Download consenso de beijing»: universalidad y particularidad del modelo chino

Enrique Fanjul*
EL «CONSENSO DE BEIJING»:
UNIVERSALIDAD Y
PARTICULARIDAD DEL MODELO
CHINO
El modelo chino de desarrollo, lo que podría denominarse el Consenso de Beijing, tiene
cinco componentes clave: capitalismo de Estado, gradualismo en la política de reformas,
liberalización y apertura al exterior, autoritarismo político y capacidad de innovación y
flexibilidad. Sin embargo, el caso de China presenta unas particularidades, en especial
en lo referente a su sistema político y de gestión pública, que lo hacen difícilmente
exportable, aunque la experiencia china puede ofrecer algunas lecciones de utilidad a
otros países.
Palabras clave: reforma económica, países en desarrollo, China.
Clasificación JEL: F43, F59.
1.
Introducción
Una de las diversas consecuencias que puede tener
la actual crisis financiera puede ser la emergencia de un
«modelo chino» para los países en desarrollo, un «Consenso de Beijing» en el que éstos vean una alternativa
política a unos planteamientos, cuya expresión más
destacada fue el famoso Consenso de Washington, que
han quedado seriamente desprestigiados con las turbulencias y trastornos de los últimos años.
* E. Fanjul fue Consejero Comercial de la embajada de España en
China y Presidente del Comité Empresarial Hispano-Chino.
Una versión previa y más reducida de este artículo fue publicada como
documento de trabajo por el Real Instituto Elcano («El Consenso de
Pekín: ¿un nuevo modelo para los países en desarrollo?», ARI
122/2009).
Para los países en desarrollo, el atractivo del modelo
chino se basa en los espectaculares resultados económicos que ha obtenido. En una perspectiva a largo plazo,
China, con una tasa anual media de crecimiento de un 10
por 100 durante las tres últimas décadas, ha protagonizado la mayor revolución económica en la historia de la humanidad, en el sentido de que nunca hasta ahora se había registrado un proceso por el cual un colectivo tan
grande de población hubiera cambiado sus condiciones
materiales de vida de una forma tan intensa en un período de tiempo tan corto. De esta forma, cientos de millones de chinos han dejado atrás la pobreza; y el país ha
empezado a entrar en estos últimos años en una situación en la que una creciente proporción de la población
dispone de un nivel de vida propio de países avanzados.
Por otra parte, en una perspectiva a corto plazo, la economía china ha sufrido los efectos de la crisis, pero en
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menor medida que otros países. Se produjo una sensible
desaceleración de su crecimiento, pero no tan intensa
como en el mundo industrializado. Y China logró superar
la crisis de forma rápida, recuperando ya en 2010 una
elevada tasa de crecimiento. China, que entró relativamente tarde en la crisis, salió rápidamente de ella.
El denominado Consenso de Beijing ha recibido con
ello un respaldo ante muchos países en desarrollo, que
están cansados de recibir lecciones sobre lo que deberían hacer y las medidas de política económica que tendrían que aplicar, desde unos países industrializados y
unos organismos internacionales a cuyos errores e ineficiencia se puede atribuir la responsabilidad de la mayor crisis económica de las últimas décadas.
2.
Los elementos del Consenso de Beijing
¿Cuáles son los elementos que conforman este Consenso de Beijing? Cabría señalar en mi opinión cinco
elementos fundamentales:
En primer lugar, el «capitalismo de Estado», entendiendo por tal un sistema económico en el que el Estado tiene una influencia decisiva, tanto a través de la
presencia de empresas públicas, y de empresas teóricamente privadas pero con fuertes vinculaciones con
el poder político, como a través de su intervención sobre la economía mediante regulaciones y «recomendaciones».
El poder político no se limita pues a un papel subsidiario, supervisor, en el que se supone que el mercado tiene el papel central en la actividad económica, sino que
ejerce un papel de «liderazgo» en el sistema económico, estableciendo prioridades y objetivos y dirigiendo a
éste hacia la consecución de los mismos.
Esta intervención se realiza tanto de una manera formal como informal, a través de recomendaciones y negociaciones con los agentes económicos. Por ejemplo,
en 2009 el crédito bancario registró un fuerte crecimiento en China, y ello se debió en buena medida a las instrucciones que dio el Gobierno a los bancos a tal efecto,
instrucciones que éstos siguieron de forma disciplinada.
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A principios de 2011 el Gobierno, preocupado por la
aceleración de las tensiones inflacionistas, pidió a varios fabricantes de bienes de consumo que no aumentaran los precios de sus productos; los fabricantes, entre
los que se encontraban importantes multinacionales
como Unilever, aceptaron la petición de las autoridades
y suspendieron el aumento de precios que tenían previsto.
En segundo lugar, el gradualismo en la política de reformas. Este ha sido uno de los rasgos básicos del modelo chino desde que se adoptó la política de reforma
hace más de 30 años: los cambios, las reformas, se realizan gradualmente, poco a poco, frente al modelo de
«Big Bang» que se aplicó en muchos países de Europa
del Este tras la caída del comunismo y que supuso liberalizaciones bruscas de precios, privatizaciones masivas, con unos costes sociales de inflación y desempleo
muy altos, aparte de servir en muchos casos para crear
una nueva oligarquía económica que, gracias a sus conexiones políticas, se hizo con el control de las empresas privatizadas.
En China, con frecuencia una determinada medida de
reforma ha sido sometida a una experimentación previa,
aplicándola primero de forma limitada, en ciertos sectores o zonas; después, cuando se ha comprobado su eficacia, y se han introducido los ajustes que se han considerado convenientes, la medida ha sido aplicada en el
conjunto de la economía. Así, por ejemplo, las zonas
económicas especiales fueron lanzadas a principios de
los años ochenta para experimentar con las inversiones
extranjeras (tanto para experimentar sus efectos como
las políticas más adecuadas para atraerlas). Posteriormente, la apertura a las inversiones extranjeras y los incentivos se extendieron a toda China.
Prudencia, gradualismo, cambios paulatinos: éstos
son algunos de los componentes más característicos
del modelo chino de desarrollo en la era de la reforma.
Para referirse a la prudencia con la que han realizado
las reformas, los chinos han utilizado la expresión de
«cruzar el río sintiendo cada piedra bajo los pies». Es
decir, no hay que apresurarse, hay que analizar con cui-
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dado los efectos de las medidas de reforma, hay que sopesar sus pros y sus contras. Hay que cruzar el río despacio, para no caerse, para no ahogarse...
Con la reforma se puso en marcha un proceso de
transición de una economía socialista a una economía
de mercado. Ahora bien, ha sido una transición no declarada o anunciada. No se trataba de un objetivo enunciado explícitamente por las autoridades, que durante
mucho tiempo insistieron en la conservación del carácter socialista del sistema (que sería, en teoría, complementado con algunas aportaciones «buenas» del capitalismo). Los dirigentes chinos no tenían un esquema
definido de cómo iba a ser el proceso de la reforma y de
cuál era el sistema al que querían llegar. No había una
hoja de ruta, un «mapa» que los reformistas chinos pudieran seguir: en el mundo había entonces una amplia
experiencia de transiciones de economías capitalistas a
economías socialistas, pero no había experiencias de
transiciones de economías socialistas a capitalistas.
En su pragmatismo, los reformistas chinos probablemente no eran conscientes de que la propia dinámica de
la reforma los llevaría a una economía que cada vez era
más difícil catalogar como socialista, y que hoy en día es
más una economía de mercado, «capitalista», que una
economía socialista.
Una muestra de la prudencia de la reforma es que, en
lo que se refiere a la propiedad de las empresas, no se
siguieron políticas de privatización masivas, como las
que se siguieron en los países de Europa del Este y la
antigua Unión Soviética a principios de los años noventa. El cambio se orientó, en lugar de a privatizarlas, a
crear un marco de mercado para su actuación: mediante la liberalización de los precios, la potenciación de los
incentivos y la autonomía en la gestión empresarial. Las
empresas estatales se vieron así obligadas a desarrollar
su actividad en un medio, y con unos condicionantes,
que cada vez se acercaban más a los de mercado. El
sector privado surgió y creció sobre todo a partir de la
creación de nuevas empresas, tanto domésticas como
con participación extranjera, no a partir de la privatización de las estatales.
En tercer lugar, el modelo chino es un modelo abierto
hacia el exterior, hacia el comercio y las inversiones, hacia la inserción en la economía internacional. Uno de los
elementos más centrales de la reforma china ha sido la
apertura al mundo exterior, al que China comprendió
que tenía que dirigirse para adquirir tecnología avanzada, métodos de gestión modernos, conocimiento, capitales. Con el gradualismo que en general ha caracterizado sus reformas, China ha ido poco a poco integrándose en la economía internacional, en la que es hoy en
día uno de los principales exportadores e importadores,
uno de los principales receptores de inversiones extranjeras, al mismo tiempo que se está convirtiendo en uno
de los principales inversores en el exterior.
China, pues, apostó desde que se adoptó la política
de reforma por planteamientos de desarrollo abiertos
hacia el exterior, hacia la integración en la competencia
internacional, siguiendo en este sentido la línea de otras
economías asiáticas de su entorno, frente a planteamientos autárquicos o de sustitución de importaciones
que en épocas pasadas tuvieron un destacado predicamento entre los países en desarrollo.
En cuarto lugar se encuentra uno de los aspectos
que puede ser más controvertido y más difícil de analizar y valorar: el autoritarismo político. El poder del Partido Comunista Chino (PCCH) sigue siendo, y lo será
por mucho tiempo, dominante e incuestionable. China
ha demostrado la falta de validez de la denominada
«teoría de los dos carriles», según la cual el cambio
económico termina generando demandas de cambio
político; no se puede avanzar por el «carril» económico
sin avanzar también por el «carril» político. China, sin
embargo, ha experimentado una profunda revolución
económica, sin que los fundamentos del sistema político hayan cambiado.
Hay un matiz que es importante a este respecto: desde el punto de vista de las libertades personales de la
población, la China de hoy en día es muy distinta a la
China de antes de la reforma. Los ciudadanos chinos
disfrutan de un grado de libertades personales incomparablemente mayor que el que tenían hace 20 o 30 años.
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La libertad de expresión, la capacidad de crítica, también se ha ido expandiendo.
La forma de ejercer el poder por parte del Partido Comunista también ha cambiado. Hasta fines de los años
ochenta el poder se caracterizaba por el peso decisivo y
dominante de un gobernante supremo: primero fue
Mao, después Deng Xiaoping. Desde la muerte de este
último la figura del gobernante supremo se ha desvanecido. El poder se ha vuelto más colegiado. En el Partido
Comunista se han desarrollado tendencias, que compiten por la influencia política y defienden planteamientos
diferentes.
Durante las tres décadas de la era de la reforma ha
habido una estrecha correlación entre crecimiento económico e inserción exterior, por un lado, y progreso de
las libertades personales, por otro. En el futuro, el crecimiento económico y el avance en la inserción internacional de China irán previsiblemente acompañados de
progresos en los derechos humanos y en las libertades
y, en un momento dado, darán paso, previsiblemente, a
un sistema democrático1.
En este proceso de evolución política desempeñará
un papel central el Partido Comunista. El Partido Comunista chino mantiene una amplia base de legitimidad
ante la población, legitimidad basada en dos grandes
factores. El primero de ellos se podría considerar como
histórico: el Partido Comunista ha sido la fuerza política
que reunificó el país, terminó con las agresiones exteriores y con su debilidad, transformando a China en una
potencia respetada en el mundo. El segundo gran factor
de legitimidad es el económico, y está asociado con la
política de reforma, que ha sido lanzada y dirigida por el
Partido Comunista, y que ha posibilitado al pueblo chino
un gran avance en sus niveles de bienestar.
Finalmente, el quinto elemento del modelo chino es
quizás menos conocido y mencionado, y es también
uno de los más específicos de China: se trata de su gran
1
Sobre las perspectivas de la democracia en China puede verse
FANJUL, E. (2008).
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capacidad de flexibilidad y adaptación ante las circunstancias, en la que ha radicado una de las claves de su
éxito económico. Existe un reconocimiento bastante generalizado de la capacidad de gestión del Partido Comunista. El sistema político chino presenta en este sentido algunos rasgos que lo diferencian de buena parte
de los demás regímenes autoritarios.
La primera diferencia, de una gran importancia, y
que no se suele mencionar en los análisis sobre China,
es que en el PCCH funciona un sistema de relevo en
los puestos clave del poder. Los dirigentes van cambiando cada cierto tiempo, de acuerdo con unos plazos
establecidos y conocidos. Esto no ocurre en Arabia
Saudí, Siria, Corea del Norte, Bielorrusia..., en la inmensa mayoría de las dictaduras, que suelen caracterizarse por un fuerte componente personal, con gobernantes que se perpetúan en el poder durante largos
períodos de tiempo.
El año próximo, en 2012, Hu Jintao será relevado
como Secretario General del Partido, y en 2013 será relevado como Presidente de la República. Así está previsto y así ocurrirá (salvo imprevistos muy improbables).
Hu Jintao habrá estado, como estaba previsto, dos mandatos de cinco años en estos cargos, en los que sustituyó en 2002-2003 a Jiang Zemin, tal como también entonces estaba previsto. También está establecido que
en 2012-2013 cambien el Primer Ministro del país, y
buena parte de los miembros del Comité Central y otros
altos cargos.
En líneas generales el aparato del poder se ha caracterizado por un alto grado de renovación. En el Comité
Central elegido en el Congreso de 2007, un 63 por 100
de los miembros eran nuevos. Durante la era de la reforma la tasa de renovación en los Comités Centrales elegidos en los Congresos del Partido ha sido de un 62
por 1002.
Una segunda característica es que el PCCH ha sido
capaz de establecer un sistema de meritocracia que fun-
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CHENG LI (2011).
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ciona de forma bastante eficiente. De forma similar a
como ocurría en la época imperial con los mandarines,
el partido tiene establecidos unos mecanismos que promueven hacia arriba a los cuadros más capaces.
El gran éxito de China en las últimas décadas se debe
en buena medida a este factor, a la preparación de sus
dirigentes. Estos han mostrado, en primer lugar, una
gran capacidad de flexibilidad y adaptación ante las circunstancias, en la que ha radicado una de las claves del
éxito económico de China. Hace algunos años, por citar
un ejemplo concreto, China tenía un serio problema
bancario. Los bancos estaban cargados de deudas
«malas», y abundaban los pronósticos de que el sistema económico iba a saltar debido a la crisis del sistema
financiero. El Gobierno reaccionó, tomó una serie de
medidas (como crear compañías especiales para absorber los activos tóxicos). En unos años la situación del
sistema bancario cambió de forma radical y el resultado
ha sido que, en la reciente crisis financiera internacional, la banca china ha mostrado una notable solidez.
Muchos observadores y estudiosos de China reconocen esta capacidad para adaptarse, ajustarse, innovar,
en respuesta a nuevos condicionantes. Como señala
Richard Baum, profesor de UCLA, «aunque el PCCH sigue siendo un partido monopolista y no competitivo, ha
demostrado una admirable capacidad tecnocrática para
responder con efectividad a la tensiones de la sociedad,
ajustando progresivamente las normas y regulaciones
administrativas»3.
3.
¿Un modelo chino para los países en desarrollo?
Para muchos países en desarrollo el modelo chino
presenta un indudable atractivo. China, por un lado, ha
protagonizado una espectacular revolución económica y
un gran proceso de crecimiento y mejora del bienestar
de su población. El éxito que ha obtenido en determinados temas concretos, como la captación de inversiones
3
BAUM, R. (2010).
extranjeras, es un motivo de admiración para muchos
países en desarrollo. Por otro lado, ha sido capaz de
mantener en líneas generales la estabilidad política y
social. El atractivo del modelo chino, como señalábamos al principio, se ha visto especialmente reforzado
con la actual crisis económica internacional, que ha
puesto en entredicho las políticas ortodoxas predicadas
en las últimas décadas desde el mundo occidental, y en
especial desde los organismos internacionales.
La cuestión clave que se plantea es si este modelo
chino de desarrollo es exportable, si representa un esquema de políticas susceptible de ser aplicado por
otros países en desarrollo (al margen del hecho de que
China no ha dado muestras de pretender exportarlo,
fiel a uno de los principios más básicos de su política
exterior que es la no ingerencia en los asuntos de otros
países).
La respuesta a esta cuestión es que China tiene una
serie de particularidades muy determinantes, y por ello
no resulta factible hablar de un modelo chino susceptible de ser aplicado por otros países. Esas particularidades afectan a un aspecto esencial: el sistema de poder
político, de gestión del Estado y de los asuntos públicos
en general.
Son frecuentes las simplificaciones a la hora de describir el sistema político chino, en las que éste es despachado, sin mayores matices, como una dictadura comunista. Sin embargo, el sistema político chino tiene unas
características nacionales, profundamente arraigadas
en las tradiciones del país. La República Popular China
creada en 1949 no representó, en contra de lo que podría deducirse de un análisis superficial, una ruptura radical con la historia y las tradiciones chinas, sino que incorporó éstas de forma muy relevante.
El Partido Comunista tiene en este sentido una naturaleza distinta a la que ha tenido en otros países comunistas. No es un partido en el sentido tradicional del término. En China, el Partido Comunista se integra en la filosofía confuciana que establece una distinción entre la
clase de los gobernantes y la clase de los gobernados.
De acuerdo con el confucianismo, el Gobierno debe ser
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ejercido por hombres justos, dotados de una elevada
formación moral, que deben servir de ejemplo para la
sociedad, y que reciben una preparación específica
para esta labor. Son profesionales de la política y de la
administración de la sociedad. Constituyen una minoría
que gobierna por el bien de la mayoría: son los mandarines de la época del imperio y los cuadros del Partido
Comunista en la época de la República Popular. Su legitimación descansa en su prestigio moral y en su eficiencia práctica, no en un sometimiento a unas normas determinadas o a unos procedimientos de acceso al poder,
como serían unas elecciones.
El papel del Partido Comunista chino entronca con
el papel que han desempeñado a lo largo de la historia
los funcionarios de la época imperial: éste es un rasgo
específicamente chino, que marca una diferencia clave entre China y otros países en desarrollo. China ha
sido uno de los primeros países que desarrolló un servicio civil, un cuerpo de funcionarios que ocupaba los
puestos claves del gobierno central y los gobiernos locales. Los funcionarios eran seleccionados y promovidos a través de una combinación de diversos métodos: exámenes, recomendación por parte de superiores, evaluación regular de sus méritos y su actuación.
El sistema de exámenes ha sido el más importante.
Consistía normalmente en exámenes preliminares a
nivel local y posteriormente exámenes en la capital
para los que habían superado las primeras pruebas.
Los admitidos obtenían un puesto en un ranking que
influía en sus promociones posteriores. El sistema tenía bastante objetividad. Las pruebas escritas eran
calificadas por tres jueces independientes. Se ocultaba la identidad de los aspirantes. Los exámenes se
identificaban por números.
Un funcionario debía conocer los principios del gobierno y de la conducta humana. Debía estar preparado
para afrontar situaciones diversas, ser flexible. Para el
confucianismo era un ideal básico el que el gobierno estuviera en manos de aquellos adecuadamente preparados por su formación y su experiencia. Los funcionarios
eran sometidos a un sistema de evaluación permanen-
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te. Cabe pensar que el hecho de que el sistema político
chino funcionó adecuadamente al servicio de la sociedad debe ser una de las razones clave por las que ha
mostrado una continuidad tan acentuada.
Por su fusión de la cultura confuciana y del leninismo
es por lo que el régimen comunista chino ha sido calificado por algunos autores como confucianista-leninista,
en lugar de marxista-leninista. Como dice Lucian Pye,
uno de los autores que ha estudiado con más detalle el
concepto de confucianista-leninista, «la versión del leninismo que triunfó en China, y también en Corea del Norte y Vietnam, lleva el sello de la gran civilización del Este
de Asia, la confuciana». Pye añade: «los chinos, como
los norcoreanos y los vietnamitas, no abandonaron la
esencia de su legado confuciano antes de adoptar el comunismo»4.
En suma, el sistema político de China es profundamente «chino». El proceso de reforma de los últimos 30
años está íntimamente asociado con el papel que han
desempeñado los dirigentes políticos chinos, comenzando por Deng Xiaoping, que fue el principal artífice e
impulsor de la política de reforma. La evolución de China, que ha tenido un éxito económico tan espectacular
en las últimas tres décadas, no se puede entender sin
ese papel de los líderes políticos, enmarcado en unas
tradiciones arraigadas en la sociedad desde hace siglos, y muy particulares de China. Por ello el modelo chino resulta difícilmente «exportable».
Se puede descartar, por tanto, la idea una supuesta
vía china al desarrollo que pudiera presentarse como
una alternativa para otros países, pero sí hay algunas
lecciones que la experiencia china puede ofrecer. En
concreto tres serían las lecciones básicas:
— El gradualismo, la prudencia, en la política de reformas, tanto en el campo económico como en el político. Con ello se suavizan los costes sociales de las
reformas y se mantiene un mayor grado de estabilidad
social.
4
PYE, L. W. (1988).
EL «CONSENSO DE BEIJING»: UNIVERSALIDAD Y PARTICULARIDAD DEL MODELO CHINO
— Una orientación liberalizadora y de apertura al exterior en política económica. Es decir, una apuesta clara
por las fuerzas del mercado, las privatizaciones, la competencia, la disciplina internacional.
— El mantenimiento de un gobierno fuerte que interviene activamente, y a través de múltiples cauces, en la
gestión de los asuntos del país. Es decir, lo que hemos
calificado anteriormente (probablemente de forma muy
discutible) como «capitalismo de Estado».
Referencias bibliográficas
[1] BAUM, R. (2010): «Obstacles to Political Reform in China», entrevista en FiveBooks.
[2] CHENG LI (2011): «China’s Midterm Jockeying: Gearing up for 2012», China Leadership Monitor.
[3] FANJUL, E. (2008): «China, la democracia gradual», El
País, 26/11/2009.
[4] PYE, L. W. (1988): The Mandarin and the Cadre. China’s Political Cultures, Michigan, The University of Michigan.
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XII JORNADAS DE ECONOMÍA INTERNACIONAL
Solicitud de trabajos
La Asociación Española de Economía y Finanzas Internacionales, el Instituto de
Economía Internacional y el Departamento de Economía de la Universitat Jaume I,
organizan las XII Jornadas de Economía Internacional, que tendrán lugar en Castellón
los días 16, 17 y 18 de junio de 2011.
Las Jornadas están abiertas a la participación de investigadores en las distintas áreas de
la Economía Internacional. El Comité Organizador solicita el envío de trabajos,
originales y no publicados, para su exposición en las Jornadas. Los trabajos se enviarán
por correo electrónico, en formato PDF y antes del 31 de marzo de 2011, al
coordinador del Comité Científico, Rafael Llorca Vivero, a la dirección
[email protected]. Los trabajos que se reciban serán sometidos a un proceso de
evaluación por parte del Comité Científico, cuyas decisiones se comunicarán no más
tarde del 30 de abril de 2011.
Toda la información posterior sobre las Jornadas aparecerá en la página web
http://www.xiijornadasecoint.uji.es, así como en http://www.aeefi.com.
Comité Científico: Rafael Llorca (Universitat de València) (coordinador), Salvador
Barrios (Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, Comisión Europea),
J. Vicente Blanes (Universidad Pablo de Olavide), Josep Lluís Carrion (Universitat de
Barcelona), Pilar Corredor (Universidad Pública de Navarra), Carmen Díaz-Roldán
(Universidad de Castilla-La Mancha), Silvio Esteve (Universitat de València), Esther
Gordo (Servicio de Estudios, Banco de España), Holger Görg (Kiel Institute for the
World Economy), Elena Huergo (Universidad Complutense de Madrid), Francisco J.
Ledesma (Universidad de La Laguna), Ramón María-Dolores (Universidad de Murcia),
Giovanni Peri (University of California, Davis)
Comité Organizador: Joan Martín Montaner (coordinador), Vicente Orts Ríos, Jacint
Balaguer Coll, Laura Márquez Ramos, Javier Ordóñez Monfort, Emili Tortosa Ausina