Download la política fiscal en españa durante el periodo 1982

En: Hacienda Pública Española, monográfico "Historia de la Hacienda
en el Siglo XX", págs. 253-288, 2002
LA POLÍTICA FISCAL EN ESPAÑA DURANTE EL
PERIODO 1982-1996.
Alberto Gago
Olga Cantó
Coral del Río
Carlos Gradín 1
Departamento de Economía Aplicada
Universidade de Vigo
1
Dirección de contacto: Coral del Río Otero, Departamento de Economía Aplicada, Facultad de Económicas y
Empresaria les, Universidade de Vigo, campus Lagoas-Marcosende s/n, 36200-VIGO. Tlfn: 986 812514. Fax: 986
812401. E-mail: [email protected]
RESUMEN
Este trabajo presenta una panorámica de la Hacienda española durante la permanencia de los
sucesivos gobiernos socialistas al frente del Estado, de 1982 a 1996. Una vez enmarcado el periodo
histórico e identificadas las principales líneas de política económica seguidas, se analiza la actuación
del Sector Público referida al ingreso, en especial al encaje internacional de las reformas fiscales, y al
gasto, centrada en este caso en el desarrollo del modelo de protección social. Con ello se pretende
destacar las luces y sombras que acompañaron al proceso de modernización del Sector Público
español a lo largo de esos años.
Palabras clave: ingresos públicos, gasto público, política fiscal, Sector Público, España
Clasificación JEL: H00, H20, H50, H60, H70
ABSTRACT
This paper surveys the Spanish Public Finance in the period 1982-1996, stage which coincides
with the arrival to power of the successive socialist governments. In this vein, it first provides the setting
for the historical context and identify the main guidelines of political economy undertaken. Secondly,
the analysis focuses on both the evolution of public revenues and expenditures, and also on the
continuous modernization experienced by the Spanish Public Sector along those years. The last aim of
the work is to show up the lights and shades of this process.
Keywords: public revenues, public expenditures, fiscal policy, public sector, Spain
JEL classification: H00, H20, H50, H60, H70
1. INTRODUCCIÓN
Los catorce años de gobiernos socialistas durante el periodo 1982-1996 sirvieron para definir
una política fiscal diversa en sus objetivos y acentos, en consonancia con los sesgos oscilantes de
prácticamente un ciclo económico completo y las cambiantes condiciones institucionales e ideológicas
producidas en un periodo tan dilatado y de tan notable transformación económica, social y política.
Hoy, probablemente estemos ya a una distancia temporal lo suficientemente amplia como para
permitirnos una mínima perspectiva histórica, y así en condiciones de abordar un análisis crítico de un
periodo enormemente rico en acontecimientos, sobre el que estamos interesados en destacar tanto los
aciertos que consideramos más notables, como las sombras que pudieron empañar el resultado final.
En este intento será fundamental recoger el momento histórico en el que se produjo la llegada
al poder del PSOE, así como los condicionantes económicos y políticos que en el ámbito internacional
enmarcaron las posibilidades de actuación de la política interna con una intensidad hasta ese momento
inimaginable en un país cuya historia reciente se había caracterizado por el aislamiento político y
económico. La consecución de un régimen democrático sólo seis años antes, y después de cuarenta
años de dictadura, coincidió con una profunda crisis económica internacional que puso en entredicho
el modelo de crecimiento sostenido que habían experimentado las economías occidentales desde el
final de la II Guerra Mundial. Asimismo, el inicio del periodo socialista también estuvo marcado por la
profunda herencia del sector público franquista, tanto por sus reducidas dimensiones en volumen de
gastos e ingresos públicos como por sus estrategias proteccionistas y desarrollistas sustentadas en
intereses de grupos privados que sustituían y ahogaban el interés público.
Como señalan Bresser, Maravall y Przeworski (1995), cuando las transiciones políticas se
producen inmersas en crisis económicas profundas, las nuevas democracias se enfrentan con un doble
desafío no siempre fácil de compaginar: por un lado, reanudar el crecimiento económico y, por otro,
consolidar las incipientes instituciones políticas. En este sentido el caso español resultó paradigmático.
Los primeros gobiernos de la transición se centraron básicamente en la articulación de las nuevas
instituciones públicas y del nuevo escenario político (siendo éste su principal logro), mientras que las
medidas económicas adoptadas tuvieron un carácter más bien coyuntural y no abordaron hasta muy
tardíamente la modernización del sistema. Con la llegada de los gobiernos socialistas, de mayoría
absoluta, se produce un cambio en la capacidad de actuación de manera que “se extiende la agenda
económica y se profundiza en los papeles que las políticas públicas van a jugar en la reestructuración
del capitalismo español” (Subirats y Gomà, 1998, pág. 365).
El principal objetivo de esa época consistió en sanear la economía para volver a crecer. De
inicio, esto supuso la devaluación de la peseta, una política monetaria restrictiva con altos tipos de
interés y un complicado proceso de reconversión industrial; es decir, un paquete de ajuste coherente y
decidido, que dotó de certidumbre y credibilidad al nuevo gobierno frente a los agentes económicos
más ligados al capital, en una apuesta por la modernización de la economía española a partir de un
modelo que engarzaba políticas económicas liberales dentro de una estructura socialdemócrata
clásica, en lo que se ha venido a calificar de estrategia “socioliberal” (véase González Calvet, 1989).
El segundo rasgo fundamental de este periodo fue la incorporación de España a la Comunidad
Económica Europea en 1986, y posteriormente la entrada en vigor del Acta Única y la firma del
Tratado de Maastricht con los programas de convergencia asociados. La primera consecuencia fue la
internacionalización de nuestra economía a partir de políticas liberalizadoras y de apertura de nuestros
mercados al exterior. La segunda, obviamente, las restricciones en cuanto al margen de maniobra de
las políticas macroeconómicas, dirigidas irremisiblemente a seguir este camino de convergencia
europea. Tanto la política monetaria como la fiscal se vieron así fuertemente condicionadas, lo que
explica en buena medida las decisiones adoptadas durante estos años.
El tercer gran componente en el que se centró la política interna a lo largo de este periodo fue
la extensión y consolidación del Estado de las Autonomías. A partir del diseño recogido en la
Constitución y de la aprobación de los siete primeros estatutos durante los últimos años de la UCD (el
vasco, catalán, gallego, navarro, andaluz, riojano y cántabro) el periodo socialista se saldó con la
aprobación de los diez estatutos restantes y el desarrollo del sistema en su totalidad, lo que significó
decidir qué autonomías transitarían por la vía lenta y por la vía rápida, negociar el nuevo modelo de
financiación autonómica, aprobar la Ley de Bases de Régimen Local y establecer el Consejo de
Política Fiscal y Financiera. Como veremos, el modelo elegido desarrolló el ámbito competencial de
las comunidades fortaleciendo su autonomía de gasto y prestación de servicios públicos, quedando la
corresponsabilidad fiscal en un segundo plano, apenas sugerida por la cesión de tributos con escasa
capacidad recaudatoria (Sucesiones y Donaciones, Patrimonio, Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados o las Tasas sobre el Juego).
Durante los catorce años que duró este ciclo político es posible identificar diferentes
subperiodos ligados tanto a las distintas fases de recesión-crecimiento-recesión que experimentó la
economía española, como a los perceptibles cambios en la jerarquía de los objetivos políticos
presentes en el conjunto de programas públicos desarrollados. Desde una perspectiva general, la
política fiscal siguió una pauta característica de ajuste- expansión- ajuste, inicialmente marcada por los
problemas de oferta que supuso el duro proceso de reconversión industrial y por la reforma en
profundidad del sector público.
En los primeros años del periodo, el binomio “estabilización más reformas” inspiró la fase
inicial, apoyada, en primer término, en el consenso que representó el “Acuerdo Económico y Social”
de 1984, y, después, en el impulso reformista de la integración europea, lo que permitió “...perseverar
en la reforma y el ajuste...” (Costas y Serrano, 1995, pág. 133), protegiendo los cambios estructurales
del sector público bajo el amparo financiero del nuevo IVA y de una lucha decidida contra el fraude
fiscal. Con posterioridad, el ciclo expansivo tuvo su primera dificultad importante en 1988, con el
denominado entonces “giro social” como respuesta a la huelga general promovida por los sindicatos.
Los años siguientes deterioraron sucesivamente las cuentas públicas y la balanza de pagos, y
condujeron a un nuevo proceso de ajuste que desembocó en el primer “Programa de Convergencia”
hacia la Unión Europea. De esta manera, la legislatura con la que finalizó el periodo socialista, trufada
de conflictos políticos, cerró el ciclo con una nueva fase de ajuste, básicamente centrada en el control
de la inflación y de las cuentas públicas. Esta actuación sentó las bases para la estrategia de
consolidación presupuestaria seguida en España a partir de 1996 y permitió encarar la fase expansiva
del nuevo ciclo económico en condiciones favorables de estabilidad y equilibrio.
Centrando el análisis en el lado del ingreso, prácticamente toda la década de los ochenta
estuvo marcada por la resolución de la reforma del sistema fiscal iniciada en 1978, incluyendo el
asentamiento de la nueva imposición sobre la renta de las personas físicas y del nuevo impuesto sobre
sociedades; la aplicación de una fórmula IVA armonizada a partir de 1986; la nueva hacienda local
desde 1988; y el progresivo reforzamiento, tecnológico y de recursos humanos, de una incipiente
Administración Tributaria. Esta continua expansión de la capacidad fiscal del Estado formaba parte de
los compromisos electorales prioritarios asumidos por el partido socialista en 1982 (Boix 1996, pág.
163), cuya estrategia de incremento de los gastos sociales y de formación de capital dependía de esa
superior capacidad recaudatoria. Todos estos cambios significaron una profunda transformación de la
fiscalidad en nuestro país, verificable, como veremos, en diversas series de recaudación, generalidad y
volumen de negocios para el Sector Público.
Sin embargo, tratándose de una reforma fiscal absolutamente necesaria, en realidad fue
asumida con el freno de mano puesto y con una década de retraso, simultáneamente al desarrollo de
un nuevo proceso de reforma fiscal presente en los países más avanzados. De esta forma, la década
de los noventa en nuestro país fue iniciada con nuevos cambios fiscales pendientes, manteniendo un lag
fiscal que nunca pudo ser del todo superado.
Por el lado del gasto, el periodo analizado significó para nuestro país la definición primero, y el
asentamiento y consolidación después, de un Estado del Bienestar al estilo europeo, es decir, en la
línea de la política socialdemócrata dominante a partir de la segunda mitad del siglo XX. El desarrollo
de los programas de gasto social se concretó fundamentalmente en el sistema de protección social
(desempleo y pensiones), y en los programas de Sanidad y Educación, donde las mejoras fueron muy
importantes tanto en términos cualitativos como cuantitativos, con la universalización de ambos
servicios públicos, lo que se consiguió gracias a un enorme esfuerzo financiero en términos del
incremento de los recursos destinados a estas funciones. También es cierto, sin embargo, que nunca se
alcanzó en nuestro país la concreción de un verdadero sistema de protección universal, siendo ésta
una asignatura todavía pendiente.
En conjunto, la foto fija al final del periodo nos muestra un Sector Público fuerte, de vocación
universal, con un notable desarrollo de sus funciones de bienestar, centrado en su función de cohesión
social y en el camino, por tanto, de la homologación europea. Pero, asimismo, dejando ver algunas
sombras en su acelerada transformación: un retraso fiscal evidente y una cultura fiscal atascada en lo
que González-Páramo ha denominado con acierto la “retórica de la progresividad formal” (1999, pág.
52); dificultades diversas para afrontar los problemas de consolidación presupuestaria; y un sistema
protector insuficiente y parcialmente desequilibrado.
Este breve recorrido histórico ha servido para avanzar los objetivos y contenidos del trabajo.
En el siguiente epígrafe estudiaremos la evolución y estructura de los ingresos públicos en el periodo
analizado. El punto de arranque serán los retos de la reforma fiscal iniciada en 1978, que a finales de
1982 estaban pendientes todavía de concreción y/o resolución. Extender y generalizar el sistema,
asentando sus dos pilares básicos (IRPF e IVA), consolidar y modernizar la Administración Tributaria,
y crear hábitos nuevos de cumplimiento fiscal fueron algunos de los hitos fiscales más importantes del
periodo. El resultado final de todo el proceso puede medirse, como proponemos, en términos de
presión fiscal; de evolución de la recaudación y de las participaciones impositivas; y de generalización
de sujetos sometidos, entre otros parámetros fiscales relevantes. A continuación ofreceremos un
rápido flash para ilustrar las principales transformaciones estructurales del sistema tributario español de
la época y su evolución comparada en el ámbito de la OCDE, señalando de esta forma el retraso
cualitativo mencionado en relación con los procesos de cambio fiscal desarrollados en los países
avanzados a principios de los noventa. Finalmente nos detendremos en el análisis de la evolución y
financiación del déficit público, prestando especial atención a las características de las diferentes fases
identificadas.
El tercer epígrafe analiza la evolución y estructura de los gastos del sector público español
durante el mismo periodo. En primer lugar examinaremos la evolución y las distintas fases por las que
atravesó el gasto público y sus diferentes componentes, constatando un notable crecimiento.
Centraremos nuestra mirada, a continuación, en el gasto social analizando las políticas desarrolladas en
cada una de sus funciones básicas. Este análisis nos permitirá identificar los puntos fuertes y débiles del
Estado de Bienestar español a partir de la comparación con los existentes en los países de nuestro
entorno. En el cuarto epígrafe nos detendremos brevemente en el proceso descentralizador
experimentado por la Hacienda central hacia las Comunidades Autónomas, haciendo hincapié en la
dualidad con la que se desarrolló el traspaso de competencias en materia de gasto e ingreso. El
trabajo finalizará con un quinto epígrafe de conclusiones en el que resumiremos lo que consideramos
principales aciertos y deficiencias del periodo.
2. EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS PÚBLICOS EN ESPAÑA
DURANTE EL PERIODO 1982-1996
2.1. Los retos pendientes de la reforma fiscal de 1978.
La Ley 50/1977, de 14 de noviembre, de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal, dio inicio a un
profundo proceso de cambio fiscal en España, que habría de tener continuidad durante toda la década
siguiente. En 1978, las Leyes 44 y 61 incorporaron al sistema, respectivamente, los nuevos impuestos
sobre la renta de las personas físicas y de las sociedades; la Ley 30/1979 modificó el régimen de los
impuestos especiales; la Ley 32/1980 incorporó el nuevo impuesto sobre transmisiones patrimoniales y
actos jurídicos documentados; y la Ley Orgánica 8/1980 reguló, por primera vez de forma
sistemática, la financiación de las Comunidades Autónomas.
Todos estos cambios apenas habían comenzado a notarse en el sistema fiscal español cuando
a finales de 1982 toma posesión el primer gobierno socialista. El primer reto de esta nueva etapa, por
lo tanto, consistió en consolidar esta reforma impositiva, sustentándola en un intenso programa de
dotación de recursos, tecnológicos y humanos, y de modernización de la Administración Tributaria que
habría de aplicar el nuevo sistema.
Haciendo una revisión del periodo 1982-1995 por fases (Albi y García, 2001, págs. 61-64),
la siguiente etapa reformista se concreta a mediados de los ochenta. Los objetivos perseguidos fueron
de dos tipos: en primer lugar, la extensión y cierre del sistema, con la aprobación de la Ley 30/1985,
del nuevo Impuesto sobre el Valor Añadido, condición sine qua non para la integración formal de
nuestro país en la Comunidad Económica Europea; y, en segundo lugar, un paquete legislativo
diverso1, con una finalidad expresa de lucha contra el fraude fiscal y mayor generalización del sistema
impositivo.
La última fase de cambio fiscal fue iniciada en 1988 con la entrada en vigor de la Ley 29/1987,
que incorporó al sistema el nuevo Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. El esquema acabó de
completarse con la reforma de la hacienda local mediante la Ley 39/1988, Reguladora de las
Haciendas Locales2, y con las Leyes 18 y 19/1991, que actualizaron los impuestos sobre la renta de
las personas físicas y del patrimonio para adaptarlos a la Sentencia 45/1989 del Tribunal
Constitucional sobre tributación de la unidad familiar.
A partir de aquí, las reformas serían meras adaptaciones a la normativa comunitaria3 y a la
estructura político-institucional del país4, mientras los cambios de mayor calado, como la modificación
de la Ley General Tributaria (Ley 25/1995) o el nuevo impuesto sobre sociedades (Ley 43/1995) no
entrarían en vigor hasta el siguiente periodo legislativo.
2.2. Evolución y principales rasgos del sistema fiscal.
Tomando este marco como referencia, examinemos a continuación los principales rasgos que
caracterizaron el sistema fiscal español durante el periodo socialista. El análisis de la evolución de la
Presión Fiscal desvela la existencia de dos etapas claramente diferenciadas, tal y como se muestra en
la Figura 1. En un primer momento, que abarca los diez primeros años de gobierno, la tendencia es
claramente alcista, en sintonía con lo sucedido en los años previos de la transición e inicio de la
reforma fiscal. Esto permitió recortar notablemente la enorme distancia que nos separaba del
comportamiento promedio del resto de los países de nuestro entorno. Así, en 1992 las diferencias con
los países de la UE se situaban alrededor de los 6 puntos porcentuales (34,3 por 100 del PIB en
España frente al 40,1 en la UE), logrando reducir en más de un 50 por 100 las existentes en 1982. A
partir de este momento, sin embargo, la última legislatura socialista se salda con niveles de presión
fiscal ligeramente inferiores, coincidiendo con el cambio de tendencia en el ciclo económico, lo que
congeló el intenso proceso de convergencia vivido desde la llegada de la democracia a nuestro país.
Figura 1
La rapidez e intensidad de este proceso deben ser entendidas en el contexto político,
económico y social en el que tuvieron lugar. Las demandas latentes de un mayor gasto público,
reprimidas durante el periodo franquista, sólo pudieron ser parcialmente satisfechas en los primeros
años de la democracia, ejerciendo una presión social encaminada a conseguir un Estado del Bienestar
parejo en estructura y dimensiones al que se disfrutaba en “Europa”. Como acertadamente han puesto
de manifiesto diversos autores, la continuación y profundización en la reforma fiscal realizada durante el
periodo socialista garantizó el crecimiento sostenido de los ingresos, a partir de una estructura
tributaria moderna y flexible que permitió seguir la estela de crecimiento del PIB y de los gastos
públicos aunque, como veremos en seguida, no en la cuantía necesaria para garantizar la suficiencia del
sistema.
El diseño del sistema fiscal español que se consolida durante este periodo se caracteriza por la
creciente presencia de la imposición directa. Como se muestra en la Figura 2, después de un primer
periodo (1982-1988) en el que la recaudación del Estado por imposición directa va pareja a la
obtenida mediante figuras indirectas, durante el periodo 1989-1996 los impuestos directos permitieron
recaudar al Estado, en promedio, 1,1 billones anuales más que la imposición indirecta (y esto a pesar
del tirón que supuso la incorporación del IVA a nuestro sistema fiscal en 1986 como consecuencia de
la integración de España en la CEE) 5.
Figura 2
Sin lugar a dudas el impuesto “estrella” de nuestro sistema fiscal era el IRPF. Recién estrenado
unos pocos años antes como la figura central de la reforma de 1978, el periodo socialista se
caracteriza por los fuertes incrementos que experimentó tanto en número de declaraciones (pasando
de 6,3 millones en 1982 a 14,7 en 1996), bases declaradas (de 6,7 a 32 billones) y recaudación (de
0,9 a 5,3 billones), tal y como se refleja en la Figura 3. Este éxito recaudatorio fue indudablemente
fruto de aspectos directamente relacionados con su diseño impositivo, pero también fue deudor de
aquellos otros colaterales, impulsados desde la reforma de 1978, y relacionados con una mejor
gestión tributaria, con la creación de nuevas fuentes de información a su servicio, con mayores
posibilidades en la lucha contra el fraude fiscal (antes, prácticamente inexistentes), y con una opinión
pública gradualmente más concienciada y que mayoritariamente veía en este impuesto un instrumento
de equidad básico frente al injusto sistema fiscal franquista. No olvidemos, sin embargo, que buena
parte de los incrementos recaudatorios producidos también fueron fruto de la rémora inflacionaria
provocada por la no actualización de los elementos nominales existentes en el impuesto, lo que unido a
su elevada progresividad formal, permitía aumentar la recaudación en términos reales sin necesidad de
modificar los tipos impositivos.
Figura 3
En cuanto al reparto de la carga tributaria en el IRPF por fuentes de renta, el trabajo
dependiente siguió representando el mayor porcentaje dentro de las rentas declaradas, a gran
distancia del resto. Así, en 1988, coincidiendo con una fase claramente expansiva, las rentas del
trabajo se situaron en su representación mínima al caer hasta el 75,2 por 100 del total (frente al 8 por
100 del capital mobiliario e inmobiliario y al 14 por 100 de las actividades empresariales o
profesionales), mientras que el máximo se alcanzó en 1983 justo al principio del periodo socialista,
con un 83,2 por 100 (siguiendo la tendencia del periodo precedente donde sistemáticamente se
situaron por encima del 80 por 100), frente al 8,5 y al 9,3 por 100, del capital y de las actividades
empresariales y profesionales, respectivamente (Memorias de la Administración Tributaria, MEH).
Este es un rasgo característico bien conocido en este tipo de impuestos, pero que sin duda en nuestro
país tiene una mayor relevancia si nos atenemos a la escasez de informaciones fiables ajenas al
trabajo, y a las estimaciones de fraude fiscal asociadas fundamentalmente a las rentas menos
representadas, que todavía hoy nos sitúan entre los países europeos con niveles más preocupantes.
La estructura formal básica del IRPF tanto en el diseño de la tarifa como en la ubicación de las
principales deducciones, se hacía eco del interés (predominante en el ambiente político y social en la
España de la época) por la equidad vertical, desatendiendo parcialmente otros aspectos como la
equidad horizontal, la competencia fiscal o la minimización de las distorsiones de origen impositivo;
aspectos, todos ellos, que en los países de nuestro entorno estaban cobrando mayor relevancia al hilo
de las reformas conservadoras que se estaban produciendo desde mediados de los ochenta. En este
sentido, la reforma de 1991 (centrada en el cambio de la unidad contribuyente, y en la suavización en
el tratamiento fiscal de los rendimientos financieros y las plusvalías a largo plazo) podría entenderse
como una primera reconsideración de algunas de estas cuestiones, tal y como ha puesto de manifiesto
González-Páramo (1993).
En consonancia con esta jerarquía en los principios fiscales, se entiende el papel relativamente
secundario que jugó el IVA y en general los tributos sobre el gasto dentro del sistema fiscal de la
época. Su incorporación en 1986 supuso un salto importante no sólo en términos cualitativos, en
cuanto a la modernización que introdujo en el sistema al sustituir a impuestos tradicionales, como el
Impuesto sobre Bienes de Lujo o sobre el Tráfico de Empresas, sino también en términos cuantitativos
al ser en buena parte responsable del incremento de 0,96 billones de pesetas en la recaudación del
Estado por impuestos indirectos entre 1985 y 1986, año en que la recaudación global por impuestos
indirectos alcanzó su máximo en términos relativos, con un 10,5 por 100 del PIB (FIES, 1996). En
cualquier caso, la evolución experimentada en el periodo 1986-1996 por los niveles de recaudación
de la totalidad de la imposición sobre bienes y servicios refleja lo s resultados de una política fiscal
tendente a estabilizar su peso dentro de la estructura impositiva. Así, según datos de la OCDE
(2001), mientras en 1985 ésta representaba el 28,7 por 100 del total recaudado, en 1996 este
porcentaje sólo había aumentado 3 décimas, hasta alcanzar el 29 por 1006.
Obviamente los argumentos distributivos estuvieron detrás del diseño impositivo que acabamos
de describir. En este sentido, los resultados obtenidos por Manresa, Calonge y Berenguer (1996)
para el total del sistema fiscal (en consonancia con otros estudios parciales previos) muestran el
carácter claramente progresivo de la imposición directa. Por el contrario, la imposición indirecta
reflejaba un elevado componente regresivo (lo que unido a la cuasi-proporcionalidad o ligera
regresividad de las cotizaciones) les permitió concluir que la progresividad del sistema era
prácticamente nula. Escasos efectos redistributivos, pues, en consonancia con lo existente en los
sistemas fiscales de la mayoría de los países desarrollados, y apuntalados sobre una imposición
directa y personal fuerte que, sin embargo y a pesar de los logros conseguidos, no lograba alcanzar las
elevadas cotas de progresividad efectiva que su estructura formal hacía prever.
Las cotizaciones sociales constituyen el tercer gran componente dentro de la estructura
recaudadora de la época y el primero en importancia. En 1980 eran el instrumento de mayor poder
recaudador, siendo responsables de un 48,6 por 100 de los ingresos totales (un 13,1 por 100 del
PIB). Su peso en términos del PIB siguió una evolución relativamente estable a lo largo de todo el
periodo, situándose entre un mínimo del 12,5 por 100 en 1988 y un máximo de 14,2 en 1993. Sin
embargo, su participación en el conjunto de los ingresos del sector público se ha reducido
notablemente ante el empuje de la imposición directa e indirecta, situándose en 1996 en un 36 por
100 (lo que supuso una pérdida de 12,6 puntos respecto a 1980, y, como se puede ver en la Figura
4, una convergencia destacable en relación con las cotizaciones medias existentes en los países de la
Unión Europea, estabilizadas desde 1980 en un 28-29 por 100 del total de los ingresos públicos)7.
Aun así, el mayor peso que nuestro sistema concede a las cotizaciones en la estructura de ingresos de
las Administraciones Públicas hace que el porcentaje de participación tanto de la imposición directa
como la indirecta se sitúen claramente por debajo de la media europea, siendo éste un rasgo
característico de nuestro sistema fiscal.
Figura 4
2.3. Una década de retraso para la reforma fiscal.
Como destaca Fuentes (1993), la apuesta fiscal que asumió el periodo socialista supuso basar
la modernización de nuestro sistema tributario en el estilo europeo defendido por la Comisión
Neumark treinta años antes. Equidad vertical, fortalecimiento de los impuestos más visibles y
progresivos, tipos marginales elevados, mayor flexibilidad y potencia recaudatoria y un
aprovechamiento limitado de la imposición sobre el gasto son algunas de las características que
resumen el modelo fiscal aplicado por nuestro país en esos años.
Sin embargo, este esfuerzo de actualización resultó en gran medida superado por las
circunstancias, pues los nuevos retos de la crisis económica de los setenta habían empujado a los
países avanzados hacia soluciones fiscales diferentes. Y así, mientras nuestro país se esforzaba por
asentar y completar el nuevo sistema tributario, Estados Unidos y Reino Unido ponían en práctica
reformas fiscales conservadoras muy intensas durante el bienio 1984-1986, que en el quinquenio
siguiente se extenderían, por imitación y competencia, al resto de países de la OCDE, siguiendo
pautas estructurales diferentes. Estas diferencias fueron notables sobre todo en lo referente a la
jerarquía de los principios impositivos, decantada ahora en favor de los criterios de eficiencia, y a las
propuestas de reducción de tipos, extensión de bases y papel destacado de la imposición indirecta,
entre otras medidas que caracterizaron el nuevo modelo fiscal dominante (Gago, 2000).
En nuestro país, sin embargo, este nuevo impulso reformista apenas tuvo incidencia, sumida la
política tributaria en la vorágine de construir no sólo un nuevo sistema fiscal, sino también la
administración tributaria que debía darle soporte. Con este retraso fiscal nos situamos a mediados de
la década de los noventa. De todas formas, más que la pérdida del pulso fiscal y la incapacidad para
conectar con los debates fiscales existentes, la principal sombra de este periodo fue la influencia
negativa ejercida por dicho lag reformista sobre la modernización de las ideas y mensajes fiscales en
nuestro país. La reforma fiscal siguió presa en gran medida de la mitología de los tipos nominales y
esta visión bloqueó el desarrollo en nuestro país de nuevas ideas fiscales emergentes.
Este retraso reformista podría pasar inadvertido al observar los signos de las diferencias en
algunas magnitudes básicas en el periodo analizado. El Cuadro 1 compara los datos de evolución del
sistema fiscal español con los datos promedio de las mismas variables fiscales para los países OCDE.
Si sólo nos fijamos en las diferencias existentes entre las columnas cuarta y octava observamos que las
tendencias reductoras e incrementalistas en ambos espacios parecen similares, repitiendo los signos e
incluso no siendo los saldos brutos muy diferentes a lo largo de todo el periodo 1980-1995. Sin
embargo, las diferencias empiezan a ser destacables si comparamos la foto fija del final del periodo
para el sistema fiscal español y el sistema promedio OCDE (columnas tercera y séptima). Lo que se
aprecia ahora es una divergencia notable en la estructura del IRPF, reformada ya en la OCDE según la
pauta del modelo extensivo (bases anchas, tipos nominales más reducidos) y mantenida en España
siguiendo el esquema de tipos marginales elevados, bases más estrechas y tarifa de muchos tramos.
Cuadro 1
El resultado final es una participación relativamente más elevada del IRPF en el ámbito OCDE.
Tampoco la presencia y potencia del IVA son equiparables en ambos territorios y, por extensión, de
toda la imposición indirecta. Estas diferencias estructurales acaban teniendo su punto culminante en el
papel desempeñado en cada ámbito por las Cotizaciones Sociales, siendo ésta, como anteriormente
comentamos, una de las principales características del sistema fiscal español.
2.4. La insuficiencia del sistema y la intensidad de los desequilibrios presupuestarios.
A pesar del notable aumento en la renta per cápita experimentado por la economía española y
del rápido incremento de la presión fiscal fruto de la consolidación de la reforma fiscal, el déficit
público se mostró omnipresente a lo largo de todo el periodo socialista. Como muestra la Figura 5,
éste nunca se situó por debajo del 2,5 por 100 del PIB, llegando a alcanzar cotas cercanas al 7 por
100 en varios momentos. Examinando la serie con un poco más de detenimiento son claramente
perceptibles las tres fases del ciclo económico que abarca el periodo socialista.
Figura 5
Entre 1982 y 1985 un déficit público creciente se situó en niveles superiores al 4 por 100 del
PIB, llegando al 6,8 por 100 en 1985. El incremento de la presión fiscal a pesar de la crisis económica
(fruto de la profundización de la reforma, con pequeñas subidas en los tipos impositivos, y de ciertos
avances en la mejora de la gestión tributaria y en la lucha contra el fraude fiscal) no fue suficiente para
sufragar el intenso crecimiento del gasto realizado por las Administraciones Públicas durante ese
periodo.
A continuación, la fase de recuperación y crecimiento (1986-1991) se caracterizó, en un
primer momento, por la caída espectacular del déficit público durante los años 1986 y 1987, lo que
permitió reducir su cuantía en más de un 50 por 100 con relación al existente en 1985. El notable
incremento de los ingresos públicos, fruto del buen comportamiento de la economía, explica en buena
medida este hecho. Así, obsérvese que, sólo en esos dos años, la presión fiscal creció 3,6 puntos
porcentuales en términos del PIB. Pero este resultado también fue debido a la política social
contractiva implementada por el ministro Boyer durante el periodo 1986-1988, en la que, por primera
vez desde la llegada de la democracia a nuestro país, disminuyeron los niveles de gasto público en
términos del PIB.
Esta política fiscal anticíclica por el lado del gasto tuvo su vuelta de tuerca en 1989 (todavía en
plena fase expansiva del ciclo) en lo que se vino a denominar el “giro social”. Reiteradamente se ha
relacionado este cambio en la tendencia que experimentó la política del gobierno con la reivindicación
por parte de los sindicatos de un mayor gasto social, origen de la huelga general del 14 de diciembre
de 1988. Lo cierto es que si bien hasta 1992 el gasto público se expandió con este sesgo como
consecuencia de incrementos en la protección social no contributiva y en el empleo público (entre
otros componentes), la tendencia expansiva del gasto público perduró hasta el final del periodo, aun
cuando entre 1993 y 1996 se retornase a políticas restrictivas de perfil social, tal y como destacan
Subirats y Gomà (1998). Así, el gasto social se resintió (sucesivas reformas incorporaron recortes en
pensiones y desempleo, y congelación salarial y del empleo público), pero el gasto total siguió
creciendo de forma que el incremento anual medio en términos del PIB fue de 0,9 puntos porcentuales
en los últimos 7 años de gobierno socialista. Como consecuencia de todo ello nos encontramos con un
déficit público que paulatinamente fue creciendo a principios de los noventa, y que definitivamente se
disparó en 1993 y 1995 con niveles ligeramente superiores al 6,5 por 100 del PIB.
Valle (1996) ha dado cuenta de la intensidad de estos desequilibrios presupuestarios,
caracterizándolos mediante cinco rasgos que nos permiten vislumbrar el alcance de las dificultades
inherentes a su reducción. Así, podríamos hablar de un déficit público universal (ya que en su
consecución participaron la administración central, la autonómica, la local, y la seguridad social),
estructural (al representar el componente permanente del déficit público alrededor de dos tercios del
total), derivado (con un elevado nivel del gasto comprometido previamente a la aprobación de los
Presupuestos), medular (y no epidérmico) y persistente. El diagnóstico parecía preocupante.
No sería justo, sin embargo, obviar las medidas aplicadas durante estos años encaminadas a
financiar con mayor rigor el déficit público, y a intentar controlar su excesivo crecimiento. En cuanto al
primer aspecto es notorio el cambio de actitud a lo largo del periodo. Así, mientras en 1985 todavía
una parte del creciente déficit fue financiado mediante ayudas directas del Banco de España, cifradas
en 0,44 billones de pesetas, lo que representó casi un 23 por 100 del déficit del Estado en ese año8,
en 1993 esta vía de financiación había sido sustituida por la emisión de deuda pública. El cambio de
actitud ya se había empezado a perfilar, sin embargo, en el periodo 1983-1990, tal y como señala
Hernández (1996), “al asentarse las bases de la política de deuda pública, entendiendo por tal el
manejo por el Tesoro de una serie de instrumentos con el objetivo de asegurar una financiación
ortodoxa del déficit público al menor coste posible” (pág. 215). Las sucesivas reformas necesarias
para consolidar este mercado y dotar al Tesoro de una gama de instrumentos lo suficientemente amplia
y atractiva (incluso fiscalmente) para los inversores se sucedieron a lo largo de esos años, concluyendo
con la aprobación, el 1 de junio de 1994, de la Ley de Autonomía del Banco de España, donde
quedó establecida la prohibición del recurso del Estado al Banco de España, así como la adquisición
por parte de éste de deuda pública en el momento de la emisión. La puesta en marcha del Mercado
Único (en julio de 1992), la firma de los tratados de Maastricht, y el inicio consiguiente de las políticas
de convergencia hacia la Unión Económica y Monetaria no dejaban otra opción.
La consecuencia directa de todo ello fue que, mientras hasta principios de los años noventa la
deuda pública se situaba alrededor del 45 por 100 del PIB9 (tal y como se muestra en la Figura 6), en
1993 se disparó arrastrada por el déficit, incumpliendo a partir de 1994 el criterio del 60 por 100 de
Maastricht.
Figura 6
Por otro lado, y como un componente añadido a la difícil situación económica existente, la
dura política monetaria antiinflacionista tendente a mantener elevados los tipos de interés entraba en
conflicto con esta política fiscal ortodoxa de financiación del déficit, al encarecer enormemente el coste
financiero de la deuda. Así, en palabras de González Calvet (1998), “en lugar de ser una solución, la
deuda pasó a ser un problema y se convirtió en una fuente importante de déficit y en un mecanismo de
redistribución del ingreso desde los contribuyentes a los acreedores del sector público” (pág.66). En
este escenario la carga por intereses pasó de representar un 1 por 100 del PIB en 1982 al 5,4 por
100 en 199510. Raymond (1993) llegó a calificar de explosiva la situación de nuestro endeudamiento,
al existir déficit primario y superar los tipos de interés la tasa de crecimiento nominal del PIB, lo que
podría provocar un incremento ilimitado de la deuda pública para poder sostener la carga de intereses
y los niveles de déficit total.
En cualquier caso, esta situación no era excepcional en el contexto internacional de la época.
Como se observa en las Figuras 5 y 6, en 1993 el déficit público medio en la Unión Europea era del
6,5 por 100 de su PIB, la deuda pública del 65,3 por 100, y la carga de los intereses netos de las
Administraciones Públicas representaban un gasto del 4,7 por 100 del PIB. La crisis económica se
hacía sentir en 1993 con tasas de crecimiento negativas del PIB real del –1,2 por 100 en España y del
–0,5 en la Unión Europea. Pero mientras que en ésta la presión fiscal siguió creciendo moderadamente
durante este periodo, en España fue perdiendo algunas décimas (incluso a partir de 1994 cuando la
economía ya estaba empezando a recuperarse) lo que agravó aún más los saldos presupuestarios 11.
De hecho, en 1996, el periodo socialista se cerró con una diferencia de 8 puntos en la presión fiscal
respecto al promedio de la Unión Europea (32.6 frente al 40,6 por100).
Desde otro punto de vista, pero en estrecha relación con los problemas de suficiencia, todas
las estimaciones apuntan a la importancia del fraude y la evasión fiscal en nuestro país como otro
elemento importante a tener en cuenta en la explicación de las carencias de nuestros ingresos públicos.
Obviamente, no podemos olvidar los esfuerzos realizados en la lucha contra el fraude. Esfuerzos
relacionados con la dotación de mayores recursos materiales y humanos destinados a la gestión e
inspección tributaria, que se vieron recompensados con importantes reducciones en los niveles de
evasión en los primeros años, pero que también se comprobaron insuficientes para sacar a la luz las
bolsas de fraude más importantes ajenas al factor trabajo. Así, como recoge González Calvet (1998),
“en 1980, un 25 % de los asalariados no declaraba sus ingresos en el IRPF, dos tercios de los
trabajadores autónomos o profesionales tampoco declaraban y tres cuartas partes de las rentas del
capital escapaban al impuesto (OCDE, 1989)”. Sin embargo, en 1994 “las conclusiones de la Unidad
Especial contra el Fraude decían limpia y llana mente que el fraude representaba todavía el 30 % de la
recaudación y que los defraudadores seguían concentrados entre los profesionales, los empresarios y
algunas rentas del capital” (págs. 69 y 70). Al margen de sus perniciosos efectos recaudatorios, esta
cultura fiscal defraudadora supone un sabotaje implícito al propio sistema público, con formas de
actuación cada vez más sofisticadas que en nuestro país no han sido atajadas desde las
Administraciones Públicas con la intensidad que la magnitud del problema requería.
El final del periodo socialista coincidió con el inicio de las primeras privatizaciones importantes
de empresas públicas. La justificación probablemente sea doble. Por un lado, resultado de una política
de reestructuración y saneamiento, que tuvo su primera fase en el periodo de ajuste entre 1982-1986
con la dura reconversión industrial y energética, pero que continuó en los años siguientes con
privatizaciones puntuales de empresas no estratégicas y deficitarias, y sucesivas reorganizaciones
dentro del sector público empresarial. Por otro lado, y ante los preocupantes déficits y volumen de la
deuda alcanzados al final del periodo, no olvidemos su vertiente presupuestaria al constituir una fuente
extra de recursos no despreciable. Así, entre 1982 y junio de 1996 se obtuvieron unos ingresos de
2,2 billones de pesetas en concepto de privatizaciones (fundamentalmente concentrados en la década
de los noventa) lo que en promedio venía a representar alrededor de un 0,4 por 100 del PIB anual al
final del periodo. En cualquier caso, el componente ideológico jugó un papel fundamental en este
proceso, como en general en el conjunto de políticas económicas de carácter más liberal desarrolladas
entre 1993-1996, preocupadas por aumentar la eficiencia y la competitividad del sistema económico
mediante la implementación de medidas tendentes a desregular los mercados de factores y productos,
y de reducir el peso de la intervención pública.
3. EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA DURANTE EL
PERIODO 1982-1996
3.1. El impulso al papel del Estado
En 1982 era evidente el retraso que caracterizaba al Sector Público español en relación con
los países de nuestro entorno12. Sin embargo, el primer gobierno del PSOE encontró serias
dificultades para implementar un programa socialdemócrata de corte clásico que pusiese el acento en
las políticas redistributivas y en la mejora y extensión de los servicios públicos, incluso a pesar de
contar con una amplia mayoría absoluta. La agudización de la crisis económica, con la imparable
escalada del desempleo y el anquilosamiento de diversos sectores productivos, decantó las
prioridades del nuevo gobierno hacia políticas que favorecieran el crecimiento económico, en buena
medida estimuladas por la fallida experiencia francesa sustentada en expansivos programas de gasto.
Así, el gobierno mostró un celo inesperado por evitar el descontrol del gasto social, lo que le llevó a
implementar políticas tendentes a endurecer la vertiente contributiva de las prestaciones económicas
(reduciendo la tasa de sustitución de las mismas y, en algunos casos, su duración), a costa de una
importante confrontación social que fue creciendo a medida que avanzaba la década. Precisamente, la
excepción a esta tendencia contractiva se produjo justo después de la huelga general de 1988 en la
que se plasmó el descontento de una parte importante de la población con el hecho de que la
recuperación económica de la segunda mitad de los años ochenta no se hubiese traducido en las tan
ansiadas mejoras sociales. Así, entre 1989 y 1993, se fraguó el episodio más fuertemente expansivo
del gasto social, al que puso fin tanto la nueva desaceleración económica, como los esfuerzos de
contención del gasto ante el inminente desarrollo de la Unión Económica y Monetaria Eur opea.
Los signos más marcadamente socialdemócratas de las políticas puestas en marcha a lo largo
de estos años los podemos encontrar en el fuerte impulso dado por el Sector Público a la cobertura y
nivel de servicios públicos básicos con una gran incidencia en la mejora de la igualdad de
oportunidades, como la Sanidad y la Educación, lo que permitió acercarse a los estándares medios de
los países desarrollados. Paralelamente, y a la vez que se introducían medidas restrictivas en la
vertiente contributiva de diversas prestaciones económicas, también se desarrolló de forma notable un
tramo asistencial en las mismas y se incrementaron las pensiones mínimas, mejorando así el nivel de
protección social de colectivos con escasos recursos. De este modo, asistimos a la introducción de
elementos propios de un modelo universalista de protección social en un sistema que hasta entonces
había sido básicamente profesional.
Al final del periodo, sin embargo, se constata la presencia de algunas lagunas en el desarrollo
del Estado de Bienestar español si lo comparamos con los sistemas de protección social vigentes en la
Unión Europea. Estas diferencias no sólo se materializan en un nivel de protección medio inferior, sino
que también se hacen palpables en las carencias existentes en los sistemas de garantía de ingresos
mínimos, en las ayudas directas de vivienda o en las prestaciones económicas directas a los hogares
con niños, identificando así los puntos débiles del sistema.
3.2. Evolución y principales rasgos del gasto público
En la Figura 7 se presenta la evolución del gasto público en España, la OCDE y la UE durante
este periodo (expresado en porcentaje del PIB). Puede comprobarse que, pese al fuerte crecimiento
de los años precedentes, en 1982 la situación de partida en España presentaba un sector público de
menor dimensión (36,7 por 100) que el promedio de la OCDE (39,5) y, sobre todo, que la UE
(48,7), produciéndose a lo largo de estos años un notable proceso de convergencia que redujo a 5 los
12 puntos de diferencia existentes con la UE en 198213.
Figura 7
Al igual que ocurrió con los ingresos, la senda expansiva del gasto público se vio condicionada
por las distintas fases del ciclo económico, pero también por la incapacidad del sistema fiscal para
dotar de recursos a los crecientes programas de gasto14 y por las restricciones asociadas a los Planes
de Convergencia que en los últimos años condicionaron la evolución de numerosas partidas. A grosso
modo podemos distinguir cuatro etapas en el gasto público durante el periodo socialista.
La primera etapa, de 1982 a 1986, muestra un fuerte crecimiento de casi 4 puntos en el gasto
público, que pasó del 36,7 al 40,6 por 100 del PIB. En este momento el crecimiento en los gastos de
transferencia corriente representó alrededor del 70 por 100 del aumento total, mientras que el
consumo y la inversión pública ocuparon un papel secundario. La socialización de los costes de la
severa reconversión industrial llevada a cabo esos años, los estabilizadores automáticos por el lado del
gasto (elevando el peso de algunos programas de protección social), y una primera profundización en
el incipiente Estado de Bienestar español contribuyeron a explicar este crecimiento. Esta expansión del
Sector Público fue especialmente evidente durante el ejercicio 1985 en el que además se produjo un
fuerte crecimiento en el pago por intereses de la deuda, fruto del elevado déficit y del progresivo
cambio en su modelo de financiación, tal y como se comentó en el epígrafe 2.4.
La segunda etapa la conforman los años 1987-1988, caracterizados por una fuerte
expansión económica con tasas anuales de crecimiento del PIB real situadas por encima del 5 por
100. En este periodo se sigue una política anticíclica, derivada tanto de la flexibilidad de los programas
asociados al desempleo y al ajuste económico, como de la voluntad política de recortar cierto tipo de
programas sociales15, lo que hizo descender el gasto por primera vez en el periodo democrático en 1,6
puntos del PIB y situarlo en el 39 por 100 en 1988. Estamos ante un periodo de consolidación
presupuestaria con reducciones importantes en el déficit público y en la carga por intereses, lo que
también contribuyó a reducir las transferencias corrientes. El ingreso de España en la Europa
comunitaria y el consenso alcanzado en torno a la deseabilidad de una mayor estabilidad
macroeconómica para alcanzar la convergencia real dictaban la necesidad de sanear la hacienda
pública ante los desajustes experimentados en 1985.
El "giro social" antes comentado coincidió, a lo largo del tercer periodo 1989-1993, con un
crecimiento del gasto público de 8,2 puntos del PIB (1,6 puntos anuales de media) alcanzando el 47,2
por 100 del PIB en 1993. El Sector Público Español se situó así en niveles históricos, muy superiores
a los actuales, superando con creces el promedio de la OCDE (en casi 7 puntos del PIB) y
reduciendo el diferencial con la UE a poco más de 2 puntos. Las transferencias corrientes aumentaron
su peso en casi 5 puntos en términos del PIB, tanto ante la exigencia de políticas más redistributivas
por parte de la sociedad16, como a un generoso sistema de protección al desempleo que en 1993 tuvo
que soportar los efectos de una tasa de paro del 22,7 por 100. No olvidemos también que ese mismo
año el coste financiero de la deuda superó por primera vez el 5 por 100 del PIB, absorbiendo casi un
punto de los tres de aumento experimentado por el gasto público entre 1992 y 1993.
En cuanto a las partidas relacionadas con la inversión pública, a finales de los años ochenta su
trayectoria siguió una clara tendencia procíclica, al pasar del 3,4 por 100 del PIB en 1987 al 4,3 en
1993. Un incremento del 26 por 100 que llegó a ser del 47 en 1990, año en el que el nivel de
inversiones públicas alcanzó su máximo histórico situándose en el 5 por 100 del PIB 17. La voluntad de
superar carencias igualmente históricas en cuanto a la dotación de infraestructuras básicas, y los
excepcionales acontecimientos que tuvieron lugar por esas fechas en varias ciudades españolas
(Juegos Olímpicos de Barcelona y Exposición Universal de Sevilla en 1992) explican este fenómeno.
A partir de 1994 las inversiones ven reducido su peso gradualmente como resultado del giro
contractivo producido ante el desbordamiento del déficit y el fracaso del Primer Programa de
Convergencia. Como destaca Valle (1996) los gastos de capital (inversiones más transferencias de
capital) han sido frecuentemente utilizados en la Democracia española como partidas de ajuste cuando
la Hacienda se ha visto en la necesidad de reducir el gasto público: "En lugar de reducir el gasto
corriente como consecuencia de una mejor utilización de los recursos, normalmente se ha acudido a
recortes sin ninguna motivación económica razonable, en la parte del gasto que ofrece un flanco menos
resistente y comprometido para su reducción, aunque ello pueda comprometer la solidez de las bases
del crecimiento futuro" (pág. 4).
Así, la última etapa (1994-1996) supuso un progresivo recorte en la inversión pública que
poco a poco fue retrocediendo hasta los niveles de 1984, perdiendo el pulso de años previos. En
cualquier caso, este recorte también se extendió al resto de grandes capítulos económicos al disminuir
su peso en el PIB tanto las transferencias corrientes como el consumo público. De esta forma, los
últimos años del periodo socialista se saldaron con un claro cambio de tendencia en la evolución del
gasto público, con una pérdida de más de 4 puntos del PIB18. Al ser esta caída más pronunciada que
la de los países de nuestro entorno aumentó de forma significativa el diferencial con la UE (casi 5
puntos en 1996), aproximándonos paulatinamente al promedio de la OCDE. A este cambio de
tendencia contribuyeron tanto los esfuerzos por cumplir los objetivos de convergencia para el acceso a
la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria Europea, con la consiguiente caída en el gasto
social19, como el inicio de la recuperación económica a partir de 199420.
3.3. Las políticas sociales: entre la racionalización y la mejora del bienestar
En lo que respecta al diseño de las políticas sociales, los sucesivos gobiernos
socialistas tuvieron que compaginar dos retos contradictorios. Por un lado, era patente la existencia de
un importante déficit en materia de prestaciones públicas que situaba al país en el furgón de cola
europeo. En este contexto, se incorporaron medidas que mejoraron la cobertura de determinados
sectores de población hasta ese momento desprotegidos. Así, se procedió a la universalización de la
Sanidad, y se introdujeron mejoras notables en el sistema educativo y en las prestaciones económicas
no contributivas al ampliarse en esta dirección la protección ante el desempleo y las pensiones. Por
otro lado, se abordó un proceso de racionalización del modelo contributivo de protección social
justificado con el objetivo de garantizar su sostenibilidad en momentos caracterizados por elevados y
crecientes niveles de desempleo, y en una época en la cual empezaban a ser preocupantes los cambios
en las tendencias demográficas y el envejecimiento de la población21. La implantación de este paquete
de medidas no contó con el suficiente acuerdo social, lo que desencadenó un enfrentamiento con los
sindicatos fruto del cual se convocaron sucesivas huelgas generales que jalonaron todo el periodo22. El
clima de diálogo en torno al modelo de protección social se recuperó posteriormente mediante la firma
por las distintas fuerzas parlamentarias de los Pactos de Toledo en abril de 1995 en el Parlamento, y
con la rúbrica en 1996 del Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad
Social con los sindicatos23. Estos pactos supusieron una apuesta clara y consensuada por la
consolidación del sistema vigente de protección social, mediante el impulso de medidas que,
modificando algunos parámetros del mismo, garantizasen su sostenibilidad. Para ello se incrementó el
grado de proporcionalidad de las prestaciones contributivas y se mejoraron las prestaciones para
determinados colectivos.
3.3.1 Evolución del gasto social y sus determinantes
A lo largo de este periodo el gasto social en España24 ha venido representando entre el 45 y el
50 por 100 del gasto público total. La Figura 8 presenta su evolución (en porcentaje del PIB) en
España, junto a las de la OCDE y la Unión Europea 25, mientras que la Figura 9 desagrega sus
principales funciones para el caso español.
Figura 8
En 1982, el gasto social se situaba en el 18,2 por 100 del PIB, un nivel similar al que todavía
presentaba en 1988, reflejando que la máxima prioridad del gobierno en los primeros años se centró
en los procesos de reconversión industrial y en la recuperación del crecimiento26. Será a partir de
1989 cuando el gasto social inicie un importante despegue hasta situarse en el máximo histórico del
23,3 por 100 en 199327. Los últimos años suponen un retroceso hasta el 21,3 por ciento de 1996,
saldándose el periodo 1982-1996 con un incremento de casi tres puntos sobre el PIB.
Analizando su evolución de forma más detallada, a partir de la Figura 9, podemos observar
que el crecimiento de 0,8 puntos entre 1982 y 1985 es consecuencia del impulso del gasto en vejez
(pensiones de jubilación y servicios sociales dirigidos a la población mayor de 65 años) que pasa del
6,9 al 7,5 por 100 del PIB; del gasto en la función desempleo (2,9 frente a 3,6); y en, menor medida,
del gasto en incapacidad. La evolución del gasto en desempleo en la primera mitad de los años
ochenta está influida por las crecientes tasas de paro. Su repercusión en el gasto ya se había intentado
controlar en 1980 introduciendo medidas restrictivas en la Ley Básica de Empleo (Ley 51/1980) que
limitaban el acceso y duración de la prestación contributiva, a la vez que se extendía el tramo
asistencial. En 1985, sin embargo, el gasto en esta función experimenta un aumento importante en el
que sin duda influyen tanto el desarrollo del subsidio agrario ligado al Plan de Empleo Rural, que
mejora la cobertura de los trabajadores temporales agrarios en Andalucía y Extremadura, como la
Ley de Protección al Desempleo de 1984, que extiende la protección contributiva de 18 a 24 meses y
mejora la red asistencial28. En cualquier caso, la tendencia a la expansión del gasto social en los
primeros años ochenta se ve parcialmente compensada por la caída del gasto en salud (del 5,5 al 4,8
por 100 del PIB) y de la función familia-niños (de 0,6 a 0,4).
Figura 9
En los años posteriores se invierten estas tendencias. El gasto en vejez disminuyó su peso en el
PIB debido al efecto contractivo de las medidas impuestas por la Ley 26/1985 de Medidas Urgentes
para la Racionalización de la Estructura y de la Acción Protectora de la Seguridad Social (“Ley de
Pensiones”) de 1985, que reforzó el carácter proporcional de las pensiones respecto del tiempo
cotizado, reduciendo de forma notable la tasa de sustitución29. Además, la aplicación de criterios más
seve ros para la concesión de pensiones de invalidez presentes en esta ley también influyó en la
desaceleración experimentada en el gasto por incapacidad. Por otro lado, el gasto en salud aumentó
coincidiendo con el inicio del proceso de universalización de la asistencia sanitaria establecido en la
Ley General de Sanidad (Ley 14/1986), lo que supuso la separación de fuentes de financiación de la
Seguridad Social y la consiguiente financiación del gasto sanitario con cargo a los Presupuestos
Generales del Estado, a partir de 1989. De esta forma la tasa de cobertura del sistema público pasó
del 84,5 por 100 de la población en 1982, a casi el 100 por 100 a principios de los noventa. Como
consecuencia directa de ello, el gasto sanitario ganó casi dos puntos de participación en el PIB entre
1986 y 1993 (cuando alcanzó el 6,6 por 100).
A partir de 1988 se produce un incremento generalizado de las principales funciones de gasto
social que durará hasta 1993. Como comentamos antes, entre los elementos que habitualmente se
asocian con esa escalada está el éxito de la huelga general de 1988 contra la política social del
gobierno. Así, al ya mencionado aumento del gasto sanitario, se sumó entonces la aceleración del
gasto en vejez, ocasionado por las mejoras introducidas en las pensiones a través del Real DecretoLey 3/1989 de Medidas Adicionales de Carácter Social que estableció el compromiso de
equiparación de la pensión mínima con el Salario Mínimo Interprofesional (SMI) y reguló la
revalorización de las pensiones con el IPC. Además el desarrollo de las pensiones no contributivas
(Ley de Prestaciones No Contributivas de 1990) amplió la cobertura de las pensiones asistenciales
también con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Por otro lado, el fuerte crecimiento
económico de la segunda mitad de los años ochenta permitió una reducción en el esfuerzo en el gasto
en desempleo, aunque a finales de la década se introdujeron nuevas mejoras en la prestación con el
Real Decreto-Ley 3/1989 de Medidas Adicionales de Carácter Social, que rebajó a los 52 años la
edad mínima para poder percibir la prestación indefinida hasta la jubilación, y mejoró las prestaciones
a los parados de larga duración30. El final del período expansivo disparó de nuevo el gasto en esta
función. El desempleo llegó a afectar a una de cada cuatro personas activas31, constatándose además
errores de diseño en la prestación que en determinadas circunstancias (unidas al tratamiento fiscal
existente) podían generar fuertes desincentivos a la incorporación al trabajo32.
A partir de 1993 se inicia una desaceleración en el crecimiento del gasto social, siendo ésta
una tendencia que se vio acentuada en los años posteriores. El fuerte crecimiento del desempleo en los
años anteriores junto a las mejoras legislativas tras la huelga de 1988, habían disparado el gasto en
esta función hasta el 5,1 por 100 del PIB en 1993. En consecuencia, el gobierno adoptó medidas
mucho más restrictivas para controlar el gasto con nuevos cambios legislativos. Así, la Ley de
Medidas Urgentes de Fomento del Empleo y Protección por Desempleo, y otras posteriores en la
misma línea, endurecieron las condiciones de acceso a la prestación contributiva, al elevar el periodo
requerido de cotización de 6 a 12 meses, y redujeron la duración y la cuantía de las mismas33.
3.3.2 El modelo de protección social
Desde una perspectiva de largo plazo, la función vejez destaca entre todos los componentes
del gasto social por el fuerte incremento experimentado34. Como hemos visto, y al margen de aspectos
puramente demográficos35, detrás de esta expansión también se encuentran las diferentes medidas
dirigidas a mejorar las pensiones mínimas y las no contributivas, con el importante efecto redistributivo
que ello supuso36. El número de pensiones de jubilación pagadas por el Sistema de Seguridad Social
pasó de 2,3 a 3,4 millones durante el mandato socialista, a la vez que se produjo un importante
incremento de la pensión media de casi un 50 por 100 en términos reales. Aún así, el gasto en esta
función en 1996 todavía se situaba por debajo de la media de la Unión Europea, como se refleja en el
Cuadro 2, y ello pese a tener una tasa de envejecimiento muy similar.
Cuadro 2
El gasto sanitario siguió una evolución más desigual37, al concentrar su crecimiento en el
periodo de universalización de la sanidad, entre 1986 y 1993, pero sufriendo disminuciones antes y
después. Es por ello que las diferencias en esfuerzo en comparación con el promedio de la Unión
Europea sólo se redujeron moderadamente. Es de destacar que en 1996 siete comunidades
gestionaban directamente en su territorio las prestaciones sanitarias38, si bien su financiación durante el
periodo analizado siguió corriendo mayoritariamente a cargo de los Presupuestos Generales del
Estado.
Tras vejez y sanidad, el tercer gasto público de contenido social en importancia era el
educativo, no incluido en el sistema SEEPROS hasta ahora comentado. Este gasto experimentó una
expansión constante fruto de las distintas reformas educativas y del desarrollo de la enseñanza
universitaria, elevando su participación en el PIB en más de un 40 por ciento entre 1982 y 1995, de
acuerdo con las estimaciones de FIES (1996). No es extraño que este crecimiento en el gasto
educativo se produjese a la par que se iban desarrollando las distintas reformas mencionadas, ya que
la práctica totalidad de la legislación vigente en 1982 era todavía preconstitucional. Así, los primeros
esfuerzos del gobierno socialista se centraron en la elaboración de la Ley Orgánica de Derecho a la
Educación (LODE) y la Ley de Reforma Universitaria (LRU) para rescatar al sistema educativo
público del anclaje franquista en el que todavía se encontraba. Asimismo, y en esos primeros
momentos, se constata una clara preocupación por dignificar el sistema público (se destinaron
importantes partidas presupuestarias para implementar subidas salariales a los profesores, ya en
1983), y por hacer del sistema educativo público uno de los pilares básicos en la consecución de la
igualdad de oportunidades39. Todo ello permite explicar por qué en estos primeros años, entre 1982 y
1985, el gasto en educación creció un 25 por 100, a pesar de la crisis económica.
El creciente gasto educativo a lo largo de todo el periodo se materializó en una mejora notable
tanto en las tasas de escolaridad en los tramos no obligatorios de enseñanza40, como en el gasto por
alumno/a41. El impulso público a la educación resulta evidente a partir de las estimaciones de Uriel et
al. (1997) según las cuales entre 1982 y 1992 casi se duplicó la aportación pública en pesetas
constantes a la financiación de la enseñanza (llegando a alcanzar el 86 por ciento del gasto educativo
del país), mientras que apenas varió la aportación de los hogares. Así, el gasto total de las distintas
administraciones públicas, siendo éste un servicio con una creciente descentralización hacia las
comunidades autónomas, llegó a alcanzar el 4,9 del PIB en 1993, aunque en consonancia con el resto
de gasto social se redujo en los periodos siguientes hasta el 4,7 de 1996 42. En téminos comparativos,
los niveles de gasto público en enseñanza, tanto en niveles de primaria y secundaria como en los
universitarios se situaron en 1995 en torno al promedio de la OCDE, aunque las ayudas directas al
estudio, con un 0,12 por 100 del PIB, apenas alcanzaron la mitad de la media de la OCDE43.
Como hemos constatado anteriormente, el gasto en prestaciones por desempleo presentó a lo
largo de todo el periodo un lógico comportamiento anticíclico, pero también reflejó los importantes
cambios legislativos que regularon dichas prestaciones, cambios que finalmente podemos valorar
como restrictivos en lo que concierne al tramo contributivo, y expansivos en lo que se refiere al
asistencial. Ésta es la única función de gasto social en la que España realizó un esfuerzo superior a la
media comunitaria como consecuencia de la elevada tasa de desempleo existente en nuestro país. Así,
como se aprecia en el Cuadro 2, en 1996 el esfuerzo español era un 40 por ciento superior a la media
de la Unión Europea, mientras que en 1993 el esfuerzo era cerca del doble (5,1 por 100 frente a 2,7).
El gasto en incapacidad muestra un crecimiento de 0,3 puntos del PIB en todo el periodo
situándose en un 1,6 por ciento en 1996, a 0,6 puntos de la media europea. Las medidas contenidas
en la Ley de Pensiones de 1985 limitaron de forma significativa el crecimiento en el número de
pensionistas por incapacidad permanente. Así, si en 1982 y 1983 el crecimiento interanual rondaba el
10 por 100, a partir de 1987 se situó por debajo del 244. Mientras, el gasto en supervivencia
(orfandad, viudedad y prestaciones en favor de familiares, entre otras) estuvo estabilizado en torno al
0,9 por 100 del PIB a lo largo de todo el periodo, siendo todavía un 55 por 100 inferior a la media de
la UE en 1996 lo que refleja, una vez más, la situación de necesidad en la que se encuentran dichos
colectivos (fundamentalmente el amplio grupo de viudas).
El resto de las funciones sociales, familia-niños, exclusión social y vivienda, no suman de forma
conjunta ni un 1 por ciento en España frente al 3,4 destinado en la UE. Esto muestra con claridad que
estamos ante una de las lagunas más importantes del sistema de bienestar, todavía hoy vigentes, y
donde el déficit con relación a los estándares europeos es mayor en términos relativos. De entre ellas,
las prestaciones por vivienda (subvenciones de alquileres y de intereses a familias adquirientes de
vivienda) son las que experimentaron el mayor crecimiento hasta alcanzar el 0,3 por 100, aunque
también es preciso tener en cuenta que la mayoría de las ayudas a la vivienda legisladas en España no
están incluidas en esta función por realizarse por medio de beneficios fiscales o constituir ayudas
indirectas.
Un menor crecimiento lo alcanzaron las prestaciones específicamente destinadas a paliar la
exclusión social, no incluidas en el resto de funciones. En relación con este tipo de gasto es importante
destacar el importante papel que han jugado las Comunidades Autónomas que, desde comienzos de
los años noventa, han ido desarrollando sus propios sistemas de rentas mínimas de inserción social
con resultados y aportaciones presupuestarias claramente desiguales. En cualquier caso podemos
afirmar que, en España, los sistemas de garantía de recursos para hogares en situación de necesidad
no alcanzaron el desarrollo existente en otros países europeos45.
Por último, la función familia-niños sufrió un retroceso, primero, y un estancamiento, después,
que se mantuvo a lo largo de todo el periodo. Esta función incluye, entre otras, las prestaciones por
maternidad y las asignaciones por hijo dependiente. Las medidas adoptadas a través de la Ley de
Pensiones No Contributivas transformaron el sistema de asignaciones por hijo a cargo. Inicialmente el
sistema era contributivo, aplicable sin requisitos sobre los ingresos. Este sistema se transformó
introduciendo la condicionalidad a la falta de medios económicos, a la vez que se creó un tramo
asistencial y se mejoró la cuantía de la prestación, que había permanecido congelada durante mucho
tiempo. Sin embargo, el esfuerzo realizado no supuso ningún cambio en cuanto a la equiparación en la
cuantía ni en la cobertura de la prestación con sus equivalentes europeos (Cantó et al., 2002), de
forma que los hogares con niños permanecieron con una importante falta de protección, que perdura
en nuestros días y que se traduce en una relativamente elevada tasa de pobreza infantil.
4. LAS CCAA Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DEL INGRESO Y DEL
GASTO PÚBLICO
La panorámica que acabamos de ofrecer sobre la evolución del ingreso y del gasto público en
España durante el periodo socialista ha pasado de puntillas por un hecho que, sin embargo, constituye
uno de los acontecimientos más importantes de entre los que tuvieron lugar en esa época. Esto es, la
conversión de nuestro país en un Estado Autonómico. El proceso descentralizador fue iniciado por los
gobiernos de la transición, con el refrendo de la Constitución de 1978 y la aprobación de los primeros
Estatutos de Autonomía, lo que supuso retomar el camino iniciado por la II República, casi 50 años
antes. Desde esta perspectiva a largo plazo, el periodo socialista tuvo como principal logro haber
puesto efectivamente en marcha, primero, y haber consolidado, después, lo que hoy conocemos como
el Estado de las Autonomías. Así, en estos 14 años se completó el mapa autonómico y se fue
decantando el modelo de traspaso de recursos y competencias a las diferentes Comunidades
Autónomas, a partir del rodaje de las nuevas instituciones.
La descentralización del gasto público constituyó un proceso modélico en muchos aspectos,
fundamentalmente en lo que se refiere a la intensidad y la rapidez de las transferencias traspasadas por
el gobierno central a las Comunidades Autónomas durante el periodo estudiado. De hecho nuestro
país pasó de poseer una estructura fuertemente centralizada, a convertirse en uno de los más
descentralizados del mundo, en lo que se ha venido en denominar la segunda transición. Pero la
evolución ha sido totalmente diferente en lo que respecta a la cesión de ingresos, lo que ha significado
un freno a la asunción de autonomía financiera y a la corresponsabilidad fiscal por parte de las
Comunidades Autónomas. Así, se puede hablar de un proceso dual de descentralización que puso el
acento en la cesión de la gestión de un volumen creciente de gasto financiado mayoritariamente
mediante transferencias incondicionadas, sin que fuese acompañado de la correspondiente autonomía
financiera y corresponsabilidad fiscal. Sin duda, el miedo de las comunidades de menor renta a que
una mayor territorialización del ingreso supusiera un menor dinamismo en sus ingresos está en la raíz de
dicho proceso. A ello contribuyó en gran medida la incapacidad para alcanzar un acuerdo político
sobre la puesta en marcha de mecanismos de nivelación de servicios básicos, pese estar en todo
momento presentes en las negociaciones llevadas a cabo.
Durante el periodo socialista las CCAA se fueron consolidando como agentes de gasto, en
especial las denominadas comunidades de vía rápida, a medida que fueron asumiendo la gestión
directa de las prestaciones sanitarias, los servicios sociales y la gestión educativa. Esto supuso la
cesión de recursos por parte del Estado a las mismas. Durante este periodo se consolidaron las
comunidades forales del País Vasco y Navarra como entidades que mediante el concierto de los
principales impuestos del Sistema Fiscal gozaban de una amplia autonomía financiera, mientras que las
CCAA de Régimen Común todavía presentaban una gran dependencia de las transferencias del
Estado, donde sólo una mínima parte de los recursos eran impuestos propios o participación
territorializada de los tributos estatales, y aún en este último caso sin capacidad normativa alguna. La
excepción a esto último fue el caso de Canarias debido a su régimen fiscal especial.
La LOFCA, Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas de 1980,
establecía un periodo transitorio de 6 años, estructurando en quinquenios el mal llamado periodo
definitivo que habría de comenzar en 1987. Los recursos traspasados a las CCAA en aplicación de la
LOFCA lo eran mediante el método del coste efectivo de los servicios asumidos y se realizaron por
vía de la cesión de tributos46 y, sobre todo, de participación en los tributos generales del Estado. De
forma adicional, las CCAA contaban con facultades para crear tributos propios pero los severos
requisitos que éstos debían cumplir47 limitaron el recurso a esta vía de financiación. El sistema de
financiación puesto en marcha durante el quinquenio 1987-91 supuso una apuesta clara por la
continuidad del esquema anterior, salvo algunas adaptaciones obligadas como consecuencia de la
entrada en vigor del IVA 48. Aunque el nuevo sistema sustituyó el método del coste efectivo por una
serie de indicadores socioeconómicos utilizados para distribuir las transferencias del Estado, éstos
fueron diseñados de tal forma que reprodujeron los mismos resultados que el sistema anterior
(Monasterio y Suárez, 1998, pág. 97).49 Los impuestos cedidos a las CCAA fueron, por tanto, el
impuesto sobre el patrimonio neto, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales y actos
jurídicos documentados (desde 1988) y tasas sobre el juego. La Sanidad, por su parte, dispuso de un
sistema de financiación específico, basado en el coste de los servicios transferidos durante un periodo
transitorio de 10 años, a partir del cual se revisarían los criterios de reparto, dominando el criterio de
población protegida.
Fue en 1994 cuando las CCAA comenzaron a participar de forma más significativa en los
ingresos de uno de los grandes impuestos del Sistema Fiscal, el IRPF50, iniciando una senda que
habría de consolidarse en los gobiernos posteriores cuando a la cesión de recaudación en los
impuestos cedidos se le añadiría capacidad normativa. La cesión parcial del IRPF abrió un interesante
debate sobre la conveniencia de una mayor corresponsabilidad de las CCAA, una vez habían
alcanzado cierta madurez en el gasto, y se redujeron los temores de las comunidades de menor renta a
que ésta se lograra a costa del principio de equidad. De hecho, fue necesario imponer topes máximos
y mínimos a la dotación adicional que una comunidad podría obtener por esta vía para que se
alcanzase un acuerdo suficientemente amplio.
Cuadro 3 y Cuadro 4
En el Cuadro 3 se presenta la evolución del nivel de descentralización del gasto en España,
mientras que el Cuadro 4 ofrece resultados similares para varios países federales. Es constatable que
el fuerte crecimiento en la descentralización en España descansó sobre las CCAA, en ningún caso
sobre el nivel local, y que aquéllas alcanzaron un porcentaje de participación en el gasto público
(incluidas las pensiones) del 22,6 por ciento en 1993, nivel equiparable al de Alemania, aunque
todavía lejos de los países más descentralizados como Canadá o Suiza. En cambio, el grado de
descentralización del ingreso fue de escasa magnitud, dando lugar al mencionado proceso dual de
descentralización. El Cuadro 5 detalla la procedencia de los recursos de las CCAA en España,
mientras que el Cuadro 6 proporciona datos similares referidos a los países federales ya mencionados.
Puede comprobarse que en estos últimos el peso de las administraciones intermedias oscila entre casi
el 11 por 100 en Austria y el 34 por 100 en Canadá. En todo caso, el peso de los ingresos
correspondientes a cada administración está muy vinculado al peso del gasto, denotando un elevado
nivel de corresponsabilidad fiscal. Por contra, en España los ingresos de las CCAA correspondientes
a los tres primeros capítulos de ingreso, aún después de incluir la participación en el IRPF, apenas
alcanzan el 8 por 100 del total de las Administraciones Públicas en 1996 (10,7 por 100 si excluimos
la Seguridad Social), un porcentaje inferior al de las Corporaciones Locales, y ello pese a duplicar su
nivel de gasto.
Cuadro 5 y Cuadro 6
5. CONCLUSIONES
Cuando en marzo de 1996 el último gobierno socialista perdió las elecciones generales dejó en
herencia un Sector Público más moderno y de mayor dimensión que el que había recibido catorce
años antes. El periodo socialista se caracterizó por el notable incremento experimentado por gastos e
ingresos públicos, tal y como acabamos de ver en las series correspondientes, pero también significó
un cambio cualitativo en el diseño de las políticas desarrolladas, ampliando el campo de actuación
pública. Se consolidó así un Estado del Bienestar en el cual las Administraciones Públicas se
comprometían seriamente en la consecución del bienestar de sus ciudadanos a través de políticas
tendentes a reducir las desigualdades sociales ex ante (fortaleciendo del principio de igualdad de
oportunidades) y ex post (mediante la inclusión de elementos redistributivos en las políticas de gasto e
ingreso público).
Políticamente este periodo supuso la consolidación definitiva de la democracia, felizmente
convertida en una realidad irreversible. Y muy ligado a lo anterior, también significó la puesta en
marcha de un doble proceso de pérdida de competencias por parte del Estado central, de proyección
interna y externa. Así, por un lado se avanzó notablemente en el proceso descentralizador que la
Hacienda española había comenzado en los años de la transición, fortaleciendo aquella vertiente en la
que más se habían centrado las demandas de autogobierno: el gasto. Por otro lado, se produjo la tan
ansiada integración política y económica de nuestro país en los organismos internacionales que le eran
propios. En este sentido no se puede entender la modernización experimentada por la economía
española a lo largo de estas últimas décadas sin tener presente el proceso de integración en la Unión
Europea, con sus exigencias en términos de liberalización de mercados y sus restricciones a la
autonomía en el diseño de políticas macroeconómicas, pero también con sus oportunidades de
negocios y sus programas de inversiones tendentes a reequilibrar y potenciar el crecimiento de las
regiones europeas.
En la resolución de las crisis económicas que se sucedieron durante este periodo los distintos
gobiernos socialistas mostraron un talante que fue contestado por una parte de sus bases. La vía
adoptada, ya por el primer gobierno con el Programa económico a medio plazo 1983-1986, dibujó
una fina línea continuista con los procesos de modernización económica esbozados en los Pactos de la
Moncloa, alejándose de las demandas más inmediatas de sus electores. El ajuste económico de esos
primeros años se tradujo en una dura reconversión industrial que puede calificarse de exitosa en
términos de la modernización de las estructuras productivas que produjo. Constituyendo también un
éxito el desarrollo de políticas de ayudas destinadas a los sectores directamente implicados,
socializando así parte de los costes. Sin embargo, la consecución de objetivos a más largo plazo
relacionados con la reindustrialización de las zonas efectadas dejó a la luz importantes deficiencias al
no conseguir recuperar los niveles de actividad que habían caracterizado a muchas de ellas.
Sin lugar a duda, los elevados niveles de desempleo presentes a lo largo de todo el periodo
socialista constituyeron el problema económico más importante y la principal debilidad de su política
económica. Junto a esto, los desequilibrios presupuestarios que caracterizaron los últimos años,
alejándonos de los requisitos impuestos por la Unión Europea, marcaron el final del periodo. En el
haber, sin embargo, habría que destacar la creación de un sistema de protección amplio, con la
universalización de las pensiones, la sanidad y la educación; y un sector público moderno que en poco
se parecía ya al de principios de los años ochenta.
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Cuadro 1. Evolución de algunos parámetros fiscales básicos en España y la OCDE, 1980-1995.
OCDE
Parámetros Fiscales Básicos
1
980
Tipo marginal máximo del IRPF
1
990
6
3
Tipo marginal mínimo del IRPF
5
1
Número de tramos del IRPF
995
1
5
1
4
Evolu
ción
198095
8
0
estándar
del
Sociedades
Impuesto
sobre
5
3
8
1
7,5
3
5
1
8,3
1
8,4
6
5
+ 0,9
-
5
2
+5
1
- 12
3
0
1
+4
5
1
2
-9
6
3
-
5
0
1
3
Evol
ución
198095
6
2
2
- 10
5
5
1
-9
1
995
6
8
4
Tipo estándar del IVA
990
5
5
1
6
+5
4
Tipo
980
5
2
6
1
- 14
9
1
1
ESPAÑA
6
Participaciones
impositivas
s/total
ingresos:
-
IRPF
-
Imposición Directa
-
IVA
-
Imposición Indirecta
-
Cotizaciones Sociales
3
1,3
2
9,3
4
3,5
2
7,0
4
3,0
9,8
0,6
5,6
3
2,3
2,2
Presión Fiscal
3
2,1
0,6
4,9
6,1
+ 4,0
2,9
1
2
-12,4
8,6
5,4
3
6,2
3
3,0
+7,9
2
3
2
+15,9
5,9
8,4
8,6
3
4,7
6,0
4
+4,1
3
1
2
+3,2
3,6
6,1
0,7
2
3
-
2
3
5
3
3
2
2
1,7
-
2,3
2,7
0,4
+2,7
8,0
1,9
2
+8,2
0,0
1
3
2
- 2,9
4
1
- 4,3
3
+ 9,9
2,8
Fuente: Gago y Alvarez (1995), Coopers&Lybrand (1997) , Alvarez et al. (2001), OCDE (2000,
2001) y elaboración propia.
Cuadro 2. Estructura comparada del Gasto Social en España y la Unión
Europea (en porcentaje del PIB)
España
UE15
1
982
1
993
996
8,2
Gasto Social
2
3,3
1,3
9
,6
Salud
5
,6
,1
1,
Incapacidad
3
1
,7
,6
0,
Supervivencia
9
0
,9
,9
0,
Familia-niños
6
,4
,4
2,
Desempleo
9
,1
,1
0,
Vivienda
0
,1
,3
0,
Exclusión Social
1
,1
,2
,6
,7
,2
0
,4
2
0
,5
,2
,3
0
,3
0
Fuente: Elaboración propia a partir de EUROSTAT (2001).
38
,3
0
0
,5
2 ,1
1
,2
,6
,5
,3
2
0
1
2
,3
,7
,5
2
,6
2
3
,7
1
,4
,1
7
,8
1
0
0,9
1
,2
,4
0,6
,2
2
7,1
1
7
,3
,2
7,2
,7
7
996
2
8
0,9
,5
993
3,3
1
6
1
2
7,3
0,7
5,
980
2
8
,4
1
996
7,5
6,
Vejez
1
993
1
UE11
,3
0
,4
,5
Cuadro 3. Descentralización del Gasto Público en España*, 1984-1996
% Gasto
% PIB-previsto
198
199
Incre
198
1
Incre
4
6
mento
4
996
mento
Esta
do
2
58,0
53,5
-4,5
24,0
0,4
-3,6
1
Seguridad Social
20,1
12,0
-8,1
8,4
0,5
2,1
3
Total Administración Central
78,1
65,5
-12,6
32,4
CC.
AA.
0,9
-1,5
1
11,5
22,6
11,1
4,8
0,7
5,9
5
Corporaciones Locales
10,4
11,9
1,5
4,5
,6
1,1
1
Total Entes Territoriales
21.9
34,5
12,6
9,3
6,3
7,0
4
Total AA PP
100
100
Incluye pensiones y excluye variación de pasivos financieros
*
Fuente: Ministerio de Hacienda (1997 y 1998).
39
41,7
7,2
5,5
Cuadro 4. Descentralización del Gasto Público en países federales, 1996-97
Alemani
Suiz
Austria
Canadá
a
a
Estado
41,5
37,3
19,7
18
Seguridad Social
34.1
6,4
48,4
34
Total Administración Central
75.6
43,7
68,1
51,9
Nivel intermedio
13,4
40
20,7
29.4
Local
10,9
16,3
11,2
18.7
24.3
56,3
31,9
48,1
100
100
100
100
Total Entes Territoriales
Total AAPP
Fuente: National Accounts, OCDE.
40
Cuadro 5. Descentralización de los Ingresos fiscales en España*, 1996
% Ingresos tributarios
1996
Esta
do
53,4
Seguridad Social
Total Administración Central
28,9
82,3
CC.
AA.
7,6
Corporaciones Locales
10
Total Entes Territoriales
17,7
Total AA PP
100
Incluye capítulos de ingresos del 1 al 3. En el porcentaje atribuido a las
*
CCAA se ha incluido la cesión parcial de la cuota líquida del IRPF.
Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Administraciones Públicas (1996).
41
Cuadro 6. Descentralización de los Ingresos fiscales en países federales, 1996
Austria
Canadá
Alemania
Suiza
Estado
50,5
40
29,5
27,4
Seguridad Social
28,2
16,3
40,6
37,4
Total Administración Central
78,7
56,3
70,1
64,8
Nivel intermedio
10,1
34,4
22
20
Local
10,8
9,3
7,3
15,2
20,9
43,7
29,3
35,2
Supranacional
0,4
0
0,5
0
Total
100
100
100
100
Total Entes Territoriales
Fuente: OCDE (1998b)
42
Evolución de la Presión Fiscal
(en pocentaje del PIB)
45
40
35
30
25
20
15
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
España
Fuente: Revenue Statistics 1965-2000, OCDE (2001).
Figura 1
43
1989
OCDE
1991
UE
1993
1995
1997
1999
Recaudación del Estado: Impuestos Directos - Indirectos
(en billones de ptas)
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Impuestos Directos
Impuestos Indirectos
Fuente: Memorias de la Administración Tributaria, Ministerio de Economía y Hacienda.
Figura 2
44
Recaudación del Estado: principales impuestos
(en billones de ptas)
6
5
4
3
2
1
0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
IRPF
Sociedades
Patrimonio (Estado)
IVA
Imp Especiales
Fuente: Memorias de la Administración Tributaria, Ministerio de Economía y Hacienda.
Figura 3
45
COMPARACION ESTRUCTURA IMPOSITIVA
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
España
1975
UE15 1975
Renta y beneficios
España
1980
Cotizaciones
UE15 1980
Propiedad
Fuente: Revenue Statistics 1965-2000, OCDE (2001).
Figura 4
46
España
1996
Bienes y Servicios
UE15 1996
Otros
Déficit Público: España - UE
(en porcentaje del PIB)
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
ESPAÑA
Nota: No incluye a Luxemburgo.
Fuente: Economic Outlook, OCDE (1997).
Figura 5
47
UE
Deuda Pública: España - UE
(en porcentaje del PIB)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
ESPAÑA
UE
Nota: Las cifras entre 1982-1987 no reflejan a la totalidad de los 15 integrantes de la Unión
Europea.
Fuente: Cuentas Financieras de la Economía Española, Banco de España
Actuación Económica y Financiera de las AAPP, Intervención General de la Adm. del
Estado
Anexo Estadístico, Dpto. de Estadística y Coyuntura de la Fundación FIES (1996)
Figura 6
48
Evolución del Gasto Público
(en porcentaje del PIB)
55
50
45
40
35
30
25
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
España
1991
1992
1993
OCDE
Fuente: OCDE (1999) y OCDE (2002a)
Figura 7
49
1994
1995
UE
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Evolución del Gasto Social
(en porcentaje de PIB)
30
26
22
18
14
10
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
España
UE-15
OCDE
UE-11
Fuente: Elaboración propia a partir de EUROSTAT (2001) y OCDE (2002b).
Figura 8
50
Gasto Social en España por Políticas de Gasto
(en porcentaje del PIB)
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Vejez
Salud
Incapacidad
Supervivencia
Familia-niños
Desempleo
Vivienda
Exclusión Social
Educación
Fuente: Elaboración propia a partir de EUROSTAT (2001) y FIES (1996).
Figura 9
51
NOTAS A PIE DE PÁGINA
1
Integrado, entre otras disposiciones normativas, por la Ley 10/1985, de modificación de la Ley General
Tributaria; la Ley Orgánica 21/1985, de reforma del Código Penal en materia de delitos contra la Hacienda
Pública; la Ley 14/1985, de Régimen Fiscal de determinados activos financieros, y por la Ley 48/1985, de
reforma parcial del IRPF.
2 Recuérdese también la fallida experiencia previa de la Ley 24/1983 de Medidas Urgentes de Saneamiento y
Regulación de las Haciendas Locales, que permitía introducir recargos locales sobre el IRPF sin establecer
límites en la fijación de tipos, lo que provocó la declaración de inconstitucionalidad por parte del Alto
Tribunal en sus conocidas sentencias de 1985 y 1987.
3 Como la Ley 29/1991, que aprobó el nuevo régimen fiscal de matrices y filiales, o la reforma de 1992 para
adaptar el IVA al régimen transitorio que conduciría a la aplicación del principio de país de origen.
4 Como la Ley 20/1991, de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, o el Acuerdo de 20 de
enero de 1992, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, sobre financiación autonómica.
5
Las cifras de recaudación para la totalidad de las AAPP muestran un patrón similar a partir de 1989, tal y
como se recoge en Argimón et al. (1999).
6
Obsérvese que en ese mismo periodo la imposición sobre la renta personal pasó del 19,7 al 22,8 por 100 del
total de la recaudación, tres puntos porcentuales más.
7 La aprobación en 1986 de la Ley General de Sanidad, con el compromiso de una progresiva financiación del
gasto sanitario con cargo a los Prespuestos Generales del Estado, influyó notablemente en este proceso de
convergencia.
8
Volviendo, así, a la vieja tradición de la monetarización del déficit que había caracterizado a la hacienda
española.
9
Debido tanto al señoreaje todavía vigente en la primera mitad de los ochenta, como a la reducción del déficit
en la etapa expansiva.
10
Acaparando, así, un nivel de gasto público superior al dirigido a programas tan importantes como
Desempleo, con un 2,6 por 100; Educación, con un 4,3 por 100 o Inversiones, con un 3,7 por 100 del PIB (FIES,
1996).
11
Todo esto a pesar del aumento recaudatorio provocado por la rémora inflacionaria del IRPF, el incremento
de los impuestos especiales y la subida de 1 punto en el IVA durante el ejercicio 1995.
12
Lo que por otro lado ya había quedado patente cinco años antes en los compromisos asumidos por los
principales partidos políticos y agentes económicos en los Pactos de la Moncloa.
13 Así, en 1996 el gasto público en España ascendía al 42,8 por 100 del PIB, mientras que en la UE era del 47,7.
14 Ya fuesen programas cuyas cuantías se ceñían a las aprobadas en el Presupuesto, o ampliadas
posteriormente mediante modificaciones presupuestarias más o menos ortodoxas a partir de un amplio
abanico de instrumentos a disposición del Ejecutivo: créditos extraordinarios y suplementarios, ampliaciones
de créditos, incorporación de remanentes u otras modificaciones, extensamente utilizados. Para una
valoración crítica de estos procedimientos y de las negativas consecuencias de esta laxitud presupuestaria
véase González-Páramo y López-Casasnovas (1996). En Valiño et al. (1996) puede encontrarse una
cuantificación de su magnitud.
15 Como por ejemplo la reforma del sistema de pensiones de 1985.
16 Recordemos, así, la ampliación del sistema de protección a la vejez que significó la aprobación de la Ley de
Pensiones no contributivas de 1990.
17 Una cifra enormemente respetable si la comparamos con el 3 por 100 en el que se situaban, en promedio, los
países de la UE.
18
Pérdida de peso del gasto público que continuará con los posteriores gobiernos del Partido Popular
(regresando paulatinamente a niveles similares a los de comienzos de los años ochenta).
19
Especialmente por las medidas restrictivas introducidas en las prestaciones por desempleo. En este sentido
deben ser entendidas, por ejemplo, las reformas de 1992 y 1993 que endurecieron las condiciones para poder
acogerse al sistema contributivo y limitaron los periodos y la cuantía de las prestaciones, en un intento por
minorar su peso en los Presupuestos.
20
Todo ello a pesar del crecimiento experimentado por la carga por intereses de la deuda pública, que en 1996
alcanzó su máximo histórico.
21
Durante los años 1995 y 1996 vieron la luz un número considerable de informes patrocinados por
instituciones públicas y privadas que analizaban la sostenibilidad a largo plazo de la Seguridad Social. Entre
52
ellos podemos citar Barea (1996), Herce y Pérez-Díaz (1995), MTSS (1995), Piñera y Weinstein (1996), Herce et
al. (1996). Para una comparación de sus resultados véase Herce y Alonso (2000).
22
El 20 de junio de 1985 CCOO convocó una huelga (no secundada por UGT) contra la proyectada reforma del
sistema de pensiones. El 14 de diciembre de 1988 tuvo lugar una huelga general, de carácter unitario y con
gran éxito en su seguimiento, contra la política económica y social del gobierno socialista que tuvo como
detonante el Plan de Empleo Juvenil. El 28 de mayo de 1992 se convocó un paro de 4 horas contra los recortes
en las prestaciones por desempleo. Y el 27 de enero de 1994 se volvió a convocar otra huelga, en esta ocasión
contra la reforma laboral.
23
En la fase inicial de gobierno, se había firmado en 1984 el Acuerdo Económico y Social (AES) para 1985-86,
al que no se había sumado CCOO, preludio de los enfrentamiento que vendrían posteriormente.
24
Cuantificado en términos del Sistema Europeo de Cuentas Integradas de Protección Social de Eurostat
(SEEPROS), que no incluye los gastos en Educación.
25
En el caso de la Unión Europea se ofrecen tanto las estimaciones de EUROSTAT para 11 países miembros,
como las de la OCDE para los 15.
26
Obsérvese, en cualquier caso, que los gastos en Educación, que en el primer gobierno socialista tuvieron
un impulso importante, no están incluidos en esta cifra de gasto social.
27
Es interesante señalar, como hace Bandrés (1993), que la incidencia del gasto social (incluyendo en este
caso también la Educación) sobre la renta disponible de los hogares es aún mayor, pasando del 25,3 por 100
en 1980, al 33,7 por 100 en 1990.
28
Ampliándola de 9 a 18 meses e introduciendo subsidios a los parados mayores de 55 años que se podían
mantener hasta la jubilación.
29
Entre las medidas adoptadas se incluye el aumento en el número de años mínimo de cotización para tener
derecho a una pensión contributiva de jubilación (que pasa de 10 a 15 años), así como el incremento de 2 a 8
años en el periodo de referencia para el cómputo de la pensión correspondiente.
30
Así, la cobertura del desempleo pasó del 43 por 100 a finales de 1988 al 85 por 100 a comienzos de 1993,
aunque en esta mejora pesó más el aumento en las prestaciones contributivas (Barea y González-Páramo,
2001).
31
En 1982 el desempleo se situaba en un 16 por 100, creciendo hasta alcanzar el 21,6 por 100 en 1985. Con la
expansión económica se redujo hasta un 16,3 por 100 en 1990-91 aunque volvió a crecer con fuerza
posteriormente alcanzando el máximo del periodo en 1994, con un alarmante 24,2 por 100.
32
Para una constatación de estos desajustes véase Toharia (1995).
33
Además, a partir de 1994 se gravan en el IRPF las rentas procedentes de las prestaciones, se traspasa la
carga de las cotizaciones al desempleado, y se reduce la prestación mínima.
34
Como se puede observar en el Cuadro 2, la función vejez en España pasó de un 6,9 por 100 del PIB en 1982
al 8,6 por 100 en 1996.
35
Como el progresivo envejecimiento experimentado por la sociedad en su conjunto, y el aumento en un 50
por 100 de la tasa de mayores de 65 años (que de representar el 12,8 por 100 de la población en 1982 alcanzó el
16,3 en 1996).
36
Bandrés (1993) destaca cómo durante los años ochenta tanto las revalorizaciones diferenciales de las
pensiones (con mayores actualizaciones en las pensiones más bajas), como las mejoras en las pensiones
mínimas supusieron un importante efecto progresivo sobre la renta disponible de los hogares españoles.
37
Pasando del 5,5 en 1982 al 6,1 por 100 del PIB en 1996.
38
Era el caso de Andalucía, Canarias, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Navarra y País Vasco.
39
De hecho una de las primeras medidas legales aprobada en esas fechas fue un Decreto de Educación
Compensatoria en el que se contemplaban partidas adicionales para los estudiantes con menos recursos o
mayores necesidades educativas.
40
La tasa de escolarización de los niños y niñas de 4 y 5 años pasó del 86 por 100 en 1982 a prácticamente el
100 por 100 en 1991; la tasa de los de 14 y 15 del 77 al 98 por 100; y en los de 16 y 17 años la escolarización
pasó del 51 al 72 por 100. En el alumnado entre 6 y 13 años la tasa de escolarización ya era del orden del 100
por 100 al ser éste el tramo oficialmente obligatorio.
41
De acuerdo con Uriel et al. (1997), el coste en la enseñanza pública no universitaria aumentó en casi un 50
por 100 entre los cursos 1981-82 y 1990-91.
42
Según datos del Ministerio de Educación en ese último año la educación no universitaria representó el 3,3
por 100 del PIB, mientras que la universitaria se situó en el 0,9.
43
Véase OCDE (1998a).
44
Véase Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2002).
45
Tal y como se recoge en Ayala (2000).
53
46
La Ley Reguladora de la Cesión de Tributos a las CCAA (ley 30/1983 de 28 de diciembre) desarrolló de
forma más específica lo referido en la LOFCA a las cesiones de tributos. Por su parte, la Ley 7/1984 de 31 de
marzo reguló el Fondo de Compensación Interterritorial como instrumento de nivelación de dotaciones de
capital, así como de financiación de inversión nueva.
47
Entre los motivos cabe mencionar la no-duplicidad de hechos imponibles, si estos estaban ya gravados por
el Estado. Una sentencia del Tribunal Constitucional de 1987 permitió un interpretación más flexible de este
precepto, ampliando las posibilidades de establecimiento de nuevos tributos autonómicos, en general
vinculados al juego, recursos hidráulicos o temas medioambientales. Además, se exigía la no-exportación de
la carga fiscal y el no dificultar la circulación de factores o productos. Una excepción a la escasa relevancia de
los tributos creados por las CCAA es el impuesto sobre combustibles derivados del petróleo de Canarias,
creado en 1986 en virtud de su régimen fiscal especial.
48
Esto supuso la eliminación del impuesto de lujo recaudado en destino, cedido a las CCAA, y el recargo
sobre el impuesto de tráfico de empresas (en el caso de las comunidades uniprovinciales).
49
Otro cambio destacable fue la reforma del Fondo de Compensación Interterritorial en 1990, de forma que
este fondo pasó a ser solamente aplicable a las CCAA con menor renta.
50
El acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de octubre de 1993, aplicable al bienio 1994-95, cedió
a las comunidades, salvo Galicia, Castilla-León y Extremadura que mostraron su rechazo inicial a tal acuerdo,
el 15 por 100 de la cuota líquida del IRPF recaudada en cada comunidad. En algunas comunidades se aplicó
un porcentaje menor y, en todo caso, existían topes máximo y mínimo a la cantidad cedida. En 1996 (aprobada
una prórroga del acuerdo) la cesión sería ya aplicada a todas las comunidades con la excepción de
Extremadura. Esta cesión sería deducida de la participación en los ingresos tributarios del Estado (que de este
modo queda desdoblada en una parte territorializada y otra sin territorializar). La cesión de una parte del IVA
no pasará de los grupos de estudio. La excepción es, una vez más en virtud de su régimen especial, el caso del
Impuesto General Indirecto Canario creado en 1991, cedido con capacidad normativa y cuya recaudación será
compartida entre la comunidad y los cabildos insulares.
54