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DE LA EQUIDAD
HACIA LA IGUALDAD
LAS POLÍTICAS SOCIALES
DEL GOBIERNO NACIONAL
EN EL PERÍODO 2010-2014
DE LA EQUIDAD HACIA LA IGUALDAD // LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL PERÍODO 2010-2014
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DE LA EQUIDAD
HACIA LA IGUALDAD
LAS POLÍTICAS SOCIALES
DEL GOBIERNO NACIONAL
EN EL PERÍODO 2010-2014
DE LA EQUIDAD
HACIA LA IGUALDAD
LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO
NACIONAL EN EL PERÍODO
2010 – 2014
© Consejo Nacional de Políticas Sociales
Montevideo, octubre de 2014
18 de Julio 1453. Piso 8. Montevideo, Uruguay
Tel.: 2400 0302 interno 1250
polí[email protected]
Lenguaje inclusivo: este informe utiliza el lenguaje masculino genérico en el entendido de que el mismo designa indistintamente a hombres y mujeres, evitando así la sobrecarga gramatical, sin que por ello deba interpretarse que se hace un uso sexista del lenguaje.
Diseño
Unidad de Información y Comunicación. Ministerio de Desarrollo Social
Fotografías
Presidencia de la República
Inés Filgueiras (Ministerio de Desarrollo Social)
ISBN: 978-9974-715-08-0
El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) fue creado por Ley N° 17.866 promulgada el 21 de marzo de 2005. Le compete, entre otros, coordinar las políticas en materia de desarrollo social.
Sr. José Mujica
Presidente de la República Oriental del Uruguay
Cr. Danilo Astori
Vicepresidente de la República Oriental del Uruguay
Gabinete Social
Ec. Daniel Olesker
Ministro de Desarrollo Social
Ec. Mario Bergara
Ministro de Economía y Finanzas
Dr. Ricardo Ehrlich
Ministro de Educación y Cultura
Lic. Jorge Vázquez
Ministerio de Interior
Dra. Susana Muñiz
Ministra de Salud Pública
Sra. Liliam Kechichian
Ministra de Turismo y Deporte
Arq. Francisco Beltrame
Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
Dr. José Bayardi
Ministro de Trabajo y Seguridad Social
Emb. Luis Almagro
Ministro de Relaciones Exteriores
Ec. Gabriel Frugoni
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Consejo Nacional de Políticas Sociales
Lauro Meléndez / Subsecretario
Ministerio de Desarrollo Social. Presidente
Andrés Scagliola / Director Nacional de Políticas Sociales
Ministerio de Desarrollo Social. Coordinador
Andrés Masoller / Jefe Asesoría Macroeconómica
Ministerio de Economía y Finanzas
Luis Garibaldi / Director de Educación
Ministerio de Educación y Cultura
Mario Bentancor / Asesor
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Leonel Briozzo / Subsecretario
Ministerio de Salud Pública
Ernesto Irurueta / Director Nacional de Deporte
Ministerio de Turismo y Deporte
Raquel Lejtreger / Subsecretaria
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
Jorge Velázquez / Asesor
Ministerio del Interior
Ricardo Teixeira / Director de la Unidad de Descentralización
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca
Luis Porto / Subsecretario
Ministerio de Relaciones Exteriores
Jerónimo Roca
Subdirector de la OPP
Organismos e institutos invitados
Wilson Netto / Presidente del CODICEN
Administración Nacional de Educación Pública
Beatriz Silva / Presidenta
Administración de los Servicios de Salud del Estado
Heber Galli / Director
Banco de Previsión Social
Javier Salsamendi / Presidente del Directorio
Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay
Laura Nalbarte / Directora
Instituto Nacional de Estadística
Julio Calzada / Secretario General
Junta Nacional de Drogas
Carlos Acuña / Presidente Comisión Directiva
Plan Juntos
José Querejeta / Secretario de Directorio
Obras Sanitarias del Estado
Jorge Camors / Director
INEFOP
Gabriela Garrido / Delegada
Congreso de Intendentes
Coordinador político
Andrés Scagliola / Director de la Dirección Nacional de Políticas Sociales
Ministerio de Desarrollo Social
Coordinador responsable del informe
Ec. Pablo Martínez Bengochea
Colaboradoras técnicas
Integrantes de la Secretaría Técnica del Consejo
Soc. Selene Gargiullo, Ec. Andrea Palma, Ec. Carolina Villalba
Comunicación
Lic. Federico Barreto
Agradecemos los valiosos aportes de los siguientes colaboradores:
Soledad Acuña, Graciela Almirón, Emily Baldassari, Mateo Berri, Mariela Cambón, Gabriel Corbo, Carlos Faroppa, María Carnevale, Ma. Rosa
Curutchet, Juan Daguerre, Fernanda Ferrari, Carolina Forneris, Ricardo Fraiman, Inés Giudice, Marta Gomensoro, María José González, Mary
Green, Alejandra Martell, Juan Pablo Martínez, Pablo Martínez Barboza, Alejandro Milanesi, Gerardo Minutti, Soledad Morales, Paula Morán,
Andrea Rizzo, Adriana Rovira, Carla Sacchi, Adriana Scardini, Marcelo Setaro, Mariela Solari, Marta Suanes, Alberto Torelli.
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Contenido
Prólogo..........................................................................................................................................................................................7
Introducción................................................................................................................................................................................9
Políticas sectoriales ................................................................................................................................15
Salud.......................................................................................................................................................................................17
Educación..............................................................................................................................................................................31
Hábitat....................................................................................................................................................................................53
Trabajo....................................................................................................................................................................................73
Deporte..................................................................................................................................................................................85
Cultura....................................................................................................................................................................................89
Protección................................................................................................................................................95
Seguridad social...................................................................................................................................................................97
Sistema de cuidados...........................................................................................................................................................103
Discapacidad........................................................................................................................................................................109
Migración...............................................................................................................................................................................115
Situaciones de especial vulneración de derechos.......................................................................................................119
Ciclo de vida.............................................................................................................................................131
Infancia y adolescencia......................................................................................................................................................133
Juventud................................................................................................................................................................................139
Envejecimiento y vejez.......................................................................................................................................................143
Políticas transversales.............................................................................................................................147
Género....................................................................................................................................................................................149
Ascendencia étnico-racial.................................................................................................................................................153
Diversidad sexual.................................................................................................................................................................157
Territorio................................................................................................................................................................................161
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS).........................................................................................167
Transferencias monetarias................................................................................................................................................171
Salud.......................................................................................................................................................................................177
Educación..............................................................................................................................................................................181
Vivienda.................................................................................................................................................................................187
Agua potable........................................................................................................................................................................191
Trabajo....................................................................................................................................................................................193
Turismo social.......................................................................................................................................................................195
5
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Atención a situaciones de especial vulneración de derechos vinculadas
a la pobreza y/o la segmentación socioterritorial.................................................................................................197
Programas prioritarios.................................................................................................................................................205
Plan Siete Zonas............................................................................................................................................................209
Desafíos de la RAIS.......................................................................................................................................................211
VI. El gasto público social........................................................................................................................213
VII. El aporte tributario a la equidad.......................................................................................................219
Glosario de siglas........................................................................................................................................................................225
Índice de gráficos y cuadros....................................................................................................................................................230
6
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Prólogo
Hacia dónde va lo ya iniciado
Luego de la crisis sufrida a nivel regional, cuya eclosión económica y social se dio a comienzos del siglo XXI, el país comienza a entender algunas claves para lanzar un proceso
de desarrollo. Es así que en 2005, cuando el Frente Amplio asumió el gobierno nacional,
algunas cosas comenzaron a instrumentarse de forma más transversal, se reorganizaron
los programas y las acciones, y se definieron bloques temáticos que integraron Ministerios
vinculados al área tecnológica y la innovación, al área productiva, a la seguridad y al área
social. Esta es la que hoy nos convoca.
A nivel institucional esa reorganización tiene un correlato. Respetando la organización administrativa del Estado, se unen los Ministerios en Gabinetes, generando un espacio intermedio
que se amplía para incluir a los efectores nacionales de política pública. En estos diez años, y
con el objetivo de avanzar hacia la presupuestación por programas, se emprendieron acciones que podrían catalogarse de innovadoras. La elaboración y presupuestación del Plan de
Equidad es una de ellas, a la cual se suma la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia.
El año 2010 nos encontró con un dinamismo mayor del gobierno ejercido a través de los
gabinetes reimpulsados por el presidente José Mujica. Allí la intencionalidad política de
las mejoras sociales, el sistema de protección y la disminución de la pobreza, y la eliminación de la indigencia marcaron una apuesta fuerte a consolidar la evolución del gasto
público social y su incidencia sobre el gasto público total del gobierno.
El Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) trabajó fuertemente para consolidar
una estrategia de descentralización: el decreto de creación y funcionamiento de las Mesas
Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS) es representativo de ello.
En los dos últimos años nos abocamos a perfeccionar y dinamizar el relacionamiento
entre el Gabinete Social, el CNPS y las MIPS, entendiendo que su fortaleza redundaría
en mejores condiciones de aplicación de programas y políticas en el territorio. En dicho
marco, las MIPS tomaron un valor estratégico, asumiendo un desafío muy importante.
La reingeniería del relacionamiento de los tres niveles de discusión e intervención merecerá una propuesta pensada y fundamentada en base a la evaluación que surja de los
resultados aquí presentados. Deberá ser planteada a quienes tengan la responsabilidad de
continuar –en el próximo período de gobierno– lo que hemos construido hasta ahora.
Los temas que trataremos tienen una vinculación muy estrecha, por lo que, de todas las metodologías, optamos por un primer análisis sectorial luego complementado por las perspectivas de transversalidad y de ciclo de vida, para detenernos luego en la Red de Asistencia e Integración Social, intentando dar cuenta de la riqueza de la práctica cotidiana. La política del
gobierno es una sola y tiene una sola aplicación, pero con el aporte de la experiencia que tiene
cada uno de los actores intervinientes, obtiene una diversidad y una integralidad propias de
la heterogeneidad de una sociedad que se encamina hacia cotas más altas de igualdad.
Lauro Meléndez. CNPS // Daniel Olesker. Gabinete Social
7
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Introducción
Las políticas sociales1 desarrolladas e implementadas en Uruguay desde 2005 se inscriben en la convicción de que “nadie quede librado a su suerte”, es decir, a su condición
social y/o económica particular. Asegurar que los habitantes –hombres, mujeres, niños y
niñas– de esta nación tengan posibilidades efectivas de desarrollar una vida digna, dado
que esto constituye uno de los derechos fundamentales que propician la condición de
ciudadano/a, es una responsabilidad de la sociedad en su conjunto y el Estado en particular2.
Se trata de “brindar protección a quienes la necesitan, amparar a la población garantizando sus derechos fundamentales y hacerlo durante toda su vida, construyendo equidad,
contribuyendo al ejercicio de la ciudadanía, generando iguales condiciones y oportunidades para todas y todos frente a diversas circunstancias vitales, sociales y económicas”3.
Para que ello fuera posible, era imprescindible la construcción de una nueva matriz de
protección social, proceso iniciado durante el primer gobierno de izquierda y profundizado y ampliado durante el gobierno presidido por José Mujica.
En 2005 el contexto social era otro, por lo cual los primeros esfuerzos estuvieron orientados a superar la situación de emergencia social en un país en el que, en 2004, 40% de las
personas y 30% de los hogares vivía en la pobreza y la indigencia alcanzaba niveles nunca
antes experimentados (4,7% de las personas y 2,5% de los hogares).
En estos años transcurridos, de crecimiento con distribución, se alcanzaron avances muy
significativos. Las mejoras en el empleo, los salarios y jubilaciones reales, la baja del desempleo y sus impactos en la pobreza, indigencia y desigualdad son notorios. En cada
área de la política social han convergido reformas estructurales con medidas particulares, por ejemplo: la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud; la reestructura de
la institucionalidad de las políticas de vivienda con la creación de la Agencia Nacional
de Vivienda y la diferenciación de roles y competencias entre el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, la Agencia y el Banco Hipotecario del
Uruguay; la aprobación de una nueva Ley General de Educación; la reimplantación de la
negociación colectiva y los consejos de salarios; la creación del INEFOP, entre otras. Durante ese período se dieron los pasos iniciales en la construcción de la Red de Asistencia
e Integración Social (RAIS), con la aprobación e implementación del Plan de Equidad.
Se destacaron la transformación de las prestaciones monetarias, particularmente de las
Asignaciones Familiares, así como la prioridad asignada a la primera infancia. Se formularon planes estratégicos atendiendo al ciclo de vida de las personas, poniendo el énfasis
en la infancia y adolescencia, los jóvenes y las personas adultas mayores.
Las transformaciones impulsadas por las políticas sociales se dan en el marco de un incremento presupuestal muy importante del gasto público social, en una línea de aumento
y recomposición de su monto iniciada en 2005. Las políticas desarrolladas permitieron
construir una base de equidad, respecto de lo cual las cifras de 2013 son elocuentes: la
1
2
3
Entendemos política social como la intervención de la sociedad sobre sí misma para dirigir el resultado del esfuerzo social hacia la
satisfacción y realización de necesidades humanas que hemos consagrado como derechos sociales.
Plan de Equidad, CNPS, 3ª edición, Montevideo, IMPO, 2007.
Ibid.
9
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
pobreza se redujo a 11,5% de las personas y 7,8% de los hogares, en tanto que la indigencia a 0,5% y 0,3%,
respectivamente4.
Con el horizonte estratégico puesto en 2030, el período 2010-2014 ha estado signado por la profundización de dichas políticas, la atención a nuevos desafíos, el fortalecimiento del acceso de los sectores más vulnerables a servicios y prestaciones sociales, y la mejora de su calidad. Los objetivos siguen siendo asegurar
el pleno ejercicio de los derechos sociales en condiciones de equidad para todas y todos los habitantes del
Uruguay, en especial de aquellos que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad social; garantizar la
igualdad de oportunidades en el acceso a trabajos dignos, servicios sociales universales y prestaciones sociales de calidad; y promover la integración social. Con aquel horizonte, en cada etapa se verifican prioridades
y énfasis específicos que permiten avanzar hacia los objetivos definidos.
El país cambió el paradigma tradicional, en el que las políticas sociales venían a remediar los resultados de
las políticas económicas, por un paradigma innovador en el que ambas están pensadas en términos de sus
resultados en la mejora de la calidad de vida y de la equidad. Las prioridades presupuestales siguieron siendo las políticas de educación y salud, con un renovado protagonismo de la inversión en vivienda.
En dicho marco, al inicio de esta administración, el Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS) definió un conjunto de objetivos estratégicos que orientaron la acción de gobierno en la materia durante el
período5: avanzar en las reformas de los componentes de carácter universal y en la construcción de la Red
de Asistencia e Integración Social (RAIS); desarrollar mecanismos de vínculo e intervención en los servicios universales que permitan un mejor tratamiento de los colectivos vulnerables a partir de trayectorias
de protección preconfiguradas; definir trayectorias específicas de protección atendiendo al ciclo de vida de
las personas y las familias, con un enfoque pro movilidad social ascendente; consolidar y desarrollar las
perspectivas transversales (vinculadas al género, el origen étnico-racial o la orientación sexual e identidad
de género); diseñar y poner en marcha un Sistema de Cuidados, reconociendo el derecho social de las personas dependientes a cuidados de calidad y asumiendo las corresponsabilidades con equidad de género en
la materia; mejorar la calidad, la cobertura y la accesibilidad a los bienes y servicios sociales; e implantar
mecanismos específicos para el desarrollo y buen funcionamiento de las articulaciones y coordinaciones
interinstitucionales.
El CNPS presenta en este informe el resultado de una elaboración interinstitucional en la que se da cuenta
de las actuaciones realizadas en cada uno de los componentes de la matriz de protección social:
· Políticas sectoriales, entendidas como aquellas que se estructuran en orden a garantizar el ejercicio,
por todos los habitantes, de derechos específicos tales como salud, educación, hábitat, trabajo, deporte
y cultura.
· Políticas de protección, entendiendo por tales aquellas políticas orientadas a garantizar el ejercicio de
los derechos sociales por parte de personas y familias en circunstancias específicas, sean estas permanentes o transitorias: invalidez, vejez y sobrevivencia; dependencia; discapacidad; situaciones de especial
vulnerabilidad (violencia y consumo de sustancias psicoactivas); migración.
· Políticas que atienden al ciclo de vida de las personas, orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales por las personas atendiendo específicamente a su edad o etapa del ciclo de vida: infancia
y adolescencia, juventud, adultos mayores.
· Políticas transversales, que son las orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales por las
personas, atendiendo a dimensiones transversales tales como el género, la ascendencia étnica y la orientación sexual, como también el lugar de residencia (territorio).
· Políticas agrupadas en la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS), orientadas a garantizar el
ejercicio de los derechos sociales por personas en situación de pobreza y vulnerabilidades asociadas, tendiendo puentes hacia las políticas universales y cuyo objetivo es la superación de esta situación.
4 Estimación de la pobreza por el método del ingreso en 2013, INE, marzo de 2014.
5 La Reforma Social. Hacia una nueva matriz de protección social del Uruguay, CNPS, Montevideo, 2011.
10
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
En cada componente se realiza una breve mención al punto de partida al inicio de esta administración,
presentándose luego las políticas públicas aplicadas a partir de 2010 y los principales resultados (impactos
en las condiciones de vida de la población, reconfiguración del sistema de bienestar y protección, y ajustes e
innovaciones político-institucionales), concluyendo en cada caso con los desafíos identificados.
Las políticas sectoriales universales estuvieron enfocadas en la consolidación de las reformas realizadas,
en el aumento de la cobertura, la puesta en marcha de mecanismos para facilitar el acceso y la mejora de la
calidad de las prestaciones.
En cuanto a las políticas de protección, se ha avanzado en el fortalecimiento y desarrollo del sistema de
seguridad social, alcanzando un número récord de trabajadores activos cotizantes y la mejora del monto de
las prestaciones. Se reglamentaron dos aspectos sustantivos de la ley de discapacidad, la acción afirmativa
en el ingreso a la función pública y la implementación del Programa de Asistentes Personales, junto con
otras iniciativas novedosas. Se han formulado y comenzado a ejecutar políticas nacionales hacia los migrantes, la prevención de la violencia y la protección a las víctimas, y el consumo de sustancias psicoactivas, con
políticas innovadoras en todos estos campos.
Una mención especial merece la puesta en marcha de un Sistema de Cuidados, en el marco de una estrategia de despliegue gradual sustentada en el reconocimiento de los derechos sociales por parte del Estado y
la determinación de corresponsabilidades en relación al cuidado de personas dependientes; la consideración
de la dinámica demográfica del país; el progresivo aumento de las tasas de actividad femenina; las distintas
configuraciones familiares; la importancia de la primera etapa de la vida en el desarrollo posterior de capacidades de las personas; los problemas de calidad y cobertura que presenta la actual provisión de cuidados
por parte del mercado; entre otros aspectos. El sistema estará orientado prioritariamente a tres grandes poblaciones: la primera infancia (0, 1 y 2 años), las personas con dependencia por discapacidad y las personas
adultas mayores dependientes.
En cuanto a las políticas que atienden el ciclo de vida, la Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia
dio el marco para el desarrollo de múltiples acciones en ese grupo poblacional. El Plan Nacional de Juventudes y el Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez fueron aprobados y puestos en marcha en este período.
Las políticas transversales tienen por objeto combatir otros clivajes de desigualdad. La superación de las
desigualdades de género siguió siendo un eje de trabajo fundamental, con avances de los que se ha rendido
cuenta año a año. Respecto a la desigualdad étnico-racial, se han comenzado a instrumentar las primeras
acciones a partir de la Ley de Acciones Afirmativas para la Población Afrodescendiente. En relación a la
desigualdad por identidad de género, una de las novedades de este período ha sido la inclusión social de
las personas transgénero y transexuales a través de la Tarjeta Uruguay Social y de múltiples acciones afirmativas en programas sociolaborales.
La agenda de derechos, consolidada a nivel jurídico, tiene una traducción tangible en las políticas sociales.
La RAIS se ha estructurado a partir de un conjunto de prestaciones focalizadas socioeconómicamente y
otras orientadas a la atención de vulnerabilidades específicas asociadas a las situaciones de pobreza, segmentación social y desigualdad. Como su nombre lo indica, las prestaciones de la red deben estar vinculadas
con las prestaciones de carácter universal, y orientadas claramente a la superación sostenible de la pobreza
y a la integración social. En otras palabras, no son “servicios o programas para pobres”, no es una asistencia
que tiene como mero objetivo “evitar lo peor”, que lo grave sea menos grave, sino que, atendiendo situaciones de vulnerabilidad social, tiene el horizonte de la integración social, lo que implica orientarse hacia
servicios universales de calidad y el mercado de trabajo formal.
Esta red apunta a atender a los sectores socialmente más vulnerables y aquellos grupos que han logrado superar la línea de pobreza (pobreza por ingresos) pero cuyo capital humano (educación formal, competencias
11
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
adquiridas, experiencia laboral y social, etc.) y social (individual y colectivo), así como sus condiciones de
inserción en el mercado formal de empleo y acceso a servicios públicos universales son todavía precarios.
Un énfasis muy particular estuvo dado en la erradicación de la pobreza extrema. Para ello se pusieron en
marcha tres programas prioritarios, Cercanías, Uruguay Crece Contigo (UCC) y Jóvenes en Red, que aplican metodologías de proximidad así como una propuesta de intervención conjunta en siete zonas particularmente críticas en el área metropolitana (Plan Siete Zonas).
El conjunto de las políticas sociales convergen en un sistema o, como preferimos pensarlo, en una nueva
matriz de protección social en la que se articulan políticas universales, focalizadas y de acción afirmativa.
El trabajo realizado tuvo una dimensión fundamental en la prioridad asignada a la territorialización de
las políticas sociales. Los diversos actores reforzaron sus despliegues territoriales así como la constitución de
múltiples espacios de articulación interinstitucional, no solo entre los diferentes organismos del Gobierno
Nacional sino también entre estos y los gobiernos departamentales. Todo ello, además, coadyuvó a la legitimación de las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales.
El resultado del trabajo de este período de gobierno –en el marco de las transformaciones económicas y
sociales de la última década– supone avanzar hacia nuevos niveles de igualdad en la sociedad uruguaya.
No solo se lograron reducciones en los niveles de pobreza e indigencia a guarismos inéditos así como incrementos en el empleo, baja del desempleo y recuperación de los ingresos reales de la población, sino que se
mejoró la distribución del ingreso.
El desafío ahora es continuar elevando la calidad de las políticas; profundizar los cambios institucionales
y de gestión; seguir construyendo articulaciones evitando solapamientos; acompañar la igualdad de oportunidades con igualdad de resultados; consolidar la reducción de la pobreza en su multidimensionalidad
y propiciar la integración social (revirtiendo la segmentación socioterritorial) a través del ensamblaje de las
políticas universales, las focalizadas y las de acción afirmativa.
Queda mucho por hacer. No obstante, los resultados ya logrados por la experiencia uruguaya concitan el interés del resto de los países de América Latina. Una experiencia que no repite modelos sino que traza –desde
la emergencia social vivida hace casi 10 años– un camino propio alcanzando cada vez más altos niveles de
bienestar, igualdad e integración social.
Consejo Nacional de Políticas Sociales
12
DE LA EQUIDAD
HACIA LA IGUALDAD
LAS POLÍTICAS SOCIALES
DEL GOBIERNO NACIONAL
EN EL PERÍODO 2010–2014
Políticas sectoriales
En esta sección se presentan aquellos
sistemas y políticas que se estructuran en
orden a garantizar el ejercicio, por todos los
habitantes, de derechos específicos tales
como salud, educación, vivienda, trabajo,
deporte y cultura.
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Salud
Punto de partida
El Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS)
A fines del año 2009 había culminado la primera etapa de instalación del nuevo Sistema
Nacional Integrado de Salud (SNIS)6, iniciada en 2007 por la administración del Presidente Tabaré Vázquez. Los ejes centrales de la nueva arquitectura del SNIS son: la creación del Seguro Nacional de Salud (SNS), el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y la
Junta Nacional de Salud (JUNASA).
La reforma de salud se instaló con el objetivo de “alcanzar el más alto nivel posible de salud de la población mediante el desarrollo integrado de actividades dirigidas a las personas y al medio ambiente que promuevan hábitos saludables de vida, y la participación en
todas aquellas que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de la población”7.
En virtud de ello, “no es posible lograr avances en materia de equidad en salud sin actuar
sobre los factores sociales que determinan la mayor parte de los resultados sanitarios. Su
relación no es solo conceptual, sino fundamentalmente política. El disminuir las brechas sanitarias existentes entre diferentes sectores de la población necesariamente implica
cambios en la estructura de la sociedad, para lo cual el fortalecimiento del rol del Estado
es básico si se pretende que este actúe como un factor de equilibro y redistribución entre
colectivos sociales diferentes”8.
En dicho marco, cabe destacar que los rasgos distintivos de la reforma son: la ampliación
de la protección social en salud a mujeres, embarazadas, niños/as y adolescentes y el desarrollo de los Programas Nacionales de Salud.
La incorporación de la población al SNIS se dio de forma progresiva. Una primera etapa
ocurrió en julio de 2007 y una segunda en enero de 2008. A julio del mismo año, aproximadamente 1.400.000 personas se encontraban incluidas en el SNS y el FONASA.
Los servicios públicos en el SNIS: la Administración de los Servicios de Salud
del Estado (ASSE) y la Red Integrada de Efectores Públicos de Salud (RIEPS)
El SNIS se estructura mediante la presencia activa de los servicios públicos de salud y
del sector privado (Instituciones de Asistencia Médica Colectiva y seguros privados). Los
servicios públicos de salud garantizan la universalidad de la cobertura, brindando a las
familias atención libre de todo costo.
La Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) se encuentra, desde su
descentralización en agosto de 2007 (Ley Nº 18.161), abocada a cumplir sus cometidos
dentro del SNIS como un actor clave en la reforma del sistema. En el período 2004-2009
el gasto ejecutado por ASSE se incrementó 90% en términos reales, lo que equivale a una
tasa de crecimiento real promedio anual de 13,7%.
6 Ley Nº 18.211.
7 Ley Nº 18.211, artículo 4º.
8 Logros y desafíos en términos de equidad en salud en Uruguay, División Economía de la Salud-MSP, 2010.
17
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Políticas desarrolladas
El principal cometido con que se inauguró este período de gobierno era el impulso y la profundización de
la reforma del sistema de salud. Las principales políticas desarrolladas en materia de salud se centraron en
el tránsito hacia la universalización de la cobertura del Seguro Nacional de Salud mediante la incorporación
progresiva de colectivos y en la mejora en el acceso a las prestaciones integrales de salud. Se destaca asimismo el fortalecimiento de ASSE como principal prestador estatal de atención integral a la salud, y de la Red
Integrada de Efectores Públicos de Salud (RIEPS).
Universalización de la cobertura del SNS y el FONASA, cambios en el modelo de financiamiento
La Ley Nº 18.131 establece un régimen de derechos para los usuarios/as y estrictas regulaciones sobre los
prestadores de salud, con el propósito de mejorar la equidad y calidad en la atención a la salud. El sistema
está conformado por la suma de todos los aportes a la seguridad social, generando un fondo con el cual se
pagan las cuotas de salud a los prestadores, que ajustan por riesgo, según sexo y edad.
Teniendo en cuenta que la meta es alcanzar la universalización de su cobertura, se está transitando un proceso de ingreso gradual de la población al SNS y al FONASA9. El ingreso de cónyuges y concubinos se
completó en el año 2014, en tanto que el ingreso de los jubilados culminará en el año 2016.
A diciembre de 2013 se encontraban comprendidas en el SNS/FONASA un total de 2.251.362 personas,
colectivo integrado por: 1.101.939 trabajadores activos, 611.418 menores de 18 años (a cargo de trabajadores, incluye casi 3.500 mayores de 18 años dependientes), 353.728 pasivos y 133.389 cónyuges o concubinos
de trabajadores cotizantes. A ello se suman 50.888 aportantes de las cajas Profesional, Notarial y Bancaria.
Gráfico 1.1.1. Evolución de afiliados SNS (2008-2013)
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2008
2009
Activos Privados
Activos Públicos
Pasivos
2010
2011
2012
2013
Hijos menores de 18 y/o mayores con discapacidad
Cajas Paraestatales
Cónyuges y Concubinos
Nota: La categoría “Pasivos” incluye solo a los del BPS. La categoría “Cajas Paraestatales” incluye a los activos y pasivos de las cajas Bancaria,
Notarial y Profesional.
Fuente: Boletín Estadístico 2014, BPS
9
18
Ley Nº 18.731.
Políticas sectoriales. Salud
Gráfico 1.1.2. Proceso de incorporación de los distintos colectivos al SNS-FONASA (diciembre 2011 a julio
2016)
CÓNYUGES
CON 1 HIJO
A CARGO
CÓNYUGES
CON 2 HIJOS
A CARGO
07/2012
12/2011
PASIVOS
IAMC
PASIVOS
ASSE
Mayores 74
Menores 3 BPC
CÓNYUGES
SIN HIJO
A CARGO
07/2013
12/2012
CÓNYUGES
DE PASIVOS
12/2014
07/2015
07/2016
12/2013
PASIVOS
ASSE
Mayores 70
Menores 4 BPC
PASIVOS
ASSE
Mayores 65
Menos 5 BPC
PASIVOS
ASSE
Mayores 60
PASIVOS
ASSE
RESTO
Nota: En los tres primeros casos, CÓNYUGES comprende cónyuges y concubinos de trabajadores dependientes, y titulares de empresas unipersonales y servicios personales.
Fuente: MSP, 2014
Cuadro 1.1.1. Evolución del número de usuarios de ASSE SNS/FONASA y total 2007-2013
Año
Usuarios ASSE SNS/FONASA
Total usuarios ASSE
2007
18.467
1.301.347
2008
96.402
1.210.592
2009
132.184
1.245.341
2010
152.766
1.226.422
2011
221.783
1.212.588
2012
291.559
1.220.111
2013
359.318
1.266.034
Fuente: ASSE, 2014.
Los fondos públicos provenientes de rentas generales y aportes a la seguridad social destinados a salud representaron, en el año 2013, 65.264 millones de pesos, lo que equivale a 5,7 puntos del PIB. Durante el
período 2004 a 2013 dichos fondos crecieron en términos reales a una tasa promedio anual de 12%, valor
significativamente superior a la tasa de crecimiento del PIB en dicho período, que ascendió a 5% anual. El
mayor crecimiento relativo del gasto público en salud se verificó a partir del año 2008, con el comienzo de
la implementación de la reforma, junto con el proceso de fortalecimiento presupuestal de ASSE.
Entre los factores que explican el crecimiento del gasto público destinado a salud se destaca, en primer lugar, el incremento de los recursos destinados a la cobertura del SNS, lo que significa más de la mitad del
crecimiento total del gasto público en salud. Estos recursos pasaron de 4.554 millones de pesos en 2004 a
34.984 millones de pesos en 2013, multiplicándose ocho veces en el período. Este aumento se deriva de la
expansión en el número de personas con cobertura del SNS financiado a través del FONASA, que alcanzó
en diciembre de 2013 a 2,25 millones de beneficiarios. De esta forma, más de un millón y medio de personas se incorporaron a la cobertura del SNS entre 2004 y 2013.
Por su parte, los fondos ejecutados por ASSE pasaron de 4.448 millones de pesos en 2004 a 20.979 millones de pesos en 2013, valor que se quintuplicó en el período.
Para los próximos años está previsto que culmine el proceso de ampliación de la cobertura del SNS al total
de jubilados y pensionistas, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Nº 18.731. Al finalizar, 330 mil pasivos se
habrán convertido en beneficiarios del SNS entre los años 2012-2016. Esto implicará un aporte de rentas
generales de unos 250 millones de dólares anuales, a valores de 2013. Cabe destacar que hasta la aprobación
de la mencionada ley, los únicos pasivos que estaban incluidos en el SNS eran quienes habían ingresado
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
siendo activos y se habían jubilado con posterioridad a la creación del SNS, en el año 2008, y no tenía cobertura ningún pensionista ni quienes se habían jubilado antes de ese año. Asimismo, para el año 2016 se
proyecta que un total de 220.000 cónyuges y concubinos sean beneficiarios del SNS, lo que implicará un
costo de aproximadamente 80 millones de dólares, a valores de 2012.
La Ley Nº 18.922 estableció el pago de una sobrecuota de inversión con carácter transitorio a partir del
año 2013, por la cual las IAMC tienen derecho a percibir un monto de dinero, por hasta el 3% del valor
de las cuotas individuales, colectivas y de las cápitas, destinado al financiamiento de proyectos de inversión
aprobados por el Ministerio de Salud Pública (MSP) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Este
egreso en el año 2013 significó un gasto de 466 millones de pesos, equivalente al 1,1% de los egresos totales. Se estima que el costo de esta sobrecuota alcance los 1.500 millones de pesos en el período 2014-2016.
Gráfico 1.1.3. Gasto público en Salud y PIB a precios constantes. Índice 2004=100 (2004-2013)
300
250
200
150
100
50
0
2004
2005
2006
2007
PIB
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Gasto público en Salud
Fuente: MEF, 2014.
Facilitar el acceso a las prestaciones de salud (cambios en el modelo de gestión)
En materia de accesibilidad económica, se han implementado medidas para mejorar el acceso a medicamentos a través de los copagos, quedando establecidos, a partir de agosto de 2013, topes máximos en el
valor de las órdenes a consultorio de Medicina General, Pediatría y Ginecología, y en el acceso a los antihipertensivos, reguladores de la glicemia y tirillas, Carné de Salud del Trabajador, tratamientos completos
de antibióticos y servicios de imagenología. También se establece la gratuidad de medicamentos para personas diabéticas.
A través de esta regulación de las tasas moderadoras se promueve la progresiva reducción de sus montos,
priorizando las enfermedades crónicas de mayor prevalencia en la población, todo lo cual redunda en rebajas, beneficios y exoneraciones que contribuyen a una mejora en la calidad asistencial.
El Banco de Previsión Social (BPS) estableció en 2008 un sistema de préstamos para jubilados, a una muy
baja tasa de interés, para la compra de lentes, prótesis, órtesis y la atención bucal. También a través del BPS,
los trabajadores del sector privado reciben prótesis, órtesis, lentes y cobertura por internaciones psiquiátricas (por encima de los 30 días de internación que cubre el prestador de salud).
En materia de accesibilidad a prestaciones de alta complejidad, se destacan numerosos avances. El Institu-
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Políticas sectoriales. Salud
to de Donaciones y Transplantes (INDT) de órganos, tejidos y células garantiza, en el territorio nacional,
que las personas tengan acceso equitativo e igualitario al transplante de órganos provenientes de donantes
fallecidos, siendo sus tasas las más altas de la región, lo cual le otorga a dicho Instituto el liderazgo en Latinoamérica.
En setiembre de 2013 entró en vigencia una modificación a la Ley de Transplantes, en la cual se establece
que el no pronunciamiento de los ciudadanos se interpretará como un asentimiento a la donación. La ley
también reafirma que todas las actividades y transplantes con órganos, tejidos y células humanas provenientes de una donación deben ser autorizadas por el INDT en su rol de contralor sanitario del MSP.
Por otra parte, Uruguay es referente en Bancos de Leche Humana (BLH) dado que dispone de una Norma Nacional de Lactancia y Uso de Sucedáneos de la Leche Materna y de Guías de Buenas Prácticas de
Alimentación. Se desarrolló la Red Uruguaya de Bancos y Centros de Recolección de Leche Humana, por
convenio entre el MSP, ASSE y el BPS, lo que ha permitido apoyar y promover la lactancia materna en más
de 25.000 mujeres y alimentar a más de 7.000 recién nacidos prematuros desde sus inicios, no solamente
de los departamentos donde se encuentran los bancos sino también de departamentos limítrofes, tanto del
subsector público como privado. Todos los BLH funcionan en hospitales de ASSE.
Continuando con las prestaciones de alta complejidad, el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular
(CUDIM) tiene como cometidos el desarrollo de la investigación, capacitación y aplicaciones en ciencias
de la salud. En primer lugar realizan diagnósticos que incluyen exámenes clínicos a pacientes con cobertura de salud pública y privada, fundamentalmente en las áreas de oncología y neurología; en segundo lugar,
capacitación a fin de promover el perfeccionamiento docente, profesional y técnico; y, por último, investigación clínica y biomédica.
El Fondo Nacional de Recursos (FNR) financia la casi totalidad de los estudios. Esto ha posibilitado que
la población de Uruguay tenga acceso a estos sofisticadísimos estudios en forma gratuita. No existe una
prestación equivalente en el continente. A modo de ejemplo, un estudio PET/CT10, considerando los menos complejos, tiene un precio en el mercado regional cercano a los 2.000 dólares. Antes de la existencia de
CUDIM la enorme mayoría de los enfermos no tenía ninguna posibilidad de acceder a este tipo de diagnóstico, que da más certeza al médico tratante a la hora de elegir la terapia.
CUDIM realizó su primer estudio PET/CT en junio de 2010. En 2011 realizó 1.761 estudios, 2.086 en
2012 y 3.018 en 2013. Al día de hoy más de 9.000 estudios hacen que CUDIM sea un lugar de referencia
en la región. Además, produce 12 diferentes radiofármacos para la clínica y la investigación, lo que lo destaca a nivel mundial.
En materia de accesibilidad territorial, la apuesta es al fortalecimiento de las capacidades regulatorias del Estado, a través de un MSP rector de todo el SNIS, que esté presente en todo el territorio nacional por medio de
la creación de la Unidad de Descentralización Territorial y el fortalecimiento de las Direcciones Departamentales de Salud. El SNIS requiere de una estructura burocrática comprometida y de alto nivel técnico, que sea
capaz de desempeñar las nuevas funciones que la reforma de salud exige de parte del Estado.
Integralidad de las prestaciones del SNIS, cambios en el modelo de atención
Un objetivo central del nuevo SNIS es la protección social en salud a través de la integralidad de las prestaciones que se brindan, con prioridad en las áreas de primera infancia, adolescencia, salud sexual y reproductiva, salud mental, bucal, rural, consumo de tabaco y nutrición.
10 Es un estudio que combina Tomografía Computada (CT) con Tomografía por Emisión de Positrones (PET) en una misma imagen, por
lo que es mucho más confiable y fácil de interpretar para diagnosticar enfermedades y seguir tratamientos.
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Infancia
Los componentes del Programa de Salud del Niño y la Niña tienen carácter universal, gratuito y obligatorio. Para hacer efectivas las metas asistenciales, los prestadores privados (IAMC y seguros) deben brindar
controles integrales gratuitos a niños, niñas y adolescentes hasta los 18 años inclusive, de acuerdo a las siguientes pautas:
· Universalidad y obligación en el cumplimiento de los controles de salud hasta los 3 años: controles periódicos de salud dirigidos a evaluar el crecimiento y desarrollo, incluyendo la salud bucal y oftalmológica.
· Visita domiciliaria obligatoria a los recién nacidos de riesgo.
· Implementación del certificado electrónico de nacido vivo.
· Ampliación del Certificado Esquema de Vacunación (CEV): obligatorio, gratuito y universal, que se
amplió a partir del año 2008 con la incorporación de la vacuna conjugada antineumocóccica y la vacuna antihepatitis A. En el año 2014 se incluye el refuerzo de vacuna contra la varicela a los 5 años. Actualmente el CEV brinda cobertura para 13 enfermedades a través de 10 vacunas (BCG, DPT-HB-Hib,
VPI, SRP, Varicela, Neumococo 13 valente, Hepatitis A).
· Pesquisa Neonatal y del Lactante. Refiere al conjunto de prácticas médicas que involucran la detección
neonatal obligatoria de patologías endócrino-genéticas y de otras causas, a través de: gota de sangre,
emisiones otoacústicas (hipoacusia congénita), examen físico sistemático del recién nacido (anomalías
estructurales), y ecografía de cadera. Se reconoce al Laboratorio de Pesquisa Neonatal del BPS11, como
único centro de diagnóstico, confirmación y seguimiento de las patologías de detección obligatoria a
través de la gota de sangre: hipotiroidismo congénito, hiperplasia suprarrenal congénita, fenilcetonuria,
fibrosis quística y deficiencia de acil-CoA-dehidrogenasa de cadena media (MCADD).
Dentro del SNIS, el MSP es el encargado de establecer qué enfermedades es obligatorio pesquisar; el
BPS aporta su laboratorio, el personal, los insumos y los equipos multidisciplinarios de tratamiento de las
patologías detectadas. La Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes
(CHLAEP) cita los casos detectados, las repeticiones y realiza el control de seguimiento. La Administración Nacional de Correos asume el transporte de las muestras desde todos los puntos del territorio del país.
El laboratorio de Pesquisa Neonatal es un laboratorio de referencia a nivel nacional y opera notificando
mensualmente todos los casos confirmados al Registro Nacional de Defectos Congénitos y Enfermedades
Raras (RNDCER). El MSP ha reconocido además al Departamento de Especialidades Médico Quirúrgicas (DEMEQUI) como centro nacional de referencia en defectos congénitos y enfermedades raras. El
DEMEQUI brinda asistencia médica especializada a niños y niñas que presentan patologías congénitas o
patologías emergentes de riesgos perinatales.
Adolescencia
El Programa Nacional de Salud Adolescente define las estrategias y acciones sanitarias orientadas a las y
los adolescentes a nivel nacional con un enfoque de derechos y de género, promoviendo una atención integral en el marco del SNIS y de la Estrategia de Atención Primaria de la Salud. Su implementación abarca
el nivel público y privado, y se trabaja con la comunidad con la finalidad de adaptar el programa a las realidades locales.
Salud sexual y reproductiva
La implementación de Servicios Integrales para la Atención de la Salud Sexual y Reproductiva dirigidos
a toda la población, en todas las Instituciones prestadoras de salud, ha significado un avance en materia de
derechos. Al respecto se destaca la implementación de la Ley Nº 18.426, de Salud Sexual y Reproductiva,
a través de las siguientes acciones:
· Exámenes diagnósticos fundamentales gratis (PAP y mamografía).
· Inclusión de la vacuna gratuita contra el HPV.
11 Por Decreto Nº 325/013 del Poder Ejecutivo, del 4/10/2013; artículo 4°.
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Políticas sectoriales. Salud
· Control de embarazo: las mujeres con embarazo de bajo riesgo tienen derecho a exoneraciones en el
pago de tasas moderadoras para controles y estudios previstos durante la gestación. Asimismo, está previsto por ley el acompañamiento durante el trabajo de parto y nacimiento por una persona de su confianza o alguien especialmente entrenado para el apoyo y contención emocional. Los esfuerzos están
orientados a la captación temprana del embarazo, la cantidad y frecuencia de los controles y la asistencia de personal especializado en el parto para disminuir los riesgos vinculados con la gestación, parto y
puerperio.
· A partir de la Ley Nº 18.897 se aprobó en el año 2013 la interrupción voluntaria del embarazo (IVE).
Las mujeres tienen derecho a decidir sobre la continuidad o no de su gestación, según las condiciones
previstas por la ley, de tal manera que puedan tomar decisiones personales libres, conscientes y debidamente informadas en todo el proceso de atención.
Todas las instituciones del SNIS tienen la obligación de disponer de las condiciones técnicas, profesionales
y administrativas para hacer posible el acceso de sus usuarias a esta prestación y dentro de los plazos establecidos. Aquellas instituciones o profesionales que hayan declarado objeción de ideario o conciencia deberán
realizar todos los procedimientos previos al acto médico y luego dirigir la paciente a otro prestador para
culminar el proceso, cubriendo todos los gastos correspondientes.
Salud mental
El Programa Nacional de Salud Mental definió un plan de prestaciones que se incorporó al SNIS a partir de setiembre de 2011, con el objetivo de mejorar la equidad en el acceso, y la atención en los abordajes
psicoterapéuticos y psicosociales (integralidad de la atención). Este conjunto de intervenciones se organiza
en dos grupos diferenciados, de niños y adolescentes, y jóvenes y adultos, y abarca abordajes individuales y
grupales (de pareja y/o familia).
Salud bucal escolar
Este programa fue creado en el período anterior, durante el cual dependió de Presidencia de la República.
En la Rendición de Cuentas de 2012 se transformó en una Unidad Ejecutora del MSP como servicio descentralizado, constituyéndose la Comisión de Salud Bucal Escolar.
El programa cuenta con un equipo integrado por 97 odontólogos y 17 higienistas en odontología, y 12 vehículos distribuidos en diferentes departamentos, de los cuales cuatro están equipados con un consultorio
rodante. Es de carácter institucional, dado que participan, además del MSP, la ANEP, el CEIP y la Facultad de Odontología de la Universidad de la República (UdelaR). Recibe apoyo del Ministerio de Defensa Nacional (MDN), que aporta la locomoción, y de ANCAP, que proporciona el combustible necesario.
Salud rural
La salud rural es otro de los ejes de trabajo jerarquizados por el MSP, cuyo objetivo es avanzar hacia la universalización del acceso a una atención de carácter integral, con un enfoque en las especificidades de cada
región.
Consumo de tabaco
La política de combate al consumo de tabaco fue iniciada en forma exitosa en el período 2005-2009, fortaleciéndose durante la actual administración. La aplicación simultánea del conjunto de medidas establecidas en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco constituyó una estrategia efectiva para
disminuir la prevalencia de consumo de tabaco en un corto período.
Nutrición
Actualmente el abordaje de la nutrición en el país tiene como objetivo mejorar la situación alimentario-nutricional de la población, mediante la generación de garantías en el derecho de todos los uruguayos a una
alimentación que satisfaga sus necesidades nutricionales y sociales.
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
La estrategia desarrollada está vinculada al diagnóstico y vigilancia de la situación alimentario-nutricional
de la población uruguaya, a través de todas las etapas del ciclo vital, identificando grupos de riesgo, magnitud y tendencia de los problemas nutricionales existentes para el establecimiento de prioridades, la planificación y la evaluación de planes, programas y actividades. El perfil nutricional de Uruguay muestra un país
en una fase avanzada de la denominada transición nutricional, en la que, si bien predominan los problemas
de nutrición por exceso, se observan aún déficits concentrados en algunos grupos poblacionales en etapas
críticas de la vida que no han logrado mitigarse con la aceleración deseada. La prevalencia de sobrepeso y
obesidad además de enfermedades crónicas relacionadas con dichos factores afectan a una gran parte de la
población uruguaya12.
En virtud de esta realidad, las políticas desarrolladas en materia de nutrición están vinculadas a la promoción de adopción de estilos de vida y hábitos alimentarios saludables en la población.
Cambios en ASSE y la RIEPS
Cambios en el modelo de atención
La creación de las Redes de Atención Primaria en Salud en los 19 departamentos del país a partir de
la Ley de Presupuesto de 2010, cuyo antecedente inmediato fue la creación de la RAP de Montevideo en
2005, es sin duda un hito fundamental para fortalecer el primer nivel de atención como puerta de entrada al sistema. Su posterior integración a las Redes Integradas de Servicios de Salud de base Regional
(RISS-R) en 2012 es otro cambio sustantivo que busca superar la fragmentación en la atención.
Este fortalecimiento del primer nivel de atención mejoró la accesibilidad de los usuarios a la red e impulsó
el modelo asistencial centrado en el seguimiento longitudinal de las personas.
Cambio en el modelo de gestión y organización
ASSE comenzó un profundo cambio en sus sistemas de gestión buscando dar cuenta del desafío de administrar en forma eficaz y eficiente una de las instituciones del Estado más grande y extendida del país.
En base a ello la apuesta ha sido a la construcción de la centralidad normativa, sustentada en un diseño de
procesos únicos, que posibilite su descentralización operativa y control, habilitando centralmente políticas
de estímulos locales. En dicho marco, su directorio aprobó en 2013 el proyecto Redes Integradas de Servicios de Salud de base Regional (RISS-R).
Asimismo, en diciembre de 2012, se firmó el Decreto Reglamentario de la Red Integrada de Efectores
Públicos de Salud (RIEPS), Nº 392/012, relevante para su consolidación institucional. Dicha unidad de
coordinación procesa los acuerdos interinstitucionales que se generan entre los prestadores estatales que la
integran y es también el ámbito donde se gestiona un importante volumen de acuerdos, comodatos y convenios de ASSE con diversos organismos públicos13, en orden a mejoras en la gestión, optimización de recursos e implementación de políticas públicas.
En el marco del SNIS, se ha trabajado en diversas áreas programáticas priorizadas que han requerido la
participación de la RIEPS; al respecto se destacan: coordinación con CTI privados a fin de reservar camas
contemplando los planes de contingencia (Plan Invierno), coordinación de centros de primer nivel e intercambio de prestaciones a nivel hospitalario entre ASSE y BPS, proyecto cardiovascular de alta complejidad
en acuerdo con los hospitales Militar y Policial, camas de CTI en convenio entre ASSE y el Centro Nacional de Quemados (CENAQUE).
12 De acuerdo a datos de la 1ª Encuesta Nacional de Factores de Riesgo para Enfermedades Crónicas no Transmisibles, más de la mitad
de los adultos entre 25 y 64 años presenta algún grado de sobrepeso u obesidad.
13 La RIEPS está integrada por ASSE, BPS, BSE, el Hospital de Clínicas, la Dirección Nacional de Sanidad Policial, la Dirección Nacional
de las Fuerzas Armadas y las Intendencias Departamentales.
24
Políticas sectoriales. Salud
Asimismo, un número importante de acuerdos se encuentra en proceso de ser aprobado, la mayoría de los
cuales son convenios entre ASSE y diversas instituciones (CCVU, CUDIM, Hospital de Clínicas, UdelaR,
Hospital Militar), para la realización de intervenciones quirúrgicas y estudios de alta complejidad.
Por otra parte, los servicios materno-infantiles del BPS14 se integran el SNIS mediante la RIEPS, aportando desde su especificidad y experiencia a la atención de salud del binomio madre e hijo, en particular en la
prevención y tratamiento de enfermedades congénitas.
Resultados
Integralidad de las prestaciones del SNIS, cambios en el modelo de atención
En materia de salud infantil, resultan notorios los avances del país en lo que refiere a la Mortalidad Infantil (MI). Entre 1990 y 2013 la tasa de MI se redujo de 20,6 a 8,8 por mil nacidos vivos (NV). En el último
trienio se alcanza por primera vez una cifra inferior a dos dígitos, explicada principalmente por la baja de
sus componentes: en el período 2004-2012 la tasa de mortalidad neonatal bajó de 7,7 a 5,6/mil NV y la
posneonatal de 5,5 a 3,7/mil NV. Las afecciones vinculadas con la prematurez y las malformaciones congénitas, deformidades y anomalías cromosómicas constituyen las principales causas de defunción en los niños
menores de un año. Estos datos son muy semejantes a los de los países desarrollados con ingresos per cápita
hasta 10 veces mayores que en Uruguay, lo que demuestra la eficacia y eficiencia de las políticas, planes y
programas sociales y de salud materno-infantil.
Recientemente se ha comenzado a trabajar en la implementación de un Programa Integral de Atención a
Niños Portadores de Defectos Congénitos y Enfermedades Raras. Este programa comprende un Registro
Nacional que tiene como objetivo conocer la incidencia de una de las principales causas de mortalidad infantil y discapacidad en el país. Se incluyen, además de la pesquisa neonatal y del lactante, la definición de
prestaciones orientadas a mejorar la oportunidad del diagnóstico y el tratamiento.
Asimismo, se promueve la estrategia de Buenas Prácticas de Alimentación del Lactante y del Niño Pequeño, centrada en la promoción de los derechos de la mujer embarazada y del niño hasta los 2 años de
vida. ASSE cuenta con 19 unidades acreditadas y 11 en proceso de acreditación.
En materia de salud adolescente, se destaca el aumento en la implementación de Espacios Adolescentes
(servicios de salud integrados por dos o más técnicos que trabajan en forma interdisciplinaria), los cuales
se incrementaron en 68% entre 2010 y 2014, pasando de 74 a 108 servicios. En lo que respecta a ASSE,
se crearon Espacios Adolescentes en los 19 departamentos, totalizando 55 en todo el país y 110 puntos de
atención específicos. Se trabaja en la atención a la salud integral adolescente, con énfasis en la salud sexual y
reproductiva y captación precoz del embarazo. El acompañamiento de la adolescente madre se realiza desde
la gestación hasta el primer año de vida de su hijo/a.
Dentro de las medidas implementadas se destacan, además, la creación de la figura del médico de referencia para adolescentes; la incorporación de psicoterapia; la consejería en los centros educativos (fortaleciendo
la estrategia interinstitucional del MIDES con el CES, la UTU, el MSP y la Facultad de Enfermería); el
programa Yo por Vos, de capacitación de adolescentes en resucitación cardíaca básica, primeros auxilios y
accidentes de tránsito; y la capacitación de 450 profesionales de la salud para la atención de adolescentes.
Asimismo, se implementa la historia clínica en el Sistema Informático del Adolescente (SIA).
En relación a salud materna, el país está registrando progresos importantes dado que su tasa de mortalidad
14 Forman parte del Servicio Materno Infantil del BPS los Centros Materno-Infantiles, la Unidad de Perinatología y el Programa de Apoyo
a Madres Adolescentes.
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
materna se ubica entre las tres más bajas de América Latina. La evolución de dicha tasa evidencia una tendencia descendente ininterrumpida en el período 1990-2011 (26,67/100.000 nacidos vivos en 1990-1992 a
19,83/100.000 nacidos vivos en 2009-2011). El buen desempeño de dicho indicador está vinculado al conjunto de mejoras en el campo de los servicios de salud sexual y reproductiva antes señaladas.
En dicho marco, cabe destacar que, luego de la implementación de la Ley de Interrupción Voluntaria del
Embarazo (IVE), los registros dan cuenta de que el promedio mensual es de 556 casos, con una tasa aproximada de IVE 9/1000 mujeres de 15 a 44 años, sin que se hayan registrado muertes maternas en el marco
del cumplimiento de la ley.
En 2013, 150 mil trabajadores accedieron de forma gratuita a lentes, órtesis, prótesis e internaciones psiquiátricas (por encima del día 30 de internación), lo que representa más del 12% de los trabajadores del
sector privado. A su vez, 10 mil jubilados y pensionistas accedieron a préstamos para la compra de lentes,
órtesis y prótesis.
Con respecto a los avances en materia de salud mental, los resultados refieren al nivel de cobertura logrado,
tanto en relación a la incorporación del referente de salud mental como a la conformación de los Comités
de Recepción para niños y adolescentes, que están siendo implementados en el 100% de las Instituciones
del SNIS.
En materia de salud bucal, el programa brinda cobertura odontológica al 19% de la población infantil que
asiste a Educación Inicial y Primaria de ANEP (59.671 niños), tanto de escuelas urbanas como rurales.
Con respecto a los avances relativos al plan de salud rural se destacan: la creación del Área de Salud Rural,
la publicación y difusión del Manual de Organización de la Atención a la Salud Rural, y la validación territorial del primer censo de efectores rurales con actores locales, liderado por las direcciones departamentales
y las direcciones del primer nivel de ASSE. Se cuenta con un banco de datos georreferenciado como base
para la programación local. Se crearon, además, las Comisiones de Salud Rural con el cometido de asesorar y apoyar a las Juntas Departamentales de Salud (JUDESA) y se elaboró el proyecto de Rondas Preventivo-Asistenciales (ROPAS) con el propósito de acercar servicios preventivos y de promoción de la salud a
áreas rurales de difícil acceso. Durante 2014 se implementará un servicio móvil de salud preventivo-asistencial en todas las áreas rurales del país, que llegará también a las comunidades más aisladas.
En relación a la política contra el consumo de tabaco iniciada en el período anterior, se destacan, entre los
más importantes, los logros asociados a una reducción de 22% de los ingresos hospitalarios por infarto agudo de miocardio en todo el país; y un aumento significativo en la proporción de embarazadas que dejaron
de fumar al tercer trimestre (de 15% a 42% entre el año 2007 y 201215) lo cual tiene un impacto notable en
la salud de la embarazada y el bebé. Otro de los resultados positivos ha sido la disminución del consumo de
tabaco en jóvenes de 12 a 17 años16. Asimismo, formando parte de las acciones de política orientadas a la
prevención y disminución del consumo de tabaco, el FNR ha capacitado a más de 700 profesionales de la
salud para el abordaje integral de los fumadores usuarios de las instituciones del SNIS.
En materia de nutrición, una de las principales iniciativas refiere a la aprobación de la Ley Nº 19.140, de
octubre de 2013, que establece la promoción de hábitos alimenticios saludables en establecimientos educativos, con el objetivo de proteger la salud de la población infantil y adolescente que asiste a escuelas y
liceos públicos y privados. Dicha normativa plantea actuar en la prevención del sobrepeso y la obesidad, la
hipertensión arterial y, en consecuencia, en las enfermedades crónicas no transmisibles vinculadas a estos
factores. A efectos de facilitar su aplicación, el MSP elaboró un listado de grupos de alimentos y bebidas
nutritivamente adecuados para distribuir en los centros educativos.
15 Campaña Antitabaco en Uruguay, Impacto en la decisión de dejar de fumar durante el embarazo y en el peso al nacer. Jeffrey E. Harris,
Ana Balsa y Patricia Triunfo. Febrero de 2014.
16 Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas en Estudiantes de Enseñanza Media, JND, 2011.
26
Políticas sectoriales. Salud
Por otra parte, la fuerte promoción de la lactancia materna ha dado importantes resultados, dado que en
el país, al año 2011, 98,4%17 de los niños ha sido amamantado alguna vez, porcentaje que alcanza niveles
similares independientemente del subsector de salud o región del país de que se trate. Asimismo, se destaca
el desempeño del Programa Alimentario del Plan CAIF, de extendida trayectoria, que cubre a través del
Instituto Nacional de Administración (INDA) la alimentación de niños menores de 5 años que asisten a
dichos centros educativos, y brinda asesoramiento y educación nutricional a equipos educativos y padres.
Por su parte, el Programa de Alimentación Escolar atiende diariamente a 238 mil niños de todo el país, lo
que significa 53% del total de matriculados en la escuela pública. Más del 90% de las escuelas recibe algún
tipo de prestación alimentaria otorgada por CEIP-ANEP. Desde el programa Espacio Adolescente de INDA,
se brinda asesoramiento y apoyo alimentario a hogares estudiantiles, centros juveniles, Centros Educativos
de Capacitación y Producción (CECAP), Ciclo Básico Agrario del CETP-ANEP y los programas Aulas
Comunitarias y Gol al Futuro.
Por último, cabe señalar que el SNS-FONASA avanza en cuanto a su cobertura poblacional de acuerdo al
cronograma establecido y la nueva institucionalidad ha concretado sus trazos fundamentales, demostrando
su influjo regulatorio positivo sobre el funcionamiento del sector salud. Todas las instituciones de salud,
públicas y privadas, que contratan con la JUNASA se esfuerzan por lograr el cumplimiento de los objetivos
nacionales de política de salud, que son recogidos en los contratos de gestión.
Asimismo, el Plan Integral de Atención en Salud (PIAS) se ha visto ampliado de manera sustantiva durante
este período, incorporando nuevas prestaciones y mejorando el acceso a los servicios de mediana y de alta
complejidad. Los Servicios de Salud Mental, Sexual y Reproductiva, Atención Bucal Escolar y Salud Rural
han tenido una evolución positiva, con grados diversos de progreso.
Cambios en ASSE y la RIEPS
En materia de servicios de salud pública es destacable el rol que ha asumido ASSE, prestador con mayor
capacidad instalada y presencia en todo el territorio nacional. La introducción de mejoras en la cantidad y
calidad de sus servicios ha permitido brindar atención integral a más de 1.260.000 usuarios.
En 2013 se crearon cuatro Redes Integradas de Servicios de Salud de base Regional y se mantuvieron dos
Direcciones de Servicios Especializados, de Salud Mental y Poblaciones Vulnerables, transformando una
organización basada en niveles de atención, con direcciones centralizadas en Montevideo, en una organización basada en regiones de salud con direcciones cercanas a su población y territorio. El plan estratégico
de complementación entre ASSE y entidades privadas se ha consolidado a través de la firma de numerosos
convenios.
La RIEPS está conformada por 833 Unidades Asistenciales en todo el país, lo que implica: 786 consultorios, policlínicas y puestos de salud rural; 28 centros de salud (policlínicas con mayor infraestructura) y 19
centros auxiliares (Centros de Atención Primaria con Puerta de Urgencia funcionando las 24 horas y camas
de observación), a lo cual se suman 44 hospitales de diferentes niveles de complejidad.
Asimismo, se destaca la creación de la figura del médico de referencia (185.627 pacientes adscriptos y 956
Médicos Referentes de Primer Nivel), y la incorporación de Unidades Docentes Asistenciales (UDAS); son
11, cuatro en Montevideo y siete en el interior del país, dos de las cuales son rurales.
Por otra parte, también en relación con los cambios en el modelo de atención, se elaboraron procedimientos e
instrumentos de referencia y contrarreferencia para la atención de diversos cuadros clínicos (atención a pacientes obstétricas, referencia de pacientes quirúrgicos), así como mapas de ruta de pacientes en temáticas especí17 Encuesta Nacional sobre Estado Nutricional, Prácticas de Alimentación y Anemia, Observatorio de los Derechos de la Infancia y la
Adolescencia en Uruguay 2012 (RUANDI, MSP, MIDES, UNICEF).
27
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
ficas (como interrupción voluntaria del embarazo, violencia doméstica, personas privadas de libertad) en cada
región.
Cabe destacar, además, la profundización de la implementación del Programa de Salud Rural, dirigido a
mejorar la atención de la población dispersa en el territorio nacional.
Con respecto a la mejora de infraestructura y equipamiento del primer nivel, se destaca la incorporación de
163 ambulancias en el período 2010-2014.
En relación a la política de recursos humanos, se crearon mejores condiciones laborales y salariales para
todos los equipos de salud de ASSE, tales como la implementación de cargos de alta dedicación, correspondientes a especialidades de cobertura crítica y del primer nivel de atención. A ello se suma la formación de
los recursos humanos a través de cursos institucionales sobre cambios en el modelo de atención, abordaje
integral de la salud y redes integradas de servicios de salud.
En el año 2013 se completó la primera etapa del proyecto denominado Sistema Informático de Escritorio
Médico Basado en la Red Asistencial (SIEMBRA), siendo ASSE el único prestador con historia clínica electrónica (HCE) en los diferentes ámbitos asistenciales del medio rural.
En materia presupuestal, en el período 2004-2014, ASSE incrementó su presupuesto en el orden de 168%
en términos reales.
Adicionalmente, en el período de gobierno 2010-2014, las asignaciones previstas implicaron un incremento
del orden de 41% real respecto a lo ejecutado en 2009.
El fuerte incremento del gasto total de ASSE se da en un contexto de reducción de la población beneficiaria
aunque dicha tendencia comenzó a revertirse a partir del año 2013. Por efecto de ambos factores, el gasto
promedio por usuario de ASSE en 2012 se triplicó respecto de 2004 en términos constantes. Esto determinó una reducción muy significativa de la brecha en el gasto por usuario entre ASSE y el sistema mutual.
Gráfico 1.1.4. Presupuesto ejecutado por ASSE. En millones de pesos constantes a valores de 2012
(2004-2014)
34%
90%
154%
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2004
2005
2006
Remuneraciones
2007
2008
Comisión de Apoyo y Patronato
2009
2010
Gastos
Inversiones
Nota: * Crédito proyectado. El crédito 2014 Incluye lo asignado en la rendición de cuentas 2012
Fuente: MEF, 2013.
28
2011
2012
2013*
2014*
Políticas sectoriales. Salud
Desafíos
La agenda de desafíos en el campo del derecho a la salud se renueva de forma permanente. Las necesidades
en salud evolucionan, acompañando el profundo cambio demográfico y epidemiológico que la sociedad
uruguaya está experimentando desde hace décadas. La mayor expectativa de vida y las menores tasas de
natalidad, unidas a la disminución de las enfermedades de tipo infeccioso y la emergencia de patologías de
tipo crónico-degenerativas, generan un nuevo tipo de presión sobre los sistemas de salud. En tal sentido, se
destacan los desafíos que se enumeran a continuación:
Hacer foco en las causas de mortalidad infantil más difíciles de evitar, cuyo tratamiento requiere de personal y recursos técnicos altamente especializados y cuyo costo es elevado;
Fortalecer el primer nivel de atención en los sistemas de salud con énfasis en la captación precoz y el control del embarazo, lo cual incide directamente en las tasas de prematurez y bajo peso al nacer. Este cambio
en el modelo de atención favorece también la detección oportuna de enfermedades a través del diagnóstico
precoz, principalmente las infecciones respiratorias, todo lo cual permitirá revertir la incidencia de algunas
de estas causas así como la reducción de otras, también prevenibles, como los accidentes;
Universalizar la captación temprana del embarazo (primer trimestre de gestación), realizar la cantidad
y calidad de los controles de salud recomendados (seis o más) y reducir los embarazos de riesgo, para lo cual
los programas implementados de prevención, promoción y educación orientados a mujeres en edad reproductiva son la principal herramienta;
En cuanto a la política nutricional, fortalecer la consejería nutricional en momentos clave, en particular
durante el embarazo y los primeros dos años de vida del niño, etapa que es reconocida como una ventana
de oportunidad para mejorar la salud y nutrición durante todo el ciclo vital. Además, mejorar las estrategias
de información, comunicación y educación alimentaria nutricional (ICEAN), promoviendo prácticas más
saludables, enfatizando en la prevención de la anemia ferropénica, el retraso de crecimiento y la obesidad;
Fortalecer los sistemas de vigilancia nutricional de la población general, con énfasis en la primera infancia. Un adecuado seguimiento de indicadores de estado nutricional de la población permite evaluar resultados de la política implementada, por tanto es de alta relevancia para orientar la toma de decisiones de
forma oportuna. Con relación a la nutrición infantil, continúa siendo un reto, en particular en la primera
infancia, mejorar la nutrición de los niños pues es aún alta la prevalencia del retraso del crecimiento y la
anemia, problemas que condicionan el desarrollo humano integral;
Teniendo en cuenta las transformaciones que ha tenido el perfil epidemiológico poblacional, consolidar y
desarrollar políticas orientadas a la prevención de las enfermedades crónicas no transmisibles (cáncer, diabetes, enfermedades cardiovasculares y enfermedad pulmonar crónica y renal crónica), responsables
del 70% de las muertes producidas en Uruguay;
Continuar con la mejora en la prevención del VIH; mantener el buen desempeño de las acciones de recuperación y rehabilitación, así como de suministro de tratamiento antirretroviral a todas las personas que lo necesiten;
lograr revertir las tendencias que definen hoy su perfil, disminuyendo los riesgos de transmisión sexual y transmisión sanguínea, orientando los mayores esfuerzos en la reducción de daños relativos al uso de drogas inyectables;
Mantener el buen desempeño en materia de control de enfermedades infecciosas y parasitarias, para
lo cual resulta de fundamental importancia el énfasis puesto en el fortalecimiento del primer nivel de atención, promoviendo el diagnóstico precoz;
En el campo de la incorporación de nuevas tecnologías sanitarias, continuar fortaleciendo las áreas del
MSP de Evaluación de Tecnologías de la Salud, para que el país pueda dar una respuesta adecuada a las
necesidades sanitarias y a la expansión de la industria médica. En dicho marco, el SNIS requiere de nuevos
29
recursos humanos, profesionales con competencias y habilidades diferentes, con capacidad para lidiar con
los desafíos del nuevo perfil sanitario de la población uruguaya, lo cual requiere del trabajo conjunto del
MSP con las instituciones formadoras de profesionales de la salud. Dado que el SNIS es ya una realidad
tangible, habrá que planificar el desarrollo del sistema con un horizonte temporal más extendido;
Continuar avanzando en la estructuración de ASSE como una organización sanitaria moderna, con presencia nacional, que ofrece servicios de salud oportunos y de alta calidad. Y culminar el proceso de equiparación de las condiciones de financiamiento de toda la población de ASSE, estableciendo una cápita similar
a la de la población asegurada por el SNS/FONASA. La RIEPS es una realidad concreta, que cuenta con
un plan de desarrollo estratégico validado y en vías de aprobación final.
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Educación
Punto de partida
En el año 2010, la educación uruguaya iniciaba un nuevo período de gobierno luego de
alcanzar el mayor gasto histórico en la materia (4,7% del PIB en 2009), con la aprobación de una nueva Ley General de Educación que iniciaba su implementación, ofreciendo una serie de herramientas orientadas a una mayor articulación del sistema y a la profundización del vínculo y el compromiso de la sociedad con la educación. La creación de
bases para una sociedad que encuentre en sus capacidades y conocimientos su principal
fuente de riqueza requiere una fuerte adecuación del sistema educativo, que permita superar las brechas sociales y territoriales.
En dicho marco, y en base al incremento progresivo de los recursos, la política educativa
implementó diversos cambios orientados a avanzar en materia de cobertura y calidad,
abarcando distintos campos de acción en cada uno de sus niveles.
Entre los avances más destacados del período anterior cabe mencionar: la universalización de la educación física, el desarrollo de programas de inclusión educativa (Maestros
Comunitarios, Aulas Comunitarias, Formación Profesional Básica Plan 2007, CECAP,
entre otros), y el Plan Ceibal, que permitió distribuir a todos los niños y niñas del país
una computadora portátil con conexión a internet y dotar de conectividad a todas las
escuelas públicas del país.
Sin embargo, quedaban desafíos importantes en materia de cobertura, especialmente en
Educación Inicial para completar la universalización de las edades de 4 y 5 años, la Educación Media y Terciaria, así como en la calidad para mejorar los aprendizajes y disminuir las tasas de repetición. Además, continuaba pendiente el reto de mejorar los niveles
educativos de la población joven y adulta, tanto para culminar niveles educativos como
para mejorar la formación para el trabajo y para la vida democrática.
La aprobación de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA), a partir del aporte de variados actores sociales y políticos, constituyó un insumo fundamental para el trabajo en las diversas áreas de la primera infancia, la niñez y la adolescencia.
Al mismo tiempo se sentaron las bases para la extensión de la educación terciaria a todo
el país y para el desarrollo de políticas de educación formal y no formal para atender la
educación de personas jóvenes y adultas.
A partir de la instalación de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública (CCSNEP), se reglamenta el funcionamiento de las Comisiones Departamentales y comienza a funcionar el Consejo Coordinador de la Educación en la Primera
Infancia y el Consejo Nacional de Educación No Formal.
También es necesario destacar que en mayo de 2010, a instancias del Presidente de la
República, el grupo de trabajo interpartidario en educación, con la participación de delegados de los cuatro partidos políticos con representación parlamentaria, acordó un documento de 12 capítulos, que abarcó todos los niveles y modalidades educativas.
31
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Políticas desarrolladas
A partir de la propuesta presentada por la ANEP, la UdelaR y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC)
en el mes de diciembre de 2011, la CCSNEP definió una Agenda para la Mejora Educativa, resumida en
los siguientes puntos: en primer lugar, incrementar la calidad educativa en todos los niveles del sistema mediante el aumento de los tiempos de escolarización, la búsqueda de estrategias que reduzcan la fragmentación social y cultural, la expansión en la enseñanza de segundas lenguas y lenguas extranjeras, y el uso
educativo de las tecnologías. En segundo lugar, universalizar la Educación Media Básica (EMB) apoyando
las trayectorias educativas de los adolescentes por medio de una serie de programas que buscan su continuidad y revinculación educativa. En tercer lugar, generalizar y diversificar la Educación Media Superior
(EMS) mediante la ampliación de la oferta educativa y la resignificación de la educación técnica, tecnológica y profesional. En cuarto lugar, atraer a todas las personas a la actividad educativa, propiciando la participación a lo largo de toda la vida activa ya sea para promover procesos de alfabetización o culminación de
la Educación Primaria como de formación para aquellas personas que desean mejorar sus conocimientos,
habilidades y aptitudes para el mundo del trabajo.
De la educación en la primera infancia
• Durante estos años funcionó de manera permanente el Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia (CCEPI) con participación de todas las instituciones involucradas, como MEC, CEIPANEP, MSP, Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU), centros educativos privados y
educadores. Este consejo participó en diversos ámbitos de trabajo, coordinando sus acciones con UCC.
• La formación de recursos humanos para el trabajo en centros de educación infantil, tanto públicos
(CAIF, Centros Diurnos de INAU y Centros Nuestros Niños de la Intendencia de Montevideo) como
privados, constituyó un objetivo principal. A partir de este lineamiento se concretó la realización de
cuatro ediciones del curso de Formación Básica de Educadores en Primera Infancia, realizado en conjunto con el Centro de Formación de Educadores Sociales (CENFORES). En total han pasado por dicho curso 800 educadores y se abarcó a centros de todos los departamentos del país.
• En esta misma línea y luego de un trabajo conjunto entre el Consejo Coordinador de Educación en Primera Infancia (CCEPI) y el Consejo de Formación en Educación (CFE) de ANEP, se aprobó la carrera
de Asistente Técnico en Primera Infancia, que inició sus cursos en el segundo semestre de 2013 en cuatro Institutos de Formación en Educación.
• Anualmente se supervisa, orienta y controla la totalidad de los centros de educación infantil privados.
En julio de 2014 se logró que el 80% se encuentren debidamente autorizados.
De la Educación Inicial y Primaria
Las políticas hacia la Educación Inicial y Primaria se han sustentado en los conceptos y principios establecidos en la Ley General de Educación, Nº 18.437, a la vez que en las Orientaciones de Políticas Educativas
para el quinquenio 2010-2014 del Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) de la ANEP. En una
línea de continuidad y profundización con las políticas implementadas desde 2005, las orientaciones de
este período refieren a:
• garantizar el derecho a la educación;
• promover la universalización;
• propiciar el desarrollo profesional docente; y
• alentar las innovaciones y la inclusión digital.
Garantizar el derecho a la educación
Esto requiere brindar mayores condiciones para su desarrollo, entre las que se destaca mejorar el tiempo de
escolarización, la infraestructura educativa, los recursos didácticos y las propuestas pedagógicas.
En dicho marco, se procuró aumentar el tiempo de escolarización a partir de la mejora de la asistencia a
clase (para lo que se contó con la campaña 0 Falta en cooperación con UNICEF) y el aumento del número
32
Políticas sectoriales. Educación
de escuelas y jardines de jornada completa (Escuelas de Tiempo Completo y de Tiempo Extendido, y Jardines de Tiempo Completo). Además se expandió el tiempo pedagógico a través de otras actividades extra
horario, como el Programa Verano Educativo y los Campamentos Educativos.
Al mismo tiempo, en lo que hace a la infraestructura educativa, el CEIP propuso como objetivos estratégicos crear escuelas en zonas con crecimiento y/o corrimiento poblacional, edificar nuevos locales para
escuelas ya existentes, construir aulas, cocinas, comedores, salones de recursos y multiuso, mejorar los servicios higiénicos en las escuelas. En este período se continuó con la mejora de los servicios de alimentación
escolar. Se ejecutaron obras de mantenimiento, así como reparaciones en distintas modalidades: convenios
con Comisiones de Fomento Escolar, compras directas, compras directas ampliadas, convenios con otros
organismos (convenios entre ANEP y MIDES; entre ANEP y UTE, para la electrificación rural), Programa
Escuela en Obra y Programa Salud Bucal. Las obras realizadas son de mayor alcance a las que se realizaron en años anteriores, habiendo superado en la mayoría de los casos la fase de mantenimiento correctivo.
A los efectos de dotar de recursos educativos, se ha ampliado la compra en función de los nuevos programas de expansión pedagógica que se están ejecutando y se desarrolló una política de incorporación de
recursos educativos en línea a través del Plan Ceibal, creándose en el CEIP el Departamento Ceibal Tecnología para promover el uso educativo de las TIC y la incorporación de nuevos recursos. En el período se
extendió la Evaluación Formativa en Línea, la Biblioteca Digital, los Objetos de Aprendizaje y la Plataforma Adaptativa de Matemática.
El objetivo de fortalecer, a través de la metodología de proyectos, las estrategias pedagógicas que disminuyan la fragmentación social y cultural responde a la línea estratégica de “Impulso a las políticas de inclusión
académica, orientadas a la superación de las inequidades en la distribución social de los aprendizajes”. Uno
de los programas que contribuye a esto es Verano Educativo. En dicho programa se desarrollan experiencias de extensión del tiempo pedagógico a partir de las necesidades de cada contexto. Se atienden grupos de
Nivel 5 años a 4° año escolar, continuando con el proyecto de Ciclo Inicial con énfasis en lectura y escritura. El equipo de trabajo por escuela está conformado por un director, dos maestros, dos profesores (uno de
educación física) y dos auxiliares por cada 100 niños.
La designación de Maestros de Apoyo en el marco del Programa Maestro + Maestro colabora en la misma línea de fortalecimiento de aprendizajes y ha permitido mejorar los niveles de asistencia de los niños, así
como el involucramiento familiar con la propuesta.
Con el propósito de apoyar la tarea educativa con perspectiva interdisciplinaria desde el área social y
de la salud, se han consolidado equipos técnicos integrados por trabajadores sociales, psicólogos y fonoaudiólogos. En este sentido, se cuenta a partir de 2014 con 75 cargos técnicos más que en 2010, además de la
conformación de un equipo de coordinación nacional.
Por otra parte, se ha profundizado la propuesta de universalización de la educación física en las escuelas
de enseñanza primaria de todo el país, alcanzando a la totalidad de las escuelas urbanas; mientras que los
programas de campamentos, estadías en colonias y centros de pasantía son comprendidos como propuestas pedagógicas que sustentan la integralidad de los aprendizajes, incluyendo la posibilidad de vivir
experiencias diferentes en ambientes diversos.
En otro orden, la expansión de la enseñanza de segundas lenguas y lenguas extranjeras se ha basado en
la enseñanza del Inglés, el Portugués y el Italiano. Una cuidadosa planificación permitió la creación progresiva de cargos, la transformación de propuestas de inmersión a un programa por contenidos, la radicación
de cargos de 20 horas en una única escuela, y un proceso consistente de capacitación y selección docente.
En la línea de “fomento al protagonismo de los centros educativos y su construcción, como ámbitos participativos y amigables para aprender, enseñar y crecer” se incentiva y profundiza el Programa de Alimenta-
33
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
ción Escolar, que supone dos tipos de servicios: almuerzo, y desayunos y meriendas (“copas de leche”). La
prestación del servicio cubre a los alumnos de las escuelas de todo el país, comprendiendo aproximadamente 254.000 beneficiarios, en aproximadamente 2.374 servicios que abarcan 2.248 escuelas18.
Promover la universalización
En el período se promovió el acceso a la Educación Inicial. Especialmente se desarrollaron acciones para la
incorporación de todos los niños y niñas de 4 y 5 años, a los efectos de asegurar la obligatoriedad establecida para estas edades en la Ley Nº 18.437. Para ello se previó la construcción de aulas y jardines de infantes,
la adquisición de materiales y la creación de cargos. Al mismo tiempo se propuso la expansión de la oferta
pública para los niños y niñas de 3 años en todo el país, previendo las condiciones necesarias para su funcionamiento (infraestructura, recursos humanos y materiales, etc.).
El CEIP desplegó acciones tendientes a asegurar que en el ámbito rural niñas y niños de 4 y 5 años tuvieran
acceso a la educación. Con este fin se propuso desdoblar grupos en escuelas rurales con más de 17 alumnos
y con matrícula en Educación Inicial superior a 8 alumnos.
Propiciar el desarrollo profesional docente
Implica promover la mejora de las prácticas de enseñanza, para lo cual, a partir de 2013, el CEIP incorporó institucionalmente la oferta de formación en servicio19. La planificación de esta oferta supuso identificar
necesidades de formación de todos los maestros de modo de incorporar nuevas áreas de conocimiento a los
cursos. En ese sentido, se dio prioridad a la formación de docentes que enseñan a la población más vulnerable o ubicada en tramos educativos de mayor riesgo de fracaso. De este modo, la formación en servicio
complementa las propuestas de diferentes posgrados y especializaciones que desarrolla el CFE.
El propósito de fomentar la carrera magisterial, el reconocimiento social y el desempeño profesional condujo en 2013 a la creación de un Departamento de Comunicación Social, de modo de contar con estrategias
para la comunicación con la ciudadanía, fortalecer y prestigiar la Educación Pública y el Magisterio Nacional. Junto a diversas acciones que involucran la comunicación on line a través de la página web institucional, se conformó un equipo de producción audiovisual que produce y emite 25 minutos semanales en cada
canal de TV abierta, y una coproducción con Televisión Nacional de Uruguay (TNU).
Promover el uso educativo de las tecnologías
En esta línea de alentar las innovaciones y la inclusión digital, se destaca el desempeño del Plan Ceibal,
que continúa profundizándose. Por un lado, se han introducido las tabletas como herramienta más adecuada para el aprendizaje de los niños en los primeros años de escolarización (al momento se han distribuido
a 50 mil alumnos de 1er año). Asimismo, el uso educativo y la inclusión digital se apoyan en dos plataformas: CREA 20 y PAM (Plataforma Adaptativa de Matemática)21 para lo cual los docentes son capacitados y
orientados desde Plan Ceibal22. Se destaca también la incorporación de 70 escuelas de Práctica y de Tiempo
Completo a la Red Global de Aprendizaje Profundo. Concomitantemente, se avanza en la universalización
de la evaluación en línea a través del Plan Ceibal, en una apuesta a la consolidación de una cultura de la
evaluación formativa en los centros educativos, que permita la retroalimentación continua de los procesos
18 El número de servicios es mayor al de escuelas debido a que una escuela puede poseer ambos servicios (comedor y copa de leche).
19 La creación del Departamento de Formación en Servicio incorpora la oferta que estaba antes a cargo de los programas MECAEP y
PAEPU.
20 La Plataforma CREA supone entornos virtuales de aprendizaje de modo que se expande el espacio a la vez que “las capacidades y
los desempeños de los estudiantes personalizan las instancias para aprender respetando los ritmos, amplían el tiempo pedagógico, la
interacción y el intercambio educativo” (Memoria Anual Plan Ceibal, ANEP, 2013).
21 La Plataforma PAM “es una herramienta interactiva que permite a los estudiantes de Educación Primaria y Media acceder a distintas
actividades para consolidar su conocimiento matemático, con foco en el ritmo propio de aprendizaje de cada estudiante y de su individualidad” (Memoria Anual Plan Ceibal, ANEP, 2013).
22 “Desde Ceibal se pone a disposición un espacio para que cada docente del sistema de educación público: inicial, primario, medio y de
formación de docentes, cree su aula virtual y se dinamice la concreción del uso integrado de la tecnología” (Memoria Anual Plan Ceibal,
ANEP, 2013).
34
Políticas sectoriales. Educación
de aprendizaje y de enseñanza. Por último, cabe indicar la creación de la figura Maestros de Apoyo Ceibal,
que asciende aproximadamente a 400 docentes.
De la Educación Media Básica y Superior
La Educación Media en el marco de Consejo de Educación Secundaria (CES)
En el período 2010-2014, el CES ha impulsado la continuidad de programas iniciados en el período anterior, tanto como el desarrollo de nuevas propuestas en dos líneas centrales:
• el apoyo a las trayectorias educativas; y
• la promoción de los aprendizajes y la ampliación de la oferta educativa.
La primera línea de trabajo es el apoyo a las trayectorias educativas. Se considera el Programa Liceos
con Tutorías (ex Impulso a la Universalización del Ciclo Básico, PIU), que en el período anterior estuvo
orientado a reducir el fracaso escolar en 74 liceos (33 en Montevideo y 41 en el interior) que presentaban
mayores índices en este sentido en los últimos 10 años. A partir de la experiencia generada se reformuló
la propuesta y en el año 2013 se implementó su ampliación a más de 100 centros educativos, atendiendo
a aproximadamente 19.500 estudiantes en todo el país. Se reorganizó la estructura horaria de las tutorías
y se generó el cargo de Coordinador Pedagógico. Esto permite la mejor atención a los aprendizajes y el seguimiento de estudiantes con riesgo de desvinculación. La formación en el marco del programa supuso la
implementación del Curso orientado a Tutores y Profesores Coordinadores Pedagógicos, dirigido a 1.000
docentes en funciones.
La segunda línea de trabajo es la promoción de los aprendizajes y la ampliación de la oferta educativa.
Sus principales objetivos son generar oportunidades destinadas a estudiantes jóvenes y adultos que por diferentes situaciones no han iniciado o han discontinuado estudios en Educación Media, y ampliar ofertas
que apoyen a los estudiantes en los aprendizajes y a participar en programas interinstitucionales de coordinación central. En este sentido, se destacan los siguientes dispositivos:
•El Programa de Culminación de Estudios Secundarios (ProCES) se enmarca en las políticas de universalización educativa y atiende a la situación de funcionarios de instituciones públicas y/o privadas
que no tienen estudios de Educación Media o no los han completado. En el período de análisis se han
desarrollado convenios con 12 instituciones en diversos puntos del país. El programa se fundamenta en
el principio pedagógico de la construcción curricular a partir de la experiencia de los estudiantes adultos, así como sus saberes de vida y competencias adquiridas en el desempeño laboral. Este marco pedagógico exige modalidades de formación contextualizadas a las diferentes situaciones institucionales y
poblaciones a las que se dirige.
• En las zonas rurales el CES ofrece educación secundaria en Liceos Rurales (creados en 1987), y también en los Centros Educativos Integrados (CEI, a partir de 1996). A estos últimos asisten estudiantes
de las zonas más alejadas de los centros poblados; actualmente, en el entorno de 4.000 estudiantes cursan Educación Media Básica y Educación Media Superior.
• La búsqueda de promover entre los jóvenes y adultos con condicionamientos laborales o familiares la
culminación de la Educación Media Superior ha conducido a generar la propuesta denominada Modalidad Libre Asistido del Plan 94. Esta modalidad habilita a aquellos que no podrían realizar cursos
presenciales anuales a participar en un régimen más flexible en el que se prevé instancias presenciales y
monitoreo a distancia de los procesos de aprendizaje. La flexibilización del régimen de cursado permite
al estudiante adulto participar corresponsablemente en la organización de sus estudios bajo la tutoría y
supervisión de los docentes.
• Por su parte, a los efectos de la culminación de la Educación Media Básica de aquellos jóvenes que superan los 18 años, los colectivos docentes de ATD elaboraron una nueva modalidad del Plan 2013 para
Extraedad. La propuesta incluye asignaturas modulares anuales y asignaturas semestralizadas, con un
régimen de cursado por asignatura.
• En otro orden, el impulso a la inclusión de las nuevas tecnologías en los procesos de enseñanza y
aprendizaje a través del Portal Uruguay Educa ha permitido la ampliación de las experiencias de aten-
35
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
ción a estudiantes a través de la modalidad virtual. En 2013 se implementó la experiencia piloto del
Proyecto de Acompañamiento Virtual de Estudiantes (AVE) – Química. Las herramientas tecnológicas se constituyeron en un medio facilitador para organizar un sistema de tutorías en línea, sincrónico
con la ausencia circunstancial del profesor del curso. Asimismo, se conformó el Grupo de Trabajo para
Tecnología Educativa y Plan Ceibal dentro del CES, lo cual ha permitido mejorar los vínculos entre
ambas instituciones y acelerar los procesos de entrega de equipos, así como responder con más celeridad a las necesidades de los liceos. En este marco se desarrolla una participación activa en la Red Anilla
Cultural.
• Se destaca, además, la fase preparatoria para la implementación de la Red Global de Aprendizajes, a
través de las herramientas que brindan las nuevas tecnologías. El Proyecto Nuevas Pedagogías para el
Aprendizaje en Profundidad se basa en el aprendizaje intencional a través de la práctica. Los centros
educativos que participan construyen y amplían la capacidad institucional instalada para pensar, diseñar, orientar y evaluar los aprendizajes, en un proyecto colaborativo interinstitucional en el que participan docentes, equipos de gestión, estudiantes, padres y actores de la comunidad.
• Por otra parte, se ha implementado en algunos centros educativos el Proyecto Con-parte en el marco
del Programa Convivencia Saludable, de CODICEN. Refiere al trabajo en la recuperación del clima
institucional en aquellos centros en los que, por diferentes circunstancias, se ve alterado en extremo.
Como evidencian los resultados educativos, los niveles alcanzados en algunos indicadores así como los desafíos planteados en el Plan Nacional de Educación 2010-2030, Aportes para su elaboración, han llevado al
CES a trabajar especialmente en las transiciones entre los ciclos educativos. Uno de los abordajes refiere a
la implementación del Proyecto Interfase, cuyo objetivo general es “fomentar la articulación entre niveles
y modalidades, facilitando la transición entre la Educación Media Básica y la Educación Media Superior,
con el foco puesto en el tránsito entre 3º de Ciclo Básico y 1º de Bachillerato”, fortaleciendo las políticas
educativas de inclusión en los centros de Educación Media, brindando herramientas a los alumnos que ingresan a segundo ciclo para favorecer el acceso y la permanencia, a fin de completar sus trayectorias educativas hasta su egreso de la Educación Media Superior.
La promoción de la participación de los diferentes actores de la educación secundaria se ve fortalecida por
la creación de nuevos espacios a partir de la Ley de Educación. La formación de los Consejos de Participación (CPL) en cada centro educativo contribuye a la generación de instituciones educativas amigables y
centradas en las necesidades de los alumnos. En el año 2013, en los Encuentros de Estudiantes se incluyeron actividades nacionales, internacionales, regionales y departamentales, como el Parlamento Juvenil del
Mercosur y reuniones de la Mesa Permanente, así como encuentros nacionales con delegados de 1er y 2°
ciclo, a nivel nacional, regional y departamental.
De la Educación Media y Terciaria en el marco del Consejo
de Educación Técnico Profesional (CETP-UTU)
Las políticas educativas desarrolladas en la órbita de la Educación Técnica, Tecnológica y Profesional
(ETTP) tienen como premisa fundamental el derecho a la educación y la resignificación de la ETTP, poniendo sobre la mesa el gran desafío de articular ciencia y tecnología. En este sentido, implica que se “trasciende la fragmentación del conocimiento dando cuenta de un hacer pensando”, lo que a su vez supone un
currículo que visualiza a la persona como un ser integrador –superando la división dicotómica de educar
para la ciudadanía o educar para el trabajo–, capaz de desarrollar procesos de pensamiento que le permiten
aprehender la realidad con la complejidad que esta supone.
De esta forma, se profundiza en tres líneas estratégicas que comenzaron a desarrollarse en el período anterior:
• la modernización de la gestión institucional en el marco de la participación democrática;
• la innovación y desarrollo tecnológico en sinergia con el nuevo proyecto productivo nacional; y
• la universalización del acceso a la educación formal.
36
Políticas sectoriales. Educación
En cuanto a la primera línea estratégica, desde el CETP-UTU se impulsa la modernización de la gestión
institucional a partir de la instalación de los Campus Regionales Tecnológicos en el interior del país, a
través de un proceso de descentralización que implica el empoderamiento de todos los actores educativos a
través de un acceso claro a la información, de la promoción de la participación, de la responsabilidad en la
concreción de la tarea asignada y del desarrollo de la capacidad local de organización.
La segunda línea estratégica supone un gran desafío a la innovación y el desarrollo tecnológico en sinergia con el nuevo modelo de país productivo. En este sentido, se viene trabajando interinstitucionalmente,
en articulación con otros actores, para el desarrollo de propuestas educativas innovadoras en nuevas áreas
de conocimiento. El trabajo que se destaca es el realizado con los Consejos Sectoriales del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) que reúne a todos los actores (trabajadores, empresarios, instituciones
educativas, Estado, entre otros) de cada sector productivo.
La tercera línea estratégica es un compromiso con la universalización de la educación formal y la finalización de ciclos educativos. En este sentido, se aboca a la generación de propuestas educativas diversas,
dentro de las cuales se destacan las que refieren a la Educación Media Básica 23 en el medio rural.
En síntesis, el CETP-UTU ha articulado sus políticas educativas en torno a programas que se proyectan
con una diversidad de propuestas y modalidades curriculares. Se ha considerado la flexibilidad y adaptabilidad al contexto social y productivo de las zonas donde se desarrollan, atendiendo además demandas de la
comunidad que, por su situación geográfica, han estado excluidas del derecho a culminar los ciclos educativos. En esa línea el Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP) trabaja desde 2011 en conjunto
con CETP-UTU en el programa Jóvenes Emprendedores.
En este mismo sentido, se ha promovido el trabajo conjunto con otros actores de la comunidad compartiendo, en algunos casos, la gestión de propuestas educativas. Este es el caso del Programa de Formación Profesional Básica (FPB) Comunitario que en conjunto con el MIDES y organizaciones de la sociedad civil se
desarrolla en el medio rural y tiene como objetivo promover la culminación de la Educación Media Básica
en aquellos jóvenes mayores de 15 que hubieran culminado la Educación Primaria.
Por su parte, el Ciclo Básico Tecnológico en Alternancia es una experiencia dirigida a adolescentes entre
12 y 15 años que residen en el medio rural y que por su radicación no pueden trasladarse diariamente a
centros urbanos.
Las propuestas correspondientes a la Educación Media Básica que se han diseñado en este período son:
• En Formación Profesional Básica Plan 2007: las orientaciones de Deporte, Seguridad Eléctrica, Informática, Robótica, Informática Rural y Carpintería Rural, Producción Granjera, Deporte, Hípica, Audiovisuales, Chapa y Pintura, Producción Agropecuaria Sostenible, Artes Gráficas y Refrigeración.
Las propuestas correspondientes a la Educación Media Superior24 que se han diseñado en este período son:
• En Educación Media Tecnológica Plan 2004: las orientaciones de Aeronáutica en las opciones de Aviónica, Sistemas de Motopropulsores y Sistema de Aeronaves, Audiovisual, Deporte y Recreación.
• En Educación Media Profesional Plan 2004: las orientaciones de Kinesiología Deportiva y ajuste de las
orientaciones Arrocero y Arte Textil.
• En Bachillerato Profesional Plan 2008: las orientaciones de Guardaparques y Mecanización Agroindustrial.
Las propuestas correspondientes a la Educación Tecnológica Superior –nivel Terciario– que se han dise23 La Educación Media Básica comprende cuatro programas de estudio: Ciclo Básico Tecnológico (BCT), Ciclo Básico Tecnológico Agrario
(CBTA), Formación Profesional Básica Plan 2007 (FPB 2007) y el Programa Rumbo (PRumbo).
24 La EMS actualmente comprende: la Educación Media Profesional (EMP), la Educación Media Tecnológica (EMT), el Bachillerato Profesional (BP), el Bachillerato Figari (BFig), el Curso Técnico (CTéc), la Formación Profesional Superior (FPS) y la EMP con Especialización.
37
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
ñado en este período son: Deportes Náuticos, Conservación de Recursos Naturales, Energía Renovable y
Eficiencia Energética, Organización de Eventos, Logística, Redes y Comunicaciones Ópticas, Instrumentación y Control, Mantenimiento Mecánico Industrial, Telecomunicaciones, Procesos de Soldadura y Ensayos,
Electro-electrónica, Electrotecnia, Autotrónica, Mecatrónica, Acondicionamiento Térmico y Termodinámica, Control Ambiental y Producción Arroz. Se prevé para 2014 la implementación del curso de Técnico en
Sistemas de Energías Renovables en su modalidad binacional en la frontera Rivera-Santana do Livramento.
Las becas están destinadas a los estudiantes del CETP, priorizándose a aquellos que están en riesgo de
desvinculación y estén cursando FPB o Rumbo. Para beneficiarse con los componentes de alimentación y
transporte el requerimiento es ser mayores de 20 años y viajar distancias prolongadas.
A partir del año 2013 se creó la Unidad de Prestación Social, lo cual ha tenido un gran impacto en la organización de las diversas prestaciones y su seguimiento, desde una perspectiva pedagógica. También cabe
destacar la coordinación interinstitucional lograda, que promueve la optimización de los recursos.
La acreditación de saberes es un proceso de reconocimiento, sistematización y certificación de saberes adquiridos por la experiencia laboral y/o de la vida, a partir de acuerdos con los actores sociales participantes.
Entre 2009 y 2013 se desarrollaron experiencias de acreditación de saberes con MIDES, OSE, INACOOP,
Portal Amarillo, Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), Intendencias de Montevideo, Rocha y Maldonado, Parque Tecnológico Industrial del Cerro (conglomerado de empresas); Centros Públicos de Empleo (CEPE), SOCAT y comunidades locales.
El trabajo conjunto con estos colectivos posibilita un reconocimiento del proceso por parte de los sectores
productivos y/o sociales, asociaciones profesionales e instituciones educativas, lo cual contribuye a identificar y posicionar a los sujetos de la acreditación en determinados niveles en el proceso de socialización y
reconocimiento laboral.
De la Formación Docente en el marco del CFE de ANEP
Durante el período 2010-2014 se desarrollaron políticas en cinco líneas:
• construcción de una institucionalidad de educación terciaria;
• oferta de formación en educación en todo el territorio nacional;
• aumento de la tasa de titulación de educadores;
• impulso al desarrollo profesional docente; y
• desarrollo de espacios institucionales de participación docente y estudiantil.
En la primera línea se destacan las acciones vinculadas a la conformación de la Comisión de Implantación
del Instituto Universitario de Educación (IUDE) junto a la UdelaR, el MEC y el INAU. En dicho marco,
se elaboró y aprobó la propuesta general para la creación del IUDE como ente autónomo, y se aprobó la
Comisión de Carrera. Al mismo tiempo se registraron avances en el trabajo de la Comisión Coordinadora
del Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública.
La ampliación de la oferta de formación en educación implicó la regionalización así como la apertura de
tres carreras: Educador Social, Asistente Técnico en Primera Infancia y Profesor o Maestro Técnico. Se impulsó, además, la promoción del desarrollo cultural de los estudiantes del CFE y el uso de las TIC.
Por otra parte, con el objetivo de aumentar la tasa de educadores titulados, se implementó un Programa
de Becas y el Programa de Apoyo al Egreso.
También se destacan las acciones relativas al impulso al desarrollo profesional docente, que refieren al dictado
de cursos de posgrado, diplomas, maestrías y propuestas de formación en servicio en coordinación con CEIP,
CETP y CES. A ello se agregan pasantías en el marco de proyectos de movilidad de docentes y estudiantes.
38
Políticas sectoriales. Educación
En el marco de las acciones orientadas al fortalecimiento de espacios institucionales de participación,
se realizó la elección de consejeros (docentes y estudiantiles) y la integración de representantes del orden
estudiantil y docentes en las comisiones de trabajo en funcionamiento.
A su vez el CFE, en conjunto con el INACOOP, ha desarrollado un programa de formación de formadores en cooperativismo con alcance nacional y en todos los niveles del sistema educativo. Su ejecución está
a cargo de la UdelaR.
De la educación de jóvenes y adultos en el marco de la Dirección Sectorial de Educación de
Adultos (DSEA) de ANEP
Los procesos educativos impulsados desde la DSEA se orientan en tres líneas de trabajo, basadas en el marco y los principios de la Ley General de Educación:
• la alfabetización25;
• la culminación de la Educación Primaria; y
• la formación complementaria de aquellas personas que deseen mejorar sus conocimientos, habilidades y
aptitudes para el mundo del trabajo y otros procesos educativos (incluso quienes hayan finalizado Primaria o poseen algún déficit en las macro capacidades).
Estas orientaciones suponen para la DSEA la articulación interinstitucional, entendida como marco estratégico de una definida política socioeducativa.
En dicho marco, se trabaja en siete componentes: Centros y Espacios de Educación Para Jóvenes y Adultos
(EPJA), Educación en Contextos de Encierro (en establecimientos penitenciarios del Ministerio del Interior (MI) y el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA), discapacidad, convenios, pruebas de
acreditación por experiencia, continuidad educativa y el Programa de Fortalecimiento Educativo.
La continuidad educativa, en el sentido amplio del término, comprende la generación de una oferta socioeducativa que integre la educación formal, la no formal, el mundo del trabajo y el acceso al patrimonio cultural. En 2013 se gestionaron diversos formatos pedagógicos en procura de reunir tres aspectos: la
culminación del ciclo primario y la Educación Media Básica, la articulación con el mundo del trabajo y la
vinculación con diferentes actores culturales.
El Programa de Fortalecimiento Educativo (PFE) se inició en 2013 en coejecución con el MIDES, y
para ello se han realizado encuentros con la División Socioeducativa del MIDES desde 2012, con el objetivo de dar cumplimiento al derecho a la educación básica, a través de la instrumentación de políticas de
acceso para la población más vulnerable.
De los proyectos centrales transversales en el marco del CODICEN de ANEP
En el marco del CODICEN de ANEP y con gestión interinstitucional y comisiones coordinadoras integradas por referentes de todos los subsistemas, se desarrollan proyectos centrales que son además transversales a todos o a algunos de los niveles educativos: Compromiso Educativo, Plan Tránsito entre Ciclos
Educativos, Programa Uruguay Estudia, ProRazona, ProArte, ProLee, ProMejora, Estímulo a la Cultura
Científica y Tecnológica, Proyecto Campamentos Educativos, Promoción de Convivencia Saludable y Programa Educación Sexual. Se hace referencia a todos estos dispositivos más adelante en el apartado de educación del capítulo 4, RAIS, de la sección II, Protección Social.
25 Se trata de “la habilidad para identificar, comprender, interpretar, crear, comunicarse y calcular, usando materiales impresos y escritos
asociados con diversos contextos” (UNESCO, 2005).
39
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Del transporte estudiantil en la Educación Media
Con el objetivo de favorecer el acceso y la permanencia en la Educación Media, se trabajó en conjunto entre
el MEC, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en el mejoramiento de la financiación del transporte estudiantil. En la Ley de Presupuesto, Nº
18.719, del año 2010 se incrementó el monto de los recursos destinados al subsidio de boletos estudiantiles.
Estudiantes de Educación Media Básica menores de 18 años y estudiantes de Educación Media Superior
menores de 20 años de todo el territorio nacional donde la distancia entre la residencia y el centro de estudio sea mayor a 1 km reciben 50 boletos gratuitos por mes.
De la educación terciaria y universitaria
En el período, el objetivo estuvo puesto en avanzar en la generalización, diversificación y promoción de la
calidad de la educación terciaria.
La generalización se desarrolló con especial énfasis en el interior del país, atendiendo a una desigualdad históricamente establecida. Se avanzó en la diversificación de la educación terciaria con propuestas ofrecidas
por el CETP-UTU, la UdelaR y avanzando en la creación de una nueva institucionalidad.
Se destinaron recursos para el desarrollo de las carreras terciarias de UTU, la instalación de Centros Regionales de la UdelaR, lo que implicó no solo la construcción de nuevos locales sino especialmente a la instalación de equipos docentes de alta dedicación. Se trabajó en articulación con todo el sistema educativo
y con los actores locales para la elaboración de Programas Regionales de Educación Terciaria a partir de la
realización de Foros Regionales en clave de desarrollo.
El desarrollo de la educación terciaria en el interior tuvo un impulso destacado con la creación de la Universidad Tecnológica dirigida al interior y con la implementación del Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública, con el propósito de lograr su impulso en base a la cooperación y la colaboración entre las
instituciones.
Al mismo tiempo se impulsaron acciones dirigidas a asegurar y promover la calidad de la educción terciaria y universitaria a través de la aprobación de una nueva normativa para el ordenamiento de la educación
terciaria privada y la acreditación universitaria extendiendo la política desarrollada a nivel del Mercosur.
En base a estos objetivos, durante el período creció la matrícula de toda la educación terciaria pública y el
número de egresados; se crearon tres Centros Regionales de la UdelaR, se crearon 31 nuevas carreras y creció 65% la matrícula en el interior del país.
También se creó la Universidad Tecnológica y se instaló la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional
de Educación Terciaria Pública.
Por su parte, la UTU prácticamente duplicó el número de estudiantes de educación terciaria no universitaria en todo el territorio nacional.
Se aprobó, también, una nueva normativa para el ordenamiento de la educación terciaria privada y se elaboró un nuevo proyecto de ley para la acreditación universitaria, además de continuar con el proceso realizado a nivel regional.
De la Educación No Formal (ENF)en el marco del MEC
En el marco de las políticas implementadas por el área de educación no formal del MEC, se avanzó en el
trabajo y la institucionalización del Consejo Nacional de Educación No Formal (CONENFOR). Desde
2010 a la fecha se registraron 207 instituciones y 268 educadores.
40
Políticas sectoriales. Educación
Se extendió el Programa Nacional de Educación y Trabajo (PNET) que atiende a jóvenes desvinculados
del sistema educativo formal. El PNET contaba en 2009 con 10 CECAP y hoy cuenta con 19, distribuidos
en todo el país. Los nuevos centros se instalaron en Paso Carrasco (Canelones), Montevideo Oeste (Cerro
Norte), Las Piedras, Toledo, Maldonado, Artigas, Florida, Durazno y Rocha. Durante 2013, el programa
atendió a 2.600 jóvenes, 267 de ellos participaron de propuestas de Educación Media Básica de UTU o Secundaria, de los cuales 40 acreditaron su culminación y se continúa trabajando con 27 empresas, proyectos
o instituciones públicas para el desarrollo de pasantías educativo-laborales.
En la línea de Educación y Trabajo, el MEC continúa participando activamente en el Consejo Directivo
del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP), donde se destaca la concreción de
acuerdos con UTU para la realización de cursos en todo el país, con la Comisión de Continuidad Educativa para cursos dirigidos a personas adultas con discapacidad, con el CES para Talleres de Orientación
Educativo-Laboral en centros de Educación Media Superior y con la UdelaR-Educación Permanente para
39 cursos destinados a trabajadores rurales.
Se participa activamente, junto al Ministerio de Transporte y Seguridad Social (MTSS), OPP, UdelaR,
UTU, la Universidad Tecnológica del Uruguay (UTEC) e INEFOP en la Comisión Interinstitucional del
Sistema Nacional de Formación Profesional elaborando el proyecto de ley que regule la formación profesional a solicitud del MTSS y del MEC.
Por otra parte, creció la participación en el Programa Aprender Siempre (PAS), dirigido a personas jóvenes y adultas mayores de 20 años para promover la educación a lo largo de toda la vida en todo el territorio
nacional. En el período 2010-2013 participaron 3.900 personas en 287 cursos y se realizaron cuatro Encuentros Nacionales. Siete de estos cursos se realizaron en forma conjunta con Centros MEC y varios de
ellos se desarrollan también en contextos de encierro.
Asimismo, se destaca que en 2011 se creó el Programa Nacional Redes de Educación No Formal, que
propone un proceso de capacitación e intercambio que permita un mayor conocimiento y vinculación
entre las propuestas existentes en el campo de la ENF a nivel local y que aporte elementos teórico-metodológicos que contribuyan al desarrollo de estos programas. A la fecha dicho programa realizó 18 ciclos
de seminarios de 32 horas cada uno en todas las capitales departamentales del país, excepto en Montevideo. Participaron en dichos seminarios 304 personas. A partir de 2013 el Programa adquirió un formato
diferente, promoviendo la creación en las capitales departamentales de espacios de ENF para la concreción de planes o agendas de trabajo que propendan a la visibilización y fortalecimiento de este campo
educativo. En el año 2014 este programa pasó a la órbita del Consejo Nacional de Educación No Formal
y ya cuenta con actividades en cinco departamentos del interior; en 2014 los cursos a distancia contaron
con la participación de 160 educadores.
En otro orden, se realiza anualmente el Festival de Aprendizajes. Entre 2010 y 2013 se presentaron 163
experiencias interactivas y permanentes de las que participaron 1.535 personas entre los protagonistas e invitados a las exposiciones. Las experiencias que participaron provenían de Montevideo, Maldonado, Soriano, Flores, Paysandú, Canelones, San José, Salto, Rivera, Treinta y Tres y Río Negro. Se amplió el acuerdo
con CETP-UTU instalándose el Programa Redescubrir en Young, La Paz, Rivera y Colonia, al tiempo
que se acordó la ampliación a Artigas, Florida, Montevideo, San Carlos y Paysandú.
Desde 2013 el MEC, a través del Programa Ajedrez para la Convivencia, se sumó a los esfuerzos interinstitucionales para crear una red de apoyos de ajedrez con fines educativos y sociales. En este programa
han participado más de 2.000 personas.
A través del Plan Nacional de Lectura se adquirieron 5.600 libros para jóvenes de 12 a 20 años, para la
conformación de 140 minibibliotecas que se distribuyeron a centros educativos y a referentes del plan del
norte del país (Artigas, Salto y Paysandú). Se realizaron cuatro Talleres de Formación de Educadores, que
41
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
tuvieron 142 participantes de los centros e instituciones que recibieron los acervos, abarcándose todos los
departamentos del país. También se realizaron dos cursos on line sobre esta misma temática.
Se editaron 10.000 ejemplares de la guía Leer es un derecho. Recursos para la animación a la lectura, dirigida
a jóvenes.
En este marco, la Biblioteca Nacional coordinó y apoyó a más de 240 bibliotecas públicas, comunitarias,
populares, cooperativas, de sindicatos, de iniciativas barriales; a escuelas rurales y liceos de zonas carenciadas de Montevideo; a los institutos de formación docente y los Centros Regionales de Profesores (CERP)
de todo el país. Más de 70.000 libros fueron distribuidos en los últimos tres años. Se han visitado 150 escuelas rurales por año, llevando libros y narradores orales. Se apoyó a las escuelas rurales a través del Programa La Escuela y la Biblioteca, un Cuento nos Une y se promocionó el Concurso de Cuentos Infantiles
para Alumnos.
A partir de la firma de un convenio entre la Biblioteca Nacional y la Unión de Ciegos del Uruguay (UNCU),
se inició un proceso por el cual la Biblioteca cederá a UNCU gratuitamente las versiones digitales de sus ediciones a fin de que estén a disposición de las personas con discapacidad visual. Además, siguiendo con la las
políticas de estímulo a la lectura, se visitaron 150 escuelas rurales donde se entregaron materiales didácticos
y libros.
Se dio comienzo al proceso de elaboración del Plan de Educación en Derechos Humanos por parte de la
Comisión para la Educación en Derechos Humanos del SNEP.
En el marco del respeto, protección y cumplimiento de los derechos humanos se realizaron las primeras tres ediciones de la Mesa para la Paz en el interior y se realizaron talleres de sensibilización en derechos humanos en todo
el país, así como un Cine Foro en conjunto con otras instituciones, cursos en la Escuela Nacional de Administración Pública, talleres y capacitación a jóvenes promotores de derechos humanos en diferentes localidades del
interior.
Las actividades de formación en derechos humanos orientadas a incorporar la perspectiva de derechos tuvieron diversas modalidades: Curso Virtual de Formación Básica en Derechos Humanos desde la plataforma
virtual y con la Dirección de Educación; 5ª edición del Concurso Juvenil sobre Herramientas de Inclusión
y No Discriminación, orientado a despertar en los estudiantes una conciencia individual y colectiva sobre
la importancia de una sociedad inclusiva y no discriminatoria; segunda etapa de los talleres “Herramientas
para la elaboración, gestión y financiación de proyectos culturales con enfoque de derechos y no discriminación”, en el marco del Programa de Apoyo a las Políticas Culturales Inclusivas y de Comunicación Científica.
En materia de educación y tecnologías de la información y la comunicación se destaca la labor realizada
a través del Portal EduMEC y de los Centros MEC.
A través del Portal EduMEC, entre 2010 y 2013 se realizaron 53 cursos en el Aula Virtual, que fueron
culminados por 1.000 personas, contando con 5.000 usuarios. Los cursos se coordinaron con la Dirección
de Derechos Humanos del MEC, el Instituto Nacional de Artes Escénicas, el Área de Educación No Formal del MEC, el Programa + Centros y la Red Nacional de Educación Ambiental (RENEA). Las temáticas
abordaron la educación ambiental, educación en derechos humanos, danza, teatro, sexualidad, internet,
lectura, diversidad, espectro autista, geometría y literatura.
En los Centros MEC han participado en el Plan Nacional de Alfabetización Digital 29.693 personas,
sumando desde su inicio un total de 50.000. Para el desarrollo de los talleres, los Centros MEC emplean
a 250 docentes y las intendencias departamentales a 120 animadores. En el último trimestre de 2013 se
abrieron tres salas nuevas de alfabetización digital en Montevideo (completando las cinco), lo que permitió
la capacitación de 400 personas sobre el final del año.
42
Políticas sectoriales. Educación
Los Centros MEC también desarrollan propuestas de trabajo de alfabetización digital con comunidades
rurales en las cuales no hay Centro MEC instalado. Además de las 123 localidades donde se encuentran
ubicados los centros, durante 2013 se llegó con el Plan de Alfabetización Digital a 18 zonas rurales, parajes
y otras localidades, sumando así una cobertura de 146 espacios territoriales.
Al mismo tiempo durante 2013, se trabajó intensamente en la alfabetización digital de grupos, como los
clasificadores en Fraile Muerto, el sindicato de trabajadoras domésticas de Melo, colonos de Colonia Itapebí
en Salto, personas privadas de libertad en Canelones, Lavalleja, Soriano y Paysandú, personas con discapacidad en Mercedes y Paysandú, funcionarios y pacientes de la Colonia Etchepare y Santín Carlos Rossi en
Ituzaingó, jóvenes con consumos problemáticos de sustancias del Centro Chanaes de la Fundación Dianova en San José de Mayo, adultos mayores en el Club de Abuelos y el Hogar de Abuelos de Libertad y en
Nueva Vida, institución que alberga a adultos mayores de Uruguay y Brasil, personas en situación de calle
pertenecientes al Refugio del Chuy y beneficiarios de Uruguay Trabaja en todo el país.
Del financiamiento de las políticas educativas en el marco de ANEP y UdelaR
El artículo 867 de la Ley de Presupuesto establece que cuando, como consecuencia del crecimiento del PIB,
los créditos con destino a la educación representen un porcentaje inferior al 4,5% de dicho producto, el Poder Ejecutivo deberá incluir en el proyecto de Rendición de Cuentas una asignación adicional de créditos
presupuestales para la ANEP y la UdelaR.
En la Rendición de Cuentas 2010 se aprobó una asignación complementaria de crédito de 1.217 millones de pesos, de manera que el gasto público en educación representara el 4,5% del PIB. Dado que
al momento en que se elaboraron las siguientes Rendiciones de Cuentas el gasto público en educación
superaba el 4,5% del PIB, no se asignaron recursos adicionales al amparo de dicho artículo, si bien
continuaron asignándose recursos incrementales para la educación.
Gráfico 1.2.1. Recursos para la educación en relación al PIB (2004-2013)
4,7%
5,0%
4,5%
4,6%
4,7%
4,7%
2010
2011
2012
2013
4,2%
4,0%
3,5%
4,5%
3,2%
3,2%
2004
2005
3,4%
3,6%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2006
2007
2008
2009
Fuente: MEF, 2013.
Los recursos asignados para ANEP se incrementaron sostenidamente entre 2004 y 2014, evidenciando una
tasa de crecimiento superior a la del producto. Este incremento tuvo un fuerte componente de aumento de
la masa salarial, si bien también aumentaron sensiblemente los recursos destinados a inversiones.
Entre los años 2004 y 2014 los recursos totales tienen un crecimiento en términos reales de 121%, mientras
que la masa salarial crece 139%. Los gastos de funcionamiento y de inversiones se incrementan 40% y 91%,
respectivamente, en el mismo período, en términos reales.
43
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Las partidas incrementales del actual período presupuestal permiten que los recursos destinados a la ANEP
a 2014 se incrementen 29% en términos reales respecto de la ejecución del año 2009.
Gráfico 1.2.2. Evolución del gasto de la ANEP por concepto. En millones de pesos contantes (2004-2014)
40.000
29%
35.000
121%
71%
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2004
2005
2006
Inversiones
2007
2008
2009
Funcionamiento
2010
2011
2012
2013*
2014*
Remuneraciones
Fuente: MEF, 2013.
Nota: * Crédito proyectado. El crédito 2014 incluye lo asignado en la Rendición de Cuentas 2012.
Asimismo, los recursos asignados a la UdelaR se incrementaron sostenidamente entre 2004 y 2014, evidenciando una tasa de crecimiento superior a la del producto. Esta sostenida expansión de los recursos tuvo
un fuerte énfasis en el incremento de los créditos destinados a inversiones y un sustantivo incremento de la
masa de remuneraciones (con tasas de crecimiento de 306% y 125%, respectivamente). En lo que corresponde a este período presupuestal, el aumento de los recursos alcanza el 23% en términos reales, comparando lo asignado a 2014 respecto de lo ejecutado en 2009. (Ver gráfico 1.2.3).
Resultados
Desde 2005 a la fecha aumentó la cobertura educativa en todos los niveles de educación formal, especialmente hasta los 18 años de edad. Entre las medidas tomadas cabe señalar el incremento de las Asignaciones
Familiares, el boleto gratuito para estudiantes de toda la Educación Media, la asignación de recursos para
el transporte en zonas rurales y el incremento de becas que en 9 años pasaron de 900 a 13.600, entre otras.
Entre los resultados de las políticas desarrolladas, destacamos:
Aumento de la cobertura
• Educación Inicial:
— en niños de 3 años la asistencia a centros educativos pasó de 46,3% en 2006 a 60,4% en 2013;
— desde 2008 se estableció la obligatoriedad de la educación a partir de los 4 años: en 2013 llegó al
90,2% cuando en 2006 era de 76,5%.
— la universalización de la educación de niños y niñas de 5 años supera el 98%.
• Educación Primaria: en las edades de 6 a 12 años se mantiene la tasa de cobertura universal;
• Educación Media: en Educación Media Básica, a partir de 2008, se consolidó un aumento en la asistencia a algún centro educativo entre los adolescentes de 13 y 14 años de edad superior al 90%. Si bien
en Segundo Ciclo los progresos fueron más lentos, a partir de 2009 se evidencia una leve mejora, promediando en 2013 una asistencia en torno al 80% de jóvenes entre 15 y 17 años.
44
Políticas sectoriales. Educación
Gráfico 1.2.3. Evolución del gasto de la UdelaR por concepto. En millones de pesos constantes de 2012
(2004-2014)
23%
110%
9.000
71%
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2004
2005
2006
Inversiones
2007
2008
Funcionamiento
2009
2010
2011
2012
2013*
2014*
Remuneraciones
Fuente: MEF, 2013.
Nota: * Crédito proyectado. El crédito 2014 incluye lo asignado en la Rendición de Cuentas 2012.
Aumentó el tiempo pedagógico de los escolares. Es el resultado de la creación de Escuelas de Tiempo Completo, Jardines de Infantes de Tiempo Completo y Escuelas de Tiempo Extendido, con el propósito de diversificar las estrategias y racionalizar los recursos. También se desarrollaron acciones para mejorar la asistencia a
clase (campaña 0 Falta) y se desarrolla el Programa Verano Educativo con la participación de más de 12.000
niños entre 4 y 12 años de edad.
En este mismo sentido es preciso destacar que el tiempo pedagógico también se incrementó a través de actividades educativas fuera del horario escolar como las que se realizan en los campamentos educativos (para
todos los niveles educativos).
Para ilustrar lo anterior cabe señalar que el número de niños que concurren a centros educativos con carga
superior a siete horas creció un 75% en los últimos 5 años y que en Educación Primaria, tomando en cuenta todas las actividades señaladas anteriormente, el promedio de tiempo de actividades escolares llega a 862
horas anuales, lo que equivale a 215 días de clase de jornadas de cuatro horas.
En 2006 había 30.626 niños que concurrían a escuelas con extensión del tiempo pedagógico (Escuelas de
Tiempo Completo, Escuelas de Tiempo Extendido y Jardines de Jornada Completa). En 2013 esta cifra
aumentó más de 50%, alcanzando a 53.517 alumnos.
Bajó la tasa de asistencia insuficiente: en 2005 eran 20.985 alumnos y en 2012 fueron 17.435 los alumnos
de 1º a 6º que registraron entre 70 y 140 faltas en un total de 180 días del año lectivo. La disminución de
la asistencia insuficiente es mayor en los niños de los hogares más pobres (quintil 1). En cinco años en el
contexto urbano pasó de 2,6% a 1,7%, y en el área rural de 4,2% a 0,9%.
Mientras en 2005 no existía una estrategia de campamentos estudiantiles, en el período 2009-2012 han
participado de esta propuesta más de 72.300 alumnos y docentes de Educación Primaria, Secundaria y
Técnica. Solo en 2012 asistieron a estas actividades 22.637 estudiantes.
Aumentó el número de escolares que reciben educación física y que aprenden idiomas. Esto se debe a una
45
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
combinación de acciones que incluyen docentes en todas las Escuelas de Tiempo Completo y Extendido y la
incorporación de la enseñanza de inglés a través de las salas de videoconferencias, que ya se han instalado en
600 centros educativos. Así,
• mientras en 2005 recibían clases de educación física 67.462 escolares, en 2012 fueron 306.532;
• en 2005 14.550 niños estudiaban inglés, portugués o italiano en las escuelas públicas; en 2013 fueron
77.100 niños, de los cuales 25.000 estudiaron inglés a través del Plan Ceibal por videoconferencia;
• desde el año 2008 se está implementando la cobertura con cursos extra para brindar la posibilidad de
certificaciones internacionales según los estándares de la Comunidad Europea a estudiantes de Educación Media.
Descendió la repetición escolar (no aprobación) en las escuelas públicas desde 2005. Este descenso es
fruto de mejores aprendizajes a través de acciones de mayor personalización y seguimiento de niñas y niños, como los Programas Maestros Comunitarios y Maestro + Maestro, así como por una disminución de
la cantidad de niños por grupo. Mientras en 2005 había 29 niños por grupo, en 2013 se disminuyó a 23.
Además, prácticamente se erradicaron los grupos superpoblados: mientras en 2005 había 1.235 grupos con
más de 35 alumnos, en 2012 hubo solo 46. Destacamos:
• la repetición en 1er año de escuela pasó de 16,1% a 13,4% en 2013;
• la repetición de 1º a 6º de escuela pasó de 8,1% a 5,4%.
En relación con la educación en América Latina y el Caribe, el Informe de Seguimiento de la Educación Para Todos en el Mundo 2013-4, titulado Enseñanza y aprendizaje: Lograr la calidad para todos, de
la UNESCO, señala que 95% de los niños uruguayos que completan Educación Primaria adquieren los
conocimientos fundamentales en lectura y 80% en matemáticas, lo cual posiciona al país en los primeros
lugares de América Latina.
Plan Ceibal. Los alumnos matriculados en la educación pública entre 1er año de escuela primaria y 3er año
de Educación Media recibieron una computadora portátil y todos los centros educativos públicos tienen
conectividad, a través del Plan Ceibal.
En 2005 el porcentaje de centros educativos con conexión a internet era 34%; hoy es prácticamente 100%.
En 2003 la relación PC/alumno en Educación Media Básica era de una computadora cada 20 estudiantes;
hoy casi todos los estudiantes cuentan con una computadora portátil.
Cuadro 1.2.1. Plan Ceibal. Centros educativos y usuarios con equipo Ceibal
Año
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Centros
1.779
1.882
2.127
2.392
Alumnos
4.964
164.711
327.736
393.521
476.065
527.312
Docentes
302
14.794
22.268
23.924
27.544
39.240
Fuente: Plan Ceibal, 2013.
Aumento de la matrícula y la culminación de ciclos de Educación Media. Esto se debe a una combinación
de acciones que incluyen el acompañamiento de los estudiantes: Programa Tránsito Educativo, Sistema de Tutorías Docentes, Educadores Referentes del FPB del CETP-UTU, Compromiso Educativo, entre otros. Así,
• la matrícula de Educación Media pasó de 302.311 en 2005 a 335.126 en 2012, lo cual da cuenta de un
crecimiento de 32.815 estudiantes en 7 años;
• la matrícula de Educación Media Básica pasó de 158.131 en 2005 a 181.444 en 2012;
• la cantidad de estudiantes de Educación Media Superior pasó de 144.180 en 2005 a 153.682 estudiantes
en 2012.
46
Políticas sectoriales. Educación
Gráfico 1.2.4. Matrícula de Educación Media (2000-2012)
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Anuario Estadístico de Educación MEC, 2012.
La culminación de Educación Media Básica en jóvenes de 17 a 18 años y de Educación Media Superior
en jóvenes de 21 a 22 años tuvo su registro más bajo en 2010 desde que se tienen datos, siendo de 58,2% y
31,2%, respectivamente. En 2013 esas cifras se elevaron a 65,1% y 37,7%, respectivamente.
Gráfico 1.2.5. Culminación de ciclos educativos. Por edades seleccionadas (2010-2013)
1,5%
100%
2010
6,9%
2011
80%
6,5%
60%
2012
2013
40%
20%
0%
Jóvenes de 14 y 15 años con
Educación Primaria terminada
Jóvenes de 17 y 18 años con
Educación Media Básica terminada
Jóvenes de 21 y 22 años con
Educación Media Superior
terminada
Fuente: Logro y nivel educativo alcanzado por la población, MEC, 2014.
En el quintil de hogares de menores ingresos, la culminación de la Educación Media Básica entre los jóvenes de 17 a 18 años aumentó de 31,6% en 2010 a 40,9% en 2012. Y la culminación de la Educación Media
Superior entre los jóvenes de 21 a 22 años, pasó de 6,9% a 7,6% en 2 años. (Ver gráfico 1.2.6).
Desde 2005 hasta la fecha se ha incrementado la matrícula de la edcucación media brindada por el CETP-UTU y se ha dado la posibilidad de tener continuidad educativa:
• la matrícula total del CETP-UTU pasó de 66.429 alumnos en 2005 a 79.895 en 2012;
• en Educación Media Básica se pasó de 15.591 en 2005 a 26.241 en 2012;
• en Educación Media Superior con continuidad educativa se pasó de 19.668 en 2005 a 36.185 en 2012;
47
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Gráfico 1.2.6. Porcentajes de jóvenes de 17 y 18 años que culminaron Educación Media Básica por quintiles
de ingreso del hogar (2010-2013)
-0,1 %
5,4%
7,7%
100
10,9%
90
80
70
10,4 %
60
50
40
30
20
10
0
1er quintil
2do quintil
3er quintil
2010
2011
4to quintil
2012
5to quintil
2013
Fuente: Logro y nivel educativo alcanzado por la población, MEC, 2014.
Gráfico 1.2.7. Matrícula en Educación Media Técnico-Profesional del CETP-UTU por ciclo educativo (20012012)
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2001
2002
2003
2004
2005
Educación Media Básica
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Educación Media Superior
Fuente: Anuario Estadístico de Educación MEC, 2012.
En el nivel terciario del CETP (UTU) se pasó de 4.024 alumnos en 2005 a 7.610 en 2012.
48
2012
Políticas sectoriales. Educación
Gráfico 1.2.8. Matrícula en Educación Terciaria no universitaria del CETP-UTU (2001-2012)
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Anuario Estadístico de Educación MEC, 2012.
Se ha incrementado la cobertura total de la educación terciaria en sus diferentes modalidades no universitarias, formación en educación y educación universitaria, tanto a nivel público como privado:
• toda la Educación Terciaria (no universitaria, formación en educación y universitaria) pasó de tener
108.636 estudiantes en 2005 a 137.209 en 2012;
• la formación en educación pasó de 20.779 en 2005 a 22.754 en 2012;
• la educación universitaria pasó de 82.403 en 2005 a 106.147 en 2012.
Gráfico 1.2.9. Matrícula en formación en educación según tipo de oferta (2000-2012)
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Formación docente total
Profesorado
Maestro Técnico INET
Educador Social
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Magisterio
Fuente: Anuario Estadístico de Educación MEC, 2012.
Aumentó el número de egresados de las carreras universitarias y de formación docente en sus diferentes modalidades:
• el número total de egresados pasó de 7.195 en 2005 a 9.518 en 2012;
• en ese período la UdelaR pasó de 4.066 egresos a 6.431;
• los egresos de la carrera de Magisterio que habían descendido dramáticamente en 2010 a 683, mejoraron llegando a 853 en el año 2012;
• los egresos de Profesores de Educación Media han aumentado llegando a 764 en 2012 frente a los 499
de 2009, año de su registro histórico más bajo;
• los egresos de la enseñanza privada universitaria totalizaron 1.470 en 2012.
49
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Se incrementó la cobertura de la educación universitaria pública en el interior del país. En efecto, entre
los años 2007 y 2012, en la UdelaR:
• se han abierto 31 carreras nuevas en el interior, alcanzando un total de 101, a partir de 2014;
• se crearon tres Centros Universitarios Regionales: noroeste, noreste y este;
• el número de jóvenes que estudian en el interior en la UdelaR creció 65% de 2007 a 2012, pasando de
de 4.000 a 6.741 estudiantes.
Mejoró sensiblemente el salario en la ANEP y en la UdelaR:
• el salario de un Maestro Efectivo Grado 1 con 20 horas semanales a valores constantes a enero 2005
aumentó 69% de 2005 a 2014;
• el salario de un Auxiliar de Servicio de ANEP Grado 1 con 40 horas semanales a valores constantes a
enero 2005 aumentó 44,5% de 2005 a 2014;
• el salario de un profesional en el máximo del escalafón de ANEP con 40 horas semanales a valores constantes a enero 2005 aumentó 87% de 2005 a 2014;
• en promedio, el salario docente de UdelaR, mejoró 65,2% entre 2005 y 2013, y el no docente 67,6%.
Mejoraron las condiciones edilicias, la construcción de centros educativos, la remodelación de locales, las
reparaciones y el mantenimiento:
• en 2005 se destinaban $ 260.441.600 para obras de mantenimiento, mientras que en 2012 se destinaron $ 984.267.800;
• en 2005 se destinaban para obras nuevas y ampliación $ 346.874.400, mientras que en 2012 se destinaron $ 1.731.127.900;
• en dos años (2012 y 2013) la ANEP culminó 2.820 obras (nuevas, ampliación, adecuación y mantenimiento de gran porte), contando con 2.800 edificios;
• en 2013, en promedio, la ANEP inauguró un local o una ampliación de gran porte por semana;
• la UdelaR contaba en 2005 con 263.393 m2 (excluyendo el Hospital de Clínicas, que implica 100.994
m2 más). En 2013 esa cifra llegó a 319.487 m2. Respecto de 2005 el crecimiento absoluto fue de 56.094
m2, lo cual representa un crecimiento relativo de 17,5%.
Desde 2006 a la fecha ha seguido bajando la tasa de analfabetismo, especialmente en el medio rural:
• mientras en 2005 había 2,2% de analfabetos, en 2013 bajó a 1,6%;
• en el medio rural el analfabetismo pasó de 3% a 2,7%.
Se han diversificado y extendido las propuestas de educación de jóvenes y adultos para la culminación de
ciclos educativos (ANEP, Uruguay Estudia), para la capacitación laboral (INEFOP, CETP-UTU, Consejo
de Capacitación Profesional, organismos del Estado y privados) y de educación para la vida y la inclusión
social (Centros MEC, PNET-CECAP, Programa Aprender Siempre). De este modo:
• en el año 2012 participaron 205.656 personas en 83 programas relevados de la Administración Central,
la ANEP, INEFOP, organizaciones de la sociedad civil (ONG) e intendencias;
• se realizó el Primer Censo de Capacitación Técnica y Tecnológica: en 2012 participaron 83.530 personas
en cursos de hasta 140 horas en la mayoría de los casos, sin contar los cursos de ANEP ni los de UdelaR.
Se fortaleció la institucionalidad y la coordinación de la educación pública:
• se creó la UTEC, que comenzó sus primeras carreras en 2014.
• se creó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd), que presentará su primer informe bienal en 2014.
• se creó el Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia (CCEPI) que avanzó en la formación de educadores, la aplicación del primer diseño curricular y en la adopción de criterios comunes
para los centros;
• se creó el Consejo de Educación No Formal, que trabaja en la profesionalización de los educadores y en
el apoyo a las instituciones;
• se instaló y funciona regularmente la Comisión Coordinadora del SNEP.
50
Políticas sectoriales. Educación
Desafíos
Avanzar en la cobertura y en la atención de calidad a los niños de 0 a 3 años. La Primera Infancia es
una prioridad para la educación y para el país. Particularmente debe extenderse la atención diaria a niños y
niñas menores de 3 años, especialmente los provenientes de hogares de sectores más desfavorecidos. Si bien
es destacable el avance en la expansión del Plan CAIF, en la supervisión de los centros de educación infantil
privados y en la formación de educadores, aún falta mucho para atender a todos los niños de estas edades.
Expandir el tiempo pedagógico en Educación Primaria, mejorando la calidad y reduciendo la brecha
en los aprendizajes.
Fortalecer el vínculo entre los adolescentes (y sus familias) y la Educación Media, y mejorar la calidad de los aprendizajes.
Universalizar el egreso de la Educación Media Básica en las edades correspondientes. El aumento de
cobertura de adolescentes de hasta 17 años de edad pudo realizarse a costa del rezago, la repetición y con
ello la culminación con retraso de los ciclos educativos medios. En este nivel, es impostergable conjugar las
tradiciones de la Enseñanza Secundaria y la Enseñanza Técnica y Tecnológica, diseñando articulaciones
entre las distintas formaciones y promoviendo una educación integral.
Incrementar los egresos de Educación Media Superior, en la que tenga un peso cada vez mayor la
oferta técnico profesional. Actualmente el porcentaje de jóvenes que culmina la Educación Media Superior a los 21 y 22 años es de 37%. El objetivo, en un horizonte de 20 años, debe ser que todos los jóvenes
estudien hasta los 18 años y tengan oportunidad de continuar con estudios terciarios de diversos tipos, eliminando las asimetrías existentes.
Incrementar la calidad educativa en todos los niveles del sistema y mejorar los aprendizajes integrales, tanto en habilidades cognitivas como en aspectos emocionales y en competencias ciudadanas de
convivencia y derechos humanos. Los niveles de aprendizaje que se han obtenido en las pruebas PISA que
reflejan los aprendizajes en las áreas de lectura, matemática y ciencias han sido insuficientes y distribuidos
inequitativamente. También es medular mejorar los aprendizajes en otras áreas o habilidades que son tan
importantes como las cognitivas que evalúan las pruebas PISA. Una clave para estas mejoras se encuentra
en la personalización de la educación, para lo cual habrá que profundizar los procesos de acompañamiento
que se han desarrollado en este período y que han demostrado un impacto favorable, como la experiencia
de los Maestros Comunitarios, el sistema de becas, el Programa Compromiso Educativo, los docentes o
educadores referentes, entre otras propuestas de acompañamiento a los estudiantes.
Continuar el desarrollo y profundizar las oportunidades de acceso, la diversificación y la calidad de
la Educación Terciaria y potenciar su capacidad de creación de conocimientos. Los mecanismos iniciados
demuestran su validez, tanto la instalación de los Centros Regionales de la UdelaR como la creación de la
UTEC y la expansión de la Educación Terciaria no universitaria de UTU.
Profundizar los cambios en la formación y profesionalización docente. El desarrollo de los profesionales de la educación es una clave determinante para las transformaciones educativas. Para ello se requerirá
atender factores salariales, aspectos de formación y de reconocimiento social. El objetivo debe ser producir
una formación inicial de efectivo nivel universitario, extender la formación continua o en servicio y desarrollar la carrera profesional vinculada al desempeño y al perfeccionamiento. Es imprescindible asegurar
niveles de formación de profesionales de la educación con la más alta exigencia y calidad, a través de la
creación de una Universidad de Educación, que permitiría el pleno desarrollo de las funciones inherentes
a la formación académica pertinente, que incluya investigación y extensión, así como el desarrollo de posgrados en el área de educación. Todo ello fortalece y jerarquiza la profesión docente promoviendo su reconocimiento social.
51
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Mejorar los niveles educativos de la población joven y adulta. Los retrasos históricos de la Educación
Media en Uruguay llevan a que exista un número muy importante de personas jóvenes y adultas que no la
finalizaron. Se trata de promover mecanismos ágiles y flexibles para ofrecerles formas de culminación de ciclos educativos. También es importante la promoción de propuestas de capacitación laboral y de educación
para la vida, que contribuyan a la actualización y mejoramiento de las capacidades laborales y a mejorar las
formas de relacionamiento y convivencia. La educación de personas jóvenes y adultas en el ámbito formal y
no formal contribuye a mejorar el clima educativo de los hogares y de las comunidades, por tanto, también
a la educación de niños, niñas y adolescentes.
52
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Hábitat
Punto de partida
Históricamente los distintos grupos sociales se han ubicado de manera diferenciada en
el territorio. Lo que es más reciente es un fenómeno que se constata a nivel global y del
que no escapa nuestro país: la fragmentación socioterritorial. Se expresa en diversos planos de las sociedades, entre los cuales puede destacarse la división social del espacio en
las ciudades.
En marzo de 2005, nuestro país asistió a un cambio político sustantivo, que se expresó en el objetivo de promover un crecimiento económico con equidad social, orientado
hacia la disminución de la pobreza y la indigencia, el control o reversión de los niveles
de desigualdad social y la mejora de las condiciones de vida de la población uruguaya,
lo que también comprende revertir las desigualdades territoriales y avanzar en la justicia
ambiental.
La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible
El ordenamiento del territorio refiere a la función pública de organizarlo e implica un
conjunto de acciones transversales que regulan la localización de actividades, con el fin
de “mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la integración social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales”.
Durante un período signado por la más amplia participación y comunicación pública en
el marco de la entonces Comisión Técnica Asesora de Ordenamiento Territorial (COTAOT), se llegó a la formulación de un proyecto de ley que el Poder Ejecutivo remitió
a consideración parlamentaria en el año 2006. Una importante consideración y trabajo
parlamentario, que introdujo sus propios aportes, culminó con la aprobación de la Ley
Nº 18.308 en el año 2008. A partir de ella se generó una nueva institucionalidad, instrumentos, políticas y acciones.
Ambiente y desarrollo
En el período 2005-2009, se empezaron a instalar en nuestro país grandes emprendimientos de desarrollo y a su vez el número de proyectos de mediana y pequeña escala
comenzó a crecer sustantivamente. En ese sentido, y en conjunto con los desafíos de la
Política Nacional de Aguas (y la gestión por cuencas) así como por los nuevos requerimientos de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, se desarrolló una
gestión ambiental del territorio de carácter transversal.
En términos de institucionalidad y participación, la participación ciudadana en la gestión
del ambiente al asumir esta administración contaba con cuatro Comisiones Asesoras Específicas de Áreas Protegidas, tres Comisiones de Seguimiento (UPM, Punta Tigre e ISUSA)
además de las instancias pautadas por los procesos de evaluación de impacto ambiental.
También en ese período se creó el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la
Variabilidad (SNRCC) por decreto del Poder Ejecutivo del 20 de mayo de 2009.
53
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Uno de los desafíos para la presente administración en términos de política social estuvo planteado en la
gestión ambiental desde la perspectiva del desarrollo sustentable y del fortalecimiento del pilar social, tanto
en la evaluación como en el control de los proyectos, en la atención de las condiciones ambientales del hábitat fundamentalmente de los más vulnerables, así como en los procesos de gestión vinculados a la pobreza
y el ambiente, lo que, entre otros temas, incluye la gestión de los residuos desde una perspectiva integral de
ciclo de vida (desde la producción y el consumo hasta la disposición final). Se destaca en este punto la reglamentación de la Ley de Envases (Decreto Nº 260/007, del 23 de julio de 2007).
La Política Nacional de Aguas y el nuevo marco institucional
El artículo 47 de la Constitución de la República marca un hito en relación a los recursos hídricos en tanto
se establece que la protección del medioambiente es de interés general y que el acceso al agua potable y al
saneamiento adecuado constituyen derechos humanos fundamentales.
En el año 2005, por Ley presupuestal Nº 17.930, se creó la Dirección Nacional de Aguas y Saneamiento
(DINASA, hoy DINAGUA) con el cometido de realizar la formulación de las políticas nacionales de agua
y saneamiento. Asimismo, en el año 2007, por Ley Nº 18.172 de Rendición de Cuentas, se transfieren las
competencias y cometidos desde el MTOP, “en todo lo relativo a la administración, uso y control de los recursos hídricos”.
La Ley Nº 18.610, de Política Nacional de Aguas, se aprueba en 2009. En ella se establece que la gestión
integrada de los recursos hídricos deberá contemplar aspectos sociales, económicos y ambientales. Instituye, además, que el abastecimiento del agua potable a la población es la principal prioridad de uso de los
recursos hídricos. Los criterios rectores del acceso y utilización del agua son la equidad, la asequibilidad, la
solidaridad y la sustentabilidad. Asimismo, reconoce la cuenca hidrográfica como unidad de actuación para
la planificación, control y gestión de los recursos hídricos y se generan los Consejos Regionales de Recursos
Hídricos y de las Comisiones de Cuenca, para garantizar la participación de usuarios y sociedad civil en
la planificación y gestión de los recursos hídricos, los que contemplan el principio de descentralización. Al
mismo tiempo establece que “ los recursos hídricos se gestionarán de forma integrada, asegurando la evaluación,
administración, uso y control de las aguas superficiales y subterráneas en un sentido cualitativo y cuantitativo,
con una visión multidisciplinaria y multiobjetiva, orientada a satisfacer necesidades y requerimientos de la sociedad en materia de agua” (artículo 12).
La disponibilidad de servicios de saneamiento, sea por conexión a redes generales o mediante pozos negros/
fosas sépticas, en el país urbano (localidades con 5.000 y más habitantes) es prácticamente total. El Censo
de Población y Viviendas de 2011 registró para todo el país, urbano y rural, 60% de hogares con conexión
a redes de saneamiento y 40% con pozos negros/fosas sépticas. En las áreas urbanas se observan, sin embargo, diferentes situaciones, en tanto en Montevideo los hogares con conexión a la red general de saneamiento
alcanzaban en 2009 el 83%, en el interior urbano de localidades de 5.000 habitantes y más solo 47% de
los hogares poseían este servicio26.
Una nueva institucionalidad: el Sistema Público de Vivienda
La reforma de la política habitacional iniciada con el Plan Quinquenal 2005-2009 se concibió como una
construcción de largo plazo, vinculada a la concatenación y a la simultaneidad de múltiples procesos de
cambio, sociales, culturales, económicos e institucionales impulsados por la pasada administración, que
iniciaron el camino que el gobierno actual se propuso profundizar con el mismo objetivo de avanzar hacia
un país con mayor igualdad y justicia social.
El cambio supuso construir una nueva institucionalidad de acuerdo a la redefinición de roles de los acto26 Encuesta Continua de Hogares 2009, INE
54
Políticas sectoriales. Hábitat
res públicos, reestructurando el BHU, creando la Agencia Nacional de la Vivienda (ANV), potenciando
al Movimiento pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (MEVIR) y reformulando el Programa de
Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI) desde sus mejores prácticas y trayectorias.
La reestructura del sistema significó jerarquizar claramente al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), a través de la Dirección Nacional de Vivienda (DINAVI), en
su rol de rector de las políticas de vivienda y hábitat y de administrador del Fondo Nacional de Vivienda y
Urbanismo, incorporando al PIAI en la lógica institucional y articulando con MEVIR las actuaciones en
las áreas rurales y poblaciones de menos de 5.000 habitantes, así como readecuar con el BPS las acciones
habitacionales para los pasivos.
Implicó la creación de un organismo especializado en la gestión y ejecución de programas habitacionales: la
ANV –creada por Ley Nº 18.125– que rápidamente asumió sus competencias en relación a la ejecución de
programas bajo las directivas de la DINAVI (licitaciones públicas y cooperativas), la gestión y reestructura
de las deudas de la cartera problemática del BHU y la creación de instrumentos financieros (notas hipotecarias, seguro hipotecario y fondos de garantía del sistema tanto para la oferta como para la demanda).
La reorganización se completó con la capitalización del BHU, para recuperar su competencia en el otorgamiento de créditos hipotecarios y reposicionarse en el escenario de las instituciones financieras como entidad sustentable.
Políticas desarrolladas
El MVOTMA tiene como misión procurar la mejora de la calidad de vida de los habitantes en el país, constituyéndose en el organismo generador de políticas públicas democráticas, transparentes y participativas en
materia de hábitat, que contribuyan a un desarrollo económico sostenible y territorialmente equilibrado,
con énfasis en las distintas dimensiones de la inclusión y de las condiciones materiales de la habitabilidad.
La política pública en la materia asume pues las funciones de creación y conservación de las condiciones
materiales de la habitabilidad. Ello supone la vivienda, los servicios que ella requiere y su localización
en el territorio. Todo eso debe darse estableciendo normas e interviniendo en la localización del resto de
las actividades sociales y productivas a efectos de hacer posible un ensamble adecuado del conjunto que le
otorgue un sentido holístico a la política. Además, debe considerarse el medio ambiente para su mejor conservación, asumiendo que el conjunto de las actividades implica una huella ecológica que debe preverse y
controlarse.
En relación a la vivienda, las políticas desarrolladas hacen referencia al uso de una gama de instrumentos
que apuntan a lograr soluciones habitacionales que se adapten a las diferentes realidades. Es así que se utilizan subsidios a las cuotas, préstamos y políticas vinculadas al aporte de los destinatarios de la vivienda.
Para articular esta política se formularon lineamientos estratégicos a través del Plan Nacional de Rehabilitación y Consolidación urbano-rural, el Plan Nuevas Urbanizaciones, la política nacional de alquileres para
viviendas de interés social, la política nacional de incentivo a la inversión privada en viviendas de interés
social, y acciones en vivienda rural y pequeñas localidades.
La política nacional de agua se sustenta en el Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos
y en las acciones tendientes la universalización efectiva del acceso al agua potable y su disponibilidad en
todos los centros poblados independientemente de su tamaño, así como en las escuelas rurales. En materia
de saneamiento, las prioridades definidas refieren al aumento de la cobertura efectiva del sistema público
convencional (extensión de redes y aumento de conexiones) y al desarrollo de soluciones alternativas en los
centros urbanos de menor porte. Asimismo, se ha jerarquizado la búsqueda de instrumentos para gestionar
los riesgos de inundación.
55
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
En lo que hace a los aspectos sociales de la política ambiental, se promueve el control social y la participación ciudadana, así como la educación, participación y comunicación ambiental.
En materia de ordenamiento territorial la prioridad ha sido la construcción de la nueva institucionalidad
y el desarrollo de los instrumentos de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible previstos en la Ley Nº
18.308, y avanzar en los instrumentos de planificación.
Ordenamiento territorial
El ordenamiento del territorio implica un conjunto de acciones de carácter general que, fundamentalmente, se propone regular la localización de actividades evitando las disfuncionalidades e inequidades que, con
frecuencia, se dan como resultado de la falta de regulación de las prácticas sociales. Con ello, el ordenamiento aspira a promover el desarrollo sustentable mejorando la calidad de vida de las personas.
Nueva institucionalidad
En esta materia han operado: el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial27, que constituye un ámbito
jerarquizado para la toma de decisiones sobre políticas públicas por parte del Gobierno Nacional y Departamental en materia de ordenamiento territorial; y la Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial28, que
coordina y fomenta la cooperación entre las entidades públicas que intervienen en los procesos de ordenamiento del territorio, y fomenta la concertación entre el sector público, el privado y el social y el referido a
la promoción de la participación ciudadana en los procesos de elaboración, implementación y seguimiento,
evaluación y revisión de los instrumentos de ordenamiento territorial.
Instrumentos de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible
En cumplimiento de lo establecido en la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible se han
formulado y aprobado o se encuentran en alguna etapa de la formulación y aprobación los diferentes instrumentos previstos a nivel nacional, regional, departamental y local. Se destacan:
• las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Su principal objetivo es promover el desarrollo social y económico del país de manera tal que se conserven los recursos
naturales, garantizando el acceso de la población a los servicios sociales y orientando la localización de
las actividades. Se trata de ordenar el territorio para lograr el desarrollo sostenible29;
• las Directrices Nacionales para el Espacio Costero. Se trata de un instrumento de política pública,
para promover el uso sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales del espacio costero
del océano Atlántico y del Río de la Plata. Se establecen finalidades y objetivos, como la protección del
espacio costero, asegurando la calidad ambiental en forma armónica con los objetivos estratégicos del
desarrollo social y económico del país30;
• las Estrategias Regionales. Tienen por objeto la planificación del desarrollo integrado y ambientalmente sustentable de una región mediante el ordenamiento territorial y la previsión de los procesos de
transformación, adoptando como horizonte temporal el año 2030, a fin de posibilitar el análisis prospectivo a largo plazo. En el marco del Comité Nacional de Ordenamiento Territorial, se resolvió dar
inicio a la elaboración de las Estrategias Regionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible
de la Región Este (EROT-RE), que involucra a territorios de los departamentos de Cerro Largo, Lavalleja, Maldonado, Treinta y Tres y Rocha31;
27 Presidido por MVOTMA e integrado por los titulares de MTOP, MGAP, MIEM, MTD, MDN, MEF, OPP y Congreso de Intendentes.
28 Está presidida por el Director Nacional de Ordenamiento Territorial e integrada por delegados de instituciones públicas y privadas y representantes de la sociedad civil. Incluye los Ministerios con competencia en la materia, la OPP, el Congreso de Intendentes, los Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados, la UdelaR, las gremiales de trabajadores, empresarios y profesionales, organizaciones no gubernamentales, otras instituciones de investigación y enseñanza, los Directores Nacionales de Medio Ambiente, de Aguas y de Vivienda.
29 Ley Nº 18.308 del 18 de junio de 2008. Luego de un largo proceso de discusión a nivel nacional y departamental están a la fecha a
consideración del Parlamento Nacional.
30 A la fecha cuenta con la aprobación de Diputados.
31 Actualmente las EROT-RE se encuentran en trámite de aprobación definitiva por parte de las Juntas Departamentales respectivas y del
Poder Ejecutivo.
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Políticas sectoriales. Hábitat
• se ha promovido especialmente la elaboración de Directrices Departamentales de Ordenamiento
Territorial, para constituir un instrumento idóneo para establecer el ordenamiento estructural de todo
el territorio departamental, determinando las principales decisiones sobre sus procesos de ocupación y
desarrollo, estableciendo además la categorización primaria del suelo. A la fecha hay cinco directrices
que han iniciado su proceso de elaboración, cinco con proceso de elaboración finalizado y cumpliendo
últimas etapas para su aprobación definitiva y ocho aprobadas en sus respectivas Juntas Departamentales;
• asimismo, se puso el acento en el ordenamiento de ámbitos geográficos particulares y específicos dentro de un departamento, desarrollando Planes Locales, en primera instancia de las ciudades capitales
y luego de las ciudades intermedias o de las localidades más demandadas por la población. A la fecha se
han desarrollado 108 Instrumentos de Ordenamiento Territorial departamentales (IOT);
• como instrumentos derivados de los anteriores, se han desarrollado Instrumentos Especiales. Se están
formulando siete Planes Parciales distribuidos en varios departamentos. Se trata de instrumentos para
el ordenamiento más detallado de áreas identificadas, con el objeto de ejecutar actuaciones territoriales
específicas de protección o fomento productivo rural, renovación, rehabilitación, consolidación, mejoramiento o expansión urbana, conservación ambiental y de los recursos naturales o el paisaje, entre
otros. Asimismo, se elaboran tres Planes Sectoriales, que son los instrumentos para la regulación detallada de temas específicos y en particular para el ordenamiento de los aspectos territoriales de las políticas y proyectos sectoriales con impacto de estructura. Los Programas de Actuación Integrada (PAI)
constituyen el instrumento especial para la transformación de sectores de suelo y tienen por finalidad
el cumplimiento de los deberes territoriales de cesión, equidistribución de cargas y beneficios, retorno
de las valorizaciones, urbanización, construcción o desarrollo entre otros. A la fecha son 22 los PAI en
elaboración;
• en el ámbito interdepartamental, está en elaboración el Plan Local de Cerro Chato y su microrregión:
Plan Interdepartamental de Ordenamiento Territorial, que es el primer Instrumento Interdepartamental (Durazno, Florida y Treinta y Tres) con el fin de establecer el ordenamiento estructural y detallado, formulado por acuerdo de partes, en las microrregiones compartidas;
• la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). La Ley Nº 18.308 la incorpora como una herramienta
de “garantía de sostenibilidad en el procedimiento ambiental de los instrumentos”. La EAE constituye
así una herramienta que contribuye a la protección del ambiente y a la generación de un hábitat sostenible, integrando las consideraciones ambientales en la planificación territorial. Se está promoviendo la
aplicación de esta herramienta a otros planes, políticas y programas de forma de promover el desarrollo
sostenible en sus tres dimensiones: ambiental, social y económica. A la fecha hay en total 109 EAE, de
las cuales 72 están en trámite, 37 ya fueron aprobadas.
Planificación
La DINOT ha implementado el Inventario Nacional de Ordenamiento de manera de facilitar el registro,
permitir la visualización de la expresión territorial y acceder a la documentación de los Instrumentos de Ordenamiento Territorial aprobados, los instrumentos en elaboración y los principales estudios territoriales.
El inventario cuenta con un visor interactivo, que permite buscar, visualizar y exportar la expresión territorial y documentación completa de tres grupos de datos: normativa de Ordenamiento Territorial, instrumentos de Ordenamiento Territorial en elaboración y estudios de Relevancia Territorial. Dispone de un
registro web que permite a las instituciones generadoras de Instrumentos de Ordenamiento Territorial,
inscribirlos una vez aprobados.
El Sistema de Información Territorial está diseñado para distintos tipos de usuarios como una herramienta de apoyo a la toma de decisiones, que promueve la actuación territorial informada a todos los niveles, el intercambio de información por medios remotos con otras instituciones y la participación ciudadana.
El Observatorio de las Transformaciones del Territorio que se encuentra en proceso de implementación.
Brinda la posibilidad de colecta, análisis y difusión de la información territorial, propicia el intercambio de
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
información con instituciones de la administración del Estado y de los gobiernos departamentales y permite también visualizar de forma espacial la complejidad de las dinámicas de los sistemas que se observan,
aportando transparencia a las políticas en materia de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible.
Medio ambiente
La cuestión ambiental adquirió en los últimos años mayor presencia y relevancia en la agenda pública. El
aumento en la conciencia sobre la importancia del ambiente, la aprobación de un marco legal que incorpora
la mirada de la sostenibilidad y el crecimiento de la inversión en sectores que tienen impacto directo sobre
los recursos naturales son algunos de los aspectos clave que marcan los últimos años de gestión.
La dimensión social se ha consolidado como uno de los pilares que sustentan el ambiente. Se parte de la
concepción de que el hombre, actuando en sociedad, es el principal sujeto del ambiente y como tal es condicionado por este. A su vez, es quien con su accionar determina su calidad. Bajo esta concepción fue impulsada la política ambiental del gobierno impregnada por el derecho de todos a vivir, desarrollarse y acceder
a un ambiente sano y productivo, y por la responsabilidad de todos de actuar respetando el ambiente, sus
ecosistemas y recursos, en las diferentes escalas y en el marco de una inserción internacional y global del
país ambientalmente exigente y a su vez responsable.
Esta orientación se sustenta y profundiza en las disposiciones de la Ley 17.283 o Ley General de Protección
del Ambiente, que reconoce el concepto de desarrollo sostenible como: “aquel desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades”.
Gestión ambiental
Los instrumentos utilizados en la presente administración hacen foco en la inclusión de la dimensión social
en la gestión ambiental y buscan abrir nuevos espacios para una acción propositiva desde lo ambiental para
las políticas económicas y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y productivo para todos los sectores
sociales, con responsabilidad hacia el medio. Estos instrumentos son:
• Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). En todas las instancias de evaluación, la dimensión social
del impacto ambiental es integrada: de identificarse impactos sociales se requiere, en el marco más amplio de la autorización ambiental, la mitigación o compensación del daño social en cuestión. La dimensión social de la evaluación ambiental ha ido tomando mayor jerarquía ante la convicción de su importancia y el incremento de la conciencia ambiental integral que se constata en las expresiones sociales y
de la opinión pública. Ha sido política institucional requerir planes sociales completos frente a nuevos
emprendimientos complejos de alto impacto en la sociedad. Un salto importante a destacar se identifica
a partir del 8 de marzo de 2011, cuando el MVOTMA asumió el compromiso propuesto por la Comisión de Género, Vivienda y Hábitat (CGVH) de incluir la dimensión de género en las Autorizaciones
Ambientales Previas (AAP) y sus correspondientes estudios de impacto ambiental. A partir de ese compromiso la CGVH y la División Evaluación de Impacto Ambiental trabajan conjuntamente en los emprendimientos. Se realizó, además, un curso de Capacitación en Género y Medio Ambiente organizado
por la CGVH;
• Control y Desempeño Ambiental. Corresponde a los instrumentos aplicados al control del desempeño ambiental de las empresas que operan con sustancias químicas peligrosas y tienen emisiones al aire,
manejan residuos sólidos o realizan vertimientos líquidos al ambiente. Durante el período que se considera, DINAMA pasó de controlar unos 120 emprendimientos en el año 2009, fundamentalmente industriales, a controlar alrededor de 1.000 establecimientos. Los procesos de control, si bien consideran
en forma directa los efectos sobre la salud y las condiciones de trabajo, funcionan como articuladores.
El control tiene en cuenta los riesgos a grupos más amplios de la sociedad;
• Monitoreo de la Calidad Ambiental. Su objeto es el relevamiento y análisis de la información ambiental cuando no existe y es necesaria, y la integración de la información para definir el estado del ambiente
del país en general y de espacios caracterizados de interés prioritario en particular. Esta información es
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Políticas sectoriales. Hábitat
incorporada para la toma de decisiones a realizar en aspectos que tienen una alta incidencia social, como
los casos de áreas y cuerpos de agua contaminados, zonas con mala calidad del aire, balneabilidad de las
aguas de las playas de uso público, etc.
Gestión de áreas protegidas
El trabajo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) ha apuntado a mejorar los beneficios sociales
y a promover una política nacional que estimule el control social y la participación ciudadana con equidad
en las áreas protegidas, aplicando mecanismos para la distribución equitativa de los costos y beneficios derivados del establecimiento y manejo de dichas áreas. Por otro lado, se han desarrollado sistemas de gestión
del conocimiento de forma de acercar el conocimiento científico y el conocimiento socialmente construido
por los actores que hacen parte de la gestión del sistema, contribuyendo a fortalecer las capacidades de los
actores directamente vinculados a la conservación a nivel sistema y áreas protegidas. Se ha diseñado una
estrategia para el gobierno de las áreas del SNAP a través de la inclusión del Plan de Mediano Plazo del
SNAP (2010-2014) como uno de los objetivos para el período.
Educación, participación, comunicación
Se agrupan aquí acciones que apuntan a potenciar el empoderamiento de la sociedad, reforzando la idea de
la gestión del ambiente como una responsabilidad compartida. Estas acciones se desarrollan a través de tres
ejes: educación, participación, comunicación.
La Educación Ambiental debe formar y capacitar a los individuos para elegir modos de vida y de comportamiento compatibles con la conservación de su entorno como lugar de producción y de disfrute. Se trata,
entonces, de un compromiso ético con la vida en el medio de un modelo de desarrollo sostenible.
En ese sentido, se lleva adelante el Programa de Aprendizaje y Observaciones Mundiales en Beneficio
del Medio Ambiente (GLOBE) que está dirigido a la Educación Primaria y Secundaria, que promueve y
apoya a los estudiantes, profesores y científicos, colaborando en las investigaciones basadas en el medio ambiente y el sistema de la Tierra. También se está realizando el Programa de Educación del SNAP, que tiene como misión contribuir a la formación de ciudadanos críticos, informados, sensibilizados y comprometidos con esta temática. Por último, el componente de Educación de Ecoplata/Freplata tiene como objetivo
contribuir a la construcción de ciudadanía ambiental local para el desarrollo sostenible de la zona costera.
En materia de información y participación se destacan el sistema de atención al usuario, el sistema de denuncias, la implementación de las audiencias públicas, la creación de comisiones asesoras específicas en las
áreas protegidas y las comisiones de seguimiento de emprendimientos.
Programas orientados a la mejora de la calidad de vida de poblaciones específicas
A continuación se describe una serie de proyectos y programas que buscan mejorar la calidad de vida de sus
destinatarios a través del trabajo en diferentes problemáticas ambientales. Estos proyectos profundizan así
en el concepto de sustentabilidad incorporando tanto la dimensión ambiental como la social y económica.
En todos los casos son proyectos interinstitucionales, en los cuales el MVOTMA a través de DINAMA
participa de diferentes maneras, ya sea con financiamiento o con el aporte de capacidades técnicas.
• Construcción de la resiliencia de los pequeños productores frente al cambio y la variabilidad climática (MVOTMA, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca). Trabaja con el sector de los pequeños productores ubicados en suelos superficiales altamente vulnerables a las sequías agrometeorológicas
y escasez de agua, promoviendo una agricultura climáticamente inteligente como un factor clave para
afrontar el reto de una mayor variabilidad. El trabajo se desarrolla con los pequeños productores ganaderos de dos zonas extremadamente sensibles a la sequía: unidades de paisaje de la cuesta basáltica y
ecorregiones de las Sierras del Este;
• Programa de Pequeñas Donaciones, Uruguay (PPD): soluciones ambientales locales a desafíos ambientales globales (Fondo para el Medio Ambiente Mundial, Programa de las Naciones Unidas para
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
•
•
•
•
el Desarrollo, MVOTMA). Este programa brinda apoyo financiero y técnico a organizaciones de la
sociedad civil en proyectos de gestión ambiental, fortaleciendo sus capacidades y mejorando la calidad
de vida de las comunidades;
Plan de Gestión de Envases (MVOTMA, Cámara de Industrias del Uruguay, Gobiernos Departamentales, MIDES). Este plan tiene como objetivo la recuperación de residuos de envases no retornables. A
través de él se realiza la incorporación de grupos de clasificadores como trabajadores formales; se realiza
la construcción o acondicionamiento de plantas de clasificación y de contenedores e islas de recepción de
envases, y se gestiona la adquisición de maquinaria necesaria. Este plan está siendo desarrollado en los departamentos de Canelones, Flores, Maldonado, Rivera, Rocha, Montevideo y su Área Metropolitana;
Programa de reducción de la contaminación terrestre (Ecoplata-DINAMA, Intendencias de San
José, Montevideo y Canelones, y productores lecheros). Este programa tiene como objetivo crear las
condiciones necesarias para una adopción amplia y sostenida de prácticas agrícolas sustentables por parte de los productores en los Humedales de Santa Lucía. Para ello el programa trabaja brindando asesoramiento técnico a los productores lecheros y realizando obras en los tambos que permitan implementar
un adecuado sistema de tratamiento de los efluentes;
Programa de ordenamiento ambiental y territorial de comunidades de pescadores artesanales
(DINAMA, Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, Dirección Nacional de Recursos
Acuáticos, Intendencias costeras, Prefectura Nacional Naval, Dirección Nacional de Hidrografía, Administración Nacional de Puertos). Este programa genera un análisis de alternativas para el
ordenamiento ambiental y territorial de las comunidades de pescadores artesanales en la costa de los departamentos de Colonia, San José, Montevideo, Canelones, Maldonado y Rocha, consensuando líneas
estratégicas y hojas de ruta para implementar las medidas generadas;
Proyecto de agrupamiento escolar quebradas del Norte (SNAP). Este proyecto ha trabajado en profundidad las temáticas de la flora, la fauna, las áreas protegidas y parques naturales como herramientas
de desarrollo sustentable y como alternativas para disminuir la vulnerabilidad frente al cambio climático. El trabajo se ha llevado adelante con 15 escuelas de los departamentos de Rivera, Tacuarembó y
Salto, involucrando a inspectores zonales y departamentales, maestros coordinadores y profesores de
educación física.
En relación a las áreas protegidas, se les suman tres líneas de acción estratégica, que buscan promover la
educación ambiental y el desarrollo de los habitantes más marginados (mujeres rurales, jóvenes y niños/as)
y fortalecer las capacidades de producción o generación de ingresos familiares, anticipando las modalidades de trabajo a profundizar en el futuro parque regional. Además, en los Humedales del Santa Lucía, se
trabajó con junqueros. Se trata de un proyecto desarrollado conjuntamente con el MIDES en el que participan 60 familias.
Agua
El avance sustancial a nivel país comenzó con la reforma constitucional, seguido con la aprobación
de la Ley Nº 18.610, de Política Nacional de Aguas, que lo reglamenta, y el nuevo diseño institucional.
Ello ha impulsado un cambio de orientación y la actualización de las políticas vinculadas a la planificación y gestión de recursos hídricos, las cuales deben dar prioridad al bienestar y la calidad de vida
de la población.
Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos
Siguiendo los mandatos legales, se ha dado prioridad a la realización del Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos donde se contempla:
• definición de las principales prioridades de la política de recursos hídricos del país y los programas necesarios a implementar;
• planificación de los usos del agua definidos a partir del manejo por cuencas hidrográficas en el marco
conceptual de gestión integrada, que asegure la disponibilidad del recurso agua para las diferentes actividades sectoriales y una disposición de las aguas residuales y de drenaje que permita el desarrollo;
60
Políticas sectoriales. Hábitat
• implementación del Plan en la Cuenca Estratégica piloto del Río Santa Lucía;
• un Sistema de Monitoreo y un Sistema de Información Hídrica Ambiental; y
• fortalecimiento institucional de manera de contribuir a la regionalización de la gestión y a la consolidación de la estructura institucional.
Como estrategia descentralizadora de la planificación y gestión, en la Ley Nº 18.610 se crean los “Consejos
de Recursos Hídricos que promoverán y coordinarán la formación de comisiones de cuencas y de acuíferos
que permitan dar sustentabilidad a la gestión local de los recursos naturales y administrar los potenciales
conflictos por su uso. Dichas comisiones funcionarán como asesoras de los Consejos Regionales32 y su integración asegurará una representatividad amplia de los actores locales con presencia activa en el territorio”.
La Comisión de la Cuenca del Río Santa Lucía es estratégica dada la importancia que reviste a nivel nacional, en tanto es desde donde se abastece de agua a la población que reside en Montevideo y el Área Metropolitana.
Agua Potable
Se han realizado modificaciones al capítulo de calidad de agua potable, reglamento bromatológico (Decreto Nº 375/011).
Administración del agua
Continúa realizándose el registro público de aguas, el cual considera las resoluciones referentes al otorgamiento de derechos de uso privativo de las aguas públicas. En él se detallan la fecha de la resolución del
permiso, fecha de vencimiento, tipo de derecho y titular, tipo de obra, ubicación, curso principal y secundario afectados, cuenca y uso.
Inundaciones y drenaje urbano
En lo que refiere a las inundaciones y drenaje urbano, se busca generar instrumentos en las políticas públicas que permitan gestionar el riesgo de inundación. Para ello se desarrollan las siguientes líneas de trabajo:
• cartografía de áreas inundables, para incorporar los mapas de riesgos y medidas de prevención y mitigación de inundaciones a los planes locales. Estos mapas de riesgo serán incorporados al sistema de
información de aguas urbanas;
• inundaciones y hábitat. Con instrumentos generados o análisis puntuales, se identifican las zonas
prioritarias que requieren la relocalización de población, se apoya en la evaluación de terrenos aptos para
la ubicación de vivienda pública, se definen criterios para la ubicación de cooperativas que requieren
autorización del sector público, se definen medidas de mitigación para viviendas que se encuentran en
zonas de riesgo medio;
• drenaje pluvial, criterios y protocolos de instrumentos intermedios necesarios para los Planes de Aguas
Pluviales Urbanos. Se identifican, además, las zonas de conflictos de drenaje pluvial en las ciudades.
Para ello se emplean diferentes metodologías donde se incorpora, en más de una, la consulta a la población;
• Directrices Nacionales de Inundaciones de ribera y drenaje, instrumentos legales para gestionar el
riesgo de inundación;
• fortalecimiento y capacitación. Implica fortalecer equipos técnicos y actores involucrados con un
marco conceptual común y consistente con el desarrollo a nivel internacional. Se elaboraron materiales
de apoyo como manuales, protocolos y guías para el desarrollo de herramientas. Se desarrollaron seminarios y talleres propiciando espacios de intercambio.
Las dos últimas líneas, de carácter transversal, han avanzado considerablemente. Las Directrices Nacionales de Inundaciones de ribera están siendo revisadas para darle formato legal.
32 Consejos Regionales: Cuenca del Río Uruguay, Cuenca de la Laguna Merín, Cuenca Río de la Plata y su frente marítimo. Comisiones
Estratégicas: Cuenca del Río Santa Lucía, Acuífero Guaraní. Comisiones de Cuencas: Laguna del Sauce, Río Cuareim, Arroyo San
Antonio, Río Tacuarembó.
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Sequía
El trabajo desarrollado busca incorporar la gestión de riesgo de sequía en la formulación e implementación
de las políticas públicas. En la actualidad se están elaborando los mapas de riesgo de sequía en los departamentos de San José, Durazno, Flores y Florida.
Saneamiento
Sistema público convencional de saneamiento
La política en materia de saneamiento incluye las localidades que ya cuentan con el servicio público de saneamiento tanto como las que aún carecen de él.
En el primer caso, se plantea la priorización de la ejecución de obras de rehabilitación de sistemas existentes
a los efectos de minimizar riesgos sanitario-ambientales y optimizar la calidad de los servicios prestados.
Cuando hay una demanda real de la población, así como densidades de viviendas/hectárea competitivas
para saneamientos colectivos, la meta es aumentar aun más la cobertura en localidades que ya superan el
60%. A modo de ejemplo, Montevideo ronda el 85%, valor prácticamente ostentado también en la actualidad por Trinidad y al cual se aproximan muy de cerca Salto, Paysandú, Florida, Fray Bentos y Durazno.
En el segundo caso, el de las localidades que aún no cuentan con saneamiento público colectivo, la meta es
ir avanzando por rangos de población: localidades con más de 10.000 habitantes, localidades entre 5.000 y
10.000 habitantes, localidades entre 2.000 y 5.000 habitantes y, finalmente, las localidades entre 1.000 y 2.000.
En Montevideo, donde la red de saneamiento está en la órbita de Intendencia Departamental, la planificación a gran escala de la expansión del saneamiento urbano se inició en los años 60 y tuvo un gran impulso
a partir del Plan Director de Saneamiento de 1992-1995, el cual estableció pautas para mejorar el saneamiento, ampliar su cobertura y recuperar la calidad de los cuerpos de agua de Montevideo. En el resto de
las localidades urbanas del país, donde el saneamiento está en la órbita de OSE, existen planes directores
formulados por ese organismo.
En el marco del Plan Nacional de Conexión al Saneamiento, se intenta conectar a aquellos hogares
que tienen la red colectiva frente a ellos pero que aún no están conectados. De esa forma se elimina el
uso de pozo negro y el uso de la barométrica. El plan permite la exoneración de la tasa de conexión;
la financiación de la obra hasta en 36 cuotas, que serán abonadas dentro de la factura de OSE; la exoneración del cargo variable del saneamiento durante el pago de la obra; la realización del diseño de la
instalación sanitaria interna; la tarifa social para aquellas personas que se encuentran amparadas en las
reglamentaciones vigentes (MIDES, PIAI, MVOTMA) y que estén ubicadas geográficamente dentro
de los límites de un asentamiento reconocido por la Intendencia Departamental correspondiente; subsidios, totales o parciales, según ingresos socioeconómicos y las facilidades en los aportes de las leyes
sociales, BPS y trámites con las intendencias municipales.
Soluciones alternativas al saneamiento público convencional
En relación al saneamiento para pequeñas localidades del interior del país, se realizó un relevamiento y
evaluación de los sistemas implantados por MEVIR entre fines de 2011 y comienzos de 2012. Se relevaron
más de 70 sistemas. MEVIR ha procurado seleccionar sistemas de saneamiento alternativo satisfactorios
desde el punto de vista técnico, operativo, económico, social y ambiental. Los sistemas de saneamiento implementados por MEVIR resultan una alternativa efectiva y económica para sus núcleos habitacionales y en
ese sentido esto supone una mejora sustancial en comparación con las localidades que no cuentan con red
de saneamiento y para las cuales, a causa de su escala, el servicio de saneamiento mediante alcantarillado
convencional no es económicamente viable a corto o mediano plazo.
Con respecto al acceso al saneamiento alternativo al sistema público convencional prestado por OSE o por
62
Políticas sectoriales. Hábitat
la Intendencia Departamental de Montevideo, para las viviendas en barrios que aún no cuentan con servicio público de saneamiento, DINAGUA ha avanzado en recomendar, caso a caso, soluciones técnicamente viables, que impliquen costos de operación y mantenimiento tales que promuevan la sostenibilidad del
sistema que se proponga. En ese sentido, cabe destacar que DINAGUA ha estado trabajando desde febrero
de 2013 en coordinación con DINAVI en el estudio y evaluación de propuestas de saneamiento para cooperativas de vivienda de personas de bajos ingresos, cuya construcción es subsidiada por el MVOTMA.
Además, tanto las Intendencias Departamentales como el organismo prestador del servicio público de saneamiento (OSE) cumplen con sus cometidos en forma autónoma, para lo cual cuentan, a la fecha, con
normas que regulan su prestación. DINAGUA y MVOTMA han iniciado coordinaciones con las Intendencias para la búsqueda de soluciones alternativas al servicio público convencional, las que serían posteriormente incorporadas a las normativas departamentales.
Vivienda
Durante estos años se continuó procesando una importante transformación y articulación en los organismos estatales que, en sus distintas áreas de responsabilidad, desarrollan las políticas de vivienda y hábitat.
El MVOTMA es el rector de la política en sus orientaciones programáticas y de financiamiento, desde la
DINAVI que entabla vínculo de complementariedad y cooperación con MEVIR a través de la Dirección de
Vivienda Rural, así como con el Programa Mejoramiento de Barrios (PMB, ex PIAI), integrado al MVOTMA. Por su parte, la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) creada por Ley Nº 18.125, de 2008, cumple
funciones en cuatro áreas fundamentales: la implementación de programas de la DINAVI, la recuperación
y gestión de las carteras de créditos, el desarrollo de instrumentos financieros que faciliten el acceso a la vivienda y la generación de convenios de proyectos de desarrollo urbano con actores públicos y privados. La
gestión asociada entre la DINAVI y las Intendencias Departamentales ha cumplido un importante papel
de expansión en el territorio de proyectos habitacionales, donde desde el MVOTMA se contribuye con el
financiamiento y la experticia en proyectos de vivienda y desde las intendencias se aportan predios aptos,
dotados de infraestructuras, desarrollando capacidades materiales y técnicas desde su inserción territorial,
reforzada hoy a partir de la presencia de los municipios.
En consonancia con el proceso de cambio, el BHU, reestructurado en el período pasado se consolida como
promotor del crédito hipotecario para el acceso a vivienda propia. Asimismo, se articularon nuevos espacios para conjugar el accionar diferente de las instituciones del sistema público (MVOTMA, ANV, Banco
Hipotecario del Uruguay, Banco de la República Oriental del Uruguay), con instituciones financieras privadas, permitiendo en el mediano plazo ampliar y diversificar la oferta del crédito hipotecario, incluyendo la creación del escenario para el incentivo a la inversión privada en viviendas de interés social –Ley Nº
18.795– que se plantea más adelante.
Por último, cobra una crucial relevancia la generación de proyectos que atienden problemáticas habitacionales junto con las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS) departamentales, así como la
articulación con MIDES, INAU, MSP-ASSE, MTSS, BPS y OPP para el desarrollo de programas interinstitucionales de atención integral y prioritaria a las familias y jóvenes en condición de pobreza e indigencia,
donde el MVOTMA y la DINAVI, en coordinación con otros actores públicos y privados, buscan mejorar
las condiciones de habitabilidad de las familias atendidas por equipos técnicos de proximidad de los programas UCC, Cercanías y Jóvenes en Red (programas prioritarios). Asimismo, se destaca la más reciente
coordinación con el Programa Siete Zonas, que aborda cuatro zonas de extrema criticidad socio-territorial
de Montevideo y tres de Canelones. Dicho programa busca combinar la intervención articulada en el espacio público, favoreciendo la integración social y comunitaria con los abordajes familiares e individuales
de los programas prioritarios.
Los nuevos instrumentos de acceso y permanencia a la vivienda
La demanda insatisfecha de vivienda se relaciona con los comportamientos de los hogares y los distintos gru-
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
pos familiares y sociales que pueden integrarse en ellos. Antes se accedía a un bien para toda la vida, mientras que en la actualidad se busca que sus características acompañen los distintos ciclos vitales de los hogares.
A inicios de este período se rediseñaron los instrumentos básicos de toda la política habitacional concebidos
por la Ley Nacional de Vivienda33:
• subsidios34 como elemento redistributivo de la riqueza,
• préstamos para democratizar el acceso a la vivienda, y
• aporte de los destinatarios, ya sea en forma de trabajo, gestión y/o capital.
La combinación adecuada de estos tres instrumentos básicos en los diferentes programas posibilita no solamente el mayor acceso sino que garantiza la permanencia de las familias en las soluciones habitacionales.
Dicha estrategia combina variedad de instrumentos, contemplando las capacidades y ciclos vitales de los
hogares, posibilitando un desempeño más efectivo en el cumplimiento de los objetivos de equidad social y
mejora de la calidad de vida.
La aprobación de diferentes reglamentos generales que transversalizan los diferentes programas significó un
importante avance para una efectiva transparencia en la producción de viviendas y modalidades de acceso:
• producto. Establece las condiciones para la producción y localización de una vivienda digna y adecuada
a las necesidades de las familias;
• préstamo. Establece las condiciones y requisitos para el acceso a créditos, atendiendo a la composición
y situación socioeconómica de las familias; y
• subsidio a la demanda. Establece las condiciones y requisitos del acceso para las familias que lo necesitan.
El subsidio a la cuota constituye la innovación más trascendental, pues se constituye en un elemento central para la aplicación del principio de equidad social. Permite a las familias acceder a una variedad de soluciones35 de acuerdo a la capacidad de pago de cada grupo familiar. Este subsidio es revisable en el plazo
de dos años y si los ingresos de la familia han aumentado al momento de la revisión, su cuota se elevará a
otra franja de afectación, pero si disminuyeron en forma significativa, la familia podrá solicitar un monto
mayor de subsidio a la cuota. En el año 2012 comenzaron los procesos de revisión de subsidio. El 56% de
los subsidios revisados disminuyó, mientras que el 40% aumentó y el 4% se mantuvo inalterado.
Este instrumento constituye un mecanismo apto para acompasar los cambios en el ciclo vital de las familias, en su multiplicidad y variabilidad, e impulsa la recuperación de la cultura del ahorro y pago entre
quienes tienen las condiciones estructurales para hacerlo efectivo, ya sea el pago total de la cuota o el pago
parcial, de acuerdo a la franja de afectación.
Durante el año 2011 se aprobó una nueva reglamentación sobre cooperativismo36 que agregó la posibilidad
de incorporar sistemas constructivos no tradicionales con el objetivo de ampliar la cobertura y disminuir
los tiempos de construcción. El monto presupuestal asignado a este programa se vio fuertemente incrementado, y el número de unidades sorteadas y adjudicadas anualmente fue más que el doble de las asignadas
en el período anterior.
33 Estos instrumentos están comprendidos en el Plan Quinquenal de Vivienda, 2010-2014, Mi lugar, entre todos.
34 El subsidio a la cuota consiste en un instrumento que permite otorgar a una familia o a un grupo de destinatarios/as el subsidio parcial
o total sobre la cuota de un crédito hipotecario para la vivienda. De este modo el destinatario pagará una suma acorde a sus ingresos.
El subsidio total a la cuota se sustenta en la afirmación y reconocimiento de un derecho. No restringe su realización a las posibilidades
económicas, materiales o humanas de las personas o familias. No lo condiciona a la realización de contrapartidas, excepción hecha
del compromiso con el cuidado y mantenimiento del bien recibido. Este constituye el aporte trascendente a la reforma social, ya que
hace posible que accediendo al mismo bien material vivienda las familias paguen según sus posibilidades económicas, considerando
además su variación en el tiempo.
35 Vivienda nueva, vivienda usada, préstamo de refacción, canasta de materiales, etc.
36 Durante 2008 se había aprobado la reglamentación que habilitaba el acceso universal al sistema sin restricciones en el tipo de hogar y
en el nivel socioeconómico.
64
Políticas sectoriales. Hábitat
La creación de la Cartera de Inmuebles para Vivienda de Interés Social (CIVIS) fue aprobada en 2008 y
reglamentada en 2010. Las investigaciones sobre predios de inmuebles del Estado y demás organismos, desarrolladas en el período anterior, han sido los cimientos de la construcción de la cartera. La CIVIS y la política de tierras se consolidaron en el período 2010-2014 bajo una normativa37 que establece la adjudicación
de inmuebles de la CIVIS a organismos públicos a título gratuito para la ejecución de programas públicos
de vivienda. La definición de las tierras aptas, calificadas desde el punto de vista del hábitat, no solo refirió
a los servicios urbanos sino también a las condiciones ambientales en forma integral. El diagnóstico realizado mostró que la pobreza y segregación urbana, además de localizarse en las áreas centrales degradadas, se
ubicaban en las tierras públicas inundables de las riberas de los cursos de agua y en los sitios contaminados
o inundables, desechados por el mercado de suelos, por lo que los estudios de inundación y contaminación
fueron estructurantes en la validación de las aptitudes de los suelos, tanto para las tierras de la CIVIS como
para las exigencias mínimas a todos los programas públicos de vivienda.
Las políticas generadas han buscado presentar una gama de soluciones habitacionales diferentes con la finalidad de adaptarse mejor a las distintas necesidades y formas que adquiere el déficit de vivienda en los
sectores que tienen baja capacidad de acceso a una solución por sus propios medios. En tal sentido se diseñaron nuevos programas y sus respectivos reglamentos operativos, partiendo de las capacidades familiares
y locales para la gestión de sus propias obras de construcción, incorporando la autoconstrucción o la ayuda
mutua como componentes clave.
Asimismo, cabe destacar el sostenimiento de otras formas de acceso, donde el aporte de la familia es el
ahorro, para atender precisamente las distintas capacidades de los hogares y darles posibilidades a quienes,
aun teniendo similares problemas habitacionales, cuenten con diversidad de expectativas y potencialidades.
A través de la política de convenios entre la DINAVI y las Intendencias Departamentales, se logró llegar a
los destinatarios más vulnerables38, proponiendo formas alternativas desde el punto de vista metodológico,
modificando las estrategias de intervención e imprimiendo un sentido de avance técnico en el diseño, la
gestión y el monitoreo de las acciones. Se desarrollaron proyectos de autoconstrucción asistida con población caracterizada por su condición de pobreza extrema y donde el proyecto social que incluía la participación activa de los destinatarios fue jerarquizado como componente central.
Lineamientos estratégicos
Para articular la política de vivienda en el Plan Quinquenal 2010-2014, se formularon lineamientos estratégicos39 con programas:
• el Plan Nacional de Rehabilitación y Consolidación urbano-habitacional. El objetivo es contribuir
a que las familias accedan a una solución habitacional y al mejoramiento del hábitat a través de la construcción de vivienda nueva, la adquisición de vivienda en el mercado inmobiliario o la mejora del stock
de viviendas existente. Para lograr dicho objetivo se generaron varios programas: Programa de Cooperativas; vivienda nueva construida por el MVOTMA; viviendas, subsidio de alquiler y cupos en Residencias de Larga Estadía para Adultos Mayores; subsidio al capital para la adquisición de vivienda en el
mercado en convenio con instituciones financieras como el BHU y el Banco de la República Oriental
del Uruguay (BROU); autoconstrucción en terreno privado o en terreno público y los proyectos territoriales que se ejecutan a través de convenios con las Intendencias Departamentales. La línea de trabajo
en autoconstrucción es uno de los énfasis que en el Plan 2010-2014 cobra especial relevancia para la solución de problemas habitacionales en todo el país. Tanto las cooperativas como los edificios de vivienda nueva son consistentes con la definición de política sociourbana de densificar las áreas intermedias
37 Decreto Nº 258/010, artículo 8, del 24 de agosto de 2010.
38 Según el procesamiento de los datos de los convenios entre Intendencias y Ministerio, se construyeron 1.937 viviendas para realojos
de asentamientos y 330 intervenciones de mejora de vivienda para población cuyo promedio de ingresos se encontraba por debajo de
la línea de indigencia (MVOTMA, informe Oficina de Convenios.)
39 En este capítulo se describen los lineamientos relacionados a la política universal de vivienda. Aquellos lineamientos e instrumentos de
la política de vivienda que forman parte de la Red de Asistencia e Integración Social (RAIS) se abordan en dicho capítulo.
65
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
•
•
•
•
de la ciudad con viviendas de interés social, como producto apto para sectores sociales de un abanico
socioeconómico más amplio. En un segundo grupo se concentran: los Microcréditos para Refacción y
Mejora de Núcleos Básicos Evolutivos; los Convenios de Rehabilitación Urbana a través de la mejora, la
ampliación y los proyectos territoriales para la mejora o terminación de las viviendas. Ello implica mantener y mejorar las inversiones del Estado en el territorio evitando que se pierda un capital fundamental
del hábitat;
el Plan Nuevas Urbanizaciones. Comprende un conjunto de estrategias y acciones orientadas al crecimiento planificado de las ciudades mediante acuerdos interinstitucionales público-privados para urbanizar terrenos, integrando sectores sociales heterogéneos. En 2010 se creó y consolidó el procedimiento
para el estudio de tierras destinadas a los distintos programas habitacionales, profundizándose en el
período actual. En dicho marco se firmó un convenio con OSE para realizar obras de infraestructura
y dotar a los predios de servicios de saneamiento y agua potable, incorporándose un acuerdo con UTE
para el tendido de la red eléctrica. El tema crucial ha sido la búsqueda de soluciones para lograr un acceso a la tierra urbanizada con cobertura de servicios básicos;
la Política Nacional de Alquileres para viviendas de interés social. Este plan refiere al desarrollo
de un conjunto de instrumentos para la reactivación del mercado de arrendamientos de la vivienda de
interés social, garantizando el alquiler de unidades de vivienda como opción accesible para hogares pluripersonales o unipersonales de ingresos medios y medio-bajos, o subsidiando a hogares que requieran
una solución habitacional transitoria por su condición socioeconómica, de género o etaria. En especial
se destaca la implementación dirigida a jóvenes y/o uruguayos retornados cuya situación lo requiera;
la Política Nacional de Incentivo a la inversión privada en viviendas de interés social. Se trata del
desarrollo de instrumentos de participación del ahorro e inversión privados en producción de vivienda
de interés social. A partir de la Ley Nº 18.795, de Incentivo a la Inversión Privada para Viviendas de
Interés Social, se implementa el Programa Más Oportunidades, orientado a hogares con ingresos medios. De esta manera el MVOTMA amplía el grupo objetivo al cual dirige sus programas, llegando así
a hogares con ingresos mayores a las 65 UR. Este instrumento genera oferta dinamizando la inversión
y dirigiéndola a las necesidades de la población. Otro de sus objetivos es la localización en áreas que por
sí solas no serían atractivas a los inversores, dinamizando el mercado de trabajo asociado a la industria
de la construcción;
políticas para vivienda rural y pequeñas localidades. Las acciones desarrolladas por MEVIR han estado especialmente orientadas a los desafíos y cambios en las características de la población y el hábitat
que se han generado en el país. Dicha política ha integrado apoyos a las viviendas nucleadas y en terreno
propio, y viviendas y construcciones para la producción o mejoras prediales que permitan potenciar los
recursos de sus actividades económicas. Se han desarrollado intervenciones por convenio para infraestructura de servicios comunitarios, poniendo además a disposición del Programa de Soluciones Habitacionales del BPS viviendas de dos dormitorios que se encuentran desocupadas y en buen estado de
conservación. Asimismo, se ha desarrollado un Programa de Gestión del Hábitat que se ocupa de dejar
instaladas en el territorio herramientas que ayuden a seguir construyendo un hábitat rural sostenible.
Acciones de la ANV como ejecutora de las políticas de vivienda
Cuadro 1.3.1. Agencia Nacional de Vivienda. Acciones como ejecutora de las políticas de vivienda
Recuperación y gestión de la cartera de créditos (fideicomisos).
Comercialización de viviendas libres; locales
comerciales; obras inconclusas y terrenos.
Se gestionan 52.247 créditos. De ellos, 24� (12.302) ya ha cancelado su deuda. Los restantes 39.945 aún mantienen saldo.
Un total de 1.274 viviendas ofertadas en todo el país y 160 locales
comerciales ofertados. Se realizaron tres llamados a interesados en
adquirir obras inconclusas y terrenos.
Regulación notarial.
Entre 2010 y 2013 se incorporaron 70 complejos habitacionales a
Propiedad Horizontal con un total de 4.789 viviendas.
66
Políticas sectoriales. Hábitat
Fortalecimiento de las comisiones administradoras.
Recuperación y gestión de la cartera de créditos del MVOTMA.
Nuevas cooperativas de vivienda MVOTMA.
Nuevas obras por licitación pública MVOTMA.
Autoconstrucción.
Realojos.
Fondo de garantía de alquileres.
Programa “Tu casa como la soñaste”.
Programas e instrumentos financieros que
faciliten el acceso a la vivienda.
Prestación de servicios técnicos y de ventanilla al BHU.
Prestación de servicios técnicos a otros organismos.
Participación en programas de desarrollo
urbano.
Se ha brindado apoyo en ese sentido a 81 complejos habitacionales
y 44 edificios del MVOTMA.
Se gestionan 4.228 créditos pertenecientes a cooperativas. De
ellos, 3� ya ha cancelado su deuda.
Entre 2010 y 2013 se han terminado 63 obras (2.390 viviendas) y se
encuentran en ejecución 117 cooperativas (3.667 viviendas).
Entre 2010 y 2013 se han terminado 48 obras (1.709 viviendas) y 6
en ejecución (168 viviendas).
Hasta setiembre de 2013 ANV ha gestionado 258 créditos, 185 con
liberación de cuotas de avance de obra.
En el año 2013 había 136 familias a ser realojadas a través de la
compra de vivienda usada; de ellas, a la fecha, 61 familias ya escrituraron su vivienda y 44 están en proceso de selección de sus
viviendas. En lo que respecta al PIAI se debe realojar a 30 familias y
hay 7 solicitudes ingresadas.
A 2013 se entregaron 50 certificados y se firmaron 18 contratos de
arrendamiento.
Entre 2011 y 2013 se otorgaron 2.845 créditos por más de 38 millones de UI.
Entre 2011 y 2013 ingresaron 210 proyectos y se promovieron 170
(Ley Nº 18.795).
Se realizó la gestión de las cuentas de cajas de ahorros y préstamos
de clientes del BHU en las sucursales de la ANV de todo el país.
Intendencia de Maldonado (214 viviendas); INC; PIAI.
Clasificación de la cartera de tierras fideicomitidas, según sus potencialidades para la construcción de viviendas o para enfrentar las
problemáticas planteadas.
Proyectos de desarrollo urbano en Salto; Cerro Largo y Lavalleja.
Fuente: ANV, 2014.
Las coordinaciones entre organismos públicos y la sociedad civil
Con el objetivo de integrar las políticas de vivienda a las políticas sociales, la Dirección Nacional de Vivienda participa en distintos espacios que se articulan en Presidencia de la República y otras dependencias de la
administración central, fundamentalmente MIDES y las Intendencias Departamentales. Algunos de estos
espacios son: UCC, Programa Cercanías, Jóvenes en red, Plan Juntos, Grupo de Gestión de Siete Zonas y
Grupo de Trabajo sobre Fincas Ocupadas en el departamento de Montevideo.
Para garantizar la asistencia técnica calificada dirigida a los hogares con menores recursos en el marco de
programas tales como Autoconstrucción, se firmaron acuerdos con otras instituciones que permiten potenciar recursos y esfuerzos que den como resultado una solución habitacional adecuada. Las instituciones con
las cuales se firmaron estos acuerdos son: Sociedad de Arquitectos del Uruguay (SAU), Facultad de Ciencias
Sociales (FCS), Universidad el Trabajo del Uruguay (UTU) y Fundación Ricaldoni.
Resultados
Ordenamiento territorial
Como resultado de una nueva forma de considerar el territorio, se creó un conjunto de instrumentos de ordenamiento que dieron inicio a una nueva etapa en la historia institucional del país, impulsando la práctica
67
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
de la planificación del ordenamiento territorial. Si bien este proceso lleva poco tiempo de implementación,
cabe destacar que la evaluación de lo realizado bajo este nuevo enfoque resulta positiva. La localización de
las actividades, la protección del ambiente y la perspectiva del desarrollo sustentable forman parte de la acción de gobierno.
Medio ambiente
Durante este período la DINAMA llevó adelante la reorientación institucional de la gestión ambiental. En
ese sentido, la actual administración fortaleció la institucionalidad ambiental como instrumento clave de
impulso para una gestión integrada con el desarrollo. Se ha impulsado la concreción de un Sistema Nacional Ambiental (SNA) con centro en el MVOTMA, con responsabilidades compartidas dentro del Estado,
en fuerte interrelación y complementariedad con el sector privado y la sociedad civil, con presencia en todo
el territorio y con una activa participación en el ámbito regional e internacional.
El proceso de fortalecimiento institucional se consolidó con la aprobación de la nueva estructura en agosto
de 2013, a la vez que se avanzó en el análisis y sistematización de los procedimientos de evaluación, control
y monitoreo de la calidad del ambiente, en el análisis de los nuevos sectores que requieren ser regulados y
en el desarrollo de las herramientas de información, planificación y comunicación social.
Agua
Uruguay viene avanzando en la gestión integrada de sus recursos hídricos. Ello ha implicado la puesta en
marcha de procesos que involucran a diferentes instituciones y actores, con la exigencia de promover una
visión integral de los recursos hídricos, que trascienda sectorialidades y propicie el intercambio de los avances sectoriales e institucionales. El MVOTMA, a través de la DINAGUA, continúa avanzando para dar
cumplimiento al mandato constitucional bajo esta visión.
La Ley Nº 18.610, de Política Nacional de Aguas, fue aprobada en octubre de 2009. Por lo tanto, este período se inició con un marco normativo acorde a la realidad e institucionalidad del país. En esta ley se establecen los instrumentos de la Política Nacional de Aguas. Su diseño y desarrollo ha sido el gran resultado
de esta gestión en función de los diferentes antecedentes y disponibilidad de recursos.
En cuanto a la planificación, se desarrolló el Plan Agua, principal instrumento para la gestión. En relación
a las aguas urbanas, se promovieron planes para las ciudades. Ambos instrumentos, de diferentes escalas y
alcances, se integraron a los de ordenamiento territorial, como las Directrices Nacionales de Ordenamiento
Territorial, Directrices Departamentales y Planes Locales. Esta compatibilización de instrumentos exigió
articulación y generación de alianzas interinstitucionales.
En cuanto a la promoción de la investigación científica y tecnológica en materia de aguas, se destaca la
asociación entre la DINAGUA, la Dirección Nacional de Meteorología (DNM) y la UdelaR para la conformación de un Panel Hidrometeorológico, que brinde respuestas a las necesidades para la planificación y
gestión de los recursos hídricos.
Saneamiento
Se operaron cerca de 200 servicios, de los cuales 36 corresponden a localidades de más de 10.000 habitantes
y el resto corresponde a localidades de menor porte, tanto generados por OSE como recibidos de MEVIR,
PIAI, MVOTMA (distintos programas de ejecución de viviendas). El número de conexiones es del orden
de 263.000 y la cobertura global de saneamiento colectivo de la población nucleada en centros urbanos en
el interior del país es del orden del 38%.
68
Políticas sectoriales. Hábitat
Vivienda
El logro más importante tiene que ver con el nuevo orden de los ámbitos de decisión y ejecución de la política de vivienda del país a partir de la articulación de los distintos actores institucionales intervinientes.
Esa nueva institucionalidad permitió elaborar e implementar una política que contempla una mayor variedad de soluciones habitacionales, combinada con diferentes formas de acceso a cada una de ellas, buscando respetar las realidades locales y potenciar sus recursos. Particularmente, la mayoría de los programas de
DINAVI define un componente de aporte efectivo de los destinatarios. La variedad es amplia en cuanto al
aporte de mano de obra en la construcción de la vivienda, pues es casi total en los programas de autoconstrucción en terreno público o privado. El trabajo social se orienta a generar procesos de involucramiento en
todo el proceso de obra, así como la apropiación de la vivienda y su entorno.
El aporte de los destinatarios tiene objetivos tanto pedagógicos como económicos, permite disminuir el
costo de la solución habitacional y puede convertirse en una experiencia de capacitación laboral –en muchos casos, para mujeres– que habilita a los integrantes de los hogares participantes a nuevas oportunidades
de empleo.
Se ha enfatizado y recreado el enfoque asociacionista y/o de manejo de redes institucionales y de redes de
cooperación entre grupos sociales y familiares con un enfoque interdisciplinario. Se trata de una visión que
transversaliza todos los programas, promoviendo la acción colectiva en sus más variadas formas. El cooperativismo es, sin duda, la forma más acabada en tanto la cooperativa de vivienda se define como una experiencia autogestionaria cuya meta es la vivienda de todas las familias asociadas, orientadas por los principios
y valores del cooperativismo y la ayuda mutua.
Dados los cambios culturales que transitan hacia mayores formas de individualismo e individuación, las
formas colectivas de asociación y organización para el logro de soluciones habitacionales continúa siendo
un espacio valorado para la cooperación entre personas e individuos y para la construcción de identidades
sociales alternativas.
Por otro lado, las nuevas políticas de vivienda han impulsado –indirectamente– el uso de nuevas tecnologías en la construcción, que, manteniendo la calidad, acortan los plazos de obra, abaratan la construcción
y promueven el desarrollo local. El caso de las tecnologías en madera en el norte del país es solo un ejemplo
de las múltiples posibilidades de innovación en la construcción y la gestión que la nueva reglamentación introduce. Un cambio de esta importancia requiere de avales técnico-científicos, que se garantizan a través de
la participación de la Facultad de Arquitectura de la UdelaR en los trámites de aprobación de la utilización
de tecnologías innovadoras. En este marco, se destaca la nueva reglamentación de cooperativas para aquellos grupos que aspiran a una vivienda construida con tecnologías alternativas y nuevos procedimientos de
gestión, que optimicen la utilización de recursos financieros y humanos.
En algunos departamentos del país se elaboraron, junto a las Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales (MIPS), proyectos que desde la integralidad atienden las situaciones urbano-habitacionales priorizadas
por los organismos que integran las mesas.
El Programa de Soluciones Habitacionales de BPS contaba en 2013 con casi 6.500 beneficiarios. De ellos,
5.604 en viviendas, 585 en subsidios de alquiler y 307 adultos mayores dependientes en cupos cama en
Residencias de Larga Estadía.
Finalmente, se está trabajando en el levantamiento progresivo de las restricciones para que todos los programas tengan acceso universal en orden a incluir junto con otros sectores sociales a los sectores más vulnerables, sin discriminación de nivel de ingreso, tipo de hogar, género, generaciones, etnia o raza, religión
u orientación sexual.
69
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Cuadro 1.3.2. Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2014. Ejecución al 30 de setiembre de 2013
Plan Nacional de Relocalización
Plan de Rehabilitación y Consolidación Urbano Habitacional
Soluciones habitacionales
Soluciones habitacionales en ejecución
656
1.289
11.721
8.840
Plan Nuevas Urbanizaciones
768
Política Nacional de Alquileres
para Viviendas de Interés Social
6.760
Vivienda Rural y Pequeñas localidades
4.605
1.559
Política de Incentivo a la Inversión Privada en VIS
119
4.815
23.861
17.271
TOTAL MVOTMA
Fuente: MVOTMA, 2014 con información extraída de GAPEV, GEX, información enviada por ANV, MEVIR y PROINGO.
Cuadro 1.3.3. Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2014. Ejecución al 30 de setiembre de 2013. Resumen
Soluciones habitacionales
terminadas
Soluciones habitacionales
en ejecución
10.976
15.080 (*)
Acciones sobre el stock
6.125
2.191
Alquileres
6.760
TOTAL
23.861
17.271
Vivienda nueva
* Incluye 4.815 que corresponden a viviendas de interés social en proyectos promovidos con inversiones privadas (Ley Nº 18.795).
Fuente: elaboración propia con información extraída de GAPEV, GEX e información enviada por ANV, MEVIR y PROINGO.
Considerando los recursos destinados a DINAVI, MEVIR y Plan Juntos40, los recursos ejecutados en inversiones evidencian en el presente período presupuestal, un incremento real de 84% respecto al promedio
de ejecución en el período 2005-2009.
A este incremento contribuyó el aumento de la recaudación del Fondo Nacional de Vivienda que se ajusta
por la evolución del Índice Medio de Salarios (IMS). A su vez, en la Rendición de Cuentas 2011 se fortalecieron los recursos destinados en el presupuesto nacional a las políticas de vivienda, asignándose 80 millones de pesos adicionales para el MVOTMA, con destino al financiamiento de los programas habitacionales
de viviendas de interés social.
A los recursos asignados a este Ministerio, se suma una asignación presupuestal acumulada en el período
de 205 millones de pesos para el Plan Juntos y el subsidio de 105 millones de pesos otorgado a MEVIR.
(Ver gráfico 1.3.1).
Para los años 2013 y 2014 se considera el crédito proyectado, incluyendo el ajuste proyectado del Fondo
Nacional de Vivienda. Se mantiene la participación promedio de los últimos tres años de DINAVI en el
crédito total en inversiones de MVOTMA.
40 Véase el capítulo sobre la RAIS.
70
Políticas sectoriales. Hábitat
Gráfico 1.3.1. Inversiones en vivienda de DINAVI, Plan Juntos y MEVIR. En millones de pesos constantes de
2012 (2005-2014)
4.500
Promedio del período 3.966 millones de pesos
4.000
3.500
84%
3.000
2.500
Promedio del período 2.150 millones de pesos
2.000
1.500
1.000
500
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Crédito 2013 Crédito 2014
Fuente: MEF, 2013. Para los años 2013 y 2014 se considera el crédito proyectado, incluyendo el ajuste proyectado del Fondo Nacional de Vivienda. Se
mantiene la participación promedio de los últimos 3 años de DINAVI en el crédito total en inversiones de MVOTMA.
Desafíos
En materia de ordenamiento territorial, continuar el proceso iniciado a efectos de cubrir la totalidad de
los espacios a ordenar y encarar la formulación de instrumentos de gestión que permitan implementar las
estrategias definidas en los diversos instrumentos. La localización de los grandes proyectos productivos y de
logística en proceso de implementación requiere de pautas de ordenamiento muy específicas para garantizar
la mayor productividad de las inversiones, pero sobre todo para hacer posible una adecuada calidad de vida
en las comunidades involucradas y reducir al mínimo el impacto ambiental negativo. Otro de los grandes
desafíos es alterar el actual modelo territorial en el que se manifiesta una tendencia hacia el crecimiento
horizontal de los tejidos urbanos sin que ello responda a una presión social de crecimiento, haciendo un
uso inadecuado del suelo rural en las periferias de centros poblados y ciudades que poseen amplios espacios
disponibles. En definitiva, reafirmar y consolidar una cultura de planeamiento para el ordenamiento del
territorio y el desarrollo sustentable que permita que el interés general se exprese en las transformaciones
propuestas.
El principal desafío en materia ambiental es consolidar la planificación de la gestión ambiental integrada
del territorio, hacia el desarrollo sustentable con inclusión social.
En relación al agua potable, monitorear y garantizar su calidad para consumo humano. Resolver las pérdidas de agua en el sistema, tanto las contabilizadas como las no contabilizadas, mediante campañas de
educación comunitaria en los barrios involucrados y en las instituciones educativas de cada zona. Asegurar
el abastecimiento de agua potable en pequeñas localidades y escuelas rurales, culminando la implementación del plan puesto en marcha. Continuar avanzando en el suministro de agua por cañería al interior de
las viviendas al pequeño número de hogares que aún no lo poseen.
En cuanto al saneamiento, continuar extendiendo la red de saneamiento en todas las localidades urbanas
mayores de 5.000 habitantes y supervisar la aplicación de la normativa que dicta la obligatoriedad de conexión para todas las viviendas con frente a la red, hasta alcanzar la cobertura total. En las pequeñas localidades, deberá continuarse con el desarrollo de sistemas locales alternativos.
En materia de vivienda, acelerar los procesos de erradicación de asentamientos mediante su regularización
o relocalización, especialmente aquellos ubicados en tierras insalubres, así como atender a grupos vulnerables. Superar las situaciones precarias de vivienda y hábitat existentes en los tejidos formales o regulares.
Procurar, mediante políticas urbano-territoriales y sociales, la permanencia y el afincamiento de las fami-
71
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
lias en la trama urbana formal y bien servida de las ciudades, desestimulando el afincamiento en la trama
informal, precaria, y/o con dificultades de acceso a los servicios públicos.
Procesadas las transformaciones institucionales iniciadas en el período anterior, deberá continuarse el
proceso de integración institucional interna del Ministerio para mejorar la implementación desde la perspectiva vivienda-territorio-ambiente. Asimismo, es necesario crear procesos de evaluación permanente de
la implementación de programas, para ajustarlos de acuerdo a las distintas realidades sociales y territoriales
del país. Buscando dar continuidad a estas políticas, resulta imprescindible el seguimiento de la situación
habitacional del país para crear y/o ajustar nuevos programas y alternativas de acceso. Además, es necesario
fortalecer las formas asociativas y de redes sociales y familiares en las soluciones habitacionales, fortalecer
también la cartera de tierras, y diseñar e implementar una política respecto de las viviendas vacías en situación de deterioro grave.
72
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Trabajo
Punto de partida
El período 2005-2009 se caracterizó por los avances logrados en materia de política salarial y negociación colectiva, en la inclusión de sectores tradicionalmente desamparados
y en el desarrollo de mecanismos de protección social. Todo ello fue posible a partir de
instancias participativas y de diálogo que fueron promovidas por el Estado.
En relación al empleo, en el período anterior se construyó una nueva institucionalidad para
las políticas de empleo. En particular, se creó en 2008 el Instituto Nacional de Empleo y
Formación Profesional (INEFOP)41 de integración tripartita, con el fin de ejecutar políticas
de formación profesional y fortalecimiento del empleo de los trabajadores y trabajadoras
del Uruguay. Además se generaron los Centros Públicos de Empleo (CEPE) con presencia
en todo el país, a través de convenios entre el MTSS y las Intendencias Departamentales.
Políticas desarrolladas
En este período se desarrollaron políticas laborales que estuvieron orientadas a reducir la
desigualdad social, de género e intergeneracional. En ese sentido, ha sido fundamental
la contribución de la política salarial a la reducción de la pobreza y la desigualdad. Asimismo, se ha promovido el trabajo decente*, sobre todo en aquellos sectores de mayor
vulnerabilidad. Por último, también se llevaron adelante políticas orientadas a disminuir
el desempleo de los jóvenes menores de 25 años.
Política salarial
Se han implementado políticas que han conducido a un aumento sostenido del salario
real durante nueve años consecutivos.
El salario medio real creció en los últimos años asociado al dinamismo y crecimiento
de la actividad económica en el período; la recuperación del salario privado derivada de
la reinstalación de los Consejos de Salarios y de los lineamientos de recuperación real
promovidos en dicho ámbito por el Poder Ejecutivo; la recuperación real otorgada en los
salarios públicos; y la presión alcista de un mercado de trabajo con niveles de desempleo
mínimo históricos y con insuficiencia de mano de obra calificada, que ha exigido a las
empresas competir por estos trabajadores pagando salarios superiores.
En cuanto a las políticas referidas al Salario Mínimo Nacional, cabe destacar que se
duplicó en términos reales entre 2005 y 2014: pasó de 2.050 pesos en enero de 2005 a
8.960 pesos en enero de 2014.
*
El trabajo decente es un concepto propuesto por la Organización Internacional del Trabajo que establece las condiciones que debe
reunir una relación laboral para cumplir los estándares laborales internacionales, de manera que el trabajo se realice en forma
libre, igualitaria, segura y humanamente digna.
41 Este instituto fue creado a través de la Ley Nº 18.406, del 24 de octubre de 2008, como una persona pública no estatal.
73
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
En las rondas de negociación colectiva en los Consejos de Salarios 2010-2011 y 2012-2013 el Poder Ejecutivo se planteó específicamente los objetivos de equidad y reducción de la pobreza.42
Para alcanzar estos objetivos se promovió una política de incrementos superiores para los salarios sumergidos en forma sostenida en el período 2010-2013.
El incremento real promedio para los salarios mínimos por categoría o laudos más bajos fue de 5,9% en la
ronda 2010-2011 (primer ajuste anualizado) y de 4,8% anual en la ronda 2012-2013. Este comportamiento
representa una contribución sustancial a la reducción de la pobreza.
A su vez, la utilización de incrementos diferenciales según el nivel de laudos y sobrelaudos permite mejorar
la equidad salarial de los trabajadores al interior de un mismo sector, al aumentar en mayor medida los salarios de las categorías más sumergidas. Los resultados muestran que el 60% de los convenios establecieron
algún criterio de fijación de ajustes diferenciales. Se presentan a continuación los porcentajes de variación
real y nominal promedio del laudo (salario mínimo) más bajo y el más alto, y del sobrelaudo (salarios por
encima del laudo mínimo) más bajo y el más alto.43
Cuadro 1.4.1. Consejos de Salarios y equidad. Crecimiento diferencial de los salarios mínimos más bajos y
más altos. Porcentaje de variación real promedio, según ronda de negociación (anualizado, primer ajuste)
Laudo más bajo (�)
Sobrelaudo más bajo (�)
Ronda 2010-2011
5,9
3,3
Ronda 2012-2013
4,8
2,4
Laudo más alto (�)
Sobrelaudo más alto (�)
4,2
2,8
3,7
1,9
Fuente: MTSS, 2014.
Los salarios de los trabajadores rurales y domésticos han tenido una destacada recuperación.
Los trabajadores rurales firmaron por primera vez sus convenios colectivos en Consejo de Salarios en enero de 2005. El grupo 22 se define como el de Ganadería, Agricultura y actividades conexas. Los incrementos de los salarios mínimos acumulados para este grupo entre enero de 2005 y enero de 2013 dieron como
resultado un incremento del 125% nominal en el laudo fijado para la categoría Peón común y el aumento
real de los laudos para el mismo período fue de 35%. El grupo 23 se define como Viñedos, fruticultura,
horticultura, floricultura, criaderos de aves, suinos, apicultura y otras actividades no incluidas en el grupo 22 (granjas). Este grupo presenta un incremento nominal acumulado para enero 2006-enero 2013 de
164%, mientras que el incremento real fue de 58,5% (se considera la categoría de Peón común de referencia). El grupo 24 corresponde a Forestación. En este grupo la categoría Peón común presentó un incremento nominal de 135% para el período enero 2006-enero 2013, mientras que el incremento real fue de 41%.
En relación al trabajo doméstico, a través de la política salarial llevada a cabo desde 2006 a la fecha44,
el salario de este sector de trabajadores se ha incrementado en el valor hora en 98%.
42 En las rondas 2006 a 2008 se había logrado en buena medida el objetivo de recuperación del salario real como consecuencia de la
crisis económica.
43 Los grupos de negociación pueden decidir establecer incrementos diferenciales para los trabajadores de su sector que perciben salarios por encima de los laudados para su categoría salarial. Es decir, puede existir una diferenciación entre ajustes a los laudos y a
los sobrelaudos. En este sentido, pueden por un lado otorgar un único incremento salarial para todos los trabajadores sobrelaudados
–independientemente de lo establecido para los laudos– o establecer ajustes diferenciales entre los sobrelaudos según el porcentaje o
monto por encima de su respectivo laudo. Por ejemplo, pueden otorgar un incremento de 2% para los salarios hasta 20% por encima del
laudo de su categoría y de 1% para los salarios que se encuentren por encima del laudo de su categoría en más de 20%. La cantidad de
franjas de sobrelaudos se define en cada grupo y puede estar establecida en porcentajes por encima del laudo, o en valores monetarios
por encima del laudo. En esta oportunidad se procesó la información del sobrelaudo más bajo (la franja salarial más cercana al laudo)
y del sobrelaudo más alto para cada grupo de negociación.
44 Ley Nº 18.065.
74
Políticas sectoriales. Trabajo
Cuadro 1.4.2. Consejos de Salarios. Salario mínimo en sectores con salarios sumergidos. Sectores comercio,
doméstico y rural
Evolución del Salario Mínimo o laudo (categorías de menor remuneración, mensual, pesos corrientes) (*)
Ronda
Ronda
Variación
2010-2011
2013
R2013/R2010-11
GRUPO 10
Supermercados
Nominal (�)
01/01/2011
01/07/2013
Auxiliar de ventas
8.066
13.922
GRUPO 21
Trabajo Doméstico
01/07/2010
01/07/2013
6.591
9.544
01/01/2011
01/07/2013
7.758
12.627
GRUPO 23
Fruticultura...
01/01/2011
01/07/2013
Peón común
7.893
10.693
GRUPO 24
Forestación
01/07/2010
01/01/2013
Peón común
8.400
11.790
Laudo
GRUPO 22
Rural “Grupo madre”
Sin especialización
Real (�)
72,6
41
44,8
14,1
62,8
33
35,5
10,7
40,4
15,9
* Incluye presentismo, partidas por alimentación y vivienda, cuando corresponde.
Fuente: MTSS, 2014.
Promoción del trabajo decente, en particular entre aquellos sectores de mayor vulnerabilidad
El riesgo de una persona dispuesta a trabajar de permanecer desocupada se redujo sustancialmente.
Por otra parte, se continuó incrementando la cobertura de seguridad social en el período 2010-2013. La
extensión de la cobertura de seguridad social fue particularmente intensa en sectores con bajo porcentaje
de cobertura en términos históricos. En el período 2009-2013 se constató un incremento de 21,8% de trabajadoras domésticas afiliadas al BPS, alcanzando un registro al final de 2013 de 66.531 afiliadas en dicho
sector. Por su parte, para el mismo período, el sector de la construcción tuvo un incremento en el número
de cotizantes de 56,2%.
Asimismo, producto del Diálogo Nacional sobre Seguridad Social se impulsaron distintas normas, posteriormente consagradas en leyes, entre las que se destacan:
• la Ley Nº 19.162 introduce varias modificaciones al régimen jubilatorio por ahorro individual instaurado por la Ley Nº 16.713, entre las que se destaca la posibilidad de revocar las opciones realizadas por los
trabajadores para ser incluidos en el pilar de ahorro individual, mecanismo inexistente hasta entonces.
En los primeros cuatro meses de aplicación, en 2014, 25.000 trabajadores agendaron solicitud de asesoramiento y 4.000 ejercieron la opción de revocar o desafiliarse respecto del pilar de ahorro individual;
• la Ley Nº 19.160 incluye un novedoso régimen en la legislación nacional: la jubilación parcial, a la que
75
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
puede ampararse un trabajador por la mitad de la jornada y continuar trabajando como dependiente
en la otra mitad. Este régimen permite que el retiro del trabajador de la vida activa sea paulatino, que
pueda mantener una parte de su salario sin la necesaria pérdida económica que implica la jubilación.
También permite mantener personal calificado en el mercado de trabajo, transmitiendo su experiencia
y conocimientos a las nuevas generaciones de trabajadores;
• el MTSS promovió una norma buscando la conciliación entre el trabajo remunerado y las necesidades
de cuidados en el hogar: la Ley Nº 19.161, que extiende la licencia y el subsidio por maternidad a 14
semanas, incrementa la licencia y subsidio paternal a 13 días. Crea, asimismo, el subsidio parental que
permite a la madre o al padre, según su conveniencia, usufructuar de medio horario para el cuidado del
niño hasta los 6 meses de vida. Desde su vigencia, en este 2014, la norma ha amparado a unos 15.000
beneficiarios;
• dando cumplimiento a lo determinado en el artículo 275 de la Ley Nº 19.149, de octubre de 2013, se
firmó, el 16 de mayo de 2014, un acuerdo entre el BPS y la Inspección General de Trabajo y Seguridad
Social (IGTSS) del MTSS, habilitando el intercambio de información sobre trabajadores y empresas
para el cumplimiento de los cometidos legales y constitucionales de ambos órganos. Las disposiciones
incluyen a la IGTSS y a la Dirección Nacional de Aduanas (DNA) en el intercambio de información
entre organismos, ya vigente entre el BPS, la DGI y el BSE, establecidos en el artículo 4 de la Ley Nº
16.869. De esta forma se crea una herramienta muy potente, con múltiples alcances en materia de combate a la informalidad, protección y regularización del trabajo, de los trabajadores, de las remuneraciones así como mejoras para los buenos empresarios. A la vez establece las bases necesarias para avanzar
en la simplificación de trámites para empresas y trabajadores.
El MTSS a través de la IGTSS es responsable de la protección de los trabajadores en el cumplimiento
por parte del empleador de la normativa en materia de condiciones generales (salarios mínimos, rubros
salariales, etc.), y condiciones de seguridad, salud y medio ambiente en el que se desempeñan los trabajadores. Durante 2013 se procesaron 13.150 consultas y se recibieron 3.409 denuncias, que fueron atendidas
en su totalidad. Se consolidó un crecimiento permanente entre 2010 y 2013 de 10% en consultas y 43% en
denuncias. Ello evidencia la creciente relevancia que la Inspección de Trabajo tiene como herramienta de
protección de los derechos de los trabajadores.
En relación a la fiscalización directa, se destacan más de 20.000 actuaciones inspectivas por año, tanto en
materia de condiciones generales de trabajo como de condiciones de salud, seguridad y medio ambiente en
el que se desempeñan los trabajadores. Particularmente en el interior del país debe resaltarse la creciente
fiscalización, así como la relevancia brindada en el período a los sectores con mayores vulnerabilidades o
riesgos en su actividad laboral, entre ellos: el sector rural, el trabajo doméstico, la construcción, el comercio
y los grandes emprendimientos del país.
En particular debe mencionarse la realización de diversos operativos de inspección realizados por sector de
actividad, por departamento, para actividades específicas o en zonas y lugares determinados. Al respecto
se destacan los operativos en zonas comerciales, trabajo doméstico, sector rural (arroz, cítricos, arándanos,
forestación), supermercados, peluquerías, estaciones de servicio y los realizados en emprendimientos específicos como Montes del Plata, las obras de la refinería de ANCAP y la minería de gran porte.
A partir del intercambio de información entre el BPS y la IGTSS ha sido posible elaborar estadísticas nacionales sobre accidentalidad laboral y enfermedades profesionales. Asimismo, se ha generado una normativa
específica y herramientas concretas que establecen el requerimiento de cumplir con las normas laborales
por parte de los empleadores para desarrollar su actividad o acceder a beneficios.
La Inspección de Trabajo coordina varios ámbitos tripartitos sobre diferentes aspectos vinculados a la calidad del empleo y la protección de los derechos de los trabajadores: el Consejo Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo (CONASSAT) y las Comisiones Sectoriales Tripartitas, donde se acuerdan las líneas
generales de las políticas sobre salud y seguridad laboral y sus especificidades sectoriales; el Comité para la
76
Políticas sectoriales. Trabajo
Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Adolescente Trabajador; la Mesa Interinstitucional de
Trata, espacio que permite avanzar en la construcción de la política nacional para el combate a la trata de
personas y el trabajo forzoso.
La negociación colectiva es un mecanismo que ha cobrado creciente relevancia en la calidad del empleo,
con mayor participación de partidas y primas, y la utilización expresa de cláusulas relativas a las condiciones y/o relaciones laborales en los convenios colectivos negociados. A modo ilustrativo, el porcentaje de
convenios sin primas descendió nueve puntos porcentuales (de 53% a 44%) en la quinta ronda de Consejos
de Salarios (2012-2013) respecto de la cuarta.
En cuanto a la equidad de género, la plena participación de las mujeres en el mercado de trabajo se encuentra obstaculizada por la inequidad en las oportunidades y la dedicación de las mujeres al trabajo no
remunerado y de cuidados, que generan para las mujeres precariedad del empleo o presencia de inserciones
interrumpidas en el mercado laboral. La negociación colectiva ha tenido un papel importante recogiendo
la problemática de género en el ámbito del trabajo como un intento de combatir los obstáculos que representan simultáneamente frenos a la oferta de trabajo e inequidades a corregir.
Al respecto se constata un incremento global de convenios que establecen cláusulas de género, alcanzando
67% de ellos en la ronda 2012-2013, diez puntos por encima de la ronda anterior.
Desempleo en jóvenes menores de 25 años
En el Plan Nacional de Juventudes 2011-2015 se ha definido como una de las áreas prioritarias la de Trabajo y Formación Profesional para contribuir al proceso de elaboración de un modelo de inclusión social,
educativa y laboral asociado al concepto de ciudadanía y teniendo en cuenta las exigencias del mundo del
trabajo y la realidad de los jóvenes, sus demandas y sus propuestas.
Por esa razón el primer eje del Diálogo Nacional por el Empleo (DNE) fue el de Empleo y Formación de
Jóvenes, espacio en el que se alcanzaron diversos acuerdos específicos que sentaron las bases para un Acuerdo Nacional por el Trabajo Decente Joven. Este constituye la expresión de la voluntad política de colocar
la temática de empleo juvenil dentro de las prioridades de la agenda nacional por parte de los actores clave vinculados al mundo del trabajo: Estado, PIT-CNT, Cámaras Empresariales y organizaciones sociales.
Por otra parte, con el objetivo de promover el tránsito adecuado entre educación y trabajo, se impulsaron
las siguientes acciones y programas: proyecto de Ley de Empleo Juvenil, programa Yo estudio y Trabajo,
programa Jóvenes en Red y programa Uruguay Estudia. A ello se agregan los dispositivos implementados
por CETP-UTU (FPB y FPBC) y el Programa Nacional de Educación y Trabajo del MEC. El Programa
Yo Estudio y Trabajo es dirigido a jóvenes entre 16 y 20 años que se encuentren (y continúen) estudiando
tanto en educación formal como no formal.
Por otro lado, la Ley de Empleo Juvenil, Nº 19.133, promueve diversas modalidades de acceso al empleo:
primera experiencia laboral en empresas privadas, primera experiencia laboral para egresados, mayores subsidios para jóvenes vulnerables socioeconómicamente, primera experiencia laboral en el Estado (50% mujeres, 8% afrodescendientes, 4% discapacitados, 2% transexuales), práctica formativa en empresas, compatibilización entre estudio y trabajo (con posibilidades de más licencia por estudio).
La capacitación laboral por parte de INEFOP
El crecimiento sostenido de la economía y de la inversión verificada en los últimos años implicó que muchos sectores y empresas hicieran inversiones e innovaciones en productos y procesos, requiriendo nuevos
conocimientos y habilidades en los actores del mundo del trabajo.
77
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
El cambio técnico y la agregación de valor, fuertemente promovida por la ley de inversiones, especialmente
en su nueva reglamentación, se traducen en una demanda nueva a la educación y a la formación profesional:
la de aportar los nuevos conocimientos que se requieren.
En algunos casos ello puede requerir la realización de cursos teóricos y, en otros, el conocimiento de los
nuevos procesos o equipos, en cuyo caso el lugar más idóneo para ser dictado es en las propias unidades
productivas.
La creación del INEFOP y la realidad de un contexto de desarrollo económico y de aumento del empleo
llevó a que el instituto comenzara un proceso de reestructuración, variando su antiguo eje de financiador
de ofertas de capacitación para tener un papel más activo en los procesos de desarrollo y de fortalecimiento
de mecanismos interinstitucionales para el fomento de mejora de las capacidades de los actores en el mundo
del trabajo. De esta forma, si bien se continúa con la capacitación de trabajadores enviados al seguro de desempleo para facilitar su reinserción en el mundo del trabajo, se intensificaron las acciones con trabajadores
en actividad cuyas nuevas tareas requerían de una formación adicional.
Estas actividades se organizaron a través de convenios entre trabajadores y empresarios. Como ejemplos
pueden citarse a los acuerdos con la Cámara del Calzado, con el sector del transporte, con el sector de la
vestimenta industrial y con el Ministerio de Turismo y Deporte (MTD), entre otros.
Por otra parte, se ha profundizado la promoción del emprendedurismo mediante tres herramientas o programas de capacitación y promoción de empresas: Emprende Uruguay, FOMYPES y Capacitación de Empresarios. Estos programas permiten atender las necesidades de capacitación y asistencia técnica de empresas de distintos tamaños. La intervención a través de estos programas se fue focalizando crecientemente
hacia acciones de promoción del desarrollo local, en clara coordinación de INEFOP con otras instituciones
nacionales y departamentales.
Por otro lado, el desarrollo de actividades nuevas como la forestación, la lechería de gran porte y la especialización en productos de mejor calidad (por ejemplo, quesos especiales) han hecho que la demanda de
capacitación se diversifique.
Se crearon Comités Departamentales en cada una de las capitales departamentales y en algunas ciudades
importantes. Al momento existen 20 comités, con una integración tripartita, que cumplen una función
de asesoramiento acerca de las necesidades de capacitación a nivel local. Cada comité elabora un plan de
trabajo anual que incluye un relevamiento de ofertas y demandas de capacitación en el departamento. De
esta forma se busca involucrar a los actores sociales para mejorar la focalización de la capacitación en las
localidades.
A su vez, se han creado comités tripartitos para analizar la capacitación necesaria en sectores productivos:
construcción, transporte de carga, industria gráfica, celulosa y papel, etc. Estos comités también tienen una
función de asesoramiento y pueden proponer la realización de cursos y actividades de investigación vinculadas a temas laborales.
Por otra parte, se han promovido acuerdos para atender necesidades de capacitación para el empleo en poblaciones específicas que ya estaban realizando un proceso de trabajo con otras instituciones o los interesados habían formado organizaciones propias, algunas de ellas muy antiguas.
Para atender estas situaciones se firmaron convenios, mediante los cuales se establecen responsabilidades de
las diversas instituciones para realizar acciones conjuntas. Como ejemplo de esto, puede citarse al convenio con el Instituto Nacional de Colonización (INC) para capacitar colonos en las áreas que se definieron
con los mismos interesados y la participación de las dos instituciones; con el Instituto Nacional de la Leche
(INALE) para capacitar a pequeños productores lecheros en este sector cuya producción se está especiali-
78
Políticas sectoriales. Trabajo
zando y diversificando, lo cual requiere nuevos saberes; con el Secretariado Uruguayo de la Lana (SUL) con
quien se firmó un convenio de capacitación en el sector ovino; y en el último año se trabajó con las principales agremiaciones rurales, que presentaron una demanda de capacitación global para el sector agropecuario.
La menor oferta educativa que existe en el sector rural hace que esta población tenga dificultades importantes para mejorar sus conocimientos. Este es un problema creciente dado el actual proceso de tecnificación
de la producción agropecuaria. Puede afirmarse que sin una mayor capacitación muchos trabajadores probablemente no retengan sus trabajos incluso si tienen años de experiencia.
En otro orden, cabe señalar la firma de un acuerdo con el SIRPA y la empresa SACEEM para capacitar un
número de jóvenes infractores privados de libertad, con el fin de que ingresen a trabajar en el sector de la
construcción al momento de recuperar su libertad. Asimismo, se trabaja con el MI y el Patronato Nacional
de Encarcelados y Liberados para facilitar la inserción laboral de personas al recuperar la libertad.
Por otra parte, el INEFOP, junto con otras instituciones, ha sido parte protagonista del objetivo de reducción de la pobreza y eliminación de la indigencia, desarrollando acciones específicas de capacitación laboral
para los sectores más vulnerables.
Dado que pese a que la tasa de desempleo está en los menores niveles históricos, hay poblaciones que tienen
dificultades importantes para ingresar al mercado de trabajo. En estos sectores se realiza una capacitación
muy diversificada, dado que también es muy variada la demanda de calificación. De esta forma se aumentan las posibilidades de ingresar al mercado laboral y se proporcionan mayores elementos y herramientas
para la vida laboral.
En síntesis, se han mantenido y promovido acciones de formación con jóvenes, orientando la formación hacia una mirada integral, en donde se ofrece una capacitación que contiene formación en habilidades generales para el trabajo (o para la vida); capacitación específica en algunas de las múltiples opciones que integran
la oferta educativa, que incluye cursos de administración, informática, logística, comercio y conocimientos
industriales como electricidad, mecánica, soldadura, etc. A ello se suma el seguimiento de la inserción laboral y/o revinculación a la educación durante un año, después de finalizada la capacitación. El objetivo de
esta última es acompañar al joven en su nueva experiencia de vida, apoyarlo si surgen problemas y ayudarlo
a encontrar un nuevo trabajo si no mantiene el primero. Todos los cursos son gratuitos y el joven recibe un
viático para transporte y alimentación.
Asimismo, la realidad indica que las mujeres –particularmente las jóvenes con hijos– son quienes se ocupan
de la mayor parte o la totalidad de las labores domésticas que incluye la atención de los hijos. Esto significa
que su inserción laboral debe ser compatible con la mantención de su rol familiar, lo que suele ser muy difícil de lograr. Esto explica que su tasa de desempleo específica también sea muy elevada. Las mujeres jóvenes
son el grupo poblacional de mayor desempleo específico.
Por esta razón, los cursos de capacitación que se realizan desde INEFOP que tienen como población objetivo a la mujer incluyen, además de la capacitación específica (que implica la adquisición de conocimientos
para desempeñar un determinado trabajo), un módulo pre ocupacional en habilidades para el desarrollo de
proyectos de vida, de modo de apoyar las decisiones que implican la conciliación entre el mundo productivo
y reproductivo. En muchos casos, cuando el cuidado de los menores es un impedimento para la realización
de la capacitación laboral, se abonan costos para centros de educación infantil habilitados por el MEC.
Otra población con serias dificultades de acceso al empleo está constituida por las personas con discapacidad. En este caso, INEFOP posee un programa específico, con módulos formativos diseñados con el fin de
lograr su inclusión al mundo del trabajo.
79
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Resultados
Política salarial
En el año 2013 el salario real se situó 15,4% por encima del nivel promedio de 2009.
La evolución del mercado de trabajo y su impacto sobre las prestaciones de seguridad social representan,
en conjunto, la contribución de mayor relevancia en el ingreso de los hogares y, específicamente, en los de
de menor ingreso.
La política salarial, en el marco del conjunto de políticas sociales, ha sido un elemento decisivo para la pronunciada caída de la pobreza y la desigualdad, contribuyendo a fortalecer el entramado social y la calidad
de la democracia. Dicho proceso obedece a la participación del ingreso laboral en el ingreso del hogar.
Gráfico 1.4.1. Índice de Salario Real (ISR) e Índice de Gini (2005-2013)
140
0,5
0,45
120
0,4
100
0,35
80
0,3
0,25
60
0,2
0,15
40
0,1
20
0,05
0
0
2005
2006
2007
2008
2009
Índice de Salario Real
2010
2011
2012
2013
Índice de Gini
Índice de Salario Real, base julio 2008=100
Fuente: Elaboración propia en base a datos INE, 2014.
Promoción del trabajo decente, en particular entre aquellos sectores de mayor vulnerabilidad
Considerando el trabajo como un derecho fundamental, se ha profundizado el papel activo del Estado en
el sistema de relaciones laborales. Efectivamente, los cambios introducidos en el período a través de las reformas legales impulsadas45 permitieron avanzar en la protección del trabajo.
Se mejoraron las condiciones de acceso y beneficios de la Ley de Seguro de Desempleo y de la Ley de Asignaciones Familiares, así como se mejoró el acceso de los trabajadores (en especial las mujeres) a los beneficios
jubilatorios. Se establecieron normas de regulación específicas en temas de seguridad y salud, ampliándose el
listado de enfermedades profesionales y generándose normas específicas para sectores que han incrementado
su actividad en el período (construcción, call centers, etc.). Merece especial destaque la norma que prohíbe la
exigencia de test de embarazo por parte del empleador al momento de contratar personal femenino.
Durante el período se verificó un importante crecimiento del número de beneficiarios de la acción del INEFOP (56% de aumento entre 2009 y 2013). Se estima que esta tendencia se mantendrá en los años siguientes. A la mayor cobertura se ha sumado una mejor focalización en poblaciones específicas y el ajuste
de la currícula a las necesidades reales. El carácter tripartito de la dirección de INEFOP ha sido relevante
para la obtención de estos resultados.
45 Entre ellas se destacan: Ley de Negociación Colectiva para los Trabajadores Privados, Ley de Protección de la Actividad Sindical, Ley
de Trabajo Doméstico, Ley de 8 Horas para los Trabajadores Rurales, Ley de Tercerizaciones.
80
Políticas sectoriales. Trabajo
El porcentaje de desempleados en la población económicamente activa (PEA) se ubicó en el período 20102013 dentro de niveles mínimos históricos, situándose en 6,6% en el promedio del año 2013.
Gráfico 1.4.2. Tasa de desempleo total y femenina (1991-2013)
25
20
15
10
5
TD femenina
2013
2011
2012
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2001
2002
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1991
1992
0
TD total país
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE y ECH.
La tasa de empleo creció 1.1 puntos de la población en edad de trabajar entre 2009 y 2013, lo que implicó
un incremento de 74 mil personas ocupadas (comparando promedios anuales). El número de ocupados se
estima, pues, que alcanzó en el año 2013 a 1.616.000 personas.
A abril 2014, el promedio mensual de puestos cotizantes en el BPS alcanzó máximos históricos, llegando a 1.493.667 y el total de personas diferentes cotizantes llegó, asimismo, a su máximo en el mismo
mes: 1.259.913.
Gráfico 1.4.3. Personas cotizantes al BPS (2001-2014)
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2014
Nota: datos a diciembre de cada año, excepto para el año 2014, con datos a abril.
Fuente: elaboración propia en base a Informe País ODM 2013 y datos BPS para 2014.
81
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Asimismo, se continuó reduciendo la desigualdad de género en el acceso a las oportunidades de empleo.
La brecha entre sexos, en la ocupación, descendió a un mínimo histórico en 2013 (7 puntos porcentuales
respecto a 2009).
Desempleo en jóvenes menores de 25 años
El desempleo juvenil se redujo considerablemente respecto de los valores alcanzados en 2004, situándose en
2013 en 20,6% (13,3 puntos porcentuales por debajo del valor de 2004).
Gráfico 1.4.4. Tasa de desempleo en menores de 25 años. Total y por sexo (2004-2014)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2004
2005
2006
2007
Total
2008
Hombres
2009
2010
2011
2012
2013
Mujeres
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE, 2014.
Desafíos
Continuar la senda del crecimiento económico con reducción de la economía informal, mayor generación
de empleo decente y resolución de las restricciones de oferta de trabajo calificado existentes en algunos sectores.
Avanzar en formas efectivas para lograr una mayor cobertura de la seguridad social de la población trabajadora en los estratos socioeconómicos más bajos y en la economía informal.
Culminar el proceso iniciado de equiparación en las condiciones de trabajo entre hombres y mujeres, y entre distintas generaciones.
Profundizar las políticas laborales que apuntan a acabar con la división sexual del trabajo, ya sea en relación
al trabajo remunerado o no remunerado. En ese sentido, es necesario aumentar la oferta de servicios de cuidado en orden a conciliar el cuidado de los hijos y/o de personas dependientes con el trabajo remunerado
fuera del hogar. Ello deberá posibilitar la incorporación de las mujeres económicamente inactivas al mercado
de trabajo (75 mil mujeres económicamente inactivas tienen ciclo básico completo o más).
Aumentar la oferta educativa y facilitar el acceso de los trabajadores al conocimiento y la formación profe-
82
Políticas sectoriales. Trabajo
sional. En este sentido la creación del Sistema Nacional de Formación Profesional, actualmente en el marco
de un convenio interinstitucional46 en proceso de regulación, podrá contribuir a la mejora de la calidad de
la formación y del desempeño laboral.
El crecimiento económico acumulativo de la economía en los últimos años y, en particular, la radicación
de importantes establecimientos industriales en el interior del país hicieron que se generara una demanda
nueva de saberes industriales no cubierta por la oferta educativa existente. Esto constituye un desafío para
los años siguientes, donde INEFOP tendrá un rol relevante.
46 Implica conjugar esfuerzos de toda la institucionalidad pública con competencias específicas en materia de formación profesional
(MTSS, MEC, OPP, UdelaR, CETP-UTU, INEFOP, UTEC).
83
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Deporte
Punto de partida
En el período 2005-2010, la universalización de la educación física en el sistema educativo fue el principal objetivo, alcanzando la cobertura casi al 100% de los alumnos de Educación Primaria y Media. Otra de las principales líneas de acción fue la recuperación de
las Plazas de Deportes –que venían de un abandono endémico antes de 2005– las cuales
constituyen un espacio comunitario privilegiado para la realización de actividad física y
deportiva en todos los barrios, sobre todo teniendo en cuenta el bajo índice de práctica
de actividad deportiva que afecta a la población en general.
Políticas desarrolladas
Este nuevo período de gobierno ha estado marcado por la continuidad y profundización
de las principales líneas de acción impulsadas en el período anterior. Un mejor presupuesto quinquenal permitió afrontar esta etapa con planes más ambiciosos, redundando
en mayores beneficios para la población. En términos generales, se apuntó a la universalización de la actividad física y el deporte para el conjunto de la población, con especial
énfasis en la juventud.
Con la mirada puesta en tratar de dejar instaladas en el país políticas de Estado de largo
aliento y no solo atender lo circunstancial, se iniciaron algunas acciones en esa dirección.
Es así que las políticas en la materia se han orientado hacia la concreción de un Plan Nacional Integrado de Deporte y el fortalecimiento de las redes institucionales. Asimismo,
se siguió trabajando para adecuar la infraestructura deportiva en todo el país, apoyando
el fútbol de jóvenes y niños a través de diferentes programas.
La realización del Plan Nacional Integrado de Deporte, iniciativa comenzada en el
período anterior y concretada en éste, tiene como objetivo fijar líneas rectoras en materia de educación física y deporte para el sistema deportivo uruguayo. El plan ya ha sido
elaborado, presentado y se encuentra en fase de desarrollo. Tres componentes están en
ejecución: uno vinculado al fortalecimiento institucional, otro que se ocupará del relevamiento de infraestructura deportiva del país y, por último, una experiencia piloto en
la ciudad de La Paz, Canelones, con el objetivo de desarrollar un modelo de gestión de
espacios deportivos comunitarios, para luego replicarlo en todo el país. Adicionalmente,
se lleva a cabo una investigación sobre mujer y deporte.
El fortalecimiento de las redes interinstitucionales se produjo articulando con los
diferentes interlocutores públicos y privados, estableciendo vínculos que permitan un
mayor aprovechamiento de los recursos humanos y materiales en un marco de equidad
social, e integrando los organismos interinstitucionales vinculados al trabajo social: Consejo Nacional de Políticas Sociales, Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y
Adolescencia, Mesas Interinstitucionales de Políticas Sociales, Plan Juntos, Jóvenes en
Red, etc.
Se ha continuado con un intenso trabajo en materia de infraestructura deportiva. En
este marco, se destaca la recuperación de las Plazas de Deportes de todo el país, donde
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
la mejora de las condiciones de infraestructura permite que la población pueda acceder a la actividad física
en condiciones de equidad. Se destaca la creación de un nuevo modelo de Plazas de deporte denominado
Plazas Siglo XXI, del cual la Plaza Nº 11 del Cerro y la Nº 7 del Paso Molino son los primeros ejemplos
de estas importantes inversiones. Asimismo, cabe mencionar las siguientes intervenciones: cerramientos de
piscina en Paysandú, Río Negro, Bella Unión, Durazno; recapado de canchas, construcción de piscinas,
cerramiento y climatización de piscinas, ampliación de pabellones y vestuarios, construcción de 11 multicanchas, obras de reacondicionamiento de las plazas de Montevideo, Canelones, Colonia, Melo, Soriano.
Se han llevado adelante iniciativas conjuntas con el MIDES, las Intendencias Departamentales y el sistema
educativo.
Los convenios con las Intendencias Departamentales han posibilitado la construcción de nuevas instalaciones o el mejoramiento de otras, generando un aumento de la oferta para la población.
En este período se afianzó el programa Gol al Futuro, que atiende a los jóvenes futbolistas de las divisiones
formativas del fútbol profesional. Este programa de la Dirección Nacional de Deporte (DINADE) se lleva
adelante junto a la ANEP (CES y CETP-UTU), el INDA, el MTOP, la Asociación Uruguaya de Fútbol
(AUF) y la Embajada Británica. Se han firmado convenios con asociaciones y sociedades que han permitido
incorporar profesionales de distintas áreas, realizar obras, brindar alimentación y propender a un correcto abordaje educativo, acompañando a través de los educadores en los clubes, instrumentando propuestas
para la culminación de los ciclos educativos. Gol al Futuro atiende a más de 3.500 jóvenes de entre 13 y
19 años, en diferentes áreas: educativa, deportiva, sanitaria y alimentaria. En el año 2012 se incorporó el
fútbol femenino al programa.
Se destaca el permanente apoyo al programa de la Organización Nacional del Fútbol Infantil (ONFI),
dependiente de la DINADE. La ONFI involucra a más de 60.000 niños y niñas entre 6 y 13 años de edad,
600 clubes y 60 ligas, realizando 2.000 partidos por fin de semana, los cuales movilizan a más de 300.000
personas. En este quinquenio se ha buscado la capacitación de técnicos deportivos y árbitros en actividad,
y la atención en salud a través del Programa de Salud, otorgando el certificado de aptitud deportiva y canalizando las patologías halladas en los niños participantes. Se ha impulsado el fútbol femenino, que en 2012
contó con 47 clubes de varias regiones del país y se han apoyado, a través de fondos concursables, a clubes
y ligas para el desarrollo de su infraestructura.
La realización en forma anual de las Finales Nacionales del Torneo de Educación Media, donde se da la
posibilidad a 1.500 jóvenes de entre 12 y 14 años provenientes de la Enseñanza Media (pública y privada)
de participar en diferentes disciplinas: ajedrez, tenis de mesa, handball, vóleibol, básquetbol, fútbol, atletismo y natación. Se culmina un proceso que tiene como principal protagonista al programa de ANEP Pintó
Deporte, en el que participan más de 120.000 adolescentes de Secundaria y UTU de todo el país. Estos
juegos clasifican luego a los Juegos Sudamericanos Escolares, organizados por el Consejo Sudamericano de
Deportes (CONSUDE), que nuclean a alrededor de 2.000 jóvenes de 11 países de América del Sur en una
experiencia deportiva, de integración y socialización, de altísimo valor educativo y social.
Sumado a ello, se desarrollan los Juegos Nacionales de la Juventud. Se trata de un evento deportivo de
carácter nacional, enmarcado en los lineamientos del Plan Nacional Integrado de Deporte. Tiene como
objetivo la promoción del deporte en coordinación con la Confederación Uruguaya de Deportes (CUD), el
Instituto Nacional de la Juventud (INJU), las Secretarías de Deporte de las Intendencias Departamentales
y el sistema educativo. Promueve la integración social de los jóvenes a través del deporte y actividades culturales en el marco del Plan Nacional de Juventudes. Participan en la etapa final más de 2.000 jóvenes de
todo el país de entre 15 y 21 años y de ambos sexos, en diversos deportes: ajedrez, atletismo, básquetbol, bochas, canotaje, ciclismo, fútbol sala, handball, natación, pelota, rugby seven, tenis, tenis de mesa y vóleibol.
Con el objetivo de fortalecer la integración binacional se instala la participación anual de Uruguay en los
Juegos Deportivos Federados de la Región Centro de Argentina. Participan deportistas federados de
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Políticas sectoriales. Deporte
categoría sub-15. En 2014 se realiza la 5ª edición, con sede en la provincia de Córdoba. Nuestro país participa por segundo año consecutivo.
Continúa desarrollándose el Programa de Verano, que constituye una de las iniciativas de mayor alcance
nacional (a cargo de la DINADE) y con destacados impactos en lo que refiere a la enseñanza de la natación
y la práctica de actividades en contacto con la naturaleza. Se desarrolla en el Campamento Salvador Mauad
de Parque del Plata. En esta última temporada, 2013-2014 (diciembre-febrero), los servicios atendidos fueron, 75 de los cuales en Montevideo se ubicaron 15 (8 con piscina y 7 sin piscina). La inscripción en todo
el país llegó a 33.293 personas; 13.972 se registraron en el departamento de Montevideo (7.648 mujeres y
6.324 hombres) y 19.321 en el interior (9.381 mujeres y 9.940 hombres).
En materia de articulación interinstitucional, durante los meses de julio a setiembre de 2014 se desarrolla la
segunda edición del Torneo de Fútbol Juvenil, organizado por el INDA y la DINADE, con la participación de jóvenes vinculados a los comedores de INDA, el Plan Juntos y Jóvenes en Red, de los departamentos de Montevideo, Canelones y San José. Se estima una participación de 320 jóvenes entre 13 y 18 años
de edad. Es una propuesta que tiene por finalidad la promoción del deporte en este segmento de población,
con énfasis en la inclusión social y la integración cultural de jóvenes con dificultad para acceder a este tipo
de actividades.
Continúa fortaleciéndose el programa Pelota al Medio a nivel nacional. El próximo mes de marzo se realizará en nuestro país la primera Copa del Mundo de Programas Sociales. Incluye un torneo de fútbol sub-17
y una serie de actividades complementarias como talleres de convivencia, intercambio cultural, conferencias y paseos, entre otras propuestas.
Resultados
El Plan Nacional Integrado de Deporte se erige como guía fundamental de trabajo que orienta las acciones
para los próximos años.
Se ha logrado mejorar e incrementar la infraestructura deportiva, posibilitando una mayor y mejor calidad
en el acceso a la oferta de actividad física y deportiva, en especial para la población más vulnerable. Sumado
a ello, se ha incrementado la participación de jóvenes y mujeres en actividades físicas y deportivas a partir
de la implementación de programas que priorizaron estos grupos poblacionales.
También se fortalecieron los programas tradicionales de la Dirección Nacional de Deporte, permitiendo
aumentar la población atendida y mejorar la calidad.
Cabe destacar que los programas de deporte dirigidos a niños y jóvenes y el mejoramiento de las instalaciones de clubes y ligas de fútbol infantil han tenido un impacto positivo en el nivel de aprendizaje y desarrollo deportivo de estos.
Por último, el aumento de las coordinaciones interinstitucionales ha permitido llegar con programas y ofertas de actividad física y deportes a sectores de la población más vulnerables.
Desafíos
Aumentar la práctica de la actividad física y el deporte por parte de la población en general. Se espera que
los Juegos de la Juventud pasen a realizarse en forma anual, dado lo exitoso de sus ediciones. Deberán reforzarse todas las actividades destinadas a la inclusión de la mujer en el deporte y la actividad física. Habrá
que instalar progresivamente el hábito de las pausas activas en el trabajo, continuando con las experiencias
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
iniciadas en este período en algunos Ministerios y entes públicos, propiciando su aplicación en el sector
privado. Asimismo, se espera instalar el modelo de Escuelas Deportivas Nacionales en coordinación con las
Intendencias Departamentales.
Promover un nuevo modelo de articulación de todos los actores involucrados buscando el mayor aprovechamiento posible de los recursos humanos y materiales, de tal manera de generar una oferta especial y
prioritaria hacia niños y adolescentes, complementaria y articulada con la educación formal. Además, se
espera avanzar en la descentralización y regionalización de las competencias, estructuras y recursos, en una
perspectiva de desarrollo local, con énfasis en la inclusión social y la equidad de género.
Continuar con el mejoramiento y ampliación de la infraestructura deportiva, en especial de aquella destinada a la comunidad en general.
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Cultura
Punto de partida
Entre las principales líneas de trabajo impulsadas en el período 2005-2010 se destacan:
el incremento de la relación de los ciudadanos con los bienes y servicios culturales, el incentivo de la creación y la innovación, la promoción de la democratización del acceso y la
producción de los bienes culturales y artísticos, la promoción de la formación artística y
en gestión cultural, y el impulso del desarrollo de las industrias culturales.
En dicho marco, se dictaron importantes leyes, como la que otorga el derecho a la seguridad social a los artistas y la Ley de Promoción de la Cultura Nacional en Cine, Radio
y Televisión. Ambas iniciativas dieron respuesta a reclamos de larga data cuya gestión no
había prosperado en períodos anteriores.
Asimismo, se aprobaron por ley fondos para la creación del Departamento de Industrias
Creativas, a través del cual se desarrollaron numerosos proyectos relativos a la promoción
y difusión de la cultura, tanto como para formación y capacitación. En la misma línea
se creó, además, el Fondo para la Recuperación y Construcción de Infraestructura para
el Desarrollo de Actividades Artísticas y Culturales en el Interior del País. En tanto, a
través del Área de Ciudadanía Cultural se nuclearon los programas de cultura e inclusión social, las Usinas y las Fábricas de Cultura, además de los proyectos de animación,
formación y capacitación existentes a nivel nacional. De esta forma se dio inicio a la implementación de un área clave, cuya valiosa experiencia de trabajo será profundizada en
el siguiente período.
Por otra parte, orientada al fortalecimiento de la institucionalidad, se creó la Red Nacional de Teatros públicos y privados y se concretó la apertura del Instituto Nacional de las
Artes Escénicas y el Espacio de Arte Contemporáneo.
Políticas desarrolladas
Las políticas desarrolladas en relación a la cultura se han orientado a lograr una descentralización que asegure el acceso a la cultura por parte de poblaciones alejadas de los centros de producción y distribución cultural y además posibilite que la producción artístico-cultural pueda constituirse en una actividad económicamente sustentable e incluso
exportable. En ese sentido, se desarrollaron acciones que involucraron: ciudadanía cultural, el Instituto Nacional de Artes Escénicas, museos, fondos concursables, industrias
creativas, gestión territorial y asesorías artísticas.
El Plan Desarrollo Cultural Para Todos se fundamenta en principios de acción que el
MEC ha desarrollado a través de su Dirección Nacional de Cultura (DNC). En primer
lugar, la democratización del acceso a bienes y servicios culturales, especialmente a
la producción artístico-cultural con un énfasis particular en poblaciones vulnerables y
en los jóvenes. En segundo lugar, en atención al cumplimiento de la Convención sobre
Diversidad Cultural y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, sus lineamientos estratégicos se orientan en la defensa y el afianzamiento de los
derechos culturales de todos los ciudadanos del país. Estos principios permitieron
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
cambiar el eje tradicional de las políticas culturales que favorecían a sectores especializados a nivel artístico, o a sectores medios de la sociedad, ampliando la acción del Estado a la totalidad de los ciudadanos,
combinando la actividad y la inversión cultural. Dicha estrategia supone una fuerte descentralización que
asegura su llegada no solo a poblaciones alejadas de los centros de producción y distribución cultural sino
también posibilitando que la producción artístico-cultural pueda implicar una actividad económicamente
sustentable e incluso exportable.
La apuesta es posicionar la producción artístico-cultural uruguaya como un sector con un alto valor agregado, que fortalezca la marca Uruguay Cultural, acción que además tiene importantes retornos en otras
ramas de actividad como el turismo.
Las principales acciones desarrolladas en el período se enumeran a continuación.
Ciudadanía cultural
Se amplió y profundizó la instalación de Usinas Culturales, no solo a nivel territorial sino en cárceles e instituciones de salud; y continuación de la instalación de Fábricas de Cultura, reforzando su sostenibilidad y
viabilidad mediante el apoyo del LATU e instituciones similares.
En 2012 se inauguró el Primer Centro Cultural Proyector dirigido a niños y adolescentes en las instalaciones del Complejo SACUDE (Casavalle). Este es un espacio para la recreación, educación y deporte. 240
niños participaron en talleres de formación (música, danza, teatro, circo, hip hop, graffitti, patín artístico)
realizados en coordinación con la Junta Nacional de Drogas, y 1.200 en actividades culturales. También se
realizan talleres complementarios dirigidos a los padres.
En el período se instalaron ocho nuevas Usinas Culturales, centros regionales equipados con salas de grabación musical y equipamiento audiovisual. A la fecha suman 12 Usinas distribuidas en el país, lo cual ha
incrementado la participación alcanzando a más de 4.200 personas en un año. Se realizaron más de 355
talleres y se produjeron más de 420 audiovisuales y 3.150 audios. 10.500 personas son usuarias de la Usinas Culturales. Las Usinas están ubicadas en el Cedel de Casavalle, APEX del Cerro, Cedel de Carrasco
Norte, y Complejo Carcelario Santiago Vázquez en Montevideo; Sala 2 de Mayo de Castillos, en Rocha;
en el Museo Histórico Municipal La Casona, en Salto; Escuela de Gestión Municipal y Departamental de
Treinta y Tres; Casa Joven de Artigas; Usina móvil de Cerro Largo; Cárcel Departamental de Paysandú;
Base Aérea N° 2 de Durazno y Bella Italia en Montevideo. Las próximas se inaugurarán en el barrio Palermo en Montevideo y en la ciudad de San Carlos en Maldonado.
Se realizaron talleres y otras actividades culturales para niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el marco de
diversas iniciativas artísticas y sociales con una muy alta participación. Además se realiza en 2014 la segunda edición de las becas de formación artística del Fondo de Estímulo a la Formación y Creación Artística
(FEFCA).
Instituto Nacional de Artes Escénicas (INAE)
En marzo de 2012 se inauguró una sede propia para el Instituto Nacional de Artes Escénicas (INAE) que
ha sido reconocido por el Mercosur Cultural como un centro de investigación y experimentación regional.
Museos
Se creó el Sistema Nacional de Museos y se aprobó la Ley de Museos, que ha permitido no solo reforzar la
institucionalidad, sino contribuir a que el rico acervo nacional a nivel artístico, histórico y científico refuerce la marca Uruguay Cultural. Además, se creó el Centro Cultural de Miguelete que incluye el Espacio de
Arte Contemporáneo y la instalación de la Escuela Regional y el Estudio de Cine de Animación.
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Políticas sectoriales. Cultura
Fondos Concursables para la Cultura
Se institucionalizaron definitivamente los fondos concursables, que, junto con la creación de la Ley de Seguridad Social del Artista consolidó la forma de acceso a los dineros públicos.
Industrias creativas
Se continuaron las políticas de apoyo a las industrias creativas en distintas ferias y festivales mundiales, así
como la promoción de artistas nacionales en bienales, festivales y eventos internacionales de alta repercusión.
Gestión territorial
Se estimuló la formación tanto de artistas jóvenes (a través del FEFCA) y el apoyo a instituciones culturales, siguiendo con el cumplimiento de la Ley para la Recuperación de la Infraestructura Cultural en el
Interior del país.
Por último, Desarrollo Cultural para Todos supone la promoción de la producción cultural nacional en
cine, radio y televisión, por lo que dicha tarea fue asumida como parte de las políticas culturales del Estado.
Resultados
Ciudadanía cultural
En el Programa Usinas de la Cultura, que cuenta con 14 usinas instaladas y cuatro en proceso de instalación en diferentes puntos del territorio, se grabaron más de 700 canciones con la participación de más de
900 músicos, y más de 150 productos audiovisuales realizados por unas 800 personas. El Programa Fábricas de Cultura consolidó 27 (tres de ellas con personas privadas de libertad) en las que participaron unas
218 personas. Finalmente, el área de Talleres para la Inclusión Social generó 60 propuestas con adultos
mayores, niños y adolescentes, personas privadas de libertad, pacientes psiquiátricos, con la participación
de unas 1.250 personas. Por su parte, el Centro Urbano –espacio cultural para personas en situación de
calle– permitió que unas 300 personas asistieran regularmente a distintos talleres artístico-culturales así
como que unas 1.000 personas participaran en distintas actividades públicas. Se realizaron, además, siete
Encuentros de Arte y Juventud, organizados junto a INJU-MIDES, que reunieron unos 1.400 participantes con 140 propuestas artísticas.
Se estima que aproximadamente 30 mil personas han participado en los programas de ciudadanía cultural.
Instituto Nacional de Artes Escénicas (INAE)
El cambio más importante fue la habilitación de la sede del INAE con la necesaria planificación del uso de
los espacios para distintos proyectos escénicos. En 2013 se hizo una convocatoria a proyectos de investigación y experimentación, formación avanzada y laboratorios. Más de 300 artistas participaron de 13 proyectos. La página web de dramaturgia uruguaya cuenta ya con más de medio millón de obras nacionales y más
de 40 mil visitas, de las cuales 55% son nacionales y el resto de fuera de fronteras. El INAE apoyó el desarrollo del teatro en todo el territorio mediante talleres de capacitación (dramaturgia, video-mapping, danza,
entre otros) giras, festivales en el interior del país, publicaciones y contribuciones económicas.
Museos
El programa Sistema Nacional de Museos ha realizado distintas actividades de capacitación a operadores
en museos públicos y privados referidas a la fotografía de colecciones museográficas y en el uso de aplicaciones de las ceibalitas como recurso de enseñanza y aprendizaje en museos. Se realizaron dos Encuentros
91
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Nacionales de Museos para discutir la reglamentación de la Ley de Museos (Nº 19.037). La propuesta de
reglamentación está en este momento en la órbita del Poder Ejecutivo para su promulgación.
El Museo Nacional de Artes Visuales (MNAV) aumentó significativamente sus visitas, llegando, con la
muestra Barradas-Colección MNAV a más de 40.000 visitas en 90 días de exhibición. En materia de exposiciones y actividades hubo un balance entre muestras de artistas nacionales de reconocida trayectoria y
aporte artístico –como Rafael Barradas, Clarel Neme, Juan de Andrés, Rita Fischer, Manuel Aguiar, Carlos Musso, Carlos Seveso, Oscar Larroca, Cecilia Mattos, Lucía Pittaluga y Pablo Conde–, que también
brindaron al acervo del Museo el lugar de importancia que merece, y, a su vez, se promovió la llegada de
exhibiciones internacionales de primer nivel que dieron al público uruguayo la oportunidad de conocer la
obra de importantes artistas contemporáneos del exterior, en colaboración con instituciones de cooperación
cultural (Embajada de los Estados Unidos de América, Embajada de Japón en Uruguay, Japan Foundation,
Instituto Goethe, Instituto de Relaciones Internacionales de Alemania).
El Espacio de Arte Contemporáneo, a través de sus cuatro temporadas y una importante cantidad de actividades, atrajo la atención de unas 6.000 personas en el año. Además, su programa de acción cultural y
educativa continuó la experiencia con primera infancia que, junto a los visitantes de Educación Primaria y
Secundaria, representan el 20% de las visitas anuales.
Por último, se realizó la reapertura del Museo Zorrilla y la consolidación del Museo de Artes Decorativas en el Palacio Taranco, así como la del Museo Figari. Desde 2014 están en curso refacciones en diversos
museos que mejorarán la accesibilidad, la restauración y los espacios museísticos en general.
Fondos Concursables para la Cultura
El Fondo Concursable para la Cultura seleccionó 109 proyectos artístico-culturales de 406 presentados,
con una asignación presupuestal de unos 18 millones de pesos. Participaron de la evaluación 45 jurados. Se
instrumentaron además diversas acciones para estimular la participación ciudadana realizando 29 charlas
informativas en todo el país, así como 2 videoconferencias con más de 300 interesados. Además, se cumplió
con el seguimiento de los proyectos ganadores de cada año.
Por su parte, el Fondo de Incentivo seleccionó 103 proyectos de 116 presentados, recibiendo 209 depósitos
de 146 empresas asignados a 43 proyectos, entregando más de 40 millones de pesos para la realización de
diferentes propuestas artístico-culturales.
Industrias creativas
El Departamento de Industrias Creativas (DICREA) realizó distintas actividades para mejorar la competitividad de tres sectores industriales de la cultura: editorial, música y diseño. Los clusters de la música y editorial concentraron su actividad en las Ferias Internacionales. En el caso editorial, Uruguay participó en las
ferias de Buenos Aires, Guadalajara, Frankfurt y Bologna (de literatura infantil e ilustradores) impulsando
la venta de libros y derechos de autor nacionales. En el caso de la música, la participación de seis grupos de
artistas nacionales en SXSW de Austin afianzó la coordinación con Uruguay XXI para exportar cultura.
Por otra parte, como un insumo central para decisores públicos e investigadores de cultura, se realizó la
publicación Hacia una Cuenta Satélite de Cultura, cuyos resultados dan cuenta de que el impacto de la
cultura en la economía uruguaya está siendo muy positivo, dado que indican que el sector aporta 0,9% al
PIB y genera 20 mil puestos de trabajo directos47. En base a ello, se prevé realizar nuevos estudios que permitan evaluar el impacto de políticas y programas orientados a mejorar algunos sectores (editorial, música
y diseño) en la participación en ferias internacionales a través de los clusters.
47 Datos correspondientes a 2009, que no incluyen los sectores: diseño, artesanía y museos.
92
Políticas sectoriales. Cultura
Gestión territorial
La actividad más destacable fue el Fondo de Infraestructuras Culturales en el Interior del país, al que se
presentaron 59 proyectos de 48 localidades correspondientes a 17 departamentos. Se realizaron, además,
distintas tareas de investigación: el Atlas de Infraestructura y Patrimonio Cultural (BID-MEC), el Relevamiento de Instituciones e Infraestructuras Culturales del Uruguay, la Batería de Indicadores de Cultura
para el Desarrollo (UNESCO) y un Mapa Cultural de Uruguay, cuyo relevamiento detectó 1.500 instituciones culturales (bibliotecas, museos, teatros y otros), 1.400 industrias creativas (editoriales, sellos discográficos, radios y otros) y más de 100 fiestas tradicionales en todo el territorio nacional. A su vez, el área
apoyó 58 fiestas tradicionales y otros eventos locales en los 19 departamentos.
Otros aspectos
En materia de políticas de acceso a la cultura, cabe destacar la concreción de numerosas acciones orientadas a acercar un mayor número de ciudadanos al disfrute de diversos espectáculos y actividades de carácter
artístico. La reapertura del Auditorio Nacional Adela Reta del SODRE marcó un hito en el período, tanto como el relanzamiento de la Compañía Nacional de Ballet y el fortalecimiento de los cuerpos estables
(Orquesta Sinfónica, Orquesta Sinfónica Juvenil y puesta en funcionamiento del Conjunto de Música de
Cámara).
Asimismo, tanto el Auditorio Adela Reta como el Teatro Solís han implementado programas que promueven la construcción de ciudadanía, incentivando la asistencia de escolares, docentes y familiares a las artes
escénicas pertenecientes a diversos géneros.
En otro orden, con el objetivo de brindar una programación de mayor calidad, se realizaron acciones que
permitieron al canal de televisión nacional (TNU) diversificar su oferta, incorporando nuevas propuestas
dirigidas a diferentes públicos. Ello fue acompañado de mejoras en la calidad de la imagen que brinda la
señal y en la red de repetidoras del interior.
En materia de asesorías artísticas, la de Música entregó el Premio Anual de Música conformado por 24 jurados para ocho categorías en dos modalidades (Instrumental y Vocal). Se otorgaron 13 premios en cada
modalidad, con un costo total de 2.590.000 pesos. Además, se realizó un ciclo de cinco conciertos didácticos. Por su parte, la Asesoría de Letras entregó los Premios Anuales de Letras con más de 400 propuestas
divididas en 10 categorías. Fueron premiados 60 escritores.
También se entregaron 18 becas Eduardo Víctor Haedo de formación artística por el período de un año.
Desafíos
Con el objetivo de consolidar y ampliar la línea de trabajo en ciudadanía cultural es necesario encontrar mecanismos de contratación que mejoren las condiciones laborales del personal, así como la calidad
del trabajo; incorporando progresivamente instancias de evaluación, planificación y mejora de los talleres
y productos. Asimismo, es preciso consolidar un equipo central con cierto grado de especialidad, que tenga a su cargo la responsabilidad de sostener y consolidar los procesos iniciados, tanto como de planificar y
proyectar las necesidades a futuro.
En el marco de un esquema de trabajo interinstitucional, será preciso alcanzar mayores niveles de coordinación y articulación, principalmente con aquellas instituciones y actores sociales con anclaje territorial que
comparten objetivos con el Área de Ciudadanía Cultural (MIDES, ASSE, INR, INJU, SIRPA, Intendencias, Municipios, Centros MEC, CECAP, Educación No Formal y otros).
Por otra parte, cabe señalar la necesidad de incrementar la cantidad de Usinas Culturales en el territorio
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
nacional, ampliando el número de departamentos participantes de dicho proyecto. En la misma línea, a
partir de la experiencia generada en el Centro Cultural Urbano, para personas en situación de calle, un
desafío importante es la creación de nuevos centros o líneas de acción en coordinación con el MIDES y su
sistema de refugios.
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PROTECCIÓN
En esta sección se presentan aquellos
sistemas y políticas orientados a garantizar
el ejercicio de los derechos sociales por las
personas y las familias en circunstancias
específicas, sean estas permanentes o
transitorias: invalidez, vejez y sobrevivencia;
dependencia; discapacidades; pobreza y
vulnerabilidades asociadas; otras situaciones
de especial vulnerabilidad; migración.
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Seguridad Social
Punto de partida
Con el objetivo de habilitar instancias participativas y de cristalizar consensos sobre reformas legislativas en materia de seguridad social, entre los años 2007 y 2008 se desarrolló la primera etapa del Diálogo Nacional sobre Seguridad Social. El Diálogo fue
convocado por los integrantes de la Comisión Sectorial de Seguridad Social integrada
por: BPS, MIDES, MEF, MSP, MTSS y OPP. Para el cierre de la administración de gobierno en 2009, se había logrado formalizar e incluir nuevos colectivos al sistema de seguridad social, como los trabajadores domésticos, los
deportistas, los árbitros y los artistas. También se llevaron adelante cambios institucionales
que flexibilizaron el acceso a los beneficios de jubilaciones y pensiones, se definieron nuevas
causales y se mejoraron en forma sucesiva los mínimos jubilatorios y pensionarios.
Políticas desarrolladas
Las políticas desarrolladas en materia de seguridad social apuntaron a continuar con el
proceso de inclusión y formalización de nuevos colectivos. También se buscó mejorar el
nivel de cobertura de las jubilaciones y pensiones así como su poder de compra. Sumado
a ello, de cara a los hechos de violencia de la sociedad, se desarrollaron dos nuevas prestaciones dirigidas hacia las víctimas de violencia doméstica y hacia las víctimas de delitos
violentos. También se ampliaron los beneficios para trabajadores en materia de seguro de
desempleo y de enfermedad.
Entre los años 2010 y 2013, se llevó adelante la segunda etapa del Diálogo Nacional
sobre Seguridad Social. Se analizaron distintos temas que concluyeron en iniciativas
que se transformaron en leyes y decretos, por ejemplo la llamada Ley de Revocación y
Desafiliación de AFAP (Ley Nº 19.162), entre otras disposiciones.
En el marco de la labor desarrollada en el Ámbito por la inclusión y la formalización
del trabajo, se prosiguió con la inclusión y formalización de nuevos colectivos al
sistema de seguridad social. En 2011, se incorporaron al régimen de monotributo48
aquellos trabajadores en situación de mayor vulnerabilidad que desarrollaban actividades como el cuidado de automotores, la limpieza de vidrios y el trabajo sexual,
entre otros. A partir de este tributo único, que sustituye las contribuciones a BPS y
DGI, se buscó que estos trabajadores de reducida capacidad económica tributen al
Estado y se encuentren amparados por la seguridad social. En 2012, los deportistas
ciclistas y los trabajadores de la actividad hípica49 también fueron incorporados al régimen de seguridad social.
En la misma línea, con la finalidad de continuar promoviendo el proceso de inclusión, en
2014 se lanzó una nueva Ley de Inclusión y Refinanciación de Deudas50 dirigida especialmente a micro y pequeñas empresas, asociaciones sin fines de lucro y clubes deportivos.
48 Decreto del Poder Ejecutivo N° 66/011, del 15/02/011.
49 Decretos del Poder Ejecutivo N° 10/012, del 18/01/2012, y N° 351/012 del 01/01/2013.
50 Ley Nº 19.185.
97
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
También para lograr la inclusión de nuevos beneficiarios de las prestaciones jubilatorias y pensionarias, se
implementaron convenios internacionales51 para el reconocimiento de años de trabajo y aportes fuera
de Uruguay de las personas de 60 o más años de edad. Uruguay es el país de América –junto a Chile y Canadá– con más convenios internacionales. Participa en dos de los únicos tres convenios multilaterales del
mundo (el del Mercosur, con cinco países miembros, y el Iberoamericano, con nueve participantes; el otro
es el Europeo), que entraron en vigencia en 2005 y 2011, respectivamente. En 2014 se iniciaron negociaciones con Estados Unidos, Corea y Rumania.
En segundo lugar, para que un mayor número de personas acceda a las jubilaciones y pensiones contributivas y por discapacidad, continuó implementándose la política que flexibiliza las condiciones de acceso. Si
bien la medida entró en vigencia en 2009, sus efectos tuvieron impactos en este período de gobierno. Para
el caso de las jubilaciones, se bajó la exigencia de 35 a 30 años de trabajo para obtener la jubilación común
a los 60 años de edad. También se llevó adelante una reforma paramétrica para obtener la jubilación por
edad avanzada con 65 años de edad y 25 de trabajo, 66 y 23, 67 y 21, 68 y 19, 69 y 17, 70 y 15 (antes solo
existía este último caso). Sumado a ello, como una medida de discriminación positiva de género, se pasó a
reconocer a las mujeres un año de actividad ficto por cada hijo o menor a cargo hasta un tope de 5 años.
En tercer lugar, continuando lo realizado en el período anterior, se llevó adelante una mejora del valor de
jubilaciones y pensiones a partir de mecanismos de incremento graduales y constantes. En promedio, el
monto real de la pasividad mínima se ha triplicado por decisión gubernamental desde 2005, alcanzando
para julio de 2014 las 2,5 Bases de Prestaciones y Contribuciones (BPC) (equivalentes a $ 7.047). Si solo se
hubieran otorgado los aumentos generales de pasividades que determina la Constitución, hoy las jubilaciones mínimas serían de $ 3.982 para quienes se jubilaron por la ley de 1996 (Ley Nº 16.713); de $ 2.396 para
quienes se jubilaron por el anterior Acto 9; y de $ 1.635 para los jubilados por leyes anteriores a dicho acto.
Los montos mínimos de las pensiones por invalidez fueron incrementados. Además, se adoptaron ciertas resoluciones simplificando y mejorando el sistema mediante un aumento de los topes de ingresos de los
familiares no convivientes y se limitaron los familiares no convivientes obligados a padres e hijos. Sumado
a ello, se determinó que los topes de ingresos de los familiares –originalmente determinados en BPC– se
ajustaran por el mismo índice y en la misma oportunidad que las jubilaciones y pensiones.
A su vez, quedaron comprendidas en los aumentos graduales de las jubilaciones mínimas52 las jubilaciones
y pensiones por fallecimiento contributivas del régimen de reparto realizadas desde 2007. Estos aumentos
de las pensiones de sobrevivencia del BPS son percibidos por aquellos que viven en hogares de bajos ingresos y que cumplen con determinados requisitos de edad.
Complementando el aumento de los montos mínimos, en el año 2011 se terminó de implementar la prima
por edad para jubilados de 70 o más años53. Es una prima por edad avanzada para aquellos adultos mayores
cuyos ingresos no superen las tres BPC e integren hogares en los que los ingresos por persona no superen
las tres BPC. La incorporación ha sido gradual, de acuerdo a la edad del jubilado: los jubilados de 80 y más
años empezaron en el año 2007 y en el año 2011 se terminó de implementar el valor total del beneficio para
los jubilados de 70 y más años.
Asimismo, en el año 2012 se realizaron algunas modificaciones que apuntaron a facilitar la operativa y
calidad del servicio que concede préstamos sociales a jubilados y pensionistas del BPS. El monto a prestar
puede alcanzar hasta seis pasividades mensuales nominales y se abonan en 6, 12, 18 y 24 meses.
En cuarto lugar, durante el año 2012, contemplando la situación de desamparo suscitada por hechos de
51 Ley N° 18.560, Ley N° 18.798, Ley N° 18.923, Proyecto de Ley del 3 de setiembre de 2013, entre Uruguay y el Gran Ducado de Luxemburgo, Proyecto de Ley del 20 de setiembre de 2013, entre Uruguay y la Confederación Suiza.
52 Decreto del Poder Ejecutivo N° 189/012, del 8/06/012.
53 Ley Nº 18.097, de 2007.
98
Protección. Seguridad Social
violencia, se implementaron dos nuevas prestaciones dirigidas a los hijos menores de fallecidos por violencia
doméstica y a las víctimas de delitos violentos:
• la pensión a los huérfanos por violencia doméstica54 consta de una prestación mensual de monto
equivalente a la prestación asistencial no contributiva por invalidez y de una asignación familiar especial mensual de monto diferencial según el nivel de enseñanza del menor y la presencia o no de discapacidad. Los beneficiarios, mientras mantengan su condición de tales, quedan amparados por el Seguro
Nacional de Salud y, en caso de ser necesario un tratamiento psicológico, es costeado por el BPS;
• la pensión a las víctimas de delitos violentos55 asciende a seis BPC mensuales y tienen derecho a este
beneficio las víctimas de delitos de rapiña, copamiento o secuestro, comprendiendo: el cónyuge o concubino, los hijos menores de víctimas de homicidio y los mayores de edad que estén incapacitados para
todo trabajo. También está prevista una pensión para las personas que resulten incapacitadas para todo
trabajo remunerado por haber sido víctimas de alguno de los delitos referidos.
En quinto lugar, se realizaron mejoras en los beneficios a los trabajadores activos. El subsidio por desempleo para personas mayores de 50 años se extendió a un año cuando antes era de seis meses. Además, si el trabajador tiene dos trabajos amparados por el seguro de desempleo y pierde el principal –aun cuando mantenga
el secundario– recibe la prestación. A su vez, se racionalizó el sistema que prorroga el seguro demostrando la
necesidad de mantenimiento de emprendimientos y puestos de trabajo. Se redujo a cuatro meses el período a
percibir la prestación originada en la causal suspensión y se modificó el sistema de ajuste de los montos mínimos y máximos del beneficio56, incrementándose el monto mínimo del subsidio de 50% a 100% de la BPC y
manteniéndose el monto máximo en ocho BPC para las causales de suspensión total o parcial de la actividad.
A su vez, quedó establecida para la causal despido una escala de máximos decrecientes, desde las 11 BPC en
el primer mes hasta llegar a las seis BPC al finalizar el período de la prestación. En tercer lugar, se creó un
régimen especial de subsidio por desempleo parcial57 a efectos de mitigar el impacto de la crisis económica
internacional, las dificultades en el comercio exterior regional y la adversidad de los factores climáticos. El
beneficio cubre la reducción de las jornadas de trabajo y permite la capacitación profesional a empresas y
sectores de la economía. Mediante disposiciones del MTSS se implementaron sistemas transitorios especiales, por ejemplo, para trabajadores de la industria frigorífica58, de empresas afectadas por la situación del
comercio con Argentina y otros59, para el sector citrícola60, entre otros.
Las innovaciones en el subsidio por enfermedad61 incluyeron el incremento gradual del monto máximo
del subsidio, que pasó de cuatro BPC a partir de enero de 2011, a cinco BPC en enero de 2012, seis BPC
en 2013, siete BPC en 2014, y está previsto que ascienda a ocho BPC a enero de 2015. Se ha triplicado en
términos reales el monto promedio cobrado por los trabajadores. Junto a ello, se implantó el nuevo Sistema
Nacional de Certificación Laboral (SNCL) nacido conjuntamente con la implementación del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS).
Los máximos y mínimos del subsidio por desempleo y por enfermedad, así como los valores de referencia
de las Asignaciones Familiares reguladas por la Ley Nº 15.084, pasaron a evolucionar de acuerdo a la variación de la unidad reajustable62 en lugar de hacerlo por la evolución de la BPC, ligando de esta manera estas
variables fundamentalmente a la evolución del Índice Medio de Salarios.
54 Establecido por Ley N° 18.850, del 16/12/2011, y Decreto del Poder Ejecutivo N° 132/012, del 20/04/2012.
55 Ley N° 19.039 del 28/12/2012.
56 El artículo 2 de la Ley N° 19.003, del 6/11/2012, estipula la indexación de mínimos y máximos de la prestación, mediante la variación
de la Unidad Reajustable (UR), en las oportunidades en que se dispongan cambios en las remuneraciones de los funcionarios de la
administración central.
57 Decreto del Poder Ejecutivo N° 142/012, del 26/04/2012.
58 Decreto Nº 171/2011.
59 Decreto Nº 142/2012.
60 Decreto Nº 266/2012.
61 Ley N° 18.725, del 31/12/2010.
62 Ley Nº 19.002, de 2012.
99
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Por último, como forma de fomentar la participación, se creó por decreto del Poder Ejecutivo, por primera
vez, un ámbito de negociación para jubilados y pensionistas, integrado por el MTSS, el MEF y el BPS,
junto a su organización representativa, la Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay (ONAJPU).
Resultados
El consolidado de erogaciones del sistema de seguridad social63 implica un gasto total que representó 14,0
puntos del PIB en 2013. La mayor parte de esas erogaciones está a cargo del BPS, con un peso de 10,7 puntos porcentuales del PIB.
La cobertura del sistema de seguridad social en la etapa activa del trabajador evidenció altos niveles. La
proporción de cotizantes en relación a la población económicamente activa aumentó de 73,2% en 2009 a
82,3% en 2012. El proceso de formalización de trabajadores a través de la incorporación de nuevos colectivos ha generado que el total de puestos cotizantes entre 2009 y 2013 se incrementara en casi 16%, llegando
a 1.478.569 a diciembre de 2013 (cerca de 1.250.000 personas diferentes cotizantes).
Cuadro 2.1.1. Puestos de trabajo cotizantes a diciembre de cada año y variación
Total de puestos
2009
1.277.659
2013
1.478.569
Variación
15,7
Puestos de mujeres
581.727
688.590
18,4
Puestos de dependientes
Puestos de dependientes mujeres
1.084.446
505.087
1.269.784
605.120
17,1
19,8
Puestos de servicio doméstico
Puestos de patrones
Puestos de patrones mujeres
55.699
193.213
76.640
67.120
208.785
83.470
20,5
8,1
8,9
Nota: Puestos de trabajo declarados en nómina, DW de nominada ATYR.
Fuente: Boletín Evolución de los cotizantes 2014, AGSS-BPS.
Por su parte, el incremento de puestos cotizantes femeninos fue superior al promedio, incrementándose en
el período analizado en 18,4%. Al considerar sectores de actividad, se evidencia que la cantidad de puestos
cotizantes del servicio doméstico alcanzó la cifra de 67.120, lo que supone un récord histórico en los registros, siendo 73,5% superior al registro de 2004.
Desde enero de 2014, por acuerdo entre el BSE y el BPS, se duplicó la cantidad de trabajadoras amparadas
al seguro de accidentes de trabajo y se rebajó su costo para 85% de los empleadores. Cabe destacar que se
realizó una campaña de sensibilización y difusión sobre la Ley de Trabajo Doméstico y en agosto de 2013
se presentó el Manual de Buenas Prácticas: trabajadoras y empleadoras de servicio doméstico.
En el mes de diciembre de 2013, la cantidad de empresas activas afiliadas al BPS como monotributistas alcanzó las 30.087, o sea, multiplicó por 7,5 veces las existentes a enero del 2007, y a la Ley Nº 19.185, sobre
Refinanciación de Deudas, se acogieron más de 1.700 empresas.
Al analizar las prestaciones por actividad, los datos muestran el mayor incremento entre 2009 y 2013 de los
beneficios por desempleo destinados a mujeres (43,6%), en especial a las trabajadoras domésticas (128,5%).
63 Comprendido por las cajas paraestatales (Bancaria, Notarial y Profesionales Universitarios), los Servicios de Retiros y Pensiones Militar
y Policial y el BPS.
100
Protección. Seguridad Social
Cuadro 2.1.2. Beneficiarios del Seguro por Desempleo y Tasa de Desempleo. Promedio anual y variación
2004
-Subsidio por Desempleo:
Beneficiarios totales
Beneficiarias mujeres
Beneficiarios del servicio doméstico *
-Tasa de Desempleo (total país)
2009
2013
14.140
25.872
7.899
575
35.352
11.344
1.315
13,1
7,7
6,5
Variación 2013/2009
36,6
43,6
128,5
* Datos con re liquidaciones. Fuente: BPS-RING de Prestaciones.
Fuente: Boletín Estadístico 2014, AEA-AGSS-BPS; CDES de Prestaciones BPS y ECH del INE.
La protección al desempleo es significativa dado que, a pesar de que ha disminuido el desempleo en el país,
los beneficiarios cubiertos por el seguro de desempleo se han incrementado.
En lo que refiere a la etapa de retiro, como resultado de la reforma, las jubilaciones otorgadas por el BPS
han exhibido un crecimiento sostenido desde 2009, alcanzando en diciembre de 2013 la cifra de 421.033.
En el año 2012 la población de 65 años y más que cobraba una prestación contributiva (jubilación) de largo
plazo representaba casi 76,6% de las personas mayores. Sumando los adultos mayores de esa misma franja
etaria que reciben alguna prestación no contributiva la cifra asciende al 96,2%.
Se destaca el aumento de la cobertura de jubilaciones por distintas causales (12,8%), siendo en el caso de
las mujeres superior a la media (14,2%). El cómputo ficto de un año por hijo fue otorgado promedialmente
entre 2009 y 2012 a 9.000 mujeres. Como resultado de ello, más de la mitad (57,5%) de las altas de jubilaciones de mujeres en 2012 incluyeron años fictos de servicio por hijo, lo que permitió que muchas afiliadas
a las que les faltaban pocos años para jubilarse alcanzaran la causal.
Cuadro 2.1.3. Jubilaciones, pensiones y otros beneficios a pasivos
2009
2013
Variación
Cantidad (a diciembre de cada año):
Jubilaciones
Jubilaciones de mujeres
373.402
203.005
421.033
231.800
12,8
14,2
Pasividades con corrección de mínimos:
Jubilaciones
Pensiones de sobrevivencia
Total
17.246
2.466
19.712
99.216
8.685
107.901
475,3
252,2
447,4
Préstamos sociales a pasivos:
Cantidad de vales otorgados en el año
155.536
258.730
66,3
Fuente: BPS, Boletín Estadístico 2014.
El poder de compra de la jubilación promedio del año 2013 exhibió un incremento de 38,2% respecto al
año 2004. El aumento de los mínimos jubilatorios y pensionarios en 2013 alcanzó a poco más de 100.000
beneficios (107.901 jubilaciones y pensiones), así como el pago de la prima por edad, que llegó a casi
104.000 jubilados. Por último, los préstamos sociales se vieron incrementados en forma sostenida en estos
años, con un aumento de 66,3% en 2013 respecto a 2009. (Ver gráfico 2.1.1).
Las pensiones por invalidez otorgadas a diciembre de 2013 ascendieron a 64.749, lo que implicó un incremento de 13,3% respecto al año 2009.
101
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Gráfico 2.1.1. Evolución de la jubilación promedio a valores constantes de 2013
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2004
2009
2013
Fuente: Boletín Estadístico 2014, AEA-AGSS-BPS.
Con respecto a las nuevas prestaciones recientemente implementadas, las dirigidas a los huérfanos por violencia doméstica, en febrero de 2014 ascendieron a 125 mientras que las pensiones por víctimas de delitos
violentos alcanzaron a 71 beneficiarios.
Desafíos
La construcción de la Matriz de Protección Social y, como aspecto sustancial, el Sistema de Seguridad Social, es un proceso intenso, gradual, progresivo, mixto, con fuerte rol del Estado, e interrelacionado con
otras políticas. En este sentido los desafíos están delineados en el trabajo que se viene realizando, a saber:
Seguir mejorando en la inclusión de todas las personas en el sistema de Seguridad Social, continuando con
el proceso de reducción de la informalidad. En esta materia, la realidad muestra la fuerte necesidad de aplicar –al menos en forma transitoria y gradual– disposiciones “a medida” o focalizadas en sectores o grupos
que presentan mayores dificultades de incorporación.
Continuar mejorando la cobertura, perfeccionando los programas y prestaciones y avanzando en la normativa, de forma de flexibilizar el acceso a las prestaciones (por ejemplo, las Asignaciones Familiares).
Avanzar en materia de suficiencia, incrementando el valor de las prestaciones y continuar la aplicación de
aumentos diferenciales a las de menor monto. A su vez, ampliar los bienes y servicios dirigidos a los sectores más sumergidos.
Potenciar la participación de los sectores sociales en todas las instancias del sistema de Seguridad Social,
desde la representación en el Directorio del BPS hasta las actividades de las instituciones vinculadas a la
temática de la discapacidad, la niñez, los adultos mayores, entre otros.
Profundizar en la mejora de la gestión del sistema de Seguridad Social, continuando con la reducción de los
tiempos de otorgamiento de las prestaciones, automatizando e informatizando los procesos, mejorando los
controles y facilitando los trámites a afiliados, beneficiarios y contribuyentes.
102
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Sistema de cuidados
Punto de partida
Durante el período 2005-2010 la sociedad civil desarrolló numerosas acciones para la
inclusión de la propuesta de creación de un Sistema Nacional de Cuidados (SNC) en la
agenda pública.
Existen al menos tres argumentos que apoyan la implementación de un SNC que promueva la corresponsabilidad de los cuidados no solo entre varones y mujeres sino también entre Estado, familias y el mercado.
En primer lugar, existe una desigual distribución del trabajo no remunerado entre mujeres y varones, lo que se refleja en desigualdades en la esfera pública de la vida: trabajo,
estudio, participación política y social, socialización, entre otras. Esto redunda también
en la menor autonomía de las mujeres en términos de generación de ingresos actuales o
futuros, dependiendo de los ingresos de su cónyuge u otro familiar.
Las horas de trabajo no remuneradas en las mujeres son aun mayores en su etapa reproductiva, entre los 20 y los 50. Los varones no solo realizan una cantidad de trabajo
significativamente menor que las mujeres, sino que esta cantidad no sufre modificaciones a lo largo de su vida. Estas características se repiten entre quintiles de ingreso
del hogar a diferencia de los distintos momentos en los que las mujeres tienen hijos,
según quintil64. El tiempo dedicado al cuidado impacta en la vida de las mujeres y
su acceso a derechos fundamentales: la educación, el trabajo, la salud, la seguridad
social.
En segundo lugar, existe el consenso de que estamos viviendo una crisis del cuidado:
“Esta crisis se produce cuando aumenta el número de personas que por su condición requieren de cuidado y al mismo tiempo disminuye la proporción de personas (tradicionalmente mujeres) en condiciones de ejercer esa función. En otros términos, asistimos a una
situación de aumento de la demanda (transición demográfica) y disminución de la oferta
(inserción de la mujer en los mercados de trabajo)”65.
Como muestra de este proceso, se observa que la cantidad de personas mayores de 65
años es cada vez mayor, mientras que la cantidad de niños y niñas nacidos por año se
mantiene constante o disminuye en algunos casos. Esto en cierto sentido reduce la carga
de cuidados asociados a la primera infancia –dado que la cantidad de niños y niñas es
menor– pero también implica una reducción sustantiva en el mediano plazo de la cantidad de personas en condiciones de prestar cuidados. Por otra parte, aumenta la carga de
cuidados asociados a la población adulta mayor.
En tercer lugar, la cobertura de los servicios y prestaciones de cuidado para estas poblaciones es muy diferente. La cobertura en primera infancia es la más amplia, aumentando
con la edad, siendo algo mayor al 15% para los niños y niñas menores de 1 año y del orden del 30% para los niños de 1 y 2 años, básicamente proporcionada por el Plan CAIF.
64 Módulo de Uso del tiempo y trabajo no remunerado. Encuesta Continua de Hogares, INE, 2007.
65 CEPAL, 2009.
103
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Entre los niños y niñas de 3 años la cobertura alcanza los dos tercios (25% aportada por el Plan CAIF, 15%
aportada por el CEIP de ANEP y el resto por centros de educación inicial y colegios privados). El proceso
de la ENIA, llevado a cabo en 2008, supuso la preexistencia de un fuerte consenso en la extensión del Plan
CAIF como eje de la estrategia de cuidados en la primera infancia, con énfasis en servicios de calidad para
el desarrollo infantil. En el caso de las personas adultas mayores el servicio más difundido son las Residencias de Larga Estadía, que, según el Censo 2011, son apenas unas 844 y en ellas viven 11.560 personas de
65 y más años, lo que representa el 2,5% de la población. Para las personas en situación de dependencia
por discapacidad, la existencia de servicios de cuidado es muy reducida, contando con algunos Centros de
Día. En el caso de las personas adultas mayores y las personas con discapacidad dependientes, el énfasis ha
sido el de la autonomía, aunque con mayor diversidad de discursos según las tradiciones y posiciones institucionales.
Políticas desarrolladas
En mayo de 2010, por resolución presidencial, el gobierno creó un grupo de trabajo para analizar la construcción de un Sistema de Cuidados. Este grupo se conformó en el mes de junio con una amplia participación interinstitucional: MIDES (coordinador), MSP, MTSS, MEF, BPS, ASSE e INAU. El grupo concentró su trabajo en la elaboración de un primer diagnóstico y en la discusión de definiciones conceptuales y de
lineamientos que guiarían la construcción del sistema. En ese sentido se elaboró una definición de cuidados
que fue aprobada por el Gabinete Social:
“Se trata de una función social que implica tanto la promoción de la autonomía personal como la atención y
asistencia a las personas dependientes. Esta dependencia puede ser transitoria, permanente o crónica, o asociada
al ciclo de vida de las personas. El cuidado comprende actividades materiales que implican dedicación de tiempo
y un involucramiento emocional y afectivo y puede ser realizado de forma remunerada o no. Así, la acción de
cuidar implica ayudar a otra persona a realizar las actividades de la vida diaria –bañarse, comer, movilizase,
etc.–, con el objetivo de incrementar su bienestar y evitar que sufra algún perjuicio.”
La población objetivo prioritaria para el sistema es la infancia, con énfasis en primera infancia (0 a 3 años);
las personas adultas mayores dependientes; las personas en situación de dependencia por discapacidad; las
personas que cuidan (la cuarta población). La incorporación de la cuarta población, las personas que cuidan, fue resultado del proceso de consulta desarrollado en el año 2011, lo que permitió incorporar la perspectiva de género dentro de las poblaciones objetivo del sistema.
En el caso de la primera infancia, es importante la distinción entre educación y cuidados. En este punto se
plantea una sinergia entre cuidado y educación: si bien cada política tiene sus especificidades cuando educamos estamos cuidando y cuando cuidamos estamos educando, por esto en el caso de esta población se
pone el foco en que se dé en este proceso el desarrollo infantil.
Es asimismo clave la diferenciación entre atención sanitaria y cuidado, particularmente en lo que hace a las
personas adultas mayores y las personas en situación de dependencia por discapacidad. En el caso de estas
poblaciones es muy importante centrarse en el aumento de la autonomía. Esto tiene importantes consecuencias en posteriores definiciones.
En ese mismo año, el grupo de trabajo definió realizar una amplia consulta política y social de forma de posicionar el tema del cuidado en la agenda. Entre el 1º de setiembre y el 4 de noviembre de 2011 se desarrollaron nueve consultas centrales (tres por población prioritaria) y 23 consultas descentralizadas en todo el país.
En las consultas centrales se trabajó en tres etapas: en la primera reunión se socializaron los diagnósticos
de cada población existentes hasta este momento; en la segunda se debatió sobre los problemas de las personas y los problemas de los servicios en relación a los cuidados; y, finalmente, en la tercera, se debatieron
104
Protección. Sistema de Cuidados
propuestas de respuesta a la situación. No fue consigna de estas instancias debatir sobre el financiamiento
de estos servicios aunque el tema estuvo presente en la discusión. Participaron de los debates más de 3.000
personas en todo el país, representando a más de 1.800 organizaciones. Las conclusiones de tal participación pusieron sobre la mesa, en primer lugar, que no se trata de una política “importada” o “de primer
mundo” sino de una necesidad sentida por la población. En segundo lugar, se instaló la percepción de que
no se puede retroceder y se debe dar una respuesta que suponga el avance hacia un Sistema de Cuidados.
La síntesis de la elaboración del grupo de trabajo, incorporando los aportes del Debate Nacional de Cuidados, fue presentada en el Consejo Nacional de Políticas Sociales (compuesto por Ministerios y efectores
de políticas sociales) y elevado y validado por el Gabinete Social en setiembre de 2012. En el documento
validado se establecen como prioridades la regulación de servicios públicos y privados dentro y fuera del
hogar; la formación de cuidadores y cuidadoras; la ampliación de servicios existentes y creación de nuevos.
La estrategia actual hacia el Sistema de Cuidados supone al menos dos líneas de acción. La primera tiene
que ver con avanzar en experiencias en las cuatro poblaciones para las que ya se cuenta con recursos; el diseño del Sistema de Formación para la capacitación de cuidadores y cuidadoras; y las transformaciones institucionales viables en este contexto. La segunda busca sentar las bases de las definiciones políticas y fiscales,
así como alcanzar los mayores consensos sociales e interpartidarios.
Resultados
En este período se ha iniciado el camino a la construcción de un Sistema de Cuidados. Uno de los hitos
importantes fue la formulación del Baremo de la Dependencia, que se encuentra actualmente validado a
nivel técnico y político; existe un equipo designado para realizar las valoraciones.
Junto a los avances generales realizados en las políticas orientadas a la primera infancia, las personas con
discapacidad y los adultos mayores desarrolladas en otras secciones de este informe, se concretaron algunos avances específicos, en el marco del proceso de construcción de un Sistema de Cuidados. Entre ellos se
destacan los siguientes:
• en relación a las cuidadoras y cuidadores, se elaboró una propuesta de Sistema de Formación para personas que cuidan personas adultas mayores y personas con discapacidad, contemplando tanto los cuidados
domiciliarios como los cuidados en instituciones, cuyas primeras acciones se están poniendo en marcha;
• el Programa de Apoyo Parcial a los Cuidados comenzó a funcionar en octubre de 2013 en los departamentos de Paysandú, Cerro Largo y Montevideo. Este programa está dirigido a aquellos hogares
en los que se encuentre una persona mayor de 15 años con dependencia moderada o severa y cuyo cuidador/a principal sea mayor de 65 años. Es un apoyo de hasta 20 horas mensuales de cuidado a cargo
de asistentes especialmente seleccionados y capacitados para esta tarea. Para acceder a este servicio, las
personas dependientes con discapacidad deben vivir en su hogar –no en Residencias de Larga Estadía u
otras instituciones– y deben demostrar no poder contratar un servicio de cuidados privado;
• en relación a la primera infancia se incluyó el módulo de cuidados en los tres programas prioritarios de
superación de la pobreza extrema (Jóvenes en Red, UCC, Cercanías). Se entregan bonos de cuidado
para niños y niñas que pertenecen a los hogares beneficiarios de los programas prioritarios para que asistan a centros de educación inicial privados cuando no existan cupos disponibles en los centros CAIF;
• en relación con niños y niñas con discapacidad, se implementaron los CAIF inclusivos. Se trata de un
proyecto piloto de inclusión de niños y niñas con discapacidad en los CAIF con 20 experiencias en Artigas, las seis zonas prioritarias de Montevideo y Canelones y las ciudades de Treinta y Tres y Lascano;
• se aprobó el proyecto de ley de licencias por maternidad y paternidad. Esta ley implica, de modo progresivo, el aumento de dos semanas para las trabajadoras privadas, la incorporación de las trabajadoras
independientes y monotributistas que antes no tenían ningún día por maternidad (14 semanas, igual
que cualquier trabajadora asalariada) y la posibilidad de un subsidio posmaternal de medio horario (“de
cuidados”), que independientemente pueden tomar el varón o la mujer (tres meses).
105
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Cuadro 2.2.1. Ley Nº 19.161, de licencias por maternidad, paternidad y para el cuidado
Situación previa a
Ley Nº 19.161, de
licencias por mater- la ley
nidad, paternidad y
para el cuidado
A partir de la entrada en vigencia
de la ley (noviembre de 2013)
A partir del 1º de
enero de 2015
A partir del 1º de enero de
2016
Asalariados privados
6 días corridos (3
paga el empleador y 3 el BPS)
10 días corridos (3
paga el empleador y
7 el BPS)
13 días corridos (3 paga el
empleador y 10 el BPS)
3 días corridos
(paga el BPS)
7 días corridos (paga
el BPS)
10 días corridos (paga el
BPS)
3 días corridos
(paga el empleador)
Trabajadores no de- 0 día
pendientes
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Red Pro Cuidados.
Vinculada a la población adulta mayor dependiente, se realizó la experiencia piloto de Teleasistencia en
complejos habitacionales del BPS. Se trata de un servicio de prevención y ayuda dirigido especialmente a
personas mayores que pasan mucho tiempo solas y puedan requerir atención en cualquier momento, por
emergencias (accidentes domésticos, caídas, sospecha de robo, etc.), angustia o soledad. Está basado en un
desarrollo tecnológico que consiste en un dispositivo que actúa como un teléfono en miniatura, con una
central telefónica que tiene los datos del usuario, le aconseja, se comunica con la familia, con la emergencia
móvil, la mutualista o la policía, según la situación.
Es esencial entender los cuidados para las personas mayores desde un enfoque progresivo que ubique un
modelo de estrategias y abordajes de la atención a la dependencia encadenando servicios de menor complejidad con servicios de mayor complejidad. En este marco el cuidado de larga estadía y permanente es un
elemento a mejorar y potenciar. Con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas mayores que
requieren cuidado institucional permanente, se iniciará en 2014 la instrumentación de un programa de
transferencias económicas en las situaciones de mayor riesgo y vulnerabilidad, complementando el criterio
socioeconómico con el nivel de dependencia.
En términos institucionales, de acuerdo al documento Hacia un modelo solidario de Cuidados validado por
el Gabinete Social, uno de los principios orientadores en la construcción de un futuro Sistema Nacional
de Cuidados (SNC) debe ser la descentralización territorial. Es en este sentido que desde el SNC se intenta
“generar ‘servicios de cercanía’ lo suficientemente flexibles como para tener en cuenta las necesidades específicas de cada comunidad en el servicio otorgado”.
Se realizaron avances importantes en la generación de información necesaria para la toma de decisiones
en el marco de un Sistema de Cuidados. Esto tiene que ver con el relevamiento y georreferenciación de los
“centros de cuidados” en las tres poblaciones, en relación a la oferta de cuidados.
También se sistematizó la información generada por los Censos 2011 y aquella que se generará con el Baremo de Dependencia sobre la demanda de cuidados. Estos informes que hacen a la oferta y demanda de
cuidados permiten conocer las características de los servicios de cuidados en cada departamento y, por otro
lado, realizar una aproximación cuantitativa a la demanda potencial de estos servicios a nivel territorial.
Desafíos
Avanzar en institucionalidad, en un modelo de gestión que incorpora la idea de interinstitucionalidad nucleando al conjunto de las instituciones públicas con competencias en regulación. Estas instituciones integrarán la Junta Nacional de Cuidados (JUNACU) presidida por el MIDES.
Desarrollar un modelo de financiamiento que se defina como mixto y solidario, centrado en la idea de corresponsabilidad entre familia, comunidad, mercado y Estado.
106
Protección. Sistema de Cuidados
implementar un modelo de servicios que incluya las tres poblaciones (primera infancia, personas adultas
mayores y personas en situación de dependencia por discapacidad) junto con la población objetivo de las y
los cuidadores.
Apuntar a la mejora en la calidad del cuidado y en la dignificación de la tarea a través de la implementación
de un Sistema de Formación para las personas que cuidan.
El objetivo de largo plazo del Sistema Nacional de Cuidados es la universalidad, esto es, cubrir la totalidad
de la población con necesidades de cuidados y constituirse así en uno de los pilares de la Matriz de Protección Social uruguaya.
Comenzar a avanzar hacia un Sistema Nacional de Cuidados, como política pública que se irá construyendo gradualmente –reconociendo las restricciones de recursos humanos, materiales y financieros existentes–,
supondrá comenzar a avanzar hacia un nuevo pacto social: un nuevo pacto de género que apunte a la corresponsabilidad entre mujeres y hombres en el cuidado de las y los niños más chicos, así como de las personas
dependientes de cualquier edad; un nuevo pacto generacional en el que la sociedad apunte a garantizar la
protección social de los más chicos y de los más viejos.
107
Protección. Sistema de Cuidados
Discapacidad
Punto de partida
Las personas con discapacidad constituyen un grupo heterogéneo con distintas deficiencias relacionadas a problemas en las funciones fisiológicas o en las estructuras corporales,
las cuales revisten diferentes grados de severidad que pueden implicar dependencia. Dichas personas requieren de apoyos especiales para vivir dignamente y para participar en
igualdad de condiciones en la vida económica, social y cultural de su comunidad.
A partir de 2005, comenzó a integrarse el modelo biomédico con el modelo bio-psico-social, en consonancia con los aportes de la Clasificación Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y de la Salud (CIF-OMS, 2001), trasladándose el Programa Nacional de Discapacidad (PRONADIS) del MSP a la órbita del MIDES.
Paralelamente, en el marco de una política de articulación interinstitucional y participación social, en 2005 se creó, en el ámbito del BPS, la Comisión Asesora Honoraria de
Seguridad Social sobre Discapacidad, integrada por comisiones y organizaciones de representación nacional en la temática, cuyas propuestas han sido de carácter fundamental
para orientar en forma efectiva las prestaciones y beneficios otorgados a las personas con
discapacidad.
Uruguay ratificó en diciembre de 2008 la Convención Internacional de Derechos de las
Personas con Discapacidad (Ley Nº 18.418) cuyo protocolo facultativo fue aprobado en
julio de 2011 por el Parlamento (Ley Nº 18.776). La adhesión a la Convención implica
el compromiso de implementar políticas que aseguren el pleno ejercicio de los derechos
en igualdad de condiciones.
Políticas desarrolladas
En una línea de continuidad con las acciones desarrolladas en el período anterior, en
marzo de 2010 entró en vigencia la Ley Nº 18.651 que establece un sistema de protección integral a las personas con discapacidad, tendiente a asegurarles atención médica,
educación, rehabilitación física, psíquica, social, económica y profesional; creando a sus
efectos la Comisión Nacional Honoraria de la Discapacidad (CNHD)66. Dicho órgano,
en conjunto con el Programa Nacional de Discapacidad (PRONADIS), ejerce la responsabilidad política en la materia dentro de la estructura estatal, funcionando en la jurisdicción del MIDES.
La legislación promueve el otorgamiento de una cobertura de seguridad social con beneficios, prestaciones y estímulos que permitan neutralizar las desventajas intrínsecas de su
condición, abriendo oportunidades al desempeño de roles equivalentes a los que ejercen
las demás personas.
66 Corresponde a la Comisión Nacional Honoraria de la Discapacidad la elaboración, el estudio, la evaluación y la aplicación de los planes
de política nacional de promoción, desarrollo, rehabilitación bio-psico-social e integración social de la persona con discapacidad, a cuyo
efecto deberá procurar la coordinación de la acción del Estado en sus diversos servicios, creados o a crearse, a los fines establecidos
en la presente ley.
109
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Al respecto, cabe destacar que el BPS tiene una larga trayectoria en el otorgamiento de prestaciones específicas para perfiles de población vulnerable, entre las que se encuentran las otorgadas a las personas que
presentan alguna discapacidad (que tienen su origen en el año 1919), ya sea en su condición de activos o
pasivos, independientemente de su condición de contribuyentes o no al sistema de seguridad social. Los
programas y servicios que brinda, tanto en forma directa como indirecta, tienen alcance nacional y refieren a apoyos de carácter económico y sociosanitario, incidiendo en los niveles de prevención, promoción
y rehabilitación de las personas que transitan un estado de invalidez. El BPS invierte más de 500 millones
de dólares anuales en los colectivos vinculados a la discapacidad, involucrando 150.000 personas y 120
instituciones.
Particularmente en lo que refiere a las prestaciones económicas, cabe señalar que las jubilaciones y pensiones por invalidez y los subsidios transitorios se incrementaron en forma sostenida en el período, incorporando un diferencial de género que otorga un incremento mayor a las mujeres. En materia de cobertura,
las pensiones por sobrevivencia, cuyos beneficiarios/as son personas con discapacidad, representan casi un
8% del total de pensiones.
Con respecto a las prestaciones económicas a activos, se otorgan a través de las Asignaciones Familiares
para personas con discapacidad establecidas por las leyes Nº 15.084 y Nº 18.227 (Plan de Equidad, 2008).
En tanto, en lo que refiere a Ayudas Extraordinarias, a partir del año 2008 se incrementaron en forma sostenida, destinándose casi en 90% a contribuir con el pago a instituciones de enseñanza y especializadas.
Concomitantemente a las transferencias económicas, y en el marco del proceso de construcción de un Sistema Integrado de Cuidados iniciado en 2011, se desarrollaron políticas en materia educativa con énfasis
en la inclusión y el sostenimiento de procesos de aprendizaje de las personas con discapacidad.
En relación a educación en la primera infancia, se destaca la iniciativa CAIF Inclusivos, proyecto piloto
que tiene el cometido de promover la inclusión educativa de niños y niñas con discapacidad de 2 y 3 años en
centros de CAIF. La iniciativa fue implementada en los departamentos de Montevideo, Canelones, Treinta
y Tres, Rocha y Artigas.
Por su parte, ANEP también cuenta con una larga trayectoria en materia de desarrollo de acciones para la
inclusión educativa de niños y adolescentes con limitaciones visuales y auditivas. En relación a la atención
a estudiantes sordos e hipoacúsicos, desde 1990 se viene desarrollando la experiencia Cristina Cabrera en
siete liceos ubicados en Montevideo, Maldonado, Tacuarembó y Soriano, los cuales atienden estudiantes
de primer y segundo ciclo de Educación Media. El CES designa intérpretes de lengua de señas a efectos
de asistir los procesos de docencia y aprendizaje. A ello se suman las acciones de sensibilización llevadas
adelante por el Departamento de Atención Integral a Estudiantes (CES) sobre alumnos con trastornos del
espectro autista, realizadas en los centros educativos. En dicho marco, se realizaron jornadas y encuentros
en el año 2013 que permitieron profundizar el conocimiento de los entornos de aprendizaje que se requiere
implementar para su desarrollo educativo.
Se destaca además el programa Centro de Recursos para alumnos ciegos y con baja visión de Educación
Media, que ha experimentado una rápida extensión en todo el país a partir de sus inicios en el año 2008.
Desde el programa también se gestionan donaciones con fundaciones de la región para equipar al centro
con la tecnología necesaria y actualizar los procesos de producción de materiales adaptados.
Por su parte, el INAU brinda diversas prestaciones a niños, niñas y adolescentes con discapacidad intelectual o motriz, entre las que se destacan los Centros de Atención especializada –que potencian el
desarrollo de la autonomía–, a los cuales acceden personas de 0 a 18 años de edad, a través del Centro
de Estudio y Derivación del INAU. Se brindan, además, servicios de alimentación y vivienda para el
caso de los hogares de habitación colectiva permanente.
110
Protección. Discapacidad
Asimismo, en el marco de una política de articulación interinstitucional se creó en junio de 2011, en la órbita del MEC, la Comisión de Continuidad Educativa y Socioprofesional de los alumnos de escuelas
especiales del CEIP. Está integrada por representantes de ANEP (CEIP, CES, CETP y DSEA), PRONADIS (MIDES), y el Programa de Capacitación Laboral para personas con Discapacidad (PROCLADIS/
INEFOP); su principal orientación de trabajo es la búsqueda de alternativas que aseguren a los jóvenes con
discapacidad trayectorias socioeducativas que respeten las características personales, edades y capacidades
de los alumnos. El grupo prioritario definido es el de personas entre 18 y 25 años, con quienes se trabaja en
el proceso de salida de las escuelas especiales a otras instituciones y propuestas educativo-laborales.
Asimismo, a través de la Comisión de Continuidad Educativa, desde PRONADIS se realizó un relevamiento de instituciones que brindan una oferta educativa o socioprofesional para personas con diferentes
tipos de discapacidad, con el objetivo de conocer las propuestas, los enfoques de abordaje y los perfiles de
egreso ofrecidos por cada una.
Por su parte, el BPS ha apoyado la trayectoria educativa de personas con trastornos en el desarrollo neuropsicológico y con discapacidad mediante el otorgamiento de ayudas extraordinarias, de carácter económico, que
contribuyen a solventar el costo de la concurrencia a instituciones educativas (escuelas especiales e institutos
de rehabilitación habilitados por ANEP), recreativas o deportivas. En el año 2012, se incorporó a las ayudas extraordinarias una nueva prestación a partir del convenio firmado entre el BPS y el Centro Nacional
de Fomento y Rehabilitación Ecuestre (CENAFRE). Se trata del Apoyo para el acceso a la Equinoterapia,
destinado a niños, niñas y adultos con discapacidad.
En materia laboral, cabe destacar la creación en 2013 de la Unidad de Empleo de PRONADIS, cuya estrategia de intervención se basa en tres líneas de trabajo: Inicia (definición de perfiles profesionales), Conecta
(talleres de inclusión laboral en convenio con UdelaR, ANP, AGESIC y ONSC, asesoramiento a empresas,
etc.) y Resetea (experiencias piloto de “empleo con apoyo” implementadas en Montevideo, Maldonado, Florida y Paysandú, en convenio con UdelaR). A ello se suman las capacitaciones que realiza PROCLADIS
(INEFOP) para alumnos mayores de 18 años de las Escuelas Especiales.
En el área de la salud, se destaca la atención integral mediante equipos interdisciplinarios bajo un enfoque
de derechos, que involucra acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad
y brindar herramientas para el logro de una mayor autonomía.
En lo que refiere a la prevención y atención de niños con defectos congénitos y afecciones connatales, se
destacan los servicios especializados del Departamento de Especialidades Médico Quirúrgicas (DEMEQUI) del Servicio de Salud del BPS, y el sistema de órdenes de tratamiento que otorgan una diversidad de
prestaciones (tratamientos especializados externos, traslados, alimentación, alojamiento, prótesis y órtesis)
y un amplio apoyo a la familia, colaborando en el proceso efectivo de rehabilitación.
Asimismo, la creación en 2012 de la primera Unidad de Atención en Salud para personas sordas –a partir
de un convenio entre PRONADIS, la Federación de Instituciones de Sordos del Uruguay (FENASUR),
la Intendencia de Montevideo y ASSE– ha permitido a los usuarios contar con el apoyo de intérpretes en
lengua de señas.
Formando parte de una política de atención en salud con enfoque de derechos, la Unidad de Género de
PRONADIS realizó jornadas de sensibilización a nivel nacional dirigidas a los servicios de salud sexual y
reproductiva para la atención de personas con discapacidad bajo el nombre de Barriendo Barreras.
Por otra parte, el Centro Tiburcio Cachón (PRONADIS-MIDES) ha implementado procesos de rehabilitación integral a cargo de equipos profesionales multidisciplinarios, que atienden jóvenes mayores de 12
años y adultos con discapacidad visual usuarios del sistema de salud público o privado. Los Servicios de
Rehabilitación Basados en la Comunidad (SRBC) –dependientes de dicho centro y del Instituto Nacional
111
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
de Ciegos General Artigas (PRONADIS-/MIDES)– son modelos de rehabilitación a partir de los cuales los
pacientes recuperan el máximo de autonomía y participación en la vida social, educativa y laboral a través
de la adquisición de técnicas específicas (movilidad, habilidades diarias y comunicación).
Una de las políticas que más se destaca es la creación del Laboratorio de Ortopedia Técnica (PRONADIS-MIDES), logrado en el marco del convenio de cooperación con el gobierno de Cuba. Orientado a la
atención de pacientes con bajos recursos, constituye un centro de producción, diseño y reparación de prótesis de miembros inferiores, órtesis y demás elementos ortopédicos. En 2014 se inauguró el Centro Nacional
de Ayudas Técnicas y Tecnológicas, por medio de un convenio con la Intendencia de Montevideo y UTU.
Dicho centro buscará innovar en materia de distribución, producción y generación de conocimiento asociado a dichos productos de apoyo.
Otra línea de trabajo de PRONADIS durante 2012 y 2013 ha sido la formación de promotores y promotoras de inclusión, generando instancias de participación colectiva en diferentes espacios del territorio
nacional, a través de actividades lúdicas, recreativas y deportivas. En el año 2013 PRONADIS implementó
en el departamento de Artigas el proyecto piloto Artigas sin Barreras, como una forma de abordaje integral de la discapacidad. La intervención implica la visita a hogares de Artigas y Bella Unión aplicando un
formulario y dos baremos (dependencia y discapacidad) para informar sobre las prestaciones y servicios
disponibles para personas con discapacidad. Dicha experiencia se hará extensiva a todo el país en el marco
de un acuerdo de cooperación firmado con el gobierno de Ecuador, cuyo objetivo es desarrollar proyectos
conjuntos en el ámbito de la discapacidad.
En otros aspectos, se destaca el asesoramiento jurídico gratuito a personas con discapacidad e instituciones
que trabajan con esta población a cargo de PRONADIS; y un conjunto de prestaciones otorgadas por BPS
que contemplan la situación de discapacidad, a saber: el Programa de Fortalecimiento de la Sociedad
Civil Organizada que coordina acciones con las instituciones sin fines de lucro que atienden a esa población; el Programa Vivienda y Otras Soluciones Habitacionales para jubilados y pensionistas del BPS67,
tomando en cuenta la situación de discapacidad a través de estudios técnicos y alternativas habitacionales
acordes a su grado; y el programa Turismo Social, que integra a las personas con discapacidad beneficiarias de las instituciones adheridas al BPS, posibilitando estadías vacacionales en centros con accesibilidad.
Por último, desde la Unidad de Políticas Públicas de Discapacidad de la Dirección Nacional de Política
Social (DNPS) del MIDES, se coordinó el trabajo para el diseño de un Plan Nacional de Acceso a la
Justicia y Protección Jurídica de las Personas con Discapacidad, elaborado en base a los artículos 12
y 13 de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, del año 2006.
Presentado en junio de 2014, comenzaron a ejecutarse algunas de las acciones convenidas, como el servicio
911 accesible a personas sordas y planes pilotos de capacitación. Se diseñó, además, en conjunto con la sociedad civil, el Manual de buenas prácticas para el trato y la atención al público de personas con discapacidad,
que se difundió en todas las instituciones del Estado y se toma como base para los cursos de capacitación
en dicha temática.
Respecto a los dispositivos creados en el marco del Sistema de Cuidados, orientados a la atención de problemáticas de diversa índole relacionadas con discapacidad, se destaca el programa Apoyo Parcial implementado desde octubre de 2013 a mayo 2014 por PRONADIS e Inmayores. Por primera vez en este piloto, se
prestó desde el Estado el servicio de asistentes personales en aquellas familias donde el adulto mayor era el
cuidador principal de una persona con discapacidad en situación de dependencia. Su cobertura involucró
los departamentos de Paysandú, Cerro Largo y Montevideo. En 2014, PRONADIS asumió el trabajo con
los usuarios activos del Programa de Apoyo Parcial a través del programa Autonomía.
67 15% de las soluciones habitacionales son reservadas exclusivamente para personas con discapacidad, construidas de conformidad a
las normas UNIT relativas a la accesibilidad al medio físico.
112
Protección. Discapacidad
Otra de las acciones implementadas en 2013 refiere al dictado de cursos de formación de cuidadores
y cuidadoras para personas en situación de dependencia por discapacidad con énfasis en salud mental
(DNPS-UdelaR-Centro Psicosocial Sur Palermo).
Por último, una temática incluida en la agenda pública es la accesibilidad en el medio urbano, a través de la
promoción de acciones concretas y compromisos orientados a la transformación de las ciudades. Ejemplo de
ello fue la creación en 2011 –en la órbita del gobierno departamental capitalino– del programa Compromiso de Accesibilidad, a partir del cual se han asumido más de 400 compromisos por empresas privadas,
instituciones y organizaciones sociales, y organismos públicos.
Resultados
Se constatan numerosos avances relativos al abordaje integral de la discapacidad, tanto en lo que refiere a la
profundización de políticas desarrolladas en el período anterior como a la creación de planes y programas
nuevos, cuyo diseño e implementación obedece a los requerimientos definidos para esta población objetivo
en el Sistema Nacional de Cuidados. Dichos avances han contribuido en la mejora de la calidad de vida de
la personas con discapacidad, especialmente en las que están en situación de dependencia y, por ende, de
mayor vulnerabilidad.
Durante el período 2010-2014, cabe destacar que se consolidó el proceso de transición institucional que
reformuló y posicionó a la CNHD y al PRONADIS en la órbita del MIDES, otorgándoles la rectoría en
materia de aplicación de políticas de discapacidad.
Asimismo, las políticas de carácter sanitario, educativo y laboral han sido prioritarias, en el marco de una estrategia de intervención interinstitucional e interdisciplinaria con enfoque de derechos. Numerosos organismos
estatales invirtieron importantes recursos humanos, materiales y financieros en los colectivos vinculados a la
discapacidad, lo cual ha permitido brindar mayor cobertura y fortalecer servicios que atienden dicha población.
Por otra parte, los relevamientos realizados por PRONADIS, tanto de personas con discapacidad como
de instituciones que atienden o brindan servicios orientados a dicho colectivo, han permitido profundizar
el conocimiento sobre la temática y establecer lineamientos de trabajo con una base empírica más sólida.
Por último, en materia de difusión y visibilización de la temática de la discapacidad, se desarrollaron en el
período numerosas campañas de sensibilización en diversos ámbitos institucionales, laborales y educativos.
Desafíos
Alcanzar la transversalización de la temática de la discapacidad en los diferentes organismos del Estado,
desde la perspectiva de derechos, a fin de lograr la inclusión de la población con discapacidad en todas las
políticas públicas.
Llegar a toda la población con discapacidad moderada y severa del Uruguay a través de la estrategia Uruguay sin Barreras. Esto permitirá generar información sistematizada acerca de sus condiciones de vida
(sociales, económicas, laborales, etc.) para planificar políticas públicas asociadas. A su vez, mediante este
abordaje se logrará acercar las prestaciones y servicios existentes.
Aportar a la población con discapacidad los productos de apoyo en forma eficiente en el marco del Centro
Nacional de Ayudas Técnicas y Tecnológicas (CENATT). Contar con estudiantes realizando sus prácticas
y pasantías en el CENATT contribuirá a que profesionales y técnicos de nuestro país visibilicen la discapacidad desde su formación y en su futuro desarrollo profesional.
113
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Fortalecer la institucionalidad en materia de discapacidad a partir de la creación del Instituto Nacional de
la Discapacidad.
Ejecutar el Plan Nacional de Acceso a la Justicia y Protección Jurídica de las Personas con Discapacidad.
Particularmente concretar una revisión de la legislación interna para su adecuación normativa a la luz de
la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, tal como lo propone una de las líneas
estratégicas de dicho plan.
114
Protección. Sistema de Cuidados
Migración
Uruguayos residentes en el exterior
y uruguayos retornados
Punto de partida
Desde el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE) se ha brindado apoyo a los compatriotas que residen en el exterior y aquellos que retornan. En el período comprendido
entre 2005 y 2009, se dieron cambios a nivel institucional en ese Ministerio que incluyeron la creación de la Dirección de Vinculación al interior de la Dirección General para
Asuntos Consulares y Vinculación, y la creación en 2008 de la Oficina de Retorno y
Bienvenida, dependiente de la Dirección General para Asuntos Consulares y Vinculación.
Políticas desarrolladas
La política dirigida hacia uruguayos residentes en el exterior y uruguayos retornados ha
permitido flexibilizar las condiciones de acceso a determinados programas así como informarlos y vincularlos.
En este período se han desarrollado desde el MRREE diversos mecanismos de apoyo
para dichas poblaciones objetivo. Se tomaron como líneas de acción: la facilitación en el
procedimiento de autenticación de los documentos públicos, el trabajo de actualización
de la legislación consular y el logro de garantías para la obtención de la documentación
necesaria para los retornados uruguayos.
A raíz de ello, se suprimió la exigencia de legalización de los documentos públicos extranjeros (Convenio de la Apostilla de La Haya) y se encuentra a consideración del Parlamento el nuevo Proyecto de Ley de Organización Consular (la vieja ley data de 1906).
Sumado a ello, se ha implementado el nuevo sistema de pasaporte electromecánico que
responde a la necesidad de cumplir con la normativa internacional al respecto y se presentó y aprobó un proyecto para tramitar desde el exterior la cédula de identidad a nivel
regional. También se realizó una política de reducción y exoneración de aranceles para la
obtención del pasaporte.
Se desarrolló el Mapa Consular como una herramienta informática que permite localizar
los consulados y embajadas de Uruguay en el mundo para un acceso más fácil. La iniciativa contó con el apoyo de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI) y
supuso un exhaustivo trabajo de relevamiento de información.
A su vez, se implementaron los Consulados Móviles, a los efectos de acercar los servicios
consulares hacia aquellos lugares donde se encuentran viviendo comunidades que por diferentes razones tienen dificultades para trasladarse.
En materia educativa, a fin de permitir que los uruguayos en el exterior continúen con
sus estudios secundarios, se profundizó el Proyecto Uruguay@s por el mundo, en coordi-
115
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
nación permanente con el CES, que les permite rendir exámenes en los Consulados. Y para que quienes retornan puedan acreditar sus saberes, se formó una comisión entre UTU-MRREE-Grupo Retornados, que
procura ser un elemento favorable para su reinserción.
Se mantiene vigente un acuerdo entre el MRREE y el MVOTMA de garantías de alquiler y subsidios en
casos de vulnerabilidad para quienes retornan, así como apoyos de pensiones subsidiadas. Se firmó un
acuerdo entre MRREE-ANTEL, a efectos de brindar una tarifa telefónica más económica, precarga del
chip y descuento en la adquisición de un dispositivo.
En materia sanitaria, a través de un convenio entre el MSP y el MRREE se otorga por un año el carné de
asistencia a los uruguayos que retornan, a fin de que posean cobertura de salud gratuita. A su vez, para
aquellos retornados que presentan situaciones de especial vulnerabilidad y estrés postraumático, existe un
convenio de asistencia a través de MRREE-Facultad de Psicología (UdelaR). Sumado a ello, en casos de
repatriados con problemas de salud ASSE presta su servicio de ambulancias para recogerlos del aeropuerto
y derivarlos al nosocomio correspondiente.
También se brinda asistencia jurídica gratuita mediante el Consultorio Notarial de Facultad de Derecho
(UdelaR) y a través de la Defensoría de Oficio de Familia se asiste en el trámite para la obtención de la
Asignación Familiar.
El MRREE trabaja en coordinación con el MIDES, a través del Programa Identidad para lograr exoneraciones en los trámites y con el Programa Calle para albergar a las personas que lo requieran en refugios.
En contacto con el INDA se generó un diálogo permanente a efectos de brindar tickets alimenticios a aquellos uruguayos que retornan y carecen de ingresos.
Resultados
Se consolidó una política de vinculación que tiene como principio general integrar e incluir a los uruguayos
residentes en el exterior, independientemente de su lugar de residencia.
Se logró sistematizar y procesar datos estadísticos a partir del ingreso de uruguayos que retornaron a nuestro país (siempre que hubieran pasado por la Oficina de Retorno y Bienvenida; no representa número total
de retornados). Entre 2011 y 2014 (primer cuatrimestre) retornaron 9.118 personas. En el año 2011 regresaron 2.792 personas, en el 2012 regresaron 3.358 personas, en el 2013 regresaron 2.164 y en lo que va del
año 2014 (primer cuatrimestre) 804. El flujo de retorno ha sido diverso, caracterizado primordialmente por
una causal de deterioro y precariedad económica en los países de destino, que adelanta el fin del ciclo migratorio siendo España y Estados Unidos dos de los países de donde retornan más compatriotas.
Solo en el año 2013 se realizaron 30 consulados móviles, atendiendo gran número de compatriotas lejanos
a las sedes consulares. Se tramitaron casi 40.000 pasaportes electromecánicos en el exterior, aspecto especialmente importante teniendo en cuenta que gran porcentaje de la diáspora cuenta con este documento
como única pieza de identidad.
Desafíos
Continuar identificando las problemáticas que aquejan a los compatriotas que residen en el exterior y a
quienes retornan, a fin de facilitarles un mejor relacionamiento con el país y una correcta reinserción.
Sensibilizar a los actores públicos y privados acerca de las características y necesidades del fenómeno migra-
116
Protección. Migración
torio que afecta al país, siendo necesaria una compleja coordinación interinstitucional que permita atender
estas demandas.
Inmigrantes
Punto de partida
En el período de gobierno comprendido entre los años 2005 y 2010 hubo avances significativos con
relación al marco normativo y a la creación de institucionalidad en torno a la temática migratoria.
En materia normativa, en 2008 se aprobó la Ley Nº 18.25068 y sus decretos reglamentarios que consagran
a la migración como un derecho humano y reconocen la igualdad en el goce de los derechos de los trabajadores migrantes respecto de los nacionales independientemente de su condición migratoria. Asimismo, la
mencionada ley creó la Junta Nacional de Migración como organismo coordinador de acciones y asesor del
Estado en materia migratoria, integrado por el MI, el MRREE y el MTSS.
Políticas desarrolladas
La política migratoria establecida en este período de gobierno profundiza su impronta social basada en derechos humanos y en asistencia humanitaria.
En el año 2010 se creó la Comisión Sectorial de Población coordinada por OPP e integrada por los Ministerios del Gabinete Social más el MRREE. Tiene como objetivo implementar políticas interinstitucionales
de población, entre ellas las de migración, dada la conveniencia de una política activa de promoción de la
inmigración.
Posteriormente, en 2012, se constituyó el Consejo Consultivo Asesor de Migraciones (CCAM) como organismo asesor de la Junta Nacional de Migración, integrado por una gran variedad de organizaciones de
la sociedad civil especializadas en el tema migratorio y/o en la promoción y defensa de los derechos de las
personas migrantes.
Luego, en el año 2013, con el objetivo de fortalecer la Junta Nacional de Migración la presidencia permanente pasó a ser ejercida por el MRREE, se incorporó el MIDES como miembro pleno y se integró un representante de Presidencia69.
En el marco de la Junta Nacional de Migración, se llevaron a cabo diversas acciones, entre las que se destacan: la implementación del Sistema de Respuesta Rápida en Residencias, en el que los extranjeros pueden
obtener en 24 horas, una vez que se presentan a la Dirección Nacional de Migración, la cédula de identidad. Se homologó el precio del carné de salud para inmigrantes al carné de salud laboral, logrando una reducción en los costos de residencia. Se trabajó con distintos organismos públicos a efectos de intercambiar
opiniones sobre procedimientos y normas que incluyan a los inmigrantes.
En materia laboral, la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social del MTSS interviene ante situaciones de malas condiciones de trabajo o no registro de trabajadores extranjeros. Implementa operativos
de fiscalización orientados a la prevención, detección y suspensión de situaciones de explotación laboral.
68 Fue desarrollada en línea con los estándares internacionales y los compromisos asumidos por el país a través de la ratificación de la
Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, y otros instrumentos internacionales.
69 Modificación del artículo 24 de la Ley Nº 18.250.
117
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
En el año 2013 se realizó, con el apoyo del IMPO y la Organización Internacional para las Migraciones
(OIM), una campaña de información y sensibilización sobre inmigración en nuestro país y también se publicaron dos guías, Vivir en Uruguay y Volver a Uruguay, dedicadas a la población extranjera que elige vivir
en nuestro país y a uruguayos que retornan.
Resultados
En este período, se consolidó la Junta Nacional de Migración y se formalizó el funcionamiento del Consejo
Consultivo Asesor de Migración.
Desafíos
Continuar con el trabajo conjunto con los organismos del Estado y el contacto y diálogo permanente con
la sociedad civil para lograr una política genuina en el tema migratorio, trasversal y cimentada en los derechos humanos. 118
Protección. Sistema de Cuidados
Situaciones de especial
vulneración de derechos
Violencia
Punto de partida
Durante los últimos años, Uruguay ha enfrentado un crecimiento de ciertos tipos de violencia, especialmente algunos delitos violentos contra la persona y la propiedad. Entre
los años 2005 y 2013 la rapiña creció un 73% y la violencia doméstica lo hizo un 280%*.
Los factores que explican el crecimiento de estos delitos son de orden social:
• el desarrollo de condiciones de desigualdad social en nuestra sociedad,
• la aparición de nuevas formas de violencia y criminalidad, y
• un déficit de políticas de prevención social de la violencia diseñadas para el trata-
miento de estas condiciones específicas de vulnerabilidad.
Sobre el primer punto, si bien los datos muestran que en Latinoamérica ha disminuido
la pobreza, desde hace varias décadas los índices de desigualdad la posicionan como el
continente más desigual. Cinco de los 10 países más desiguales del mundo están en Latinoamérica. En este contexto regional, nuestro país enfrenta un problema de criminalidad focalizado en el crecimiento de delitos violentos. Como en el resto del continente, las
nuevas formas de criminalidad y violencia se producen en contextos de mayor desigualdad, segregación territorial y falta de oportunidades.
Respecto al segundo punto, a nivel regional, el fenómeno de la violencia urbana se caracteriza por la aparición de nuevas modalidades de crimen organizado (narcotráfico,
pandillas y secuestros premeditados, entre otras) y escaladas de violencia en los espacios
públicos. Con el surgimiento de estas nuevas formas delictivas, las ciudades presentan un
deterioro de sus espacios públicos, y la segregación y estigmatización de algunos barrios
y sectores de la población.
Las trayectorias de vida de las personas que cometen infracciones tienen rasgos en común
y suelen estar marcadas por una moralidad que presenta las conductas delictivas como
una forma de subsistencia. La participación en actividades delictivas expone a los infractores a una multiplicidad de procesos de vulneración y riesgo: la violencia simbólica y
física de las instituciones a cargo de impartir justicia70, la internación en instituciones de
privación de libertad, las dificultades para insertarse a procesos de socialización educativos y laborales, y el sufrimiento de las distintas formas de precariedad social asociadas
a este tipo de vida.
*
Fuente: Observatorio Nacional sobre violencia y criminalidad del Ministerio del Interior
70 Desde procesos de “etiquetamiento” o estigmatización que reproducen identidades sociales hasta los perjuicios o consecuencias sociales de la certificación de identidades “delictivas” (como por ejemplo dificultades en la inserción al mercado laboral por el hecho de
contar con antecedentes delictivos), e incluso distintos tipos de violencia institucional que pueden ir desde la violencia entre personas
privadas de libertad en los centros de rehabilitación hasta casos de discriminación en juzgados y/o abuso policial.
119
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
La violencia en la familia está también presente en la sociedad uruguaya. El Estado, a partir de las políticas
públicas definidas desde 2005, se ha comprometido directamente con esta problemática, entendiéndola como
un problema social que se debe atender y priorizar.
A partir de la constitución del Consejo Consultivo Nacional de Lucha contra la Violencia Doméstica71
y del Sistema Integral de Protección a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia (SIPIAV)72
se inició un proceso para el desarrollo de políticas basadas en la interinstitucionalidad y la articulación de
una red de servicios de protección y asistencia.
Políticas desarrolladas y resultados
Prevención social de la violencia
Durante la presente administración se entendió necesario contar con políticas integrales de prevención social de la violencia que atiendan adecuadamente la suma de vulneraciones que sufre la población, en particular las asociadas a las trayectorias de vida infraccionales de jóvenes en condiciones de precariedad; e incorporar la dimensión de seguridad humana y convivencia en la matriz de protección social del Estado. El
Gabinete Social y el Consejo Nacional de Políticas Sociales han trabajado impulsando el diseño de nuevas
políticas de prevención social de la violencia y la cooperación interinstitucional entre las agencias involucradas en esta área.
El Plan de Gestión Integral de Seguridad Ciudadana intenta disminuir el delito violento contra la propiedad y contra las personas, y reducir la percepción de inseguridad de la ciudadanía en los territorios de
tres comisarías de la Jefatura de Policía de Montevideo (seccionales 15ª, 19ª y 25ª). Al mismo tiempo, busca
desarrollar una red de prevención secundaria y terciaria de la violencia juvenil focalizada en adolescentes
en contexto de vulnerabilidad social.
Este programa ha fortalecido las capacidades preventivas de la Policía Nacional capacitando a 1.000 funcionarios policiales para implementar un modelo de policía comunitario, profesionalizar el análisis criminal y
mejorar las tasas de esclarecimiento del delito. A su vez, se está implementando un dispositivo de justicia restaurativa que operará en las seccionales del programa. La justicia restaurativa es una estrategia de mediación
penal que opera en paralelo al sistema de justicia penal, y que busca reunir a víctima e infractor para reducir
el daño generado por un incidente delictivo. Este abordaje ha probado ser efectivo en muchos países al reducir la reincidencia delictiva por el lado de los infractores, y reduciendo el estrés postraumático en las víctimas.
Asimismo, el programa realiza un acompañamiento de adolescentes de 13 a 17 años que viven en los lugares donde se aplica el programa. Se les brinda apoyo mediante diferentes actividades (recreativas, deportivas, educacionales, etc.). Un equipo multidisciplinario y de acompañamiento deriva los casos a distintas
agencias del Estado de protección social, según la necesidad del adolescente, y monitorea su desempeño.
Actualmente se están atendiendo 80 casos, y se espera ampliar la cifra en el correr de este año y de 2015.
En cuanto a prevención de la violencia a través del deporte, los programas Probá jugar y Pelota al medio a la esperanza constituyen dos iniciativas interinstitucionales exitosas. El primero fue una experiencia piloto del MI, cogestionado por el MIDES, la Intendencia de Montevideo, INAU, INJU, y el MTD.
Funcionó en Montevideo a lo largo de los años 2011 y 2012, y trabajó en la promoción del aprendizaje y la
integración de niños, niñas y adolescentes de distintos contextos socioeconómicos, a través del deporte y la
recreación. Durante el período en que estuvo activo, pasaron por el programa 250 niños, niñas y adolescentes de diversas edades, contando con amplia participación familiar.
71 Creado a partir de la Ley Nº 17.514, de Lucha Contra la Violencia Doméstica.
72 El SIPIAV está presidido por el INAU e integrado, además, por el MIDES, el MSP, ASSE, MI, ANEP. Cuenta con el apoyo de UNICEF.
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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos
El segundo programa se encuentra actualmente en funcionamiento, y tiene como objetivo brindar una
respuesta contra la violencia en el deporte. La iniciativa tiene el apoyo de MRREE, MEC, MTD, la Intendencia de Montevideo y la Asociación Uruguaya de Fútbol. Cuenta además con el patrocinio de la CONMEBOL y de ANTEL. En el marco del programa referentes deportivos nacionales ofrecen charlas a estudiantes de Secundaria en las que los motivan a buscar en el deporte una oportunidad, fomentar valores de
sana competencia y promover la erradicación de la violencia en el deporte. En el marco del programa se organizaron diversas actividades deportivas (torneos departamentales, regionales y nacionales) para fomentar
la convivencia en todos los ámbitos. En ellos han participado jóvenes de todo el país pertenecientes a liceos
públicos, institutos habilitados, UTU e INAU.
Con el objetivo de mejorar la convivencia en el área metropolitana se ha comenzado a implementar el denominado Plan Siete Zonas, desplegando un conjunto de intervenciones estratégicas en materia de rediseño
urbano, programas sociales y seguridad ciudadana de forma simultánea en algunos territorios estratégicamente seleccionados. En esta primera etapa, la iniciativa se encuentra operativa en siete zonas donde viven
30.000 personas en condiciones de alta vulnerabilidad desde el punto de vista social y de seguridad ciudadana, cuatro en Montevideo y tres en Canelones. A través de este programa se han llevado a cabo mejoras
urbanísticas, se han fortalecido los programas sociales que operan en esos barrios y, en materia de seguridad,
se ha implementado un nuevo sistema de patrullaje en las zonas, se desplegaron distintas unidades especiales
para el combate del crimen organizado y se incrementó la presencia de la policía comunitaria a nivel local.
Violencia en la familia
La violencia doméstica es un tema estructural de alta complejidad que considera que los procesos de prevención, atención, sanción y reparación requieren un abordaje interinstitucional e interdisciplinario y por lo
tanto en este período se priorizó la participación en los espacios interinstitucionales a partir de los proyectos
y programas que se llevan a cabo con el objetivo de brindar una respuesta integral al problema.
En el proceso de integración de las políticas públicas focalizadas en la violencia de género y en la violencia
hacia niños niñas y adolescentes, el Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica
y el Sistema Integral de Protección a Niños, Niñas y Adolescentes contra la Violencia trabajaron por primera vez conjuntamente en 2012 en la confección de Medidas hacia un País libre de Violencia Doméstica
bajo la Estrategia por la Vida y la Convivencia.
La política más relevante del período en el área de violencia dirigida hacia niños, niñas y adolescentes refiere al fortalecimiento del SIPIAV, sistema que ha sido dotado del necesario desarrollo institucional para
el adecuado cumplimiento y consolidación de su rol. El despliegue territorial de los distintos Comités de
Recepción Local (CRL-espacios interinstitucionales a nivel nacional) del SIPIAV ha generado su constante
expansión superando la meta quinquenal prevista por INAU (16 CRL), alcanzando un total de 22 comités
en todo el país. En materia de cobertura, el SIPIAV ha atendido y derivado unas 800 situaciones de violencia a niños, niñas y adolescentes de forma anual.
También se ha alcanzado la definición de un modelo de atención SIPIAV entre MIDES, ASSE e INAU,
que tiene como propósito generar un eje común entre la normativa y los diversos mapas de ruta, protocolos
y guías en cada sector para optimizar los recursos y fortalecer la calidad de las respuestas en el marco de un
modelo único de atención.
INAU asimismo implementa servicios que cotidianamente atienden las situaciones de violencia que viven
niños, niñas y adolescentes, a través de los Centros de Estudios y Derivación en cada departamento del
país, la línea de atención telefónica (Línea Azul), Centros de Referencia Familiar, Casamiga, tres referentes
regionales en Montevideo y la Unidad de Atención Familiar.
Con respecto a la violencia hacia las mujeres, desde el Departamento de Violencia basada en Género del
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres-MIDES) se ha venido implementando una política pública
de enfrentamiento a la misma desde una perspectiva de género y derechos humanos. Como organismo que
ejerce la presidencia del Consejo Nacional Consultivo de lucha contra la Violencia Doméstica ha contribuido a la implementación del Plan Nacional de lucha contra la Violencia Doméstica 2004-2010. La puesta en funcionamiento de servicios públicos de atención a mujeres en situación de violencia basada en
género, forma parte de la estrategia del para ofrecer una respuesta integral y especializada a la temática.
Los servicios brindan asistencia psicosocial y jurídica a mujeres en situación de violencia doméstica y en los
servicios del interior del país se brinda además, patrocinio en juicio.
Acorde a los compromisos asumidos en materia género, también el MI se encontró abocado al diseño e implementación de una política integral que brinda una respuesta eficaz y de calidad en materia de violencia
doméstica y de género. Asimismo, se está avanzando en la incorporación de esta perspectiva en las políticas
de privación de libertad. Desde la División de Políticas de Género, creada en 2008, se ha trabajado en
cuatro grandes ejes estratégicos: integrar la perspectiva de género en el diseño, elaboración y evaluación de
las Políticas de Seguridad Pública, contribuir al diseño, elaboración y evaluación de una política integral
que brinde respuestas eficaces y de calidad a la violencia basada en género, aportar la mirada de género al
proceso de humanización de las personas privadas de libertad y, por último, aportar al proceso de dignificación de la fuerza policial incorporando la perspectiva de género a las políticas de gestión humana.
En febrero de 2013 comenzó a funcionar en Montevideo el Programa de Tecnologías de Verificación de
Presencia y Localización, que consiste en tobilleras diseñadas para monitorizar personas con alto riesgo
en materia de violencia doméstica. El Área Violencia de Género del Centro de Comando Unificado funciona como centro de monitoreo de esta nueva tecnología, para dar seguimiento y controlar el cumplimiento
de las medidas de protección dispuestas por la justicia competente en los casos de alto riesgo en materia de
violencia doméstica.
En el marco del proceso de capacitación y coordinación sobre el uso de las tobilleras se realizaron jornadas
de trabajo con Juzgados Penales, Especializados en Violencia Doméstica, Defensorías y representantes del
Ministerio Público y Fiscal. Por su parte, los ofensores fueron atendidos por técnicos de la Dirección Nacional de Sanidad Policial y las víctimas por el servicio de atención a mujeres del Inmujeres. Es destacable
el hecho de que todas las víctimas y ofensores que ingresaron al sistema recibieron atención psicosocial durante el período en el cual estuvo instalada la tobillera.
Desde la creación de la División Políticas de Género se recibieron diariamente consultas, quejas de posibles
procedimientos policiales mal realizados, solicitudes de apoyo para actividades, consultas de asesoramiento para la realización de denuncias, solicitud de información de las instituciones en casos de riesgo, lo cual
ha exigido coordinar con instancias policiales, judiciales y de las organizaciones de la sociedad civil. Se incorporó una materia de violencia doméstica y de género a los cursos del Proyecto Mi Comisaría, dirigido a
personal de atención directa al público en Seccionales Policiales de Montevideo y cuyo objetivo es la mejora
de la formación, condiciones de trabajo y esclarecimiento de los procedimientos necesarios para cada tarea,
tanto por la recepción de denuncias de delitos como en la atención de trámites generales.
En setiembre de 2013 comenzó a funcionar un Servicio de Atención a Víctimas y Ofensores a través
de la coordinación de Inmujeres y el MI. Asimismo, desde enero del año 2012 se encuentra en funcionamiento la primera Casa de Breve Estadía (CBE) para mujeres en situación de violencia doméstica con riesgo de vida, que cumple con la función de alojar y proteger a las mujeres con riesgo de
vida, así como de acompañarlas a transitar el momento de crisis que supone poner fin a la situación de
violencia doméstica. Cabe señalar que desde enero de 2009 se celebró un convenio entre MVOTMA y
MIDES para la implementación de Alternativas Habitacionales para Mujeres en situación de Violencia Doméstica en el marco del compromiso establecido en el PIODNA.
A nivel territorial, se han fortalecido las 19 Comisiones Departamentales de Lucha Contra la Violencia Do-
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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos
méstica, realizando instancias de asistencias técnicas nacionales y regionales. Al 31 de diciembre de 2013
existían, distribuidas en todo el territorio nacional, 34 Unidades Especializadas en Violencia Doméstica
(UEVD) que, con distinto desarrollo orgánico y funcional, contaban con más de 451 policías (150 mujeres
y 301 hombres).
En materia de salud, el MSP se ha abocado al fortalecimiento de la capacidad de respuesta al problema de
la violencia de género y a la mejora de la calidad de atención que se brinda a las mujeres en los servicios
de salud, principalmente a través del Programa Violencia y Salud. La pesquisa de violencia doméstica se
integró como meta prestacional del Sistema Nacional Integrado de Salud. Sumado a ello, con el objetivo
de lograr una distribución equitativa de implementación de la política sanitaria sobre violencia de género y
generacional se han desplegado equipos de referencia en violencia doméstica a nivel territorial. Existen
103 equipos de referencia distribuidos en todo el país en las instituciones públicas y privadas, incluyendo
encargados de organizar y apoyar para la atención en la institución y la asistencia directa en los casos de
mayor gravedad. Además, desde setiembre de 2011 la atención psicoterapéutica es parte de las prestaciones
obligatorias de las instituciones del SNlS siendo prioritaria la atención hacia mujeres, niños y niñas en situación de violencia.
A julio de 2013 se contaba con 112 equipos de referencia de Violencia Doméstica en el Sistema de Salud
distribuidos en los 19 departamentos y se registró un cumplimiento de la meta sobre pesquisa en violencia
doméstica en el 90% de las instituciones.
Con respecto a los sistemas de información, comenzó a operar, a nivel nacional, el Módulo de Violencia
Doméstica en el Sistema de Gestión y Seguridad Pública (SGSP) que fue comprometido en la medida 14
de la Estrategia por la Vida y la Convivencia. Mediante este sistema se vincularon los delitos de lesiones,
amenazas, violencia privada, suicidios, homicidios, entre otros, con el de violencia doméstica, lo cual ha
permitido mejorar el registro y la captación de las denuncias asociadas a este problema. Específicamente,
para el caso de los Servicios de Atención de Violencia Basada en Género, se ha logrado generar una ficha
única de registro para cada una de las situaciones atendidas. Los Servicios Públicos de Atención a Mujeres
en situación de Violencia basada en Género se han desplegado en Artigas, Canelones, Cerro Largo, Colonia, Durazno, Florida, Lavalleja, Maldonado, Montevideo, Paysandú, Río Negro, Rivera, Rocha, Salto,
San José y Tacuarembó. En siete de los Servicios Públicos de Atención a Mujeres en situación de Violencia
basada en Género se incorporaron dispositivos móviles conformados por tres operadoras/es en violencia doméstica. Además, en el marco de un proyecto de cooperación con la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), SIPIAV, CCNVG e INE se llevó a cabo la primera encuesta de prevalencia en violencia de género
y generaciones.
Abuso y maltrato
Respecto al abuso y maltrato, se desarrolló en 2013 la segunda edición del Mapa de Ruta para las situaciones de maltrato y abuso sexual en niños, niñas y adolescentes detectadas en el ámbito escolar y el Protocolo de Enseñanza Media sobre situaciones de Violencia Doméstica en adolescentes. Ambos instrumentos
proponen orientar las intervenciones ante situaciones de violencia doméstica detectadas en los centros educativos. Se destaca también, el proceso de consolidación de la Campaña por el Buen Trato, que año a año
crece en magnitud tanto como en presencia en los medios de comunicación, lo cual habilita un marco más
amplio de difusión de su mensaje a la ciudadanía en general.
En relación al abuso y maltrato hacia los adultos mayores se desarrolló un programa que promueve el respeto a nivel familiar, en la calle o en instituciones, así como procura evitar el abuso económico a través de
préstamos o compras a nombre del jubilado. Es impulsado por el BPS y la Cámara Nacional de la Alimentación, y cuenta con el apoyo de la Presidencia de la República, la Intendencia de Montevideo y el Instituto
Nacional del Adulto Mayor (Inmayores-MIDES).
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
A su vez, desde junio de 2013, comenzó una experiencia piloto de Servicio de Atención a Personas Mayores Víctimas de Abuso y Maltrato Intrafamiliar de Inmayores, que aborda la problemática de forma
integral y brinda atención jurídica, psicológica y social.
Desafíos
Prevención social de la violencia
Profundizar las políticas de prevención social de la violencia y desarrollar otras políticas complementarias
dirigidas a mitigar la participación de adolescentes y jóvenes en trayectorias infraccionales a la ley penal.
Asegurar la coordinación con otros organismos de protección del Estado que ofrezcan programas sociales
especialmente adaptados para cubrir las necesidades específicas de los adolescentes y jóvenes afectados por
las vulneraciones y violencias asociadas a trayectorias de vida infraccionales en condiciones de precariedad
social. En este sentido, las políticas de prevención social de la violencia deberían estar dirigidas a la incorporación de estas poblaciones vulneradas a la matriz de protección social del Estado.
Emprender procesos de evaluación y monitoreo de todos los programas sociales impulsados por el MI (con
o sin coordinación interinstitucional) para detectar solapamientos e identificar aquellos que son exitosos.
Violencia en la familia
Promover que la atención a la violencia en la familia sea asunto clave de todas y cada una de las instituciones que forman parte de esta red de servicios sin que la atención quede solo centrada en un equipo o programa. Esto requiere que cada sector establezca lineamientos institucionales para que todo el
personal, cuente con herramientas para una detección precoz y una primera respuesta y seguimiento
de acuerdo a las competencias de cada sector o servicio73.
Consumo abusivo de sustancias psicoactivas
Punto de partida
Durante el período de gobierno 2005-2009, se desarrollaron numerosas líneas de acción orientadas, en primer lugar, al fortalecimiento institucional de la Junta Nacional de Drogas (JND), jerarquizando el espacio
como ámbito político relevante para orientar y dirigir la política nacional en la materia. En segundo lugar,
se trabajó en la profundización de los ámbitos de coordinación interinstitucional, modelizando dispositivos
de tratamiento territorial en drogas y sistematizando experiencias comunitarias de intervención. En dicho
marco, se aprobaron las Normas de Tratamiento para Centros de Atención a Drogodependientes y se elaboró un protocolo de paraclínicas y tratamientos farmacológicos.
En cuanto a prevención, se implementaron estrategias en diferentes niveles, contemplando el consumo problemático de sustancias, tanto legales como ilegales, profundizando el abordaje sociosanitario en la implementación de la Red de Atención en Drogas.
Asimismo, con el objetivo de profundizar el conocimiento en la materia, a través del Observatorio Uruguayo de Drogas, se realizaron diversas encuestas y estudios sobre consumo en diferentes perfiles de población,
los cuales brindaron herramientas que permitieron trabajar en el diseño de una intervención más efectiva.
73 Estrategia por la vida y la convivencia: Medidas hacia un país libre de violencia doméstica, MIDES, 2012, página 15.
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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos
Por último, se trabajó en forma permanente sobre otras líneas de acción tales como la promoción del relacionamiento con las organizaciones de la sociedad civil, la realización de campañas de información y sensibilización (sobre todo a través de la formación de Promotores Comunitarios de Salud y Prevención de Uso
Problemático de Drogas), y la gestión de convenios de cooperación, tanto en el ámbito público como en el
privado, para la implementación de planes y programas relacionados a la temática en ámbitos educativos,
sanitarios, laborales y sociales (reducción de la demanda, reducción de riesgos y daños, tratamiento y rehabilitación, comunicación, entre otros).
Políticas desarrolladas
La Estrategia Nacional de Drogas para el período da cuenta de la continuidad en los lineamientos políticos
y programáticos en el área respecto al período anterior. En el marco del conjunto de las prestaciones sociales
impulsadas por el gobierno, la política pública de drogas, fundamentada en un enfoque de derechos humanos, ha puesto énfasis en la accesibilidad a oportunidades de atención y tratamiento para personas con consumos problemáticos de drogas. Progresivamente se ha avanzado en el tratamiento de la temática como un
problema multidimensional, que requiere de un abordaje complejo basado en la intervención articulada de
diversas instituciones y organismos, a partir de la que se atienden aspectos sociales, económicos, culturales
y legales que afectan a personas, familias y comunidades, tanto a nivel local, nacional como internacional.
Avanzar en la concepción de la temática de drogas desde una perspectiva de salud pública ha significado
profundizar con distintos efectores –en forma prioritaria con el sector de la salud– activando recursos institucionales, tanto públicos como privados, para la generación de acciones de carácter preventivo, de atención-asistencia y de inserción social basadas en un enfoque de reducción de riesgos y daños. El objetivo es
poder dar respuestas efectivas, alternativas al consumo problemático de sustancias psicoactivas, sin desconocer la dimensión de los problemas conexos relativos a la seguridad pública.
Cabe destacar el amplio debate impulsado a nivel nacional en torno a la elaboración de dos estrategias: la
regulación del mercado de alcohol (cuyo proyecto de ley cuenta ya con media sanción en el Parlamento) y
la regulación del mercado de cannabis (Ley Nº 19.172) en el marco de la Estrategia para la Vida y la Convivencia impulsada por el Poder Ejecutivo. Los programas y proyectos orientados al aumento de la percepción
del riesgo asociado al consumo de alcohol y marihuana se constituyeron en ejes priorizados para el trabajo de toda el área, acordes al nuevo marco regulatorio vigente en el país. Asimismo, a nivel internacional,
Uruguay impulsó un debate profundo sobre las convenciones vigentes relativas a las formas de regulación,
promoviendo nuevas políticas centradas en un enfoque de derechos humanos y equidad social.
Al respecto se destacan los programas de Formación y Transferencia Metodológica, y Atención y Tratamiento, orientados a equipos técnicos y operadores de campo en temáticas vinculadas a la prevención familiar, realizados en coordinación con ASSE, MSP y MIDES. Por otra parte, en materia de dispositivos
de Gestión de Riesgos y Daños implementados en el período, cabe mencionar los siguientes programas:
Cuidándote Vos, Por Deporte, Programa Consumo Cuidado (Montevideo y Canelones), y Programa de
Dispensación Responsable (Rocha y Maldonado).
En materia de comunicación, se ha priorizado la difusión y apoyo a la implementación de los nuevos dispositivos de la Red Nacional de Atención y Tratamiento en Drogas (RENADRO), buscando aumentar la
percepción del riesgo del consumo de alcohol a través de campañas masivas de comunicación. También
se desarrollaron jornadas de intercambio y capacitación dirigidas a periodistas y comunicadores sociales.
Por otra parte, en el marco de una política activa de descentralización, cabe destacar el rol desempeñado
por las Juntas Departamentales de Drogas (JDD) como espacios de participación activa e intercambio entre organismos del Estado y gobiernos locales, que ha permitido construir una mirada unificada sobre la
problemática de drogas.
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
La consolidación del espacio de coordinación interinstitucional Mesa de la Demanda, ámbito de carácter
político-técnico con representación de MSP, MIDES, MEC, MTSS, MI, ASSE, INAU, JND, ha permitido el análisis y la toma de definiciones respecto a los ejes centrales del área de la demanda, particularmente
en lo que refiere al desarrollo de la RENADRO (Red Nacional de Drogas), la cual cuenta con un nuevo
marco normativo a partir del Decreto en Acuerdo Nº247/2013.
En dicho marco, se constituyó el Fideicomiso RENADRO (MIDES, MSP, ASSE, INAU, JND, CND),
como resultado de un largo proceso de trabajo en el cual se incluyó el diseño de la RENADRO y la diversidad dispositivos que la comprenden, a saber: Ciudadela (servicio ciudadano de información, orientación,
consulta y derivación oportuna), Programas de Proximidad Aleros, gestionados por la Intendencia de Montevideo y por organizaciones dela sociedad civil (OSC), y los Centros de Escucha (Equipos Interinstitucionales y Mixtos), los cuales constituyen, dentro del primer nivel de atención, una estrategia de cercanía con
las personas que tienen consumo problemático de drogas y forman parte de las prestaciones que se articulan
con la Red de Policlínicas de APS y de Salud Mental de ASSE.
A nivel sociosanitario, los Dispositivos Erica son equipos de respuesta integral frente a crisis por adicción,
ubicados cerca de los servicios de emergencia de hospitales de referencia. La meta para el período es la instalación de un Dispositivo Erica por región en el país.
En cuanto a los Dispositivos de tipo Residencial, a partir de convenios interinstitucionales entre Ministerios, Intendencias Departamentales y organismos públicos se incorporaron cambios en la gestión y en los
modelos de las prestaciones en los Centros Residenciales Regionales Casa Abierta y El Jaguel.
Se constituyeron dos nuevos Centros de Referencia Nacional, Centro de Mediana y Larga Estadía El Paso
(Canelones) y Centro Especializado para Patología Dual Los Chanaes (San José), ambos gestionados por
organizaciones de la sociedad civil.
Asimismo, a partir de la integración de los Consejos Directivos Interinstitucionales (ASSE, MSP, MIDES,
INAU, JND), como órganos de dirección político-técnica de todos los dispositivos en cada una de las cinco
regiones del país, se realiza el acompañamiento, asesoría y monitoreo técnico de los distintos dispositivos
de la RENADRO.
En otro orden, el eje de participación y articulación con la sociedad civil se vio ampliamente fortalecido
mediante cuatro mecanismos:
• Convocatorias Abiertas a presentación de Llamados a Fondos Concursables (con recursos del Fondo de
Bienes Decomisados), como estrategia válida para la transferencia de fondos públicos;
• establecimiento de Convenios con OSC para la implementación de proyectos de formación, prevención,
e inserción social, mediante transferencia de fondos y monitoreo técnico por parte de la JND;
• entrega de Premios Concursables anuales a experiencias desarrolladas por organizaciones sociales;
• Programas de Formación en el Abordaje de la Problemática de Drogas, para agentes comunitarios y
para integrantes de OSC en áreas conceptuales vinculadas a la temática de drogas, así como en herramientas de gestión y planificación.
Asimismo, la articulación con el sector educativo incluyó acciones en conjunto con todos los subsistemas
(Primaria, Secundaria, UTU y Formación Docente), específicamente con los programas Tránsito Educativo, Compromiso Educativo y Aulas Comunitarias. Se implementaron, además, programas de Formación y
Transferencia Metodológica orientados a docentes y educadores, que incluyen el desarrollo de las siguientes
plataformas: Yo, Adolescente Joven; Estrategia de Escuelas Promotoras de Salud (MSP/OPS); Habilidades
para la Vida; y Promoción de hábitos saludables de vida, todos ellos de alcance nacional.
La Campaña “La sed sacátela con agua” evolucionó hacia el Programa “Cuidándote vos, disfrutamos todos”, que constituyó la centralidad de la estrategia de gestión de riesgos, desarrollándose en todo el país, en
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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos
articulación con MI, MSP y ASSE para el desarrollo de dispositivos sociosanitarios, y con las Intendencias
Departamentales y la Unidad Nacional de Seguridad Vial (UNASEV) para mejorar los mecanismos de
control y regulación de venta de alcohol en eventos masivos.
En relación a la prevención familiar, se implementó el Programa Moneo en modalidad piloto durante los
años 2012-2013 en Montevideo y Paysandú. En el año 2014 se realizó la transferencia metodológica a actores locales, contando con la participación de equipos técnicos de MIDES, INAU, Plan Juntos, Programa
UCC y docentes de Educación Primaria en las cinco regiones del país.
En materia de inserción social, cabe destacar que a partir de 2011 comenzaron a desarrollarse distintas estrategias para favorecer la inserción activa de personas con consumos problemáticos de drogas, en procesos
de tratamiento y rehabilitación.
Se consolidaron los procesos de formación de la figura del Referente Educativo Laboral en Drogas (RELD)
y, en convenio con INEFOP, se ampliaron los cupos a nivel nacional, para los programas regulares de capacitación. Otra línea de trabajo fue la consolidación de la estrategia de inclusión de personas en tratamiento
en modalidades de empleo protegido, en acuerdo con empresas públicas para la realización de pasantías,
con el acompañamiento de capacitación en áreas técnicas. Esta modalidad iniciada en acuerdo con OSE,
para Montevideo, pudo extenderse a otros departamentos del interior del país y ampliarse a otras empresas
públicas.
Relacionado también a la inserción laboral, mediante convenio con INACOOP y la Federación de Cooperativas de Producción del Uruguay (FCPU), se desarrolla una línea de economía social, que comprende
el asesoramiento y acompañamiento para la creación de emprendimientos asociativos. En dicho marco, se
realizaron convenios con COCAP, y acuerdos complementarios con empresas públicas para la continuidad de propuestas de formación, capacitación e inserción social, educativa y laboral. En el área se destaca
la implementación y evaluación del programa Construyendo Caminos (dirigido a jóvenes de entre 16 y 23
años en tratamiento por uso problemático de drogas), lo cual ha permitido su rediseño, dando cuenta de
innovaciones metodológicas adecuadas al perfil de los usuarios.
Resultados
La estrategia definida para abordar la problemática de drogas integra acciones de diversa índole, a través de
las cuales se pretende generar una sinergia que alcance una efectiva respuesta a los múltiples impactos que
derivan de ella, tanto sobre las personas que consumen sustancias psicoactivas como sobre la comunidad a
la que pertenecen.
En materia de inserción social se destacan los Proyectos de Prevención, Atención y Tratamiento (34
en total) financiados mediante convocatorias abiertas anuales a fondos concursables del Área de Reducción de la Demanda. En la misma línea, en el marco del convenio establecido con empresas públicas (ANP, UTE, ANTEL, BSE, BROU, CORREOS, OSE), se desarrollan programas de Reducción de
Riesgos y Daños, y de prevención en el ámbito laboral.
En materia educativa y de promoción de la salud se destacan los convenios firmados con múltiples organizaciones sociales para la implementación de proyectos de prevención. También a partir de los Fondos
Anuales de Iniciativa Local, a través de las JDD, se han realizado convenios con las Intendencias Departamentales y OSC por montos que oscilaron entre 120.000 y 200.000 pesos anuales por cada departamento.
Asimismo, en el área de capacitación son destacados los logros obtenidos. Las capacitaciones brindadas en
múltiples áreas alcanzaron un total que supera los 1.000 técnicos, profesionales, operadores comunitarios
y educadores formados en metodologías de abordaje de la problemática de drogas, con enfoques acordes
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
a cada área de intervención. Las personas capacitadas integran equipos técnicos estatales (MIDES, CEIP,
CES, Jóvenes en Red, Cercanías, Plan Juntos y UCC) y de OSC de todo el país.
En dicho marco, resultan de especial importancia las jornadas de información y capacitación en insumos
y herramientas para el abordaje de las situaciones de infracción a la ley penal asociadas al consumo problemático de drogas brindadas a 150 integrantes de la Suprema Corte de Justicia de todo el país; y las capacitaciones a equipos de Jóvenes Promotores de Salud que tienen participación directa en actividades de
prevención y promoción de salud, en acuerdo con las JDD.
Concomitantemente, se han desarrollado numerosas campañas de difusión y sensibilización, orientadas
al aumento de la percepción del riesgo asociado al consumo de alcohol y otras drogas, en conjunto con
UNASEV y los Comités Departamentales de Emergencia.
En otro orden, cabe destacar que más de 350 personas han participado de procesos de rehabilitación y
tratamiento por consumo de drogas, integrándose en propuestas de inserción social, educativa y laboral.
Dicho seguimiento ha sido posible a partir de la puesta en práctica del Sistema Nacional de Registro de
Usuarios en Tratamiento.
Asimismo, en la órbita de INAU, en 2013 la atención brindada por el programa Abuso de Sustancias Psicoactivas dio cuenta de 1.770 intervenciones psiquiátricas, psicológicas y sociales en carácter ambulatorio;
en la línea de educación y prevención participaron 423 jóvenes y adultos, y en el área de salud mental, en
modalidad de tiempo completo, se atendieron 219 situaciones. Se destaca, además, el incremento de los
recursos asignados por INAU a las acciones comprendidas en el área de salud mental y de atención a situaciones de consumo abusivo de sustancias psicoactivas.
En materia de dispositivos de atención, se ha desarrollado la RENADRO, integrada por cinco Centros Regionales (dos de los cuales están en proceso de construcción edilicia); Dispositivos Ciudadela, centros de
información, asesoramiento, diagnostico y orientación diseñados, planificados y presupuestados en cada
uno de los 19 departamentos; dos Centros de Referencia Nacional de Tratamiento para Patología Dual y
Atención de Usuarios con Consumo Problemático de Drogas (San José y Canelones); Unidad Móvil de
Atención (UMA) como dispositivo itinerante para el abordaje de situaciones de exclusión grave, en Montevideo y su área metropolitana; y Equipos de Proximidad en acuerdo con el Plan Siete Zonas (MIDES) en
Montevideo y Canelones.
Por último, como ámbito interinstitucional para el diseño y monitoreo de propuestas, se creó la Mesa de
Inserción Social integrada por OSC, Centros de Tratamiento y Dispositivos de Base Comunitaria. En la
misma línea, se encuentra en proceso de integración la Mesa de Gestión de Riesgos, ámbito de coordinación entre el Estado y la sociedad civil.
Desafíos
Profundizar la política de articulación de recursos y estrategias de abordaje integral, tanto en la coordinación entre ámbitos públicos y privados, como con la sociedad civil organizada para sostener la atención y
tratamiento de las personas con consumo problemático.
En virtud de ello, se considera fundamental ampliar la capacidad técnica, de gestión y de articulación de las
Juntas Departamentales de Drogas, tanto como fortalecer el compromiso e involucramiento de cada uno
de los Ministerios y organismos intervinientes en la política en cuestión.
Desarrollar y consolidar los dispositivos de atención, tratamiento e inserción social (profundizando los niveles alcanzados en este período por la Red Nacional de Drogas) requerirán de formación y transferencia
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Protección. Situaciones de especial vulneración de derechos
metodológica para una acción efectiva en los niveles de abordaje, tanto sociosanitario como sociocomunitario. En dicho marco, los programas de Formación, Capacitación para la Gestión y Sistemas de Evaluación
deberán priorizar especialmente la participación de los equipos del sector salud, incluyendo a los equipos
sociales y educativos que operan en el territorio.
Fortalecer y ampliar los programas y proyectos de inserción social a través de la renovación de los convenios
marco con empresas públicas, en particular aquellos programas y proyectos orientados a generar oportunidades de empleo protegido mediante pasantías o becas, diseñadas como espacios de aprendizaje y desarrollo de habilidades personales para la ampliación de las trayectorias sociales de las personas en procesos
de rehabilitación.
Continuar con el fomento de iniciativas asociativas, tales como los emprendimientos colectivos y la participación en cooperativas de producción y trabajo como parte de una estrategia de inclusión.
Profundizar la relación con los ámbitos académicos para la generación de evidencia científica, propiciando
el desarrollo de investigaciones y estudios que aporten mayor conocimiento y desarrollen una mirada innovadora respecto a la complejidad del problema, tanto en lo que refiere a la tipología de consumo como a
la dinámica del mercado de drogas.
Dar continuidad a los programas de educación en salud, sobre todo en aspectos referidos a la promoción
de hábitos saludables de vida, orientados a ampliar la capacidad de abordaje de la problemática de drogas
desde el ámbito educativo, familiar, comunitario y laboral.
129
CICLO DE VIDA
En esta sección se presentan aquellos
planes y políticas orientadas a garantizar
el ejercicio de los derechos sociales por las
personas atendiendo específicamente a su
edad o etapa del ciclo de vida: infancia y
adolescencia, juventud, personas adultas
mayores.
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Infancia y adolescencia
Punto de partida
En virtud de los importantes cambios introducidos en la matriz de protección social
durante el período 2005-2009, la estructura de riesgo social vigente en el país en el año
2004 se vio profundamente modificada. En el marco de la implementación del Plan
Nacional de Emergencia Social (PANES) y posteriormente del Plan de Equidad (PE),
la infancia y la adolescencia en situación de vulnerabilidad social vio mejorada sustancialmente su calidad de vida. En dicho proceso se destaca la elaboración en 2008 de la
Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) 2010-203074, que surge
como resultado de un amplio consenso político en materia de desarrollo social en clave
prospectiva. En base a sus principios orientadores y lineamientos estratégicos, se elabora
un Plan de Acción 2010-2015, organizado en torno a las siguientes áreas: familias con
niñas/os y adolescentes, embarazo, primera infancia, infancia, adolescencia, situaciones
de especial vulnerabilidad, y conciencia ciudadana y comunicación social. Dichas líneas
de acción abarcan el quehacer de las políticas públicas en un amplio sentido, comprendiendo acciones tanto sectoriales como intersectoriales, atendiendo la imprescindible integralidad de los abordajes75.
Políticas desarrolladas y resultados
Durante el presente período de gobierno el énfasis se centró en la protección y estimulación oportuna de la primera infancia a través del desarrollo del Plan CAIF y la implementación del Programa UCC. A nivel de la infancia y la adolescencia se destaca la
diversificación de las modalidades de protección ante la ausencia familiar y el aumento
de las adopciones. Se continúa promoviendo la atención educativa a través de los Clubes
de Niños y los Centros Juveniles (INAU) a la vez que se ha impulsado la participación y
promoción cultural de niños, niñas y adolescentes.
Atención a la primera infancia
Acorde al Plan de Acción 2010-2015 de la ENIA, el INAU aumentó la cobertura del Plan
CAIF al incluir en su Plan Quinquenal la diversificación de sus modalidades institucionales de gestión (asociaciones civiles, cooperativas de trabajo, Intendencias), la mejora de
la calidad y la ampliación de las prestaciones en todos los centros, en apoyo al buen desarrollo infantil y la conciliación entre la crianza y el estudio o trabajo de los padres. A tales
efectos y en base a los lineamientos establecidos en la ENIA, se hizo foco especialmente
en la estimulación oportuna de niños y niñas menores de 24 meses para alcanzar la misma cantidad de niños/as atendidos en cada grupo etario (menores de 12 meses, entre 12
y 24 meses, 2 años y 3 años) en cada centro.
En dicho marco, se planificó la apertura de 100 nuevos Centros CAIF de tipo IV (200
niños/as por centro, 100 de 2 y 3 años y 100 de 0 a 24 meses en Talleres de Experiencias
Oportunas), 50 de ellos en Montevideo, 17 en Canelones y los restantes en los demás
departamentos del interior.
74 Proceso liderado por el Comité de Coordinación Estratégica de Infancia y Adolescencia del CNPS.
75 Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030; Plan de Acción 2010-2015.
133
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Además de las modalidades de Educación Inicial (atención diaria a niños y niñas de 2 y 3 años) y Experiencias Oportunas (bebes y su madre y/o padre en talleres semanales) ya existentes, se planificó la implementación de una nueva modalidad de atención diaria a niños y niñas de 12 a 24 meses.
Adicionalmente se desarrollan acciones articuladas entre ASSE y el Plan CAIF para la captación temprana
del embarazo y para brindar apoyo a las embarazadas y sus parejas con base en el convenio interinstitucional vigente.
En abril de 2014 el Plan CAIF atendía a 48.183 niños y niñas en 364 centros a los que se sumaban 1.753
niños y niñas atendidos en 36 Centros Diurnos del INAU76.
Gráfico 3.1.1. Evolución de la matrícula del Plan CAIF. Por edades simples (2009-2014)
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Menor de 1 año
1 año
2 años
3 años
4 años (*)
Total
(*) Niños de 4 años en grupos de 3 años
Fuente: INAU, SIPI, datos a abril de cada año.
El Plan CAIF registró un incremento del 14% en el quinquenio transcurrido entre abril de 2009 y abril
de 2014, tanto en el número de centros como de niños/as atendidos. Ello se expresa en 44 centros y 5.819
niños y niñas más77.
Por otra parte, se destaca la creación de la carrera de Educador en Primera Infancia (formación terciaria no
universitaria con habilitación en trámite ante el MEC y gestionada por el CENFORES del INAU) en la
que se han formado hasta la fecha 256 educadores y se encuentran cursando 328 estudiantes.
Asimismo, en el marco del Programa UCC implementado por Presidencia de la República, dirigido a ho76 Fuente: INAU, SIPI, datos al 30 de abril de 2014.
77 Fuente: INAU, SIPI, datos al 30 de abril de 2009 y de 2014.
134
Ciclo de vida. Infancia y adolescencia
gares con mujeres embarazadas y/o niñas y niños menores de 4 años, se han desarrollado las siguientes acciones socioeducativas y sanitarias:
• Comunicación social. Realización de campañas de sensibilización a la opinión pública sobre la importancia de la primera infancia y los cuidados de la mujer embarazada.
• Apoyo y asesoramiento a las estrategias comunicacionales sobre primera infancia y mujeres embarazadas a las instituciones involucradas en la temática.
• Promoción de hábitos de vida saludables y educación en competencias parentales y prácticas de
crianza.
• Entrega de un set de materiales de apoyo a las familias en todas las maternidades del país y elaboración de materiales educativos vinculados a la primera infancia.
• Trabajo conjunto y unificación de criterios con todas las organizaciones que brindan atención a la
mujer embarazada y a los niños y niñas menores de 4 años.
A enero de 2014 se entregaron 20.000 “sets de bienvenida” en todas las maternidades públicas y privadas
del país. En materia de sensibilización se realizaron dos campañas sobre la importancia de la primera infancia, la primera entre noviembre y diciembre de 2013 y la segunda en febrero de 2014, proyectándose una
tercera instancia en el segundo semestre de 2014.
También el Programa UCC coordina actividades de investigación que permiten conocer el estado nutricional y el desarrollo psicomotriz de la primera infancia y dan cuenta de las pautas de crianza. Desde octubre
de 2013, en el marco de un convenio con el INE y la UdelaR, se comenzó a implementar la encuesta nacional sobre salud, nutrición y desarrollo infantil.
Sumado a ello, con el objetivo de fortalecer los sistemas de información en primera infancia se han coordinado acciones con AGEV y MSP, en torno a la implementación del Sistema de Estadísticas Vitales, Embarazo y Niñez (SEVEN). A partir de él, se podrá tener información integrada de salud desde el embarazo.
Por último, el Programa UCC colabora en el mejoramiento de las condiciones de las centros de salud y
servicios de atención a la mujer embarazada y la primera infancia mediante capacitaciones, contrataciones,
mejoras en el equipamiento y pequeñas obras de infraestructura. En esa línea, se está ejecutando junto con
el MSP la revisión y unificación de los criterios de atención en todas las maternidades del país, buscando
garantizar atención de calidad para toda la población independientemente de su situación socioeconómica.
Infancia y adolescencia
• Atención
La modalidad de atención más desarrollada para niños y niñas en edad escolar se realizó a través de los
Clubes de Niños (INAU). A marzo de 2014, se atendieron 10.619 en 155 Clubes de Niños.
En relación a la atención a la adolescencia, se destaca en primer lugar el cambio en el perfil de atención de la modalidad de los Centros Juveniles, orientado a favorecer la inclusión de aquellos que están
en situación de mayor vulnerabilidad. Dicha estrategia obedece a la necesidad de articulación y complementariedad con el proceso educativo, lo cual favorece el desarrollo de la autonomía personal y las
habilidades sociales. La cobertura de atención en esta modalidad se ubica en el entorno de los 5.000
adolescentes.
• Participación
La participación de niños, niñas y adolescentes ha sido constante en el período 2010-2014. Desde 2009
funciona el Consejo Asesor Consultivo (CAC) de niños, niñas y adolescentes que cuenta con representación nacional y se reúne cuatro veces al año para trabajar con el Directorio del INAU respecto a las
líneas de acción a desarrollar. En el año 2012 el INAU presentó al Parlamento Nacional un proyecto de
ley para institucionalizar el CAC como órgano asesor del Directorio del INAU.
Asimismo, se desarrollan anualmente los Congresos de Participación departamentales y nacionales,
además de las actividades semanales y quincenales promovidas por el Programa PROPIA de INAU. El
135
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
total de participantes en todas estas instancias es de aproximadamente 11.000 niños, niñas y adolescentes cada año.
• Promoción sociocultural
En el período 2010-2014 el INAU, en el marco de la profundización de sus competencias como rector
de las políticas de infancia, desarrolló una línea de trabajo que promueve la cultura de derechos de la
infancia y adolescencia en la ciudadanía en general.
Al respecto han comenzado a desarrollarse proyectos que apuntan a la sensibilización y apropiación de
la cultura de derechos, como la agenda de vacaciones de julio; el proyecto Es hora de jugar, para celebrar
el Día del Niño; y la celebración de la Semana de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, con actividades recreativas, artísticas y académicas.
• Protección
Entendiendo los cuidados como una dimensión clave del sistema de protección social a la infancia y
adolescencia, el INAU se propuso en el presente período de gobierno diversificar las modalidades de
cuidado, aumentar la cobertura y dar mayor visibilidad a las situaciones de vulnerabilidad al derecho a
vivir en familia. En base a las condiciones establecidas por la nueva normativa78, se produjo un aumento
en el número de adopciones, pasando de 82 en 2012 a 106 en 2013.
Desafíos
Si bien los avances en materia de consolidación y restitución de derechos de los niños, niñas y adolescentes
han sido sustantivos, fundamentalmente en las áreas de intervención definidas en el Plan de Acción de la
ENIA se identifican los siguientes desafíos a fin de sostener y profundizar los logros alcanzados:
Mejorar la calidad de las actuales prestaciones dirigidas a la primera infancia y a la vez aumentar la cobertura de los servicios clave para el desarrollo infantil hacia la universalización de la atención a la primera
infancia (0 a 36 meses).
Avanzar en la implementación del plan de obras para la construcción de nuevos Centros CAIF y ampliación de los ya existentes
En materia nutricional, fortalecer la atención a las embarazadas y los niños y niñas menores de 5 años hasta
lograr la equidad desde el inicio de la vida. Avanzar en la promoción de prácticas alimentarias de calidad,
que estimulen el adecuado crecimiento y prevengan el sobrepeso y la obesidad, poniendo atención tanto en
el acceso a los alimentos como en su calidad nutricional. La gestión integral de las políticas nutricionales
resulta de primordial importancia, con mayor articulación entre todos los actores que intervienen en esta
área, especialmente el sistema de salud y los programas educativos, a partir de información pertinente, confiable y actualizada.
Coordinar el diagnóstico y la atención de niños y niñas con alteraciones del desarrollo a nivel departamental.
Consolidar y ampliar la formación de los educadores de primera infancia así como preparar a quienes ingresan a trabajar en esta área.
Universalizar la Educación Inicial en el nivel de tres años de edad, sumando los esfuerzos de los distintos efectores públicos.
Unificar los criterios de calidad y supervisión para todos los subsistemas de Educación Inicial.
78 Ley Nº 18.590.
136
Ciclo de vida. Infancia y adolescencia
Fortalecer la nueva estrategia de atención a menores de 7 años que no pueden vivir temporaria o definitivamente con su familia de origen, a los efectos de que puedan crecer y desarrollarse en un ámbito
familiar y de inserción comunitaria, agilitando los tiempos para resolver la adopción en las situaciones en
que sea posible.
Continuar con el proceso de revisión de los hogares de INAU, a los efectos de que sean un mejor espacio de acogimiento y articulación entre las familias y la comunidad, buscando reducir los tiempos de internación.
Ampliar el desarrollo de actividades tendientes a la promoción de la cultura de derechos de niños, niñas
y adolescentes.
Continuar participando en campañas relacionadas a la denuncia de aquellas acciones violatorias de los
derechos de niños, niñas y adolescentes. Entre ellas cabe mencionar: situaciones de violencia y maltrato,
explotación sexual, trabajo infantil, adicciones.
Consolidar los programas de educación y trabajo con adolescentes en conflicto con la ley, así como desarrollar el apoyo al egreso de modo de posibilitar una inserción social, educativa y laboral que contribuya
a bajar la reincidencia.
Avanzar en el plan de obras correspondiente a los centros de atención a adolescentes privados de libertad.
Impulsar el tratamiento de la temática de la infancia y la adolescencia en los medios de comunicación, tomando especialmente en cuenta las recomendaciones del Comité Técnico Consultivo.
137
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Juventud
Punto de partida
El INJU se instaló con la misión institucional de planificar, diseñar, asesorar, articular,
supervisar y ejecutar políticas públicas de juventud, velando por su cumplimiento. Es
competencia del instituto revitalizar el papel de la Juventud como actor social estratégico, potenciando su participación y pleno desarrollo en diversas áreas.
Antes de 2009 el Estado no había logrado alcanzar las acumulaciones y capacidades institucionales suficientes para desarrollar políticas públicas de juventud sostenidas y transferibles en el tiempo, estando el INJU asociado casi en forma exclusiva a un programa de
beneficios y descuentos (Tarjeta Joven). Entre los años 2008 y 2009 se repensó la institucionalidad de las políticas de juventud y sus prestaciones. Ello, además, se vio acompañado por un escenario internacional favorable al desarrollo de políticas de juventud con la
ratificación de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes y la declaración
del 2008 como Año Iberoamericano de la Juventud. La construcción e implementación
de la política de juventud en Uruguay encuentra sus antecedentes inmediatos en la ratificación por Uruguay de esa Convención y en el proceso de elaboración de las Bases hacia
el Plan Nacional de Juventudes, que se llevó a cabo entre el segundo semestre del año
2008 y setiembre de 2009.
Políticas desarrolladas
El Plan Nacional de Juventudes constituye una estrategia para incorporar la perspectiva de juventudes y de trayectorias de vida en la construcción de las políticas sectoriales.
La construcción de las políticas de juventud en el marco del Plan Nacional de Juventudes 2011-2015 identifica a las y los jóvenes en su dimensión de ciudadanía y como actores
clave en el proceso de desarrollo. En ese sentido, las políticas de base ciudadana priorizan
perspectivas integrales relativas al ejercicio pleno de los derechos mediante la participación
en programas y políticas de juventud. Por otro lado, las políticas dirigidas hacia las personas jóvenes se orientan a la formación de capital humano y social, y a la adquisición de
destrezas y capacidades dispuestas al servicio del desarrollo personal, productivo y social.
Las principales políticas en materia de juventud se centran en el fortalecimiento de las
trayectorias educativas y en la generación de las condiciones para una inserción laboral
de calidad y para el acceso a una vivienda digna. Asimismo, se destaca la promoción de
estrategias para una vida saludable y el fortalecimiento de la capacidad de incidencia y de
agencia del movimiento juvenil uruguayo en el escenario político nacional.
De esta forma, tal como está establecido en el Plan Nacional de Juventudes 2011-2015, la
definición de las políticas públicas de juventud en Uruguay está guiada por los siguientes principios orientadores: desarrollo a nivel nacional, derechos humanos, ciudadanía
juvenil, género, diversidad social, integralidad y transversalidad.
La implementación de la política de juventud se sustenta a su vez en las siguientes pautas de trabajo:
139
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
•participación, como un componente central de todos los procesos de planificación, ejecución, monitoreo y evaluación de las políticas de juventud;
• interinstitucionalidad e integralidad, como modo de continuar superando la fragmentación que históricamente ha caracterizado las intervenciones institucionales sectoriales;
• asunción de las problemáticas juveniles, ya que la realidad juvenil presenta problemáticas complejas
que para ser abordadas requieren conocimiento técnico, seguimiento sistemático de su evolución y evaluación del impacto de las políticas que se implementan;
• visión de largo plazo, que permita lograr cambios significativos y duraderos en la situación de los y las
jóvenes en nuestro país y en los modos de visualizar y atender las problemáticas juveniles.
En este período de gobierno se definieron cuatro áreas de políticas prioritarias:
• integración educativa, con el objetivo de fortalecer las trayectorias educativas de adolescentes y jóvenes
en términos de reducir la desvinculación y el rezago en la Educación Media, a los efectos de universalizar el egreso de la Educación Media;
• emancipación, con la finalidad de facilitar las condiciones y hacer efectivos apoyos que permitan a los
jóvenes desarrollar proyectos de vida propios transitando procesos de creciente autonomía que garanticen su emancipación a través de una inserción laboral de calidad y el acceso a la vivienda digna;
• salud, cuyo objetivo es promover estrategias y condiciones para el desarrollo de estilos de vida y convivencia saludable de las y los jóvenes;
• participación, con el objetivo de fortalecer la capacidad de incidencia y de agencia del movimiento juvenil uruguayo en el escenario político nacional.
Cuadro 3.2.1. Síntesis programática del Plan Nacional de Juventudes 2011-2015
Dimensión
Educación
Integración Educativa
Emancipación de las y los jóvenes
Empleo
Vivienda
Salud integral y calidad de vida
Promoción y atención de salud
Promoción del deporte
y la actividad física
Turismo Social
140
Programa
Compromiso Educativo
+ Centro
Expo Educa
Compromiso Nacional por el Trabajo Decente Joven
Ley de Empleo Juvenil
Promoción Trabajo Decente Joven
Trabajo Promovido y Protegido
Primera Experiencia Laboral
Campaña de Promoción del Trabajo Decente Joven
Garantías de alquiler para jóvenes
Modalidad de alquiler con opción a compra
Autoconstrucción asistida
Servicios integrales de salud para jóvenes
Salud Mental
Salud sexual y reproductiva
Atención e integración de usuarios problemáticos de drogas
Promoción de competencias y derechos en el tema drogas
Generación de información, conocimiento y diálogo social sobre la temática de drogas
Juegos Nacionales de Juventud
Juntos en el Deporte
Turismo Social Joven
Ciclo de vida. Juventud
Dimensión
Participación, ciudadanía y cultura
Participación juvenil y Comunicación
Programa
Centros Impulsa
Promoción de la Plataforma para la participación juvenil
Voluntariado
Fondo de Iniciativas Juveniles
Amplifica tu Voz
Espacio de comunicación en medios nacionales
Acceso a la cultura y la expresión artística Arte y Juventud
Talleres artísticos culturales
Tarjeta de ciudadanía cultural (Abono Cultural)
Fuente: INJU, 2014.
Resultados
En primer lugar, en relación con el eje de integración educativa, se destaca la implementación del Programa
Compromiso Educativo (ANEP, INAU, MIDES, MEC, UdelaR) que tiene como objetivo que los jóvenes
completen Enseñanza Media a través de tres componentes: espacios de referencia entre pares, acuerdo educativo y becas de estudio. Dicho programa se implementa en 95 centros educativos en los 19 departamentos. En el año 2014, 7.000 estudiantes recibieron beca en el marco de acuerdos educativos y participaron
600 jóvenes referentes pares. Se han desarrollado 12 actividades de formación (cuatro nacionales y ocho
regionales) dirigidas a referentes pares y articuladores pedagógicos.
Por otro lado, se implementó el programa Jóvenes en Red (MIDES, INAU, MDN, MTD, MEC, OPP,
CETP-UTU, CES) para promover el ejercicio de derechos de jóvenes desvinculados del sistema educativo y
del mercado formal de empleo. A marzo de 2013 se ejecutaba con 36 equipos técnicos en diferentes puntos
del país con un abordaje individual, grupal y comunitario. El programa llegó a 2.280 jóvenes en el 2013 y
aumenta la cobertura anualmente. A marzo del 2013, tres de cada cuatro participantes de Jóvenes en Red
se reinsertan educativa o laboralmente.
Anualmente han participado más de 15.000 jóvenes en las ferias Expo Educa y 4.400 jóvenes estudian en
17 CECAP.
En segundo lugar, con respecto al eje de emancipación (INJU-MIDES, MTSS, MEF, MEC, OPP, ONSC),
se resalta la aprobación de una nueva Ley de Empleo Juvenil que promueve el trabajo decente juvenil. La
ley tiene cuatro modalidades de apoyo al trabajo de jóvenes: primera experiencia laboral en el ámbito privado, primera experiencia laboral en el ámbito público, prácticas laborales para egresados y egresadas, y
emprendimientos juveniles. Su reglamentación está prevista en 2014.
En materia de promoción de oportunidades para primeras experiencias laborales (Programa Primera Experiencia Laboral (INJU-MIDES, Fondo de Solidaridad, CHLA, MVOTMA, DGI, DGR, ANTEL, Fundación Juntos, Hípica Rioplatense), se generaron pasantías laborales que permitieron que más de 2.000
jóvenes pudieran vincular estudio y empleo en empresas públicas y privadas, a través del programa Yo Estudio y Trabajo (INJU-MIDES, INEFOP, MEC, MTSS, UTE, OSE, ANCAP, ANTEL, BROU, BPS,
BSE, LATU, ANII, INC ). En el eje de vivienda se destaca que más de 1.360 jóvenes accedieron a la Garantía de Alquiler de Viviendas (INJU-MIDES, MVOTMA) y que la mitad de las adjudicaciones en los
Programas Habitacionales (MVOTMA) correspondieron a jefes/as de hogares jóvenes.
En tercer lugar, en el lineamiento estratégico de salud y calidad de vida, se destaca el incremento en el abordaje de la salud adolescente. En este sentido, más de 75.000 adolescentes y jóvenes consultaron por su salud.
141
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
En la misma línea, se crearon 108 espacios de salud adolescente (MSP, ASSE, Infamilia-MIDES) y más de
70 servicios de salud sexual y reproductiva en todo el país. Además, los jóvenes que llegan con intoxicaciones por alcohol a emergencias de todo el país son derivados al Espacio Adolescente de Salud79.
Se fortaleció la RENADRO mediante la apertura de seis nuevos centros de tratamiento. En la misma línea,
se realizaron 30 debates sobre políticas de drogas en los 19 departamentos del país y 25.000 jóvenes estudiantes participaron del programa Pelota al Medio a la Esperanza.
En cuarto y último lugar, en el marco de la estrategia de participación, se valora la implementación del
programa +Centro (INJU-MIDES, MEC, ANEP-CETP-UTU-CES, UNICEF) para el fortalecimiento
de la participación entre estudiantes, el centro educativo y la comunidad. A marzo de 2013 el programa se
implementaba en 23 centros educativos en 18 departamentos del país.
Una segunda estrategia en este eje está vinculada con el desarrollo de los Fondos de Iniciativas Juveniles
(INJU-MIDES) que apoyan la participación de agrupaciones juveniles y a investigadores jóvenes. A marzo
de 2013, se apoyaron 216 fondos de iniciativas juveniles en la modalidad de fortalecimiento de propuestas
de participación juveniles y 30 fondos de iniciativas juveniles en la modalidad de fortalecimiento de propuestas asociativas entre colectivos juveniles. Asimismo, se apoyaron 18 fondos de iniciativas juveniles en la
modalidad de apoyo a la generación de conocimiento sobre la temática de juventudes realizada por jóvenes.
Se elaboraron dos publicaciones La mirada, con las investigaciones finalizadas en las áreas de Juventudes y
Género, y Jóvenes y Participación.
Se encuentran en funcionamiento 13 Centros de Ciudadanía Juvenil Impulsa en 13 departamentos del
país y 14 consultorios jurídicos especializados en juventud. Se realizó la 4ª y 5ª edición del Encuentro Arte
y Juventud, con la participación de más de 2.600 jóvenes y 160 propuestas artísticas. El programa Propia
desarrolló 758 talleres en todo el país basados en la promoción al Derecho a la Participación. Se realizaron
tres carreras 5K Ser Joven no es delito, estoy corriendo no escapando, en Montevideo y en el interior.
Desafíos
El escenario actual de un nuevo paradigma de políticas públicas de juventud da cuenta de una mayor visibilidad, reconocimiento y, consiguientemente, de una ampliación de garantías estatales para la inclusión
social de las personas jóvenes en el conjunto de la sociedad y en el acceso a bienes y recursos públicos.
Es preciso evaluar los resultados e impactos de este conjunto de acciones dirigidas a las personas jóvenes.
Asimismo, es necesario avanzar hacia la universalización de la cobertura de los programas públicos
para la población joven. Para lograr esto, es menester aumentar el gasto público social del presupuesto
nacional en políticas públicas de juventud de manera de contar con más recursos para el diseño, implementación y evaluación de propuestas que favorezcan la inclusión social, ciudadana, educativa y laboral.
De cara al futuro, el INJU junto con la Comisión de Juventud del Gabinete Social está impulsando la elaboración de un Plan de Acción de Juventudes 2015-2025, que marcará los lineamientos estratégicos de
política de juventud para los próximos 10 años. Este Plan de Acción 2015-2025 continuará y profundizará
la formulación de políticas públicas de juventud con una visión de largo plazo, de modo de lograr cambios
estructurales y duraderos en la situación de los y las jóvenes en nuestro país.
El Plan de Acción de Juventudes 2015-2025 será “una hoja de ruta” que posibilitará que las y los jóvenes
asuman un lugar protagónico en el desarrollo integral de nuestro país.
79 Nueva Ordenanza del MSP.
142
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Envejecimiento y vejez
Punto de partida
Nuestro país se caracteriza por ser uno de los más envejecidos de América Latina. Las
proyecciones indican que para el año 2030 la población adulta mayor ascenderá a más de
22% de la población, mientras que en 2050 dicha proporción podría alcanzar el 27,8%,
según los datos aportados por CEPAL80. Este nuevo escenario plantea enormes desafíos a
la política pública en términos sociales, económicos y culturales. Ser conscientes en la actualidad de las tendencias demográficas futuras debe verse como una oportunidad para
pensar, prever y generar acciones orientadas a la construcción de una sociedad en la cual
convivirán personas de todas las edades.
Uruguay se encuentra desarrollando políticas que amplían la matriz de protección, en
transición de un modelo sanitario a un modelo sociosanitario, donde las personas mayores sean vistas como sujetos de derechos con una visión integral.
En ese marco, la Ley Nº 18.617, promulgada en octubre de 2009, creó el Instituto Nacional del Adulto Mayor (Inmayores) en la órbita del MIDES. Esta ley asigna al Instituto
las siguientes competencias: promoción integral de las personas adultas mayores; planificación, diseño, ejecución y evaluación de las políticas nacionales relativas a las personas
adultas mayores; coordinación y coejecución con los organismos estatales y privados;
asesoramiento a los organismos del Estado sobre los derechos de las personas mayores;
y realización de convenios con organismos internacionales de cooperación técnica y financiera.
La ley también creó un Consejo Consultivo, órgano de propuesta y asesoramiento para
el instituto, previendo su integración por la sociedad civil organizada, en un rol de monitoreo ciudadano; actores estatales, en un rol de articulación y coordinación de acciones;
y actores académicos, en un rol de asesoramiento técnico y conceptual.
Políticas desarrolladas
Los principios que orientan las políticas sobre envejecimiento y vejez se sustentan en la
perspectiva de derechos. Asimismo se trabaja con un enfoque de desarrollo, integración y
no oposición generacional, visión positiva y no deficitaria del envejecimiento, perspectiva
integral sobre las personas mayores, perspectiva de ciclo de vida y una visión no normalizadora del envejecimiento.
Inmayores comenzó a trabajar en enero de 2012 y el Consejo Consultivo inició sus reuniones en marzo de 2012. Este Consejo presentó, el 1º de octubre de 2012, el primer Plan
Nacional de Envejecimiento y Vejez (PNEV) con el cual el gobierno asume el desafío
de ampliar los mecanismos de protección de derechos de las personas adultas mayores.
El PNEV establece los lineamientos que articulan las estrategias y acciones del Estado
dirigidas al bienestar de todas las personas adultas mayores. Busca transformar y revertir
80 CEPAL considera población adulta mayor a las personas de 60 años y más; así es entendida en las políticas formuladas.
143
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
situaciones de vulneración de derechos al sistematizar una respuesta coordinada ante los problemas más
inmediatos.
Regulación
En su rol de rector y coordinador de las políticas destinadas a las personas adultas mayores y de acuerdo a lo
estipulado por el artículo 298 de la Ley Nº 19.149, Inmayores asume las competencias de regulación, fiscalización, habilitación, asesoramiento y seguimiento de Residencias de Larga Estadía para personas adultas
mayores (excepto por las competencias sanitarias, que seguirán bajo la órbita del MSP).
Efectivamente, a partir de 2014 se dio inicio a la regulación de los establecimientos públicos y privados de
larga estadía que prestan servicios de cuidados, alimentación y vivienda a las personas mayores. Se desarrollan las siguientes acciones: visitas y regulación normativa de los establecimientos de larga estadía; diseño de
un sistema de información nacional y de un protocolo de monitoreo y fiscalización de los establecimientos
de larga estadía; definición de los criterios de calidad de los servicios con y sin fines de lucro.
En octubre de 2013 se inició el trabajo conjunto con el MSP, donde se estableció una agenda para el pasaje
de competencias y para la articulación entre ambos organismos. Se crearon alianzas a nivel territorial con
los actores involucrados y dispuestos a la coordinación de estrategias, para una mejor y mayor integralidad
en el seguimiento de esta nueva regulación. Paralelamente, Inmayores ha trabajado en la elaboración de
protocolos de actuación para dar cumplimiento con sus visitas, relevar información, fiscalizar, dar seguimiento y cumplir con sus competencias de habilitación o cierre, con el fin de establecer criterios y ordenar
procedimientos de actuación ministerial.
Atención a violencia intrafamiliar
Se implementó a partir de la puesta en funcionamiento de un piloto de atención a situaciones de violencia
y abuso intrafamiliar en personas mayores. Para ello se realizó un convenio con una organización de la sociedad civil mediante la que se lleva adelante el servicio de atención a personas adultas mayores víctimas de
abuso y maltrato intrafamiliar. El programa está dirigido a cubrir el departamento de Montevideo y el área
metropolitana, dando cobertura potencial al 52,33% (242.661 personas mayores) de los adultos mayores
de nuestro país.
Situaciones de vulnerabilidad social
Se ha desarrollado un espacio de atención especializada a situaciones derivadas por distintas áreas del MIDES u otras instituciones. Asimismo, se atienden demandas de personas que se comunican directamente
con el instituto. El servicio asesora y media con redes sociales e institucionales y realiza un acompañamiento y seguimiento para brindar una respuesta efectiva.
Cuidados
Vinculada a la población adulta mayor, se realizó la experiencia piloto de Teleasistencia para personas adultas mayores en complejos habitacionales del BPS. Se trata de un servicio de prevención y ayuda dirigido
especialmente a personas mayores que pasan mucho tiempo solas y puedan requerir atención en cualquier
momento, por emergencias (accidentes domésticos, caídas, sospecha de robo, etc.), angustia o soledad. Está
basado en un desarrollo tecnológico que consiste en un dispositivo que actúa como un teléfono en miniatura, con una central telefónica que tiene los datos del usuario, le aconseja, se comunica con la familia, con
la emergencia móvil, la mutualista o la policía, según la situación.
Es esencial entender los cuidados para las personas mayores desde un enfoque progresivo que ubique un
modelo de estrategias y abordajes de la atención a la dependencia encadenando servicios de menor com-
144
Ciclo de vida. Envejecimiento y vejez
plejidad con servicios de mayor complejidad. Con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas
mayores que requieren cuidado institucional permanente, se iniciará en 2014 la instrumentación de un programa de transferencias económicas en las situaciones de mayor riesgo y vulnerabilidad complementando
el criterio socioeconómico con el nivel de dependencia. Capacitación
Mediante la capacitación en los derechos de las personas adultas mayores, se busca acabar con la visión estereotipada de la vejez.
Así, se han realizado actividades de capacitación en varios sentidos:
• En primer lugar, con el BPS, la capacitación de aquellas personas que están ocupadas en el cuidado
de adultos mayores en orden a mejorar la calidad de los cuidados que se brindan. Esta capacitación
fue orientada a los trabajadores en cuidados dentro del hogar, en servicios de acompañantes e instituciones de servicios fuera del hogar.
• También se ha capacitado a promotores de derechos humanos de las personas mayores. Se dirigió
a organizaciones de personas mayores o actores sociales sensibilizados con la temática de derechos. La
implementación tuvo una primera instancia de capacitación sobre promoción en derechos humanos dirigida a todo el equipo del Instituto Nacional del Adulto Mayor a cargo de la Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio de Educación y Cultura. En una segunda instancia el Instituto del Adulto
Mayor diseñó e implementó talleres para la formación de promotores de los derechos humanos de las
personas mayores en los años 2013 y 2014.
• En relación al trabajo en territorio, Inmayores está dando respuesta a las demandas de capacitación y
sensibilización de la sociedad civil y de las Oficinas Territoriales del MIDES.
• En convenio con la División de Economía de la Salud del MSP, se realizó un ciclo de talleres sobre
derechos de los usuarios del SNIS, para los departamentos de Maldonado, Canelones y Montevideo.
Sensibilización
Se ha trabajado sobre las representaciones y estereotipos negativos sobre la vejez, que orientan actitudes de
discriminación y vulneración de derechos. El Compromiso de Accesibilidad tiene el objetivo de fomentar
acciones a todo nivel y con diversos actores, con el objetivo de promover el desarrollo de entornos accesibles
para todas las personas a nivel nacional.
Desarrollo y participación
El objetivo de esta política es construir capacidades, herramientas de participación y canales de información, fortaleciendo el ejercicio del derecho a la participación. Las poblaciones objetivo son los representantes de la sociedad civil y personas que conforman las organizaciones de adultos mayores a nivel nacional.
El trabajo con la Red de Adultos Mayores (REDAM) busca fortalecer las redes de personas mayores, democratizar el acceso a la información sobre políticas e incorporar la diversidad de visiones y experiencias de
las organizaciones locales de adultos mayores.
Resultados
Inmayores se ha consolidado en este período como nuevo instituto del MIDES dotado de capacidad técnica y presencia territorial en todo el país. Culmina en 2014 sus dos primeros años de gestión y vida institucional, logrando promover el trabajo con más de 300 organizaciones de personas mayores en todo el país,
realizando cuatro encuentros nacionales con más de 500 personas cada uno; diseñando e implementando el
primer Plan Nacional de Envejecimiento y Vejez en el país, poniendo en funcionamiento el Consejo Con-
145
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
sultivo en el cual participan tres representantes de organizaciones de personas mayores; generando una red
a nivel nacional de trabajo sostenida y con criterios de acuerdos compartidos.
Durante 2014 se ha puesto énfasis en mejorar la producción de información sobre la intervención pública
que se dirige a las personas mayores, identificando las áreas que requieren ser atendidas especialmente. Para
ello se han identificado áreas prioritarias de atención que aún están rezagadas en el marco actual de respuestas públicas, y se ha diseñado junto a la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (DINEM) un
observatorio nacional de envejecimiento y vejez que permita identificar y ordenar una serie de indicadores
referidos a las personas mayores.
Asimismo, se han logrado innovaciones vinculadas a terminar con el abuso y maltrato de los adultos mayores. Con frecuencia las personas mayores son percibidas a través de estigmas y estereotipos que relacionan
la vejez con un déficit de capacidades y dignidad. En este sentido la edad avanzada se torna un factor de
riesgo para el abandono y la exclusión social. Con el objetivo de combatir la discriminación y las barreras
sociales y culturales sostenidas en estereotipos referidos a la vejez, se trabajó en la promoción de los derechos
de las personas mayores en el interior del país a través del Programa de Promotores en Derechos Humanos
de Personas Mayores. Durante 2014 se comenzó a implementar en Canelones, Flores, Maldonado, Salto,
Soriano y Río Negro. A partir de 2015 el objetivo es ampliar las actividades al resto del país.
Desafíos
Fortalecer la rectoría en vejez y envejecimiento del Instituto como tal. Además, teniendo en cuenta lo avanzado en este período, se plantea formular un nuevo Plan Nacional.
Mejorar y potenciar el cuidado de larga estadía y permanente. Facilitar las medidas para asegurar el respeto
de la dignidad de las personas mayores,
Continuar avanzando en el combate de la discriminación hacia las personas mayores favoreciendo la igualdad formal y real.
Propiciar canales de comunicación directa entre el Estado y las organizaciones sociales de personas mayores, así como en la democratización de la comunicación y en las agendas de trabajo que involucran los temas
de envejecimiento y vejez.
146
POLÍTICAS TRANSVERSALES
En esta sección se presentan aquellos planes
y políticas orientadas a garantizar el ejercicio
de los derechos humanos de las personas
que viven discriminaciones debido a su
sexo, identidad de género y/u orientación
sexual en intersección con las generadas
por ascendencia étnico-racial, discapacidad,
segregación residencial, entre otras.
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Género
Punto de partida
El Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos (PIODNA)81 fue
aprobado en 2007 y se ha constituido en una hoja de ruta para enfrentar las desigualdades y discriminaciones que afectan a las mujeres. A la vez, el PIODNA da cuenta de los
compromisos que el Estado asume para la generación de políticas públicas que integren
la perspectiva de género.
El Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) ha sido el responsable de liderar el
proceso de elaboración del plan. Como rector de las políticas de género, tiene por
misión ejercer las funciones de promoción, diseño, coordinación, articulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas en la materia; y garantizar la igualdad de
derechos y la equidad de oportunidades de mujeres y hombres, asegurando la participación en los ámbitos político, económico, social, territorial e internacional.
Políticas desarrolladas
En este período, se consolidó la estrategia de transversalidad de género en la elaboración,
monitoreo y seguimiento de las políticas públicas. En segundo lugar, se elaboraron políticas públicas para mujeres en situación de discriminaciones múltiples y agravadas en
busca de la restitución de sus derechos. En tercer lugar, se construyó una política interinstitucional para la erradicación de la violencia basada en género y se trabajó en pos de
potenciar el ejercicio de derechos de las mujeres.
La consolidación de la estrategia de transversalidad de género en el Estado apunta
a la incorporación de esta perspectiva en todo el proceso de la política pública, es decir,
se trabaja para que esté presente tanto en el diseño como en la elaboración, monitoreo y
seguimiento de las políticas públicas. De forma concomitante a la incorporación de la
perspectiva de género en las políticas públicas se introdujo también la perspectiva étnico-racial82. El foco de esta política está puesto tanto a nivel central como en las estructuras descentralizadas de la administración pública.
Los ejes de trabajo en esta política han sido:
• la consolidación de un entramado institucional de género del Ejecutivo, capaz de implementar las acciones sectoriales orientadas a la igualdad de género, tomando como
hoja de ruta las consideraciones contenidas en el PIODNA;
• la implementación del Programa de Calidad con Equidad en las empresas públicas.
Consiste en el otorgamiento de un sello, que opera como una norma de carácter certificable que reconoce a las organizaciones que trabajan por la equidad de género;
• la implementación de un plan piloto para la incorporación de la perspectiva de género en el presupuesto nacional;
• el diseño de una estrategia interinstitucional para la incorporación de las variables etnia-raza y género en los registros del Estado.
81 Decreto Nº 184/007.
82 Subcapítulo “Ascendencia étnico racial”.
149
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
En segundo lugar, se construyó una política interinstitucional para la erradicación de la violencia
basada en género83.
En tercer lugar, se han elaborado políticas públicas para la restitución de derechos de las mujeres en
situación de discriminaciones múltiples y agravadas. Las líneas prioritarias de trabajo se han dirigido a
mujeres afrodescendientes, trabajadoras domésticas, mujeres con VIH-SIDA, mujeres privadas de libertad,
visibilidad lésbica y lesbofobia, mujeres en situación de calle, usuarias problemáticas de sustancias y personas trans usuarias de Centros PASC (del Programa de Atención a Personas en Situación de Calle).
En cuarto lugar, se ha trabajado en articulación con otros organismos del Estado y organizaciones de la sociedad civil para potenciar el ejercicio de derechos de las mujeres uruguayas, así como su autonomía, en
particular en los ámbitos del trabajo, la salud sexual y reproductiva y la educación.
Desde el año 2005, Inmujeres preside y/o participa en diversos mecanismos de articulación de política pública. Preside el Consejo Nacional de Género y el Consejo Nacional Consultivo de Violencia Doméstica,
coordina la Mesa de Privadas de Libertad y la Mesa de Combate a la Trata de personas, cocoordina la Mesa
de Género en el ámbito Internacional, participa de la Comisión de Salud Sexual y Reproductiva, convocada
desde el MSP, de la Comisión Tripartita en el ámbito laboral, que funciona en la órbita del MTSS, así como
del Comité Nacional para la erradicación de la explotación sexual, comercial y no comercial de la niñez y
adolescencia, cuyo funcionamiento depende del INAU.
Los principales ámbitos de actuación de Inmujeres en el plano internacional y regional son: el Comité Binacional de Políticas Públicas para las Mujeres de la Reunión de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Uruguay-Brasil, la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer del Mercosur-RMAAM (ex
REM), la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) de la Organización de Estados Americanos (OEA),
el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer de la OEA (MESECVI), la Conferencia Regional Sobre la Mujer de América Latina y el Caribe (subsidiaria de CEPAL), la Comisión de la Condición Social y Jurídica de la Mujer (CSW)
y la Comisión de Población y Desarrollo del Sistema de Naciones Unidas. Actualmente Uruguay tiene a su
cargo una de las vicepresidencias del Comité Directivo de la CIM-OEA por el período 2013-2015, presidido por la Directora de Inmujeres.
Resultados
Se conformaron y fortalecieron los mecanismos de género de los organismos de la administración pública e
Intendencias con el fin de garantizar la equidad en las políticas sustantivas y de gestión (MI, MTSS, MSP,
MVOTMA, MGAP, MIEM, MD, ANEP, MEC, MTD, MEF, MTOP, OSE, ANTEL, ANP, UTE,
OPP, Intendencia Departamental de Canelones, UdelaR). En esa misma línea, el Programa de Calidad con
Equidad se implementó en cuatro empresas públicas, una empresa privada, dos intendencias y la UdelaR.
Se concretó una estrategia para la incorporación de la perspectiva de género en el Presupuesto Nacional
privilegiando las distintas etapas del ciclo de planificación del Estado. El piloto fue implementado en MIDES, MSP, MI, MTSS y ANEP.
Asimismo, se logró jerarquizar la institucionalidad de género a nivel regional, consolidándose la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer. Se definió una política de igualdad de género del
Mercosur que impulsa y orienta a los órganos del Mercosur en el proceso de incorporación de la pers-
83 Esta temática ya fue desarrollada en el capítulo “Protección Social”, en apartados “Situaciones de especial vulneración de derechos.
Violencia”.
150
Políticas transversales. Género
pectiva de género en el conjunto de las políticas y la estructura institucional del Mercosur, comprometiendo su respeto y cumplimiento por parte de todos los órganos del Mercosur.
A través de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) se desarrolló una estrategia de
capacitación para el funcionariado público en género, dimensión étnico-racial y políticas públicas;
violencia basada en género (violencia doméstica, acoso sexual-laboral y trata); planificación estratégica
y presupuesto sensible al género. Sumado a ello se cuenta con un sistema de indicadores de género actualizado y una producción sistemática de información sobre desigualdades de género en base a datos
generados en organismos oficiales, a disposición de decisores y técnicos/as encargados del diseño y monitoreo de la política pública así como de público en general.
Con respecto al desarrollo de políticas públicas para mujeres que sufren discriminaciones agravadas, se
llevaron adelante estudios diagnósticos y se difundieron guías de recursos y folletería. También se realizaron campañas de sensibilización y concientización promoviendo derechos, cambios culturales y la no discriminación hacia mujeres afrodescendientes, trabajadoras domésticas, privadas de libertad, mujeres con
VIH-SIDA, mujeres migrantes, discapacitadas y personas de la diversidad sexual, personas trans usuarias
de Centros PASC y mujeres en situación de calle.
En relación con la mejora en el ejercicio de derechos de las mujeres se destaca el fomento de programas de
capacitación laboral, el apoyo para el ingreso al mercado de trabajo, la promoción de derechos laborales, el
desarrollo de competencias laborales e impulso de proyectos productivos con énfasis en población juvenil,
adultas mayores, afrodescendientes, mujeres del medio rural, mujeres con discapacidad y jefas de hogar.
En materia de deportes y género, se trabajó en forma coordinada con el MTD para la elaboración de
su Plan Estratégico y en la organización de tres carreras 5K de mujeres. En el marco del Plan Nacional
Integrado de Deporte y con apoyo del BID se proyecta un relevamiento de la actividad física, deportiva y recreativa de la mujer, en las diferentes franjas etarias y áreas geográficas, de manera de ajustar las
políticas de educación física, deporte y recreación en el año 2014.
Desafíos
Profundizar los avances logrados en materia de igualdad de género así como profundizar el trabajo en las
áreas donde aún persisten las brechas de la desigualdad. Consolidar la estrategia de trabajo para que las políticas incorporen la equidad de género desde su diseño. Elaborar un Plan Estratégico para la Igualdad de
Género centrado en un marco de derechos humanos y que involucre tanto al ámbito público como privado.
Avanzar en la consolidación de un Sistema de Cuidados, instalando su marco institucional y asignando
presupuesto para que las políticas de cuidado puedan incidir en la transformación de la actual división sexual del trabajo, que sobrecarga el trabajo femenino en estas tareas.
Efectivizar el ejercicio de los derechos de colectivos de mujeres que viven discriminaciones múltiples y agravadas, con particular foco en las afrodescendientes, trabajadoras domésticas, privadas de libertad, mujeres
con VIH-SIDA, mujeres migrantes, discapacitadas y personas de la diversidad sexual, personas trans y mujeres en situación de calle.
Lograr la igualdad de género en materia de participación en los puestos de responsabilidad política. La democracia tiene una deuda con las mujeres en materia de equidad de género en el ejercicio de puestos de responsabilidad públicos. La aplicación de la ley de cuotas constituye un avance en el Poder Legislativo, pero
deberá avanzarse en las demás áreas del Estado.
151
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Ascendencia étnico-racial
Punto de partida
En su marco legal nacional e internacional, Uruguay cuenta con leyes, decretos, convenios, acuerdos y convenciones que contienen como eje temas vinculados a la dimensión
de ascendencia étnico-racial afro.
En el año 2006 el MIDES contaba con dos mecanismos de equidad racial dentro de su
estructura: la Asesoría de Asuntos Afrodescendientes de INJU y la Secretaría de Mujeres
Afrodescendientes de Inmujeres (actual Departamento de Mujeres Afrodescendientes),
como órganos de asesoramiento y asistencia técnica de referencia en el tema84. Posteriormente y de forma consecutiva se crea, en la órbita estatal, un total de ocho mecanismos
en diferentes carteras ministeriales, de los cuales hasta el momento se encuentran funcionando cuatro.
En el año 2009 el país incorporó algunos componentes que daban inicio a una serie de
políticas orientadas a la construcción de una sociedad más equitativa en términos raciales. Para ese entonces:
• la Ley Nº 17.677 sobre incitación al odio, desprecio o violencia o comisión de actos
contra determinadas personas sustituyó el artículo 149 bis y 149 ter del Código Penal, especificando condena de tres a 18 meses de prisión para casos de acciones de
carácter axiológico/ideológico, y de seis a 24 años de prisión para actos de violencia
moral o física;
• la Ley Nº 17.817 de lucha contra el racismo, la xenofobia y la discriminación, declarada de interés nacional; se creó la Comisión Honoraria de Lucha contra el Racismo,
la Xenofobia y toda forma de discriminación;
• la Ley Nº 18.059, del Candombe, la Cultura Afrouruguaya y la Equidad Racial, que
da un marco de valoración y difusión a las expresiones culturales afro y la contribución de la población afrodescendiente a la construcción nacional y a la identidad del
país.
A nivel internacional, el país está comprometido con los principios y la acción contra la
discriminación por motivos de etnia-raza y contra toda otra forma de intolerancia. Esto
se expresa en la ratificación de diversos instrumentos de derechos humanos, convenios,
acuerdos y convenciones internacionales por vía parlamentaria:
• Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la enseñanza, ratificada
por la Ley Nº 17.724, del 24 de diciembre de 2003;
• Convención internacional contra el Apartheid en los deportes, según la Ley Nº
15.892, del 11 de setiembre de 1987;
• Declaración y Plan de Acción de la Conferencia Mundial contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia. La Convención
sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales y su
Anexo, ratificadas por la Ley Nº 18.068, de 2006;
• Convenio Nº 111 relativo a la Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), según la Ley Nº 16.036, de
1989.
84 Resolución N° 1686.
153
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
En el marco del cumplimiento de la Declaración y el Plan de Acción de la Conferencia Mundial contra el
racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, y de los acuerdos internacionales ratificados por Uruguay, se crearon los mecanismos de equidad racial antes mencionados.
Políticas desarrolladas
Las políticas desarrolladas en materia étnico-racial se han orientado a garantizar el ejercicio pleno de derechos por la población afrodescendiente, con los siguientes énfasis: mejorar la participación de las comunidades afrodescendientes en el mundo del trabajo y el estudio mediante la implementación de acciones
afirmativas a través de la Ley Nº 19.122 como mecanismo de obligatoriedad institucional en busca de la
reducción de las brechas existentes y de garantizar equidad; y la inclusión de la dimensión étnico-racial
como una categoría de análisis para enfocar la situación de la población afrodescendiente, particularmente
la de las mujeres afrodescendientes.
En el período 2010-2015 se ha trabajado en garantizar la incorporación de la dimensión étnico-racial en
las políticas públicas. Se incorporó la dimensión étnico-racial en los registros del MIDES integrando la
pregunta sobre ascendencia étnico-racial85. Se produjo información sobre desigualdades étnico-raciales y de
género mediante el Sistema de Información de Género (MIDES-Inmujeres). A su vez, se llevaron adelante
instancias de capacitación en afrodescendencia para decisores y equipos técnicos del MIDES en coordinación con el Instituto de Ciencia Política de la UdelaR.
En materia de incorporación de la dimensión étnico-racial se destaca la conformación de un grupo de trabajo por la equidad étnico-racial en la educación pública, que trabaja en la incorporación transversal
de la perspectiva de género y étnico-racial en el sistema educativo. También se concluyó el diseño del Diplomado de Afrodescendencia y Políticas Públicas de Equidad que comenzó a implementarse en 2013. En
2012 se realizó la apertura e instalación del espacio de debate nacional Quilombo, ámbito de discusión de
políticas públicas para la afrodescendencia con participación de técnicos/as y decisores del Estado y de la
sociedad civil.
Se han implementado acciones afirmativas como herramientas de respuesta a las discriminaciones múltiples y agravadas generadoras de inequidades por motivos étnico-raciales. Se aprobó la Ley de Acciones
Afirmativas, N° 19.122, y se reglamentó (Reglamento 144/2014) la creación de una cuota para personas
afrodescendientes de 8% en llamados a cargos públicos. Se estableció la misma cuota de 8% para el acceso a
los programas de trabajo protegido Uruguay Trabaja, Primera Experiencia Laboral, y Yo Estudio y Trabajo.
Asimismo, las becas Carlos Quijano del MEC prevén 30% de los fondos para población afro.
Se está realizando una licitación para la selección y constitución de un equipo técnico capacitado en derechos humanos, igualdad y afrodescendencia para realizar cursos de sensibilización y formación de los funcionarios públicos en esta materia bajo la coordinación de la División de Perspectivas Transversales de la
Dirección Nacional de Política Social del MIDES.
También el MRREE ha implementado políticas de acción afirmativa en las zonas de frontera con Argentina y Brasil. El Foro de Desarrollo de Frontera para Poblaciones Vulnerables es una institución binacional entre Brasil y Uruguay que promueve la ejecución de políticas públicas que contribuyan al desarrollo y
participación de las poblaciones afrodescendientes de frontera, afrouruguayas y afrobrasileñas. Constituye
una herramienta de primer orden para la lucha contra la discriminación y promoción de la equidad racial.
85 Las preguntas sistematizadas para recoger esta información son las mismas que las utilizadas por el Instituto Nacional de Estadística:
Para todas las personas:¿Cree tener ascendencia... Afro o negra?/ Asiática o amarilla?/ Blanca?/ Indígena?/ Otra? (especificar) (Si responde Sí a más de una opción, realizar la pregunta siguiente): ¿Cuál considera la principal? Afro o negra/ Asiática o amarilla/ Blanca/
Indígena/ Otra/ Ninguna (no hay una principal).
154
Políticas transversales. Ascendencia étnico-racial
A través de dicho foro se ha coordinado la participación efectiva de representantes del Estado y de la sociedad civil en la formulación de políticas públicas para las comunidades afrodescendientes de la frontera.
Se destaca también en el plano internacional la negociación de propuestas en el marco del Memorándum
de Entendimiento sobre acciones conjuntas para eliminar la discriminación racial y étnica y promover la
igualdad, con países como Perú y Colombia.
Estas políticas se desarrollaron en el marco de una estrategia de diálogo permanente con la sociedad civil afrodescendiente organizada y de articulación interinstitucional.
Resultados
Se cuenta con un marco institucional y legal organizado para desarrollar el trabajo de la Comisión de la Ley
Nº 19.122, que implementará el recorrido de las acciones afirmativas. Se inició el proceso de convocatoria
de los miembros de la Comisión así como asesorías concretas respecto a los procesos de incorporación de
las cuotas en los diversos ámbitos estatales.
Por otro lado, todos los documentos elaborados por el MIDES recogen la información referida a etnia-raza.
Se generaron líneas concretas de apoyo a actividades de la sociedad civil tales como financiación de materiales, apoyo técnico, apoyo para movilización a través de proyectos culturales de diversa índole.
Finalmente, se firmó el Memorándum de Entendimiento sobre Acciones Conjuntas para eliminar la discriminación racial y étnica y promover la igualdad, entre Uruguay y Ecuador (ratificado en octubre de 2013)
y entre Uruguay y Estados Unidos (mayo de 2014).
Desafíos
Consolidar el trabajo realizado para una adecuada instrumentación y aplicación de la Ley Nº 19.122 principalmente en lo referente al registro y relevamiento sobre ascendencia étnico-racial a nivel de todos los
organismos del Estado.
Desarrollar espacios de sensibilización y educación en igualdad y no discriminación que permitan realizar
el cambio cultural necesario para una exitosa aplicación y desarrollo de la Ley Nº 19.122.
Realizar una campaña de sensibilización nacional de promoción de la identidad y los derechos de la población afrodescendiente, así como de revalorización de su papel en la historia del Uruguay y su contribución
al actual desarrollo nacional.
155
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Diversidad sexual
Punto de partida
A partir de 2005 el movimiento de la diversidad sexual logró importantes conquistas legales y simbólicas en la lucha contra la discriminación por orientación sexual e identidad
de género86. En el período comprendido entre 2005 y 2010 se aprobó la Ley de Unión
Concubinaria87, que permitió la unión de personas del mismo sexo, y la ley sobre cambio
de nombre y sexo registral88.
Políticas desarrolladas
En materia de diversidad sexual se realizaron nuevos avances en la legislación nacional,
como la aprobación de la Ley de Matrimonio Igualitario, Nº 19.075. Además, se llevaron adelante políticas de promoción de derechos y oportunidades para una población
particularmente vulnerable, la población trans, a través de la entrega de la Tarjeta Uruguay Social (TUS) y la generación de cuotas y capacitaciones para su inclusión laboral.
Hubo, a su vez, avances que contemplan la diversidad en lo que refiere a salud y turismo
mediante la creación de un centro de salud libre de homo, trans y lesbofobia y de la promoción del turismo LGBTI (lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intergénero). Por
último, con el objetivo de profundizar y sensibilizar en la temática, se desarrollaron capacitaciones e investigaciones en diversidad sexual.
En el período de gobierno 2010-2014 continuaron los avances en materia legal, que “generaron una creciente visibilización de gays, lesbianas, bisexuales y trans en la sociedad en
general, cobrando así por primera vez importancia una gran cantidad de demandas y necesidades específicas de esta población tradicionalmente desatendida en las políticas públicas”89.
La Ley sobre el Derecho a la Identidad de Género y al Cambio de Nombre y Sexo en Documentos Identificatorios, si bien fue aprobada en 2009, comenzó a implementarse en
junio de 2010. Se realizaron gestiones a distintos niveles para hacer efectivo el trámite
del cambio de nombre y sexo registral para personas trans90. El cambio de nombre y
sexo implica que “toda persona tiene derecho al libre desarrollo de su personalidad conforme a su propia identidad de género, con independencia de cuál sea su sexo biológico,
genético, anatómico, morfológico, hormonal, de asignación u otro”.
En mayo de 2013, se aprobó la Ley de Matrimonio Igualitario, que establece que “el
matrimonio civil es la unión permanente, con arreglo a la ley, de dos personas de distinto
o igual sexo”. Otra de las modificaciones que establece la ley es la posibilidad de elegir
el orden de los apellidos para los hijos nacidos dentro del matrimonio. También en este
período de gobierno los esfuerzos se centraron en generar políticas para las personas
trans (travestis, transexuales y transgénero) dado que se trata de una población “signada por la temprana expulsión familiar, desafiliación educativa, marginación laboral y
86
87
88
89
90
Políticas Públicas y Diversidad Sexual: Análisis de la heteronormatividad en la vida de las personas y las instituciones, MIDES, 2013.
Ley Nº 18.246.
Ley Nº 18.620.
Políticas Públicas y Diversidad Sexual, Diego Sempol, 2013.
La Ley de Derecho a la Identidad de Género y al Cambio de Nombre y Sexo en Documentos Identificatorios, Nº 18.620, entró en vigencia en octubre de 2009 y fue reglamentada en junio de 2010.
157
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
dificultad de acceso a la seguridad social”91. A partir de octubre de 2012 se extendió la prestación de la TUS
a la población trans92. De este modo, además de garantizar una prestación económica básica y reconocer
la discriminación de la cual ha sido objeto, se logró vincular a la población trans al sistema de protección
social. La solicitud de la tarjeta abre la posibilidad de derivar a las personas interesadas en el cambio de
nombre al Programa Identidad del MIDES y al Programa Uruguay Trabaja, entre otros.
La decisión de aplicar una política focalizada de este tipo implicó que el MIDES reconociera, primero, la
existencia de diferentes formas de desigualdad y la imposibilidad de medirlas con un mismo instrumento.
De ahí que mientras que a todos los beneficiarios de la TUS se les aplicó previamente el Índice de Carencias Críticas (ICC) para determinar si están dentro del grupo objetivo, este instrumento no se utiliza para
la población trans que se presenta a solicitar esta prestación: es un derecho para el 100 por ciento de las
personas trans, sin excepción.
En la misma línea se han llevado adelante acciones afirmativas para la inclusión laboral de la población
trans a través de cuotas y capacitaciones. Los programas Uruguay Trabaja, Yo estudio y Trabajo y Primera
Experiencia Laboral cuentan con cupos para el ingreso de población trans. A principios de 2014 se realizó
un llamado único para el ingreso de administrativos y personal de portería a las oficinas centrales del MIDES. Esta medida forma parte de un paquete que incluyó la capacitación de los funcionarios del programa
Uruguay Trabaja para recepcionar a la población trans y facilitar su capacitación laboral e inserción social
y la creación de cuotas para personas trans en los programas de formación e inserción laboral que lleva adelante el Instituto Nacional de la Juventud (INJU).
Por otro lado, se realizaron actividades de capacitación en políticas públicas y diversidad sexual dirigidas a
un amplio sector de funcionarios públicos. En el año 2013 se realizaron en total 39 actividades de capacitación
sobre políticas públicas y diversidad sexual. Participaron integrantes de equipos de Oficinas Territoriales del
MIDES, Mesas Interinstitucionales, SOCAT y otros equipos en territorio. También se realizaron instancias de
capacitación en las ferias de frontera en coordinación con los equipos Internacional y de Frontera del MIDES.
En ese mismo sentido se desarrolló una línea de investigación en diversidad sexual en el marco del convenio con el Instituto de Ciencia Política (ICP) de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS-UdelaR). El primer producto que surge de dicho convenio es la publicación Políticas Públicas y diversidad sexual. Análisis de
la heteronormatividad en la vida de las personas y las instituciones (MIDES-UdelaR, 2013). Asimismo, en la
serie de publicaciones Hablando de Derechos Humanos, se publicaron varios fascículos referidos a diversidad
sexual, tales como: “Políticas Públicas y diversidad sexual”, “Sexualidad y Derechos Humanos” y “Literatura, instrumento de apertura a la alteridad. La realidad trans”. Se concluyó un trabajo de evaluación de las
iniciativas de gobierno dirigidas a la diversidad sexual y especialmente a la población trans, que sistematiza
los resultados de las políticas públicas dirigidas a las personas trans implementadas por el BPS (2010-2011)
y por el MIDES (2011-2012), y analiza la matriz de protección social para identificar oportunidades de
inclusión de dicho colectivo. Actualmente se trabaja en la sistematización y evaluación crítica de todas las
líneas de trabajo que el MIDES ha desarrollado desde 2010 en este tema.
Se ha mantenido un vínculo permanente con organizaciones sociales vinculadas a la diversidad y desde la
División de Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social del MIDES se ha convocado un espacio de intercambio con la sociedad civil. En 2013 se aprobó, la creación del Consejo Consultivo permanente de la Diversidad Sexual, el cual se constituye como un “órgano colegiado de deliberación,
asesoramiento y propuesta en materia de políticas públicas encaminadas a erradicar la discriminación por
orientación sexual e identidad de género”93.
91 La identidad de género en las políticas sociales, MIDES, 2013.
92 Resolución Ministerial Nº 1160. La asignación de las tarjetas para personas trans se inició en octubre de 2012. Desde ese momento
hasta febrero de 2014 se han solicitado 1.088 tarjetas en todo el país. Las solicitudes han mantenido un ritmo de ascenso constante. La
falta de información sobre el total de posibles personas beneficiarias no ha permitido prever ni estimar los ritmos de crecimiento futuro.
93 Resolución Ministerial Nº1646/013.
158
Políticas transversales. Diversidad sexual
En materia de salud, en 2012 se inauguró el Centro de Salud de la Ciudad Vieja como un centro libre de
homo, lesbo y transfobia. Participaron en este proceso la Cátedra de Medicina Familiar de la Facultad de
Medicina (UdelaR), el Colectivo Ovejas Negras, ASSE, el MSP, y el Fondo de Población de las Naciones
Unidas (UNFPA, por su sigla en inglés). En 2013, comenzaron a funcionar siete Espacios Diversos de Inclusión Social y Acción (Centros EDISA) ubicados en Artigas, Maldonado, Colonia, Melo y Montevideo y
dos centros móviles, que se desarrollaron como parte del proyecto del Fondo Mundial de Lucha contra el
SIDA, la tuberculosis y la malaria, y que tienen como objetivo promover el acceso universal a la prevención,
el diagnóstico y la atención del VIH.
También, en la búsqueda de acelerar cambios sociales positivos en la comunidad en términos de mayor tolerancia y bienestar se ha venido desarrollando el turismo LGBTI94. El MTD ha impulsado una serie de acciones buscando capacitar y sensibilizar a los operadores turísticos. En esa línea, en 2012, dicho Ministerio
y la Mesa de Turismo Friendly del Conglomerado de Turismo de Montevideo, junto con las Intendencias
de Maldonado, Montevideo y Salto, organizaron el Taller Internacional de Turismo LGBTI.
Desde el MIDES se apoyó la realización del Festival de Cine y Diversidad “Llamale H”, que durante
2013 realizó instancias en todas las capitales departamentales. Además de la proyección de películas se realizaron foros de debate y se difundieron las políticas del MIDES en diversidad.
Asimismo, el MIDES adhirió a Ssetiembre, Mes de la Diversidad, apoyando con recursos financieros y técnicos la convocatoria general y específica a la marcha. Además, instauró el espacio de Transforma como una
actividad de reflexión y debate en materia de políticas públicas y diversidad sexual.
Resultados
A lo largo de estos últimos cinco años Uruguay ha desarrollado una exitosa política pública en diversidad
sexual, inexistente hasta el año 2010, que ha sido valorada en forma positiva tanto por organismos internacionales como la ONU como por las organizaciones de la sociedad civil que ven de cerca los impactos que
estas iniciativas tienen.
En este período se han concretado más de 300 solicitudes de cambios de nombre y sexo registral. Se ha otorgado la TUS a más de 1.088 personas y, con esto, se ha generado la base de datos sobre población trans más
importante del país. Se han capacitado en el tema a más de 1.200 funcionarios. Asimismo, como producto
de un llamado específico, actualmente hay siete trabajadores/as trans desempeñando actividades administrativas y de servicios en el MIDES.
Desafíos
Consolidar el cambio cultural en nuestra sociedad referido a la importancia del respeto sin discriminación
de los derechos de la población LGBTI.
Extender las políticas de diversidad sexual no heteronormativas en la educación, la salud y el empleo. Para
lograrlo es importante la realización de una campaña nacional en contra del acoso por identidad de género y orientación sexual, así como por la reafirmación de los derechos de la población LGBTI en general.
Generar mecanismos de exigibilidad eficientes que permitan un rápido intercambio que contribuya a la
mejora continua de las políticas y a una adecuada implementación, así como la judicialización de algunos
casos que traigan como consecuencia la repercusión del tema a nivel nacional.
94 Lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intergénero.
159
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Territorio
Punto de partida
El proceso de construcción de un marco normativo de carácter institucional vinculado a
la descentralización y la gestión a nivel territorial ha tenido múltiples obstáculos asociados, principalmente, al modelo de intervención predominante, caracterizado por la alta
dispersión y superposición de planes y programas implementados en territorio, dificultando el avance hacia un esquema organizativo eficiente.
El sistema de intervenciones públicas en territorio ha sido tradicionalmente complejo y
fragmentado, coexistiendo acciones provenientes de los diferentes niveles de gobierno sin
una visión articulada de prioridades y abordajes, predominando además el impulso de
iniciativas sectoriales de baja sensibilidad territorial.
En ese contexto, el período 2005-2009 da comienzo al desarrollo de una visión y una estrategia de intervención que incorpora el enfoque territorial, tanto en políticas sectoriales
como en políticas de cohesión, desarrollo, planificación y ordenamiento territorial, todas
ellas asociadas a la política de descentralización implementada a nivel nacional. En dicho
marco, la creación, bajo la órbita del MIDES, de las Mesas Interinstitucionales de Política Social (MIPS) dio comienzo a una nueva forma de hacer política, a partir de la acción
articulada de todas las instituciones del área social, jerarquizando además la participación ciudadana a través del fortalecimiento del diálogo con la sociedad civil organizada.
Políticas desarrolladas
El enfoque territorial resulta de la convergencia de varios procesos. Por un lado, de la
articulación interinstitucional en el territorio de las políticas sociales nacionales sectoriales. En segundo lugar, mediante la desconcentración que ha impulsado la transferencia progresiva de recursos para la gestión departamental de las inversiones y proyectos, generando programas específicos de fortalecimiento de capacidades territoriales. Por
otro, engloba los procesos de participación ciudadana a través de una mayor proximidad entre los ciudadanos y los servicios. Todos estos mecanismos se enmarcan en una política de descentralización que ha buscado incrementar la capacidad de decisión local y
crear espacios de referencia a nivel comunitario e institucional.
En materia de articulación interinstitucional, las MIPS son el ámbito de intercambio y articulación entre las distintas instituciones públicas instaladas en el territorio, los
gobiernos departamentales y los gobiernos locales, con la finalidad de mejorar las condiciones de vida de la población. Son reconocidas por el Consejo Nacional de Políticas
Sociales (CNPS) como su brazo operativo en todo el país95. Este espacio ha transitado
por diferentes etapas desde su constitución, caracterizándose por una creciente incorporación de organizaciones públicas, en virtud de lo cual durante este período de gobierno
se dio continuidad al proceso de fortalecimiento de las capacidades de las MIPS. Consistió principalmente en la realización de encuentros regionales, promoviendo el intercambio de experiencias con el Gabinete Social, el CNPS y también entre las propias MIPS,
además de la creación de un Sistema de Información para el registro de sus actuaciones.
95 El Decreto Nº 277/011, del 11/08/2011, formaliza y legitima los cometidos de las MIPS.
161
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
En el segundo semestre de 2011 el CNPS creó una Comisión Territorial (CT) dependiente del Consejo
Nacional de Políticas Sociales, como respuesta a la necesidad de incorporar la mirada territorial a las políticas sociales desplegadas por los distintos organismos, así como también facilitar la articulación interinstitucional en el ámbito nacional y departamental. Su funcionamiento se ha consolidado como espacio estable,
habiendo generado un documento de presentación, objetivos y líneas de trabajo, aprobado por el CNPS.
En el marco de la Ley General de Educación se instalaron las Comisiones Departamentales de Educación, con representación de los Consejos de ANEP, UdelaR, Consejo Coordinador de Educación en la
Primera Infancia, CONENFOR y las Intendencias para la coordinación de políticas educativas en cada
departamento. Estas comisiones funcionaron regularmente, desarrollando diversas acciones entre las que
se destacan ocho encuentros regionales con participación de los intendentes en cuatro de ellos. Al mismo
tiempo se realizaron foros regionales para la elaboración de propuestas de educación terciaria en clave de
desarrollo con participación de actores locales y educativos con el propósito de extender las propuestas pertinentes de educación terciaria a todo el territorio nacional.
También la OPP ha implementado políticas de descentralización y desarrollo local mediante la formulación
y ejecución de planes y estrategias de desarrollo económico y social. El eje Cohesión Territorial del Área de
Políticas Territoriales (APT) de la OPP ha promovido la articulación de iniciativas de base territorial con
las políticas nacionales para el desarrollo territorial. El Programa Uruguay Integra (PRUI), que se inició
en el año 2007, ha promovido la articulación de proyectos con la finalidad de disminuir las asimetrías de
los territorios, incorporando su mirada e impulsando la descentralización como base de una estrategia de
desarrollo territorial con equidad. A partir de dicho enfoque, se han producido efectos específicos sobre los
niveles de cohesión territorial en el ámbito nacional que han operado en las condiciones y recursos del
proceso de descentralización. El eje Cohesión Territorial continuó en este período con un doble objetivo:
por un lado, estimular la reducción de diferencias estructurales entre regiones, departamentos, municipios
y localidades favoreciendo la igualdad de oportunidades; y, por el otro, promover el desarrollo de capacidades tanto de las personas (acceso a servicios y desarrollo de activos) como de los colectivos (capital social,
institucional y de proyecto territorial).
Los Centros MEC también han asumido un rol clave en la coordinación territorial con la instalación de
33 nuevos centros alcanzando en el período un total de 124, distribuidos en todo el territorio nacional. Se
trata de espacios educativos y culturales que buscan favorecer la igualdad de oportunidades entre los ciudadanos, promoviendo la integración social. Los Centros MEC están en permanente articulación con otros
organismos del Estado.
Otra política desarrollada ha sido la desconcentración para la mejora en la gestión territorial. Desde el año
2011 en el MIDES se ha venido trabajando intensamente en la delimitación de un Modelo de Atención
Ciudadana, que tiene como objetivo favorecer la integración social de todos los ciudadanos/as, equiparando
las oportunidades de acceso a las políticas sociales. Además, bajo el Modelo de Atención a la ciudadanía,
se reinicia un proceso de trabajo en torno a la transparencia en los procedimientos internos de derivación.
El primer nivel de atención a la ciudadanía se encuentra constituido por una red de puertas de entrada conformada por las Oficinas Territoriales (OTE), los Servicios de Orientación, Consulta y Articulación
Territorial (SOCAT), distribuidos en el territorio nacional, el Centro de Atención a Situaciones Críticas (CENASC), el servicio de atención gratuita 0800 y, por último, la recientemente inaugurada Oficina
Articuladora de Políticas Sociales, ubicada en el Hospital Pereira Rossell, estas últimas tres con alcance
nacional. Estos dispositivos han representado la primera malla de contención y el punto de acceso hacia los
distintos programas del MIDES y del resto del Estado, acercando la oferta programática del Ministerio y
de otros organismos a aquella población que por diversas razones se encuentra en una o varias situaciones
que vulneran sus derechos.
En ese sentido, se modificaron los términos de referencia para los SOCAT, puesto que, estos dispositivos
162
Políticas transversales. Territorio
que previamente estaban enfocados en las temáticas de infancia y adolescencia, pasaron a trabajar sobre
toda la oferta de programas y acciones del MIDES.
El programa Uruguay Integra, de la OPP, también ha trabajado en esa línea, innovando en el modelo de
orientación de los recursos, incorporando criterios de asignación diferencial según priorización territorial.
Los recursos se canalizaron a los territorios a través del Sistema de Fondos de apoyo a iniciativas de base
territorial, que priorizó la escala subnacional y local. El sistema incluyó los fondos de: Compensación Territorial; Fortalecimiento de Procesos y de Apoyo a pequeñas localidades (Más Local de iniciativas municipales y Cosas de Pueblo). Estos fondos –varios de ellos concursables– incentivan la participación local en
torno a iniciativas de desarrollo territorial y fomentan la articulación con distintas políticas sectoriales de
Ministerios y entes del Estado orientadas hacia los departamentos del interior y las pequeñas localidades.
En esa misma línea, se generó el Proyecto Convivencia, con la orientación de promover capacidades de las
personas y de los colectivos, apoyando centralidades barriales y aportando recomendaciones para la formulación de políticas y programas con enfoque de convivencia.
INEFOP, por su parte, ha creado 20 Comités Departamentales con integración tripartita, que cumplen
una función de asesoramiento acerca de las necesidades de capacitación a nivel local. Los comités presentan un plan de trabajo anual que incluye un relevamiento de las ofertas y demandas de capacitación en el
departamento. De esta forma se busca involucrar a los actores sociales para mejorar la focalización de la
capacitación en las localidades.
Por último, con el objetivo de promover la participación social y profundizar canales de diálogo y debate
entre el Estado y la sociedad civil, se ha incentivado el funcionamiento de los Consejos Sociales, las Mesas
de Coordinación Zonal, las Mesas Locales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, las Mesas de Desarrollo Rural, entre otras herramientas.
Los Consejos Sociales fueron creados en el año 2006 con el objetivo de impulsar espacios consultivos de
participación en todos los departamentos, construyendo voz pública desde las organizaciones sociales locales y generando propuestas en los temas de agenda social departamental. En 2012, se reformuló la División
Participación Social del MIDES y se decidió retirar paulatinamente el acompañamiento técnico realizado
hasta el momento a los Consejos Sociales, hecho que se concretó en junio de 2013. No obstante, se mantuvo el compromiso de continuar apoyando y generando canales de diálogo entre el Estado y la sociedad
civil organizada.
Las Mesas de Coordinación Zonal (MCZ) son espacios de participación comunitaria impulsados desde
los SOCAT. Están integradas por instituciones públicas, comunitarias y vecinos referentes barriales. Su
tarea central consiste en identificar los problemas prioritarios en cada zona y elaborar planificaciones territoriales. A su vez, diseñan estrategias e implementan acciones concretas de trabajo comunitario. Tanto las
problemáticas priorizadas como las propuestas elaboradas en dichas mesas tienen su correlato en otros espacios departamentales, tales como la Coordinación Técnica Territorial (CTT) y la Mesa Interinstitucional
de Políticas Sociales (MIPS).
Las Mesas Locales de Convivencia y Seguridad Ciudadana también se han constituido en un espacio de
participación e intercambio entre diferentes actores sociales para trabajar en los temas relacionados con la
seguridad y la convivencia desde una mirada local. Están integradas básicamente por la seccional del barrio
junto a la Policía Comunitaria, representantes de los Consejos Vecinales, representantes de institucionales
a nivel local y vecinas/os que deseen participar activamente en el compromiso de mejorar la seguridad y
convivencia. Desde el año 2012 el número de mesas alcanzó aproximadamente las 60 en Montevideo y el
área metropolitana, llegando a 100 en todo el país.
Por su parte, las Mesas de Desarrollo Rural de cada departamento se inscriben en una estrategia de desarrollo rural con enfoque territorial. En dichos ámbitos se establecen sinergias en el plano departamental
163
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
entre las distintas instituciones nacionales del quehacer agropecuario, el gobierno departamental y los gobiernos municipales junto con organizaciones de productores.
Resultados
Los resultados en materia de articulación territorial dieron cuenta del fortalecimiento de las MIPS a
través de los cursos de capacitación brindados en múltiples temáticas y del rediseño que, desde 2013, se
han venido ejecutando entre las Direcciones de Gestión Territorial y Evaluación y Monitoreo, del MIDES.
En el año 2010 el CNPS elaboró un Plan de Desarrollo Social para el Departamento de Artigas. La iniciativa para su construcción fue lanzada por el Presidente de la República y su elaboración fue asumida por el
CNPS con el fin de potenciar la actuación coordinada e integrada de los diferentes Ministerios y organismos que lo integran, en conjunto con el Gobierno Departamental de Artigas y los gobiernos locales.
Tomando como base el antecedente de la experiencia del Plan Artigas (2010), a partir del año 2011 y por
mandato institucional del CNPS se inició un trabajo conjunto entre las distintas Direcciones del MIDES
con fuerte apoyo de la Comisión Territorial, en el que se planteó la necesidad de extender la elaboración de
los Planes Departamentales al resto del país. Con base en esa experiencia, se encaró la formulación de las
Agendas de Desarrollo Social Departamentales, metodología de gestión pública que buscó abordar en forma colectiva, intersectorial e interinstitucional los principales problemas e intervenciones públicas en cada
departamento, con la participación de todos los actores involucrados en dicho proceso y con mecanismos
de consulta a la sociedad civil. A partir de entonces se conforma un equipo de trabajo que permitió darle
la continuidad metodológica y operativa a dicho proceso, y culminó con la publicación y presentación de
las Agendas Estratégicas en Artigas, Rivera, Tacuarembó, Salto, Paysandú, Cerro Largo, Durazno, Treinta y Tres, Rocha, Maldonado, Lavalleja, Río Negro, Flores, Florida, Colonia, Soriano y San José. Dichos
eventos contaron con una importante participación de autoridades locales, sociedad civil y medios de comunicación.
El proceso de realización de las Agendas Departamentales de Desarrollo Social ha permitido estructurar y
potenciar el trabajo de las MIPS, acercando el CNPS a la realidad de las mesas, promoviendo y potenciando el vínculo con la sociedad civil.
También se destacan los logros alcanzados por el trabajo de los Consejos Agropecuarios Departamentales
(19 en total), las Mesas de Desarrollo Rural (40) y los equipos territoriales de desarrollo rural (21), en diversas áreas (electrificación rural, vivienda, alfabetización digital, etc.).
Se han acompañado diversos procesos de planificación estratégica regional: Plan Estratégico de la Región
Este del País (Maldonado, Rocha, Treinta y Tres y Lavalleja), Planificación Territorial en la Zona de Cuchilla de Haedo (Artigas, Salto, Paysandú, Tacuarembó y Rivera).
Con respecto a los resultados en materia de desconcentración territorial, se destaca que desde el año
2010 se inició un proceso de trabajo en torno a la incorporación de un sistema web de registro de consultas
y se retomó la actualización de la Guía Nacional de Recursos Sociales en conjunto con el equipo técnico
del Repertorio de Políticas Sociales.
Por su parte, el programa Uruguay Integra, de OPP, creó el Observatorio Territorio Uruguay como sistema
de información territorial, cuyo objetivo es facilitar el acceso y la interpretación de la información territorial para diferentes perfiles de usuarios, siendo además utilizado como insumo para el diseño y monitoreo
de políticas públicas implementadas en el territorio. Asimismo, y con el objetivo de mantener actualizadas
las estadísticas regionales, se trabaja actualmente en la estimación del Producto Bruto Regional (departamental) para los años 2009, 2010 y 2011, en conjunto con el INE y el Banco Central del Uruguay (BCU).
164
Políticas transversales. Territorio
Desde el año 2010, la cantidad de dispositivos territoriales disponibles se ha mantenido y se ha trabajado
sobre la mejora de sus metodologías, infraestructura y organización de trabajo. El análisis de las consultas
realizadas a la red de atención del MIDES durante el período da cuenta de un crecimiento sostenido96, lo
cual evidencia la utilidad y el valor de dicha herramienta para informar y asesorar a la ciudadanía sobre
programas y prestaciones de carácter social.
Con respecto a los resultados en términos de participación social se destaca que de un total de 72 SOCAT funcionando se han generado 85 espacios de MCZ, 46 ubicados en la zona metropolitana y el resto
en el interior del país. Estos espacios han mostrado ser una herramienta útil para elevar las demandas y problemáticas desde los niveles territoriales hacia los centrales. Asimismo, han demostrado su capacidad para
la articulación entre actores públicos y organizaciones de la sociedad civil.
En cuanto a los Consejos Sociales, buscaron convertirse en un instrumento de contralor y propuesta, trabajando en forma paralela a las MIPS. Su integración en el período 2010-2013 estuvo compuesta principalmente por organizaciones de base territorial.
Desafíos
Lograr una mayor articulación interinstitucional que permita fortalecer la construcción de gobernanza
para la descentralización; permear los diseños de las políticas y los programas con las diferencias territoriales señaladas e impulsar acciones de desarrollo territorial que fortalezcan los activos territoriales. Dicha
estrategia deberá ser sostenida y fortalecida en el próximo quinquenio, dando solidez al proceso de descentralización y planificación conjunta de los organismos en torno a la realidad de cada departamento.
Elaborar planes y proyectos sensibles a las diferencias territoriales, que fortalezcan los activos territoriales,
de carácter multinivel (articulando los distintos niveles de gobierno existentes en el territorio) y multiactoral (incluyendo a la sociedad civil local).
Contar con un sólido sistema de monitoreo y evaluación que pueda dar cuenta de los avances logrados hacia
un Uruguay más integrado, con iguales oportunidades de desarrollo económico y social en todo el territorio. La permanente actualización de los sistemas de información territorial será clave para el cumplimiento
de este objetivo.
Con respecto a la participación, será preciso encontrar un equilibrio entre la necesidad de institucionalizar
canales de participación para garantizar continuidades y el respeto a la autonomía de organización de la
sociedad civil.
96 En 2010 se registraron un total de 13.860 consultas, mientras que en 2013 dicho registro ascendió a 146.120.
165
RED DE ASISTENCIA E
INTEGRACIÓN SOCIAL
(RAIS)
Está destinada a atender los problemas
sociales entre los que están contemplados
la pobreza, la segmentación social y
la desigualdad socioeconómica, así
como también un conjunto atributos o
vulneraciones especiales de derechos
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)
Red de Asistencia e
Integración Social (RAIS)
Punto de partida
La RAIS está destinada a atender los problemas sociales (riesgos), entre los que están
contemplados la pobreza, la segmentación social y la desigualdad socioeconómica, así
como también un conjunto atributos (edad, género, origen étnico-racial) o vulneraciones
especiales de derechos asociadas a aquellas. Es por ello que esta red se constituye a partir
de un conjunto de prestaciones focalizadas socioeconómicamente y otras orientadas a la
atención de vulnerabilidades. Si el desafío a encarar es la reducción sostenida y sustentable de la pobreza, la segmentación social y la desigualdad, ello solo es posible si se actúa
articulada y coherentemente con variados instrumentos de las políticas públicas sobre
todos los procesos sociales que las sostienen y las reproducen97.
El porcentaje de personas bajo la línea de pobreza se ubicaba en 2004 en 39,9% de la población pero a partir de 2005 la disminución ha sido sostenida, con valores que descendieron a 21,6% en 2009. Por su parte, el porcentaje de personas bajo la línea de indigencia se situaba en un 4,7% para el año 2004 reduciéndose al 1,6% en 200998.
Para fines de 2009, a partir del Plan de Equidad, se habían realizado cambios en las prestaciones de asignaciones familiares y de asistencia a la vejez con la finalidad de transformar ambas prestaciones en transferencias de ingresos que ayudaron a reducir los niveles
de pobreza. Dada la denominada “infantilización” de la pobreza, se aumentó la cobertura y se mejoró la calidad de atención a la primera infancia. Uno de los programas que
tuvo mayor acento fue el Plan CAIF. A nivel laboral, se planteó el Trabajo Promovido
mediante dos componentes: el programa Uruguay Trabaja y el Incentivo a la Contratación. En materia alimentaria, los hogares con menores a cargo y/o embarazadas percibieron una transferencia monetaria a partir de la Tarjeta Alimentaria del Plan.
Políticas desarrolladas y sus resultados
En este período continuó el proceso de construcción de la RAIS avanzándose en el desarrollo de un conjunto de políticas e instrumentos en las diferentes áreas que la componen, así como en la articulación sinérgica de las políticas públicas implementadas en cada
una de ellas. Las 10 áreas son:
• Transferencias monetarias,
•Salud,
•Educación,
•Vivienda,
• Agua potable,
•Trabajo,
• Turismo social,
• Atención a situaciones de especial vulneración de derechos, vinculadas a la pobreza
y la segmentación social,
97 La Reforma Social, Consejo Nacional de Políticas Sociales, 12 de noviembre de 2011.
98 “Estimación de la pobreza por el método del ingreso”, Cifras para Total País, localidades de 5.000 y más habitantes, INE, 2013.
169
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
•
•
Programas prioritarios, y
Plan Siete Zonas.
De las políticas desarrolladas para la RAIS se destaca la mejora en la focalización de las transferencias monetarias, como la tarjeta TUS, las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE) y la eliminación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en las compras realizadas con la TUS. En materia de salud, se
continuó implementando el Programa Salud Ocular y se realizaron estrategias que promueven la mejora en
la atención e inclusión de los grupos más vulnerables a través de convenios entre la RIEPS y determinados
programas de cercanía. A nivel nutricional, ocurrió un cambio importante en la estrategia de abordaje, que
se correspondió con la sustitución de la entrega masiva de alimentos por transferencias de ingreso con características particulares según el público objetivo de cada intervención. La principal orientación en materia educativa se ha centrado en asegurar la inclusión por medio del apoyo a la continuidad, la revinculación
y no desvinculación educativa. Se profundizó la aplicación de políticas públicas dirigidas a la atención de la
población en situación de riesgo sociohabitacional y a la promoción de acciones urgentes y coordinadas entre los diversos actores públicos y la sociedad toda con el fin de promover programas integrales de respuesta.
Con respecto al suministro de agua potable, se ha intentado dirigir los esfuerzos para mejorar la situación,
principalmente en las zonas rurales dispersas y en los asentamientos irregulares. La política laboral desarrollada para la RAIS se centró en mejorar el nivel de empleabilidad aumentando la presencia de alternativas
laborales emprendedoras y facilitando la formalización de trabajadores mediante el monotributo social MIDES. Se comenzó a gestar un Sistema de Turismo Social que permitió que un mayor número de personas
disfruten de su tiempo libre y de la recreación a través del acceso a lugares turísticos de calidad.
En lo que refiere a las políticas desarrolladas para situaciones de especial vulneración de derechos, en los casos de niños con ausencia de protección familiar se destaca la creación de un nuevo sistema de Acogimiento
Familiar, lo cual permite priorizar la desinternación de niños, niñas y adolescentes que viven en hogares o
instituciones residenciales para que pasen a vivir en una “familia amiga” que los reciba, les dé contención
y, fundamentalmente, les brinde un ambiente familiar de cuidado y protección. También se profundizó
en el enfoque socioeducativo de responsabilización de los adolescentes en conflicto con la ley penal, desde
una perspectiva de derechos a través de la creación del SIRPA y aumentaron sensiblemente los cupos en las
distintas modalidades de atención para personas en situación de calle.
Para el caso de la población en situación de extrema vulnerabilidad social se decidió formular un set de
programas que actuaran sobre sus principales problemas, priorizando primera infancia y juventud. Ello se
concretó a través de: UCC, Jóvenes en Red y Cercanías. Además, se realizó la duplicación de la TUS y la
acción del Plan Juntos. Todos los programas comparten características: se trata de programas interinstitucionales de proximidad, con fuerte componente de focalización, que se basan en el trabajo de cercanía. A
ello se integró el trabajo del Plan Siete Zonas como una estrategia territorial de acompañamiento para el
cambio en las condiciones de materialidad de lugares puntuales.
En cada una de estas 10 áreas se presentan a continuación las políticas implementadas y los principales resultados alcanzados.
170
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)
Transferencias monetarias
Políticas desarrolladas
Las transferencias monetarias son un punto de apoyo, juegan un papel vertebrador de los
servicios sociales de la RAIS y pueden configurar el primer paso en procesos más amplios
de restitución o ejercicio de derechos sociales99.
Asignaciones Familiares. Plan de Equidad (AFAM-PE)
Esta prestación está dirigida a menores de 18 años y a mayores de 18 años con discapacidad que pertenecen a hogares en situación de vulnerabilidad social. Tiene por objetivo la
mejora de las transferencias de ingresos de los hogares vulnerables e implica la asistencia a
la educación y a la atención en salud. De ese modo, se incentiva la concurrencia a centros
de enseñanza de niños y adolescentes y por otro lado se promueve la atención primaria de
salud exigiendo controles sanitarios a embarazadas y niños pequeños.
Mediante cruzamiento de información entre el BPS, la ANEP, el MIDES y el MTSS, se
realizaron dos controles del progreso educativo, uno en 2013 y otro en 2014100. Se controló la asistencia de niños y adolescentes en la educación pública y privada, lo que permitió
observar y estimular el progreso y desarrollo educativo. La ANEP y el MIDES verificaron
la situación educativa de los beneficiarios y trabajaron con padres y alumnos para la reinserción de los casos de deserción. A aquellos estudiantes que persistieron como inactivos se les
suspendió el pago de la prestación y para restablecer el pago de AFAM-PE debe acreditarse que los menores estén cursando estudios en centros de enseñanza públicos o privados.
Por otra parte, desde 2014, se comenzó a aplicar un ajuste en el algoritmo determinante
del derecho a esta prestación, mediante la actualización del ICC, además de los controles
del nivel de ingresos de quienes lo perciben. Los umbrales de ingresos que hacen al acceso al beneficio a partir de 2014 pasaron a considerar el promedio de ingresos del último
año y no los ingresos mensuales percibidos.
A su vez, se lanzó la Tarjeta de débito BPS Prestaciones en la búsqueda de facilitar el
cobro de los beneficios de Asignaciones Familiares y realizar compras en los comercios
adheridos, sin el IVA101. La tarjeta contribuye, además, con el objetivo de desarrollar la
inclusión financiera de los pequeños comercios en el país, así como de su formalización.
Tarjeta Uruguay Social (TUS)
El programa TUS consiste en una tarjeta prepaga con formato de banda magnética utilizada para la adquisición de alimentos, artículos de higiene personal y del hogar. Por
medio de esta transferencia monetaria los hogares pueden acceder a productos que contribuyen a alcanzar un consumo alimentario mínimo, mejorando la situación de riesgo
sanitario y aportando al proceso de inclusión e integración social. La transferencia es previamente cargada por el MIDES con un determinado monto de dinero y es utilizable en
la red de comercios solidarios de todo el país para la compra de los artículos habilitados.
99 Seguimiento y evaluación de actividades y programas, MIDES, 2011-2012.
100Este control no se realizaba desde 1999 a pesar de estar vigente la normativa al respecto.
101 Ley N° 18.910, del 25/05/2012, artículo 9.
171
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
El monto de la tarjeta se ha incrementado en este período mediante dos estrategias. En primer lugar, a
través de la implementación de la ley que exonera de IVA a quienes realicen compras con ella102 y, en segundo lugar, a partir del ajuste semestral de su monto en función del Índice de Precios de Alimentos y
Bebidas (IPAB). Esto siguió en la línea de mejorar la atención a los beneficiarios, y durante el año 2012 se
llevó adelante entre DINEM y el programa el Primer Censo de Comercios que trabajan con la tarjeta
(comercios solidarios), en búsqueda de información para fortalecer el relacionamiento entre el programa y
esos comercios.
En este período de gobierno, se establecieron ciertos cambios en la TUS. A principios del año 2012, como
parte de una estrategia interinstitucional para disminuir la anemia infantil, se incorporó la entrega de leche
fortificada con hierro a hogares con niños y niñas de 0 a 3 y mujeres embarazadas103. Este beneficio consiste
en el derecho a retirar mensualmente en los comercios solidarios un kilo de leche en polvo fortificada con
hierro por cada niño menor de 3 años inclusive o embarazadas del hogar.
En segundo lugar, a partir de noviembre del 2012 entraron en vigencia nuevos ponderadores y umbrales
del ICC, los que permitieron actualizar y unificar el criterio para la selección de su población objetivo. Esta
quedó conformada por un total de 60.000 hogares y se especificaron a su vez, los umbrales para las 30.000
tarjetas duplicadas de los hogares más vulnerables.
Sumado a ello, se fueron flexibilizando los criterios para la entrega de la TUS para determinadas situaciones de emergencia y para determinadas poblaciones más vulnerables.
Es así que en el año 2011, se realizó una experiencia piloto junto al Patronato Nacional de Encarcelados y
Liberados mediante la cual se les otorgó la TUS a hombres y mujeres privados de libertad que participaran de convenios laborales de dicha institución. Los reclusos que contaban con salidas transitorias pudieron hacer uso de la tarjeta directamente en los comercios, mientras que el resto autorizó a un apoderado a
realizar las compras. Asimismo se les otorga a las personas víctimas de trata la tarjeta como apoyo a la
intervención del equipo técnico del Servicio de Violencia Basada en Género y a las personas usuarias de
refugios del MIDES, en coordinación con el PAST, con el objetivo de apoyar el proceso de egreso de estas
personas de su situación actual. A su vez, a partir de 2012, la población trans104 de Uruguay se transformó
en población objetivo del programa105. Por último, en 2013, se estableció que aquellos hogares que fueran
beneficiarios de los programas prioritarios Jóvenes en Red, Cercanías y UCC reciban la TUS106.
Asistencia a la Vejez y Pensiones por Vejez
La prestación denominada Asistencia a la Vejez es una transferencia monetaria no contributiva para personas de entre 65 y 69 años de edad, que integran hogares en situación de carencias críticas y con recursos
económicos escasos.
Desde el año 2013, aumentó la cantidad de visitas realizadas por la Unidad de Seguimiento de Programas
de la DINEM para los potenciales beneficiarios de esta prestación. Además, se ha elaborado un manual
orientador de las entrevistas de visita donde se sistematizan las dimensiones relevadas en el Informe Social.
Respecto a la pensión a la vejez, se trata de una prestación no contributiva destinada a personas con 70 años
o más en situación de vulnerabilidad económica. En este período, aumentaron los topes de los ingresos de
102 Ley Nº 18.910.
103Ley Nº 18.071.
104Este término se utiliza para referir a las personas transgénero, travestis y transexuales. “Son aquellas personas que tienen una identidad de género que es diferente al género asignado al nacer y aquellas personas que desean retratar su identidad de género de manera
diferente a su género asignado al nacer”, La identidad de género en las políticas sociales, MIDES, 2013.
105Por mayor desarrollo sobre TUS para personas trans ver el capítulo “Políticas Transversales”, en el subtítulo “Diversidad Sexual”.
106La Resolución Ministerial 0962/2013 establece un ICC menos exigente igualándolo al AFAM-PE.
172
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Transferencias monetarias
los familiares no convivientes y se limitaron los familiares no convivientes obligados a padres e hijos. Se
determinó que los topes de ingresos familiares –originalmente determinados en BPC– se ajustaran por el
mismo índice y en la misma oportunidad que las jubilaciones y pensiones.
Resultados
De acuerdo a la reflexión realizada en el Informe Mides 2011-2012, los programas AFAM-PE y TUS impactaron en forma positiva en la reducción de la indigencia y, más levemente, en la pobreza. Adicionalmente, los impactos sobre brecha y severidad permiten concluir que los programas no solo influyeron en dejar
de “ser pobres” en una parte de la población, sino que con mayor intensidad “acercan” a los aún pobres a
la frontera de ingresos para dejar de serlo, reduciendo además las distancias en los ingresos entre quienes
siguen siendo pobres. Por su parte, se encuentran impactos positivos en asistencia en la Educación Media
y un efecto diferencial en función de la edad y las trayectorias educativas, que favorece a aquellos que presentan peores rendimientos.
En los últimos años a través de la Ley de Presupuesto Nacional, las leyes de Rendición de Cuentas y otros
incrementos presupuestales, el MIDES ha recibido un importante aumento de recursos. Los programas
TUS, con una ejecución en el año 2012 de 1.120 millones de pesos, el PASC con 290 millones y Asistencia
a la Vejez con 170 millones de pesos de ejecución representan más del 62% de los gastos de funcionamiento del inciso. El crecimiento real al 2014 respecto de la ejecución del año 2009 se estima sería del orden de
54%.
Por su parte, las AFAM-PE ascendieron en 2013 a 3.903 millones de pesos.
Asignaciones Familiares
En los últimos años se verifica una disminución de los beneficiarios. En efecto, mientras que en diciembre
de 2010 la cantidad de beneficiarios alcanzó un máximo de 574 mil menores, en diciembre de 2013, la cobertura había descendido a 479 mil beneficiarios. Este proceso viene originado por la mejora de los ingresos
en los hogares, dado el diseño de la actual normativa, integrado por el régimen tradicional de AFAM (Ley
Nº 15.084) y por AFAM-PE (Ley Nº 18.227).
Gráfico 5.1.1. Asignaciones familiares. Cantidad de menores beneficiarios por año (2004-2013)
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
2004
2005
2006
2007
Ley Nº 18.227 Plan Equidad
2008
2009
2010
Leyes Nº 17.139 y 17.758
2011
2012
2013
Ley Nº 15.084
Fuente: BPS, Boletín estadístico 2014.
173
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Otro aspecto a resaltar es el incremento del valor medio de la AFAM-PE que ha permitido al programa tener un rol más potente en su contribución al aumento del ingreso de los hogares. En promedio, en valores
constantes de 2012, se pasa de $ 242 en 2004 a $ 765 en 2012, es decir que triplica su valor.
En julio de 2013, a partir del control de la concurrencia a centros de enseñanza de niños y adolescentes beneficiarios de Asignaciones Familiares, se suspendió el pago del beneficio correspondiente a 31.753 niños
y adolescentes (6% del total de beneficiarios), de los cuales a 3.128 en agosto se los rehabilitó por reingreso
a los centros de enseñanza. La mayor parte de las suspensiones correspondieron al tramo etario entre 14 y
17 años. Del siguiente control realizado en 2014 resultó la suspensión de unas 15.000 asignaciones, lo que
representa el 3% del total de beneficiarios, es decir, la mitad que el año anterior. Esto significa un avance
en materia de asistencia a la educación de los beneficiarios del programa.
La tarjeta BPS prestaciones fue lanzada en setiembre de 2012, y para junio de 2014 se habían otorgado
40.000 tarjetas.
Tarjeta Uruguay Social (TUS)
Considerando la evolución de beneficiarios, se evidencia una clara tendencia a la baja en la cantidad de TUS
otorgadas. En particular, se observan dos grandes caídas. La primera se registró en enero del 2011, mes en
el que por Resolución Ministerial (Nº 161/2011) se retiró la prestación a aquellos hogares que no recibían
AFAM-PE. La segunda caída se observó en el mes de marzo de 2013 pues se registraron 22.000 egresos y
se incorporaron 10.000 nuevos beneficiarios como consecuencia de la mejor focalización de la población
objetivo en los hogares con mayores carencias. En julio de 2013, 64.000 hogares recibieron la TUS, de los
cuales 28.000 recibieron la TUS duplicada.
Por otra parte, en 2012 se implementó la entrega de leche fortificada con hierro, retirada por el 79,7%
de los usuarios de la TUS, y en el primer semestre del año 2013 dicho porcentaje ascendió a 85%. Desde el programa, en coordinación con ASSE, INDA, CAIF y las Oficinas Territoriales del MIDES, se
realizó una fuerte campaña de difusión del beneficio.
Gráfico 5.1.2. Cantidad de hogares beneficiarios de TUS (2009-2013)
100.000
90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2009
2010
2011
2012
2013
Nota: Datos a diciembre de cada año.
Fuente: MIDES, DINEM, 2014.
Asistencia a la vejez y Pensiones por Vejez
El programa Asistencia a la Vejez comenzó con 2.138 personas beneficiarias en enero de 2008, que migraron del PANES, y llegó a un máximo de 3.157 en enero de 2010. A partir de allí, la cantidad de personas
beneficiarias ha venido disminuyendo sistemáticamente, llegando en los últimos meses a ser incluso inferior
174
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Transferencias monetarias
al promedio del período. En 2013 el programa atendió a 2.675 personas. Incide en este resultado el hecho
que, desde 2009, a partir de la Ley Nº 18.395, se puede generar causal de jubilación por Edad Avanzada a
partir de los 65 años.
Las Pensiones por Vejez exhiben un leve incremento, de 3% de los beneficiarios, respecto al año 2009, alcanzando para el año 2013 las 21.482 personas.
175
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Salud
Salud
Uruguay cuenta con varias políticas en materia sanitaria y nutricional dirigidas a la población más vulnerable, que se describen a continuación.
Políticas desarrolladas
Complementación de servicios
Desde la RIEPS se desarrollan estrategias de salud que promueven la inclusión social de
los grupos poblacionales más vulnerables. Esta red ha orientado su trabajo hacia el aseguramiento en el acceso de las personas a la salud mediante servicios sanitarios de buena
calidad, protegiéndolos contra las dificultades económicas asociadas al pago, eliminando
barreras administrativas, culturales, territoriales, étnicas y de género.
Salud ocular
El programa Hospital de Ojos José Martí es de alcance nacional y tiene la finalidad de
combatir la ceguera evitable, en especial por cataratas. En el marco de un convenio de
cooperación entre ambos países, Uruguay aporta la estructura edilicia y recursos humanos y Cuba la tecnología y el personal capacitado, a fin de dar solución a las necesidades
de los usuarios con bajos recursos. Ello ha significado un importante aporte de la salud
pública a la equidad y accesibilidad para la población más vulnerable, teniendo en cuenta, además, que las cataratas representan la primera causa evitable de la ceguera.
En febrero de 2008 comenzaron a realizarse las operaciones de cataratas107 de carácter
gratuito, con el apoyo técnico de médicos cubanos, para usuarios de ASSE. Posteriormente se amplió el convenio a jubilados y pensionistas con ingresos menores a 10 BPC,
trabajadores o pequeños empresarios con ingresos de hasta 5 BPC, cooperativistas sociales a través del MIDES, productores rurales familiares registrados en MGAP, monotributistas e integrantes de empresas unipersonales que no aportan IVA.
Asimismo, a fin de brindar atención posoperatoria y alojamiento a pacientes que no
cuentan con un lugar adecuado donde recuperarse o residen en el interior, se los traslada
a la casa asistida Tarará Prado, ubicada en Montevideo. Fue adquirida a través del Fondo
de Vivienda para Jubilados y Pensionistas del BPS, organismo que financia, además, los
gastos de transporte para trasladar al equipo médico que realiza las pesquisas en todo el
país.
Nutrición
Ante la necesidad de continuar apoyando a la población vulnerable en materia alimentaria y nutricional en este período, el INDA, como principal institución encargada, se
encontraba en un proceso de revisión de sus programas. Un cambio importante en su
estrategia de abordaje correspondió a la sustitución de la entrega masiva de alimentos por
107 Convenio interinstitucional entre MIDES, MSP y BPS, con la colaboración de ONAJPU, ANTEL y CUTCSA (Resolución de Directorio N°
41-37/2011, del 14/12/2011). El Convenio BPS-MSP-ASSE asegura las acciones del Programa Operación Milagro.
177
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
transferencias de ingreso con características particulares, según el público objetivo de cada intervención.
Los primeros aspectos en ser reformulados fueron las canastas de riesgo nutricional, para las que se propusieron cuatro socios ejecutores –INDA, MIDES, MSP y ASSE– y nuevas líneas de intervención. A partir
de junio de 2014, las canastas de riesgo nutricional y las canastas de enfermos crónicos pasaron a pagarse
a través de la TUS. Además, durante esta etapa, este programa comenzó a trabajar en coordinación con el
programa UCC. También para atender a aquellas personas con diferentes patologías crónicas entre la población de escasos recursos económicos, se reformuló el programa de Apoyo a Enfermos Crónicos.
Las necesidades alimentarias diarias de las personas más vulnerables fueron atendidas a través del Sistema
Nacional de Comedores, en coordinación con las Intendencias Departamentales del interior del país. El
programa de Apoyo a Instituciones Públicas y Privadas, que se ejecuta en convenio con instituciones públicas y privadas de la sociedad civil, asistió con víveres secos. También se brindó alimentación a la población
de refugios y albergues gestionados por el MIDES y, ante las situaciones de emergencia (inundaciones, incendios forestales, etc.), a través del Sistema Nacional de Emergencia.
Resultados
Complementación de servicios
En 2013 se concretó la firma de 18 convenios y/o comodatos, entre los que se destacan en este apartado
aquellos dirigidos hacia la población más vulnerable. Se suscribió un convenio entre UCC y la RIEPS a
efectos de asegurar la atención a la salud integral en forma oportuna y de calidad a las familias en situación
de vulnerabilidad sociosanitaria identificadas por los dispositivos de acompañamiento familiar y trabajo de
cercanía del Programa UCC y las redes territoriales, con énfasis en la atención integral de los niños y niñas
menores de 4 años y mujeres embarazadas. Complementando este acuerdo, se dispuso que el BPS provea de
lentes a niños atendidos por UCC, inicialmente en Montevideo y Pando.
También se realizó un acuerdo entre MIDES y ASSE a través del que pacientes derivados de diversos centros hospitalarios con el alta médica pero que necesitan un lugar para recuperarse puedan ser derivadas al
Centro Tarará Unión. Asimismo, entre ambos organismos se firmó un convenio por el cual se prestó servicio odontológico integral, en los niveles de promoción, prevención y atención, a 2.287 participantes del
Programa Uruguay Trabaja, distribuidos en todo el país.
Salud ocular
En el marco de una política activa de atención oftalmológica a las personas en situación de vulnerabilidad
socioeconómica iniciada en 2005, el Hospital de Ojos José Martí superó en julio de 2014 las 50.000 operaciones gratuitas realizadas a pacientes de todo el país, cuya cobertura incluye cirugía, alojamiento y traslado. También se llevó adelante una importante campaña de prevención a través de la cual ya se realizaron
pesquisas a más de 136.000 personas. Bajo el acuerdo de cooperación denominado Operación Milagro entre Cuba y Uruguay, se continuaron realizando operaciones en Cuba a pacientes uruguayos afectados por
ceguera o deficiencias visuales corregibles. Con el objetivo de dar continuidad al trabajo de los especialistas
cubanos en Uruguay, el BPS destinó una nueva partida de 250.000 dólares (MSP-ASSE, BPS y MIDES).
Nutrición
Cabe destacar que, en promedio, unas 148.000108 personas reciben algún tipo de prestación del INDA. En
2008 el INDA incorporó la leche en polvo fortificada con hierro a sus programas de asistencia alimentaria
y, a raíz de ello, realizó una evaluación de resultados en conjunto con la UdelaR que demostró un impac108Para conocer asistencia alimentaria por programa ver: http://www.inda.gub.uy/files/anual(1).pdf.
178
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Salud
to positivo en la disminución de la anemia en la población infantil. El programa de Atención al Riesgo
Nutricional, asistió a un total de 12.500 familias y el Sistema Nacional de Comedores lo hizo a aproximadamente 11.500 personas. Por su parte, el programa de Apoyo a Instituciones Públicas y Privadas brindó
apoyo a 700 instituciones y el programa de Apoyo a Enfermos Crónicos entregó de canastas de alimentos
secos a 9.000 usuarios.
Asimismo, se instaló el Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) que permite contar
con información de forma oportuna y sistemática de la situación de los principales indicadores en el país,
para apoyar y orientar la toma de decisiones, focalizando su trabajo hacia los sectores más vulnerables. En
noviembre de 2010 se presentó el Plan Estratégico para su gestión en el período 2011-2014. En ese proceso, en el año 2010 comenzó a sesionar la Comisión de Seguridad Alimentaria dependiente del Consejo de
Políticas Sociales, estando integrada por todos los organismos del Estado que participan en la cadena alimentaria y nutricional. Cabe destacar, además, que en mayo de 2011, Uruguay comenzó a integrar el Frente
Parlamentario contra el Hambre para América Latina y el Caribe109.
En síntesis, en materia nutricional surge una perspectiva que propone una nueva conceptualización sobre
el sujeto de las políticas sociales. Se transita del otorgamiento de un beneficio a garantizar el ejercicio y/o
restitución de un derecho ciudadano.
109 Por más información, http://www.rlc.fao.org/es/prensa/coms/2011/56.pdf.
179
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Educación
Educación
Políticas desarrolladas
La principal orientación en materia educativa dirigida hacia la población más vulnerable
se ha centrado en asegurar la inclusión por medio del apoyo a la continuidad, revinculación y no desvinculación educativa. Los programas educativos se han articulado de
manera escalonada y siguiendo el ciclo educativo de los estudiantes de manera de considerar distintas etapas vitales así como distintas opciones educativas por parte de los estudiantes, y brindar una oferta programática y metodológica amplia.
Se han diseñado e impulsado acciones para poder atender específicamente las dificultades detectadas en las trayectorias educativas de los niños y jóvenes cuando cambian de
ciclo educativo. Actuar en la interfase Enseñanza Primaria-Enseñanza Media Básica ha
permitido, por un lado, prevenir los procesos de desvinculación del sistema formal de
educación, y, por otro, vincular al alumno con el sistema para que logre aprender los contenidos educativos necesarios.
En la mirada de pasaje de ciclos se han desarrollado para la Educación Primaria algunos
dispositivos entre los que se destacan: las Escuelas APRENDER, el Programa de Maestros Comunitarios (PMC) y el Plan Tránsito Educativo.
En las Escuelas APRENDER se desarrollan proyectos específicos de mejora de la calidad educativa desde una política inclusiva y de respeto a la diversidad. Los proyectos
abarcan propuestas de trabajo por turnos, por ciclos, pasaje de grado del grupo con el
maestro y flexibilización curricular. Uno de dichos proyectos escolares ha sido el de
Trayectorias Protegidas, que tiene por objetivo brindar una atención personalizada a
los alumnos con rezago escolar, procurando la recuperación de tiempos pedagógicos,
la mejora de los aprendizajes, y el abatimiento del ausentismo. Está dirigido a todos los
alumnos, de 1º a 6º año de las escuelas APRENDER, que no han adquirido la lectura
y/o la escritura o presentan logros notoriamente descendidos respecto a lo esperable para
su grado escolar. Es una política de impacto, que se desarrolla en cuatro meses (agosto a
noviembre inclusive).
El PMC ha buscado diversificar la propuesta educativa en los sectores sociales más desfavorecidos (con mayor repetición, extraedad), por lo que incorpora mayor tiempo pedagógico para los alumnos con bajo rendimiento escolar, así como trabajo con las familias
y la comunidad (fortaleciendo el capital social familiar y las posibilidades de apoyo a la
tarea escolar de los niños).
El Plan Tránsito Educativo entre los ciclos tiene su origen en 2011, a raíz de un convenio interinstitucional entre ANEP-Codicen y MIDES-Infamilia. Tiene como objetivo
primordial favorecer el tránsito educativo de los adolescentes que egresan de Educación
Primaria, a fin de asegurar su ingreso y permanencia en la Educación Media Básica. A
partir del trabajo del Comité de Coordinación Estratégica (CCE) del Consejo Nacional
de Políticas Sociales y de las experiencias señaladas, con foco en la trayectoria de los adolescentes, se identificaron riesgos de desvinculación en al menos tres momentos del año:
el segundo semestre de 6º año escolar, el receso estival y el primer semestre del 1er año de
la Educación Media Básica.
181
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Pasando a la Educación Media, también se disponen de varios programas orientados a fortalecer la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo; entre ellos: liceos con tutorías, Aulas Comunitarias, Centros
Abiertos, Áreas Pedagógicas y Compromiso Educativo.
A partir de la reformulación del Programa Impulso a la Universalización del Ciclo Básico, que en el período anterior estuvo orientado a reducir el fracaso escolar en 74 liceos que presentaban mayores índices en
este sentido, surge el Programa Liceos con Tutorías. Se reorganiza la estructura horaria de las tutorías y
se genera el cargo de Coordinador Pedagógico. Esto permite la mejor atención a los aprendizajes y el seguimiento de estudiantes con riesgo de desvinculación.
El Programa Aulas Comunitarias es un ámbito institucional donde los adolescentes pueden retomar o
iniciar sus estudios secundarios, cursando materias del 1er año de la Educación Media Básica en dos módulos semestrales. Las diferentes modalidades del programa tienden a la reinserción de los jóvenes que han
quedado fuera del sistema educativo formal. Asisten adolescentes de hasta 16 años cumplidos al momento
de inscripción, con Primaria completa, y que hayan abandonado, no culminado o no comenzado 1er año
de Secundaria.
También los Centros Educativos Abiertos han generado espacios flexibles para el desarrollo de actividades
socioeducativas (recreativas, deportivas, artísticas y culturales, entre otras) los fines de semana en los centros educativos (liceos y escuelas técnicas). El programa se ejecuta en la órbita de INJU-MIDES, en conjunto con la ANEP (a través de CETP y CES) y el MEC, con el apoyo de UNICEF.
Por su parte, el Programa Áreas Pedagógicas (CES-INAU) apuesta a la construcción de un vínculo pedagógico que potencie los aprendizajes académicos y la formación integral de los estudiantes. Los cursos se
desarrollan en forma semestral, en grupos pequeños que cuentan con el concurso de referentes institucionales por parte del CES e INAU. El régimen de cursado es por asignatura y el currículo se desarrolla a través
de proyectos contextualizados que asumen un enfoque interdisciplinario. Se desarrolla desde el año 1990
en convenio entre el INAU y el CES y ha ampliado su alcance a partir del año 2011 a los departamentos
de Río Negro, Soriano y Maldonado, y en el año 2014 comenzó a implementarse en los departamentos de
Colonia y Canelones.
En la educación técnica profesional la modalidad de FPB Comunitaria (FPBC) ha sido impartida desde
2009 y constituye una experiencia novedosa de educación extramuros de las escuelas técnicas, dictada en
locales comunitarios y gestionada con la participación de la comunidad local. Las experiencias de FPBC
están adscriptas a una escuela técnica o agraria del CETP.
El programa Compromiso Educativo (ANEP, MEC, MIDES, UdelaR e INAU) es una propuesta educativa que contribuye a que los jóvenes permanezcan en el sistema educativo y lo hagan potenciando su proceso formativo para lograr completar la Educación Media Superior. Comenzó a implementarse en el año
2011 con adolescentes que cursan 1er año de Educación Media Superior (tanto técnica como secundaria) y
se encontraban débilmente vinculados al sistema educativo formal.
Con el objetivo de garantizar las mismas oportunidades y condiciones para que todas las personas
puedan acceder a la educación en todo el país, se ha desarrollado el Sistema Nacional de Becas. En este
período, el objetivo central fue el incremento en el número de becas estudiantiles otorgadas y el fortalecimiento de su valor educativo. Se crearon cupos específicos para estudiantes afrodescendientes y las becas
Julio Castro que, desde 2012, permiten brindar apoyo a estudiantes con buenos antecedentes académicos
y compromiso vocacional para que estudien la carrera de magisterio en el CFE.
En el período se extendió el Programa Nacional de Educación y Trabajo (PNET) que atiende a jóvenes
desvinculados del sistema educativo formal. El PNET contaba en 2009 con 10 CECAP y hoy cuenta con
17, distribuidos en todo el país. Los nuevos centros se instalaron en Las Piedras, Toledo, Maldonado, Ar-
182
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Educación
tigas, Florida, Durazno y Rocha. Se prevé la instalación de cuatro más en el correr de 2014, llegando a la
cifra de 21.
También para el acompañamiento de las trayectorias educativas el MIDES y la UdelaR, han desarrollado Hogares Estudiantiles en el Medio Rural, que permite trabajar con adolescentes de varias localidades del
interior (Baltasar Brum en Artigas, Fraile Muerto en Cerro Largo, Masoller y Vichadero en Rivera, Rincón
de Valentín en Salto y Mariscala en Lavalleja). Se les brinda acompañamiento, orientación y apoyo pedagógico a adolescentes y jóvenes del medio rural que están cursando Enseñanza Media y viven en hogares
estudiantiles de pequeñas localidades.
Otra línea de acción en materia educativa refiere a la mejora en la calidad y la diversificación de los programas y acciones de educación no formal, viabilizando propuestas que permitan la acreditación de saberes y la efectiva revinculación con el sistema educativo y/o el mundo del trabajo. Para ello, se ha apoyado y
fortalecido a los equipos de trabajo territoriales vinculados a programas o acciones de educación no formal.
Entre 2009 y 2013 se desarrollaron experiencias de acreditación de saberes con las siguientes instituciones:
MIDES, OSE, Portal Amarillo, Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), Intendencias de Montevideo,
Rocha y Maldonado; Parque Tecnológico Industrial del Cerro (conglomerado de empresas); Centros Públicos de Empleo (CEPE), SOCAT o comunidades locales. El trabajo conjunto con estos colectivos posibilitó
el reconocimiento del proceso por parte de los sectores productivos y/o sociales, representacionales profesionales e instituciones educativas.
En materia socioeducativa, se han implementado acciones que aportan hacia el cuidado de la vida cotidiana y la convivencia social. Un ejemplo de ello lo constituye el programa de Apoyo a Emprendimientos Socioculturales de la Dirección Nacional de Desarrollo Social (DINADES-MIDES) que apoya y promueve la
construcción de proyectos y emprendimientos socioculturales como herramientas de diálogo, dignificación
y el ejercicio de los derechos culturales de la ciudadanía, a través del apoyo en transferencia de fondos monetarios. En la misma línea, el programa El Barrio a través de Tus Ojos realizado en el marco del trabajo conjunto entre la UdelaR y la División Socioeducativa de la DINADES-MIDES es un proyecto sociocultural
que trabaja con adolescentes de entre 12 y 17 años en algunas de las zonas prioritarias del Plan Siete Zonas.
Resultados
Se han diversificado y extendido las propuestas de educación para jóvenes y adultos para la culminación de
ciclos educativos, para la capacitación laboral y de educación para la vida y la inclusión social.
Las escuelas APRENDER son actualmente 269, lo que ha implicado alcanzar el 100% de la población
escolar ubicada en los quintiles 1 y 2. A estas escuelas asisten 91.781 alumnos y cuentan con 539 maestros
comunitarios. En las escuelas APRENDER la repetición se redujo de 12,4% en 2005 a 8,76% en 2012.
El PMC comprendió 15.608 alumnos en 2012, los que constituían el 12,1% de la matrícula de las escuelas
donde opera el programa. Al analizar cómo se distribuyen las escuelas del PMC según el nivel socioeconómico de su alumnado, se observa que en 2012, 44,3% eran escuelas de requerimiento prioritario nivel 1;
36,1% de nivel 2 y 19,6% de nivel 3. En 2012 se registró la tasa de promoción más alta desde que se inició
el monitoreo del programa (85,2% de los participantes).
En los primeros dos años de implementado el programa Tránsito Educativo (2011 y 2012), de 6.000 niños, 96% se reintegraron al ciclo básico. Se amplió la cobertura de 25 a 60 centros y en febrero de 2014 se
inició la segunda fase de implementación del programa. En esta etapa 3.000 alumnos egresados de 6° año
de Escuelas APRENDER, de Tiempo Completo y comunes se vincularon con la escuela técnica o el liceo
al que asistirán durante el año lectivo.
183
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
El Programa Aulas Comunitarias ha actuado como un sistema que se retroalimenta permanentemente
de sus prácticas en territorio en una búsqueda continua de propuestas pedagógicas y organizacionales. En
el año 2013, de 2.092 inscriptos, aprobó el 70% de los estudiantes y la continuidad educativa en 2º año de
ciclo básico fue de 90,5%. En cuanto a la modalidad de acompañamiento al egreso del estudiante en CES
y el CETP, se registró 48% de aprobación.
En el año 2013, participaron del programa Áreas Pedagógicas (CES-INAU) 950 estudiantes.
El programa FPBC ha funcionado en 11 centros en 2012, que se ubican: uno en Tacuarembó (Barrio López),
uno en Paysandú (Con los Pies en la Tierra), tres en Artigas (dos en capital y uno en Bella Unión-Cainsa),
tres en Canelones (en Aeroparque, El Pinar y Empalme Nicolich), uno en Maldonado (Cerro Pelado) y dos
en Montevideo (Conciliación y Barrio Lavalleja). Para 2012 la aprobación de los alumnos FPBC se compuso de 19,4% que obtuvo aprobación total y 66,5% con aprobación parcial en el primer semestre. En cambio,
en el segundo semestre la relación se invirtió, con 74% de aprobación total y 4,3% de aprobación parcial.
El programa Compromiso Educativo se implementó en 2011 en 39 centros educativos (liceos y escuelas
técnicas) de ocho departamentos y se otorgaron 1.659 becas a estudiantes del 1er año de la Educación Media
Básica. En 2012, el programa amplió su cobertura en dos sentidos, ya que aumentó la cantidad de centros
incorporando 25 nuevos y se extendió a 10 departamentos. Además, pasó a abarcar también a los estudiantes del 2º año de Educación Media Superior de los centros participantes, otorgándose en total 4.347 becas.
En 2013, continuó en aumento la cantidad de centros que cuentan con este programa, ascendiendo a 78,
al igual que el número de becas asignadas, que fue de 5.304. Para 2014, son incorporados los estudiantes
de 3er año de Educación Media Superior y el programa pasó a estar presente en todos los departamentos,
en 95 centros.
Cuadro 5.3.1. Programa Compromiso Educativo 2011-2014
Años de Educación Media Superior
Cantidad de centros
Liceos (CES)
Escuelas técnicas e Institutos (CETP)
Cantidad de departamentos
Becas asignadas
Articuladores pedagógicos
Articuladores de cercanía
Referentes pares
2011
2012
2013
2014
1º EMS
39
30
9
8
1659
49
0
310
1º y 2º EMS
64
39
25
10
4347
66
9
512
1º, 2º y 3º EMS
78
45
33
14
5304
90
15
540
1º, 2º y 3º EMS
95
57
38
19
7000*
108
17
600
* Cifra estimada al cierre de esta publicación.
Fuente: Evaluación del Programa Compromiso Educativo, 2014.
En los años 2011 y 2012 a tasa de aprobación de los estudiantes participantes del programa Compromiso
Educativo fue casi 20 puntos porcentuales superior a la tasa de aprobación de los estudiantes de los mismos
centros educativos pero que no participaron del programa. Asimismo, esa tasa de aprobación fue mayor que
la que registran los estudiantes de centros que no participan del programa.
Los estudiantes que participaron del programa se desvinculan menos (13,3%) que los estudiantes del mismo centro que no participan (29,6%) e incluso menos que los estudiantes de centros que no participan del
programa (27,3%).
Se han incrementado de forma sostenida las becas estudiantiles. Las becas a estudiantes de Educación
Media se extendieron de 1.400 en 2010 a más de 13.000 en 2013. Entre 2011 y 2012, las becas de Apoyo
Económico del MEC crecieron 101,5% y las becas de Compromiso Educativo crecieron 170,5%.
184
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Educación
Respecto a la Prueba de Acreditación por Experiencia, fueron acreditadas 1.151 personas. 26% correspondió a personas adultas privadas de libertad y jóvenes de SIRPA; 6% al Programa Puente; 4% provino
de las pruebas para personas con discapacidad; y el 64% restante, de la población en general. En 2013, se
constituyeron 157 Tribunales de Acreditación, siendo el año en que más tribunales se han conformado; 35
se constituyeron en Montevideo y 122 en el interior.
Durante 2013, el programa CECAP atendió a 2.600 jóvenes, 267 de ellos participaron de propuestas de
Educación Media Básica de UTU o Secundaria y 40 acreditaron su culminación y realizaron pasantías
educativo-laborales
En la edición 2013 del Programa de Apoyo a Emprendimientos Socioculturales (DINADES-MIDES) se
presentaron 133 proyectos socioeducativos, representando a todo el territorio nacional; fueron seleccionados 57 colectivos de características diversas, tanto en lo que refiere a ubicación geográfica como en sus
cometidos.
185
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Vivienda
Vivienda
Políticas desarrolladas
Al iniciarse este período de gobierno, se decidió profundizar en la aplicación de políticas
públicas dirigidas a la atención de la población en situación de riesgo sociohabitacional y
a la promoción de acciones urgentes y coordinadas entre los diversos actores públicos y la
sociedad toda, con el fin de promover programas integrales de respuesta.
En este quinquenio, se desarrolló el Plan Nacional de Relocalizaciones (PNR) que
constituyó el primer lineamiento estratégico del Plan Quinquenal de Vivienda del
MVOTMA. Su objetivo central fue relocalizar a la población asentada en terrenos inundables o contaminados para revertir procesos de segregación social y fragmentación territorial.
Este lineamiento estratégico se desarrolla con un importante aporte de la gestión de la
ANV en la compra de vivienda usada y de las Intendencias Departamentales, que aportan tierras e infraestructuras para proyectos de vivienda nueva. La operación de realojo
implica planes de intervención en las áreas recuperadas para evitar que los procesos de
ocupación se reiteren, rescatando así espacios para diferentes usos de la comunidad y recuperándolos como espacios públicos de la ciudad.
Asociado al PNR, se ha implementado el Programa de Mejoramiento de Barrios
(PMB) de larga trayectoria cuyo objetivo es la regularización de los asentamientos en
aquellos casos donde esta operación es posible, mediante la construcción de infraestructuras físicas y equipamiento social, promoviendo la integración al entorno urbano y desarrollando acciones para prevenir en el futuro el crecimiento de los asentamientos. Los
reasentamientos son denominados realojos dentro del PMB y son definidos como “cambio de vivienda dentro o fuera del predio”.
También el MVOTMA ha suscrito acuerdos con otros organismos del Estado para facilitar soluciones habitacionales a los sectores más vulnerables, como las mujeres víctimas
de violencia doméstica y los uruguayos retornados en condiciones de precariedad, entre
otros.
Complementando las acciones definidas en el Plan Quinquenal de Vivienda, comenzó
a funcionar el Plan Juntos, que fue creado en 2010 en la órbita de la Presidencia de República con la finalidad de contribuir al enfrentamiento de la persistente problemática
de los sectores más vulnerables de la población, marginados de acceder a una vivienda
digna. Por tal motivo, por Decreto del Poder Ejecutivo del 31/05/2010, se declaró la
emergencia sociohabitacional de la población en situación de pobreza extrema y a través
de la sanción de la Ley N° 18.829 se creó el Plan Nacional de Integración Sociohabitacional Juntos.
El Plan Juntos ha oficiado como un instrumento coadyuvante a la aplicación integral de
las políticas de hábitat y sociales estratégicamente diseñadas, mediante un conjunto de
acciones y mecanismos que operan sobre las problemáticas que afectan a las personas en
situación de extrema precariedad sociohabitacional y que no acceden a otros programas
de vivienda gubernamentales. Se basa en tres pilares que se constituyen, a su vez, en los
referentes fundamentales para la adopción y aplicación de políticas públicas y modalida-
187
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
des de intervención: en primer lugar, asumieron un papel protagónico los vecinos involucrados en los procesos de mejoramiento, transformación y construcción de sus barrios. Un segundo elemento fue la coordinación interinstitucional pública de todos los organismos competentes (gobierno central, departamental,
municipal; entes autónomos; empresas y servicios descentralizados). El tercer elemento fue la solidaridad de
la sociedad toda concretada a través de múltiples expresiones, entre otras, la del voluntariado.
Cuadro 5.4.1. Líneas de acción del Plan Juntos
Líneas de acción en vivienda
y hábitat
Líneas de acción en otras políticas sociales
Mejora de vivienda existente
Apoyo a la generación de nueva oferta de vivienda
Atención de casos individuales
Promoción y apoyo a la gestión social participativa
Apoyo a programas de inserción laboral
Apoyo a la ampliación de cobertura y acceso a las políticas sociales
En el marco de un proceso de abordaje integral desde la inserción territorial, cada línea de acción se ejecuta
mediante programas que fueron promovidos y/o desarrollados por el Plan Juntos basados en la participación de los hogares intervinientes, y en el apoyo y concurrencia de múltiples actores y agentes, tanto públicos como sociales y privados, competentes y/o relacionados con la materia. En tal sentido, se propone un
proceso de desarrollo comunitario que se inició con la atención a la emergencia habitacional y continuó con
planes de desarrollo en distintas áreas (gestión participativa, educación, salud, fomento productivo, capacitación laboral, entre otras), promoviendo el acceso de las familias a una vivienda adecuada y a un barrio
integrado a la ciudad, bajo la consigna de que construir ciudad es construir tejido social. Es decir, el plan
–que, como innovación en relación a las políticas sectoriales de vivienda subsidiada, se caracteriza por su
transversalidad– opera en tres ámbitos: habitacional, social y urbano.
Se han desarrollado intervenciones por convenio para infraestructura de servicios comunitarios y además
se puso a disposición del Programa de Soluciones Habitacionales del BPS viviendas de dos dormitorios que
se encontraban desocupadas y en buen estado de conservación. Asimismo, se ha desarrollado un programa
de Gestión del Hábitat que se ocupa de dejar instaladas en el territorio herramientas que ayuden a seguir
construyendo un hábitat rural sostenible.
Simultáneamente, la DINAVI (MVOTMA), en coordinación con otros actores públicos y privados, ha
buscado mejorar las condiciones de habitabilidad de las familias atendidas por equipos técnicos de proximidad de los programas prioritarios UCC, Cercanías y Jóvenes en Red y del Plan Siete Zonas. También ha
sido de una crucial relevancia la generación de proyectos que atienden problemáticas habitacionales junto
con las MIPS.
Resultados
En lo que respecta a la actuación de la ANV en el PNR, hasta el 30 de setiembre de 2013 había 136 familias
a ser realojadas a través de la compra de vivienda usada. De ese total, 61 familias ya escrituraron su vivienda
y 44 están en proceso de selección de sus viviendas.
En lo que refiere a la regularización integral de Asentamientos Irregulares, hacia fines de 2013 el PMB terminó las obras de dos proyectos en Montevideo (cuatro asentamientos): 6 de Diciembre Norte y San Antonio, que beneficiaron a un total de 639 hogares integrados por 2.250 personas. Se encuentran en obras siete
proyectos: 6 de Setiembre-Villa Holandesa (Barros Blancos, Canelones), Las Láminas (Bella Unión), La
Esperanza (Montevideo), Cerro del Estado (Rivera), San Antonio III (Maldonado) y Santa María (Piedras
Blancas) y 6 de Diciembre Sur (Montevideo).
En julio de 2013 se firmó un convenio entre el PMB y la Asociación Escribanos del Uruguay a los efectos
188
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Vivienda
de la realización de las escrituras en propiedad horizontal y las compras de viviendas usadas para realojos.
A través de dicho convenio continuaron los procesos de traspaso de propiedad a los beneficiarios en Montevideo, Florida, Maldonado y Durazno. En 2013 fueron entregados 272 títulos en estos Departamentos.
Se avanzó en la entrega de títulos en los barrios Nuevo Amanecer y La Esperanza de Montevideo ya que en
2013 fueron entregados 94 títulos en La Esperanza.
Por otro lado, el presupuesto asignado para el Plan Juntos en el período 2011-2014, en el Presupuesto Nacional ascendió a 610 millones de pesos uruguayos. Los aportes de organismos públicos ascendieron a 387
millones de pesos uruguayos, y los de organismos privados a 126 millones de pesos.
El Plan Juntos se desarrolló en 23 áreas de intervención de Montevideo y Área Metropolitana, y en 13 localidades del interior del país (Artigas, Bella Unión, Tacuarembó, San Gregorio de Polanco, Salto, Paysandú,
Rivera, Melo, Río Branco, Fraile Muerto, Treinta y Tres, Durazno y Juan Lacaze), a través de dos líneas de
políticas públicas.
Para garantizar la asistencia técnica calificada para los hogares con menores recursos en el marco de programas tales como el de Autoconstrucción, se firmaron acuerdos con otras instituciones que permitieron
potenciar recursos y esfuerzos.
A setiembre de 2013, los datos indican que el Plan Juntos trabajó con 2.123 familias en todo el territorio
nacional; 69% de ellas residente en Montevideo, Canelones y San José, y el 31% restante en el resto del interior del país. Las horas aportadas por los vecinos desde julio de 2010 a octubre de 2013 ascendieron a casi
800.000. Se efectuaron intervenciones en redes de infraestructura, equipamiento social y espacios públicos,
generando un hábitat más digno y mejor calidad de vida. Para el año 2014 está prevista la incorporación de
10 áreas de Intervención, cuatro en el área metropolitana y nueve en el interior no metropolitano.
Simultáneamente, se ha llevado a cabo un conjunto de proyectos sociales en todas las áreas de acción concertada, promoviendo la integración social de los participantes, la mejora en la calidad de vida y el ejercicio
de derechos como ciudadanos. Entre ellos se destacan la promoción y apoyo a la gestión social participativa, el apoyo a la inserción laboral, y la ampliación de cobertura de los servicios socioeducativos, culturales
y de salud.
El voluntariado se consolidó como una de las expresiones de solidaridad, mediante la cual trabajadores
y estudiantes organizados en forma colectiva o aportes individuales apoyaron las acciones sociales y constructivas de los equipos en el territorio junto a las familias participantes. Sumado a ello, docentes de la DINADE han trabajado aportando su experiencia de trabajo comunitario en zonas de contexto crítico con las
herramientas que brindan la recreación, la actividad física y el deporte, pensando y proyectando el tiempo
libre y de ocio, con el fin de fortalecer vínculos de la población joven y adulta del Plan Juntos. Se realizaron
talleres en Montevideo, Salto, Paysandú, Tacuarembó y Artigas dirigidos a los voluntarios y la comunidad,
culminando con un fogón en cada barrio en el que se lleva adelante el Plan Juntos.
189
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)
Agua potable
Políticas desarrolladas
El abastecimiento de agua potable implica un salto cualitativo en la calidad de vida de las
personas en situación de vulnerabilidad por lo que en este período se ha intentado dirigir
los esfuerzos para mejorar esa situación principalmente en las zonas rurales dispersas y
en los asentamientos irregulares.
Al analizar las políticas implementadas en materia de agua en este quinquenio se destacan algunos dispositivos entre los que se encuentra el Programa de Abastecimiento de
Agua en Pequeñas Localidades y Escuelas Rurales (PPLER), desarrollado por OSE,
que tiene por objetivo abastecer de agua potable a las escuelas rurales y caseríos aledaños
en cantidad y calidad igual a la del resto del país. Este programa tiene como meta abastecer a 20.000 personas en 6.000 viviendas del medio rural y a 355 escuelas rurales de
todo el país. La población a la que va dirigida el programa vive en parajes aislados, dispersos, tratándose de familias que viven de salarios de peones rurales y forestales. Otra
característica es la baja densidad de viviendas de los centros habitados, con un promedio
de entre 10 y 30 viviendas por poblado.
Si bien el programa no es rentable desde el punto de vista económico, OSE lo solventa a
través de subsidios cruzados. Se trata de una propuesta interinstitucional donde OSE es la
institución responsable del servicio y colaboran con ella el Fondo Español y el BID e interaccionan MIDES, MGAP, MSP, CEIP, OPP e Intendencias.
Con el objetivo de regularizar el servicio de acceso al agua potable en asentamientos de
Montevideo e interior del país, OSE llevó adelante el Proyecto de Regularización de
Asentamientos. Se trata de una estrategia de intervención comunitaria, que brinda el
servicio de agua potable a asentamientos de Montevideo e interior del país que aún no
han sido regularizados en su totalidad.
Se estableció una tarifa social que constituye una tarifa especial, que solamente puede
obtener la población que habita en asentamientos: tiene un costo de $76 (actualizada a
noviembre 2013) hasta los 15 metros cúbicos (equivalente a 15.000 litros de agua), cantidad promedio que gasta una familia de cuatro a cinco personas en un mes. Sumado a
ello, como forma de incrementar la captación de beneficiarios, en el momento en que se
aplica la tarifa social, se condona la deuda anterior que posee el cliente.
El proyecto buscó generar la inclusión sociolaboral, por lo que se crearon cooperativas
de trabajo y se instalaron vías de articulación con instituciones públicas y privadas, y
con cooperativas sociales nucleadas en la Federación de Cooperativas de Producción del
Uruguay (FCPU). Otra línea de acción del programa fue la de educación comunitaria en
materia de salud y medio ambiente.
Resultados
Se mejoraron las condiciones de acceso al agua potable por parte de las poblaciones participantes, promoviendo el involucramiento de activos locales en su gestión y creando
procesos de inserción laboral estables.
191
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Los hogares que han accedido a la tarifa social en asentamientos irregulares son aproximadamente 19.500.
A través del PPLER OSE atendió a la población rural en situación vulnerable desde el punto de vista sanitario que se abastece de arroyos, de cachimbas o del escurrimiento de lluvias de los techos. A octubre de 2013,
el PPLER instaló sistemas de agua potable en 197 escuelas rurales, y abasteció a 3.689 alumnos y 2.489
viviendas, con lo que el 60% de alumnos y el 45% de las familias que se abastecían de una fuente insegura
hoy cuentan con agua potable en sus hogares.
192
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)
Trabajo
Políticas desarrolladas
La política laboral desarrollada para la RAIS se sustenta desde su formulación en la consideración de que, a través del trabajo, puede lograrse la inclusión social de los sectores
más vulnerables de la población.
Uno de los objetivos en materia laboral fue mejorar el nivel de empleabilidad, favoreciendo los procesos de integración apoyados en instancias de capacitación. El programa
Uruguay Trabaja, que se desarrolla desde el período anterior de gobierno, ha cumplido
con dicho propósito mediante la realización de tareas de carácter transitorio, de valor comunitario (por ejemplo, mejoras edilicias y de infraestructura de instituciones públicas).
Los participantes realizan los trabajos por un período de ocho meses, reciben simultáneamente capacitaciones de carácter transversal y específico –como alfabetización digital– y
perciben un subsidio denominado Apoyo a la Inserción Laboral. Se realizaron cambios
en el mecanismo de entrada a este programa, estableciéndose que aquellas personas de la
población objetivo (19%) con mayor vulnerabilidad social (población afrodescendiente,
trans, personas con discapacidad y personas provenientes de los programas prioritarios)
no compitieran en el sorteo y pudieran ingresar directamente. Además, se redujo la cantidad de cupos en Montevideo y se incrementó en el interior, sobre todo fuera de las capitales departamentales.
Asimismo, con el objetivo de aumentar la presencia de alternativas laborales emprendedoras, entre ellas las Cooperativas Sociales y los Emprendimientos Productivos, se
avanzó en el diseño de nuevas herramientas. En primer lugar, se realizó un acuerdo con
Microfinanzas del BROU para el otorgamiento de apoyo económico. En segundo lugar,
se generó una “marca social” distintiva, denominada PROVAS (Productos con Valor Social) con el objetivo de apoyar la inserción en los mercados para vender sus productos,
sobre todo en grandes superficies y ferias locales. En tercer lugar, se realizaron acuerdos
con privados para la contratación de cooperativas sociales o venta de productos, así como
para la compra de insumos y materias primas. Se procura con ello que los emprendimientos, especialmente los cooperativos, salgan de la cobertura que les brinda el sector
público y comiencen a insertarse en el sector privado, transformándose en cooperativas
de producción.
Como alternativa de formalización de los trabajadores más vulnerables, en 2011 se
desarrolló el Monotributo Social MIDES. Este es un tributo único, que sustituye las
contribuciones a BPS y DGI y cualquier otro impuesto nacional vigente. Está destinado
a personas que integran hogares por debajo de la línea de pobreza, que producen y/o comercializan bienes o prestan servicios.
Por último, se continuaron implementando servicios para facilitar la inserción laboral.
Entre ellos, los Centros Públicos de Empleo (CEPE), que son creados a través de convenios entre el MTSS-DINAE y las Intendencias Departamentales, y brindan herramientas para facilitar el acceso al mercado laboral: información, orientación laboral (individual y talleres) e intermediación laboral. Se contó también con los CECAP, que
dependen del MEC y son enmarcados en el PNET. Estos centros funcionaron en varios
puntos del país, trabajando con adolescentes y jóvenes que se encuentran desvinculados
193
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
del mercado de trabajo, a través de talleres experimentales y de la experiencia educativo-laboral. Específicamente, para la promoción del empleo juvenil se implementó el Programa de Intermediación Laboral
Nexo, en articulación con los Centros Públicos de Empleo (MTSS). Está dirigido jóvenes de entre 18 y 29
años que estén buscando empleo, se encuentren subempleados o trabajando en condiciones de informalidad, y prioriza a los jóvenes de contextos más vulnerables, mujeres y trans.
A su vez, continúa su labor el programa Uruguay Clasifica, con la intención de responder a la situación de
precariedad extrema de las condiciones de trabajo y de vida de los clasificadores. Cuenta con dos modalidades
de trabajo: trabajo protegido y trabajo con clasificadores sin formalizar. Dentro de trabajo protegido, a su vez,
hay diferentes modalidades: convenios con Gobiernos Departamentales (Proyecto Vida en Paso de los Toros y
Compost en Rivera); e implementación de la Ley de Envases (Canelones, Rivera, Maldonado, Rocha y Flores).
En el marco de la implementación de la Ley de Envases se construyeron en Montevideo dos de las cuatro
plantas de reciclaje. Además, se incorporaron los aspectos de inclusión social al sistema de gestión de envases, de forma que consideren adecuadamente a quienes los clasifican y se constituyan en una forma de
apoyo a la generación de puestos de trabajo formales.
Resultados
El programa Uruguay Trabaja continuó con su despliegue territorial y desarrolló algunas experiencias piloto para personas emprendedoras, como la de Uruguay Trabaja y También Emprende.
En el marco del programa Uruguay Clasifica se consolidaron 31 circuitos limpios en 28 localidades de 16
departamentos, ligados a la conformación de cooperativas a partir del trabajo con personas clasificadoras
en el marco de la Ley de Envases. En los años 2011 y 2012 se cuantificó a la población y se realizó su perfil sociodemográfico. Particularmente, en Montevideo se comenzó a implementar en 2014 el sistema de
gestión de envases, lo que implica un gran desafío y al mismo tiempo una oportunidad para reformular la
gestión de residuos en el país.
Por otro lado, se observó un incremento de los emprendimientos formalizados y una mejora de los ingresos.
En 45% de los emprendimientos se produce una mejora de los ingresos, acompañada de una reinversión
en el emprendimiento. Al año 2013, 967 emprendimientos fueron aceptados por el MIDES y cumplieron
totalmente el proceso de inscripción en el BPS.
Las cooperativas sociales se dedican mayoritariamente al mantenimiento integral y tienen facilitada su inserción laboral (al menos el primer contrato de trabajo) por medio de su alta participación en el sector público, mediante acuerdos del MIDES con distintos organismos públicos.
Los talleres brindados por los CECAP fueron desarrollados en las siguientes áreas: construcción, cuero,
gastronomía, vestimenta, carpintería, peluquería, entre otros. Por su parte, el programa Nexo contactó a
1.391 jóvenes.
Desde el Departamento de Orientación y Formación Laboral del INAU en el año 2013 se atendieron 678
adolescentes y jóvenes (de los cuales 27% correspondió a adolescentes vinculados al Programa Yo Estudio
y Trabajo). Fueron 470 jóvenes los que accedieron a Orientación Vocacional Laboral y 197 adolescentes y
jóvenes obtuvieron becas laborales e inserciones laborales definitivas a lo largo del año (87% becas y 13%
puestos de trabajo permanentes).
Cabe destacar que 90% de los adolescentes y jóvenes que obtienen becas en organismos tales como UTE o
ANTEL, una vez finalizadas, son contratados de manera permanente por empresas que brindan servicios
tercerizados a dichas instituciones.
194
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)
Turismo social
Políticas desarrolladas y resultados
Desde una perspectiva de derechos y con base en la ley aprobada por el Parlamento en
agosto de 2014, el turismo es considerado un derecho humano por la Organización
Mundial del Turismo, órgano especializado de Naciones Unidas. En virtud de ello,
y con el fin de extender al mayor número de personas el disfrute del tiempo libre y la
recreación a través del acceso a lugares turísticos de calidad, el MTD ha desarrollado
acciones para estructurar y consolidar un Sistema Nacional de Turismo Social, como
factor que contribuye y promueve cambios sociales positivos, generando mayores niveles de bienestar.
Este sistema procura articular las múltiples acciones desarrolladas por el sector público
(ANEP, BPS, MI, MDN, Intendencias Departamentales y gobiernos locales) así como
por diversos actores sociales tales como el PIT-CNT, gremios y cooperativas.
El MTD se ocupa de promover, capacitar y ejecutar la preparación y logística de los viajes
sin participar en la comercialización, la cual es desarrollada por los operadores debidamente acreditados en los registros del Ministerio: establecimientos hoteleros, establecimientos gastronómicos, agencias de viajes, empresas de transporte, comercios y emprendimientos turísticos.
Hoy el sistema incorpora 140 destinos en todo el país, 40 de los cuales están por fuera
de los circuitos turísticos más tradicionales, dando oportunidades de trabajo en distintas
localidades del país.
De esta política dependen programas orientados a sectores específicos de la población,
como adultos mayores, quinceañeras, trabajadores y jóvenes de escuelas agrarias, estudiantes de los bachilleratos de UTU de Turismo, estudiantes en general y personas con
discapacidad.
El programa Turismo Social para Adultos Mayores que administra el BPS está dirigido
a todos los jubilados y pensionistas a través de la Colonia de Vacaciones de Raigón y 40
destinos en todo el país.
El programa Quinceañeras inició sus actividades en 2011 y tiene como beneficiarias a las
quinceañeras que reciben Asignaciones Familiares y tienen buena escolaridad.
El Turismo Joven está dirigido a adolescentes y jóvenes de 15 a 29 años vinculados a organizaciones e instituciones que desarrollan actividades de promoción social, cultural y
educativa. El turismo estudiantil está dirigido a alumnos de 3º y 6º año de centros educativos de Educación Secundaria y Educación Técnica Profesional que desean realizar su
viaje de fin de cursos a un costo accesible.
El programa de Turismo para Trabajadores ofrece a los trabajadores y sus familias paquetes turísticos de calidad a precios accesibles, con el fin de extender el derecho al ocio y la
recreación. A través de este programa han viajado trabajadores de los sectores más postergados, peones rurales, trabajadoras domésticas y empleados de comercio. En el caso
de los trabajadores, se otorga la máxima subvención a los grupos familiares con ingresos
195
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
inferiores a 10 BPC. En el caso de jubilados y pensionistas la subvención máxima se ofrece cuando el ingreso individual es inferior a 5 BPC o el familiar inferior a 10 BPC.
El programa Turismo Social integra a las personas con discapacidad beneficiarias de las instituciones adheridas al BPS, posibilitando estadías vacacionales en centros con accesibilidad.
El BPS ha implementado un sistema de Transporte Colectivo Social en convenio con organizaciones sociales, empresariales y las Intendencias de Artigas, Salto, San José, Río Negro, Rocha y Treinta y Tres, además
de disponer de un ómnibus para turismo por el día en Montevideo para jubilados y pensionistas.
Actualmente suman más de 35.000 las personas que acceden a diversos programas de turismo social a través de los diferentes organismos estatales.
196
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Atención a situaciones de especial vulneración de derechos...
Atención a situaciones de especial
vulneración de derechos vinculadas
a la pobreza y/o la segmentación
socioterritorial
Niños, niñas y adolescentes con ausencia
de protección familiar
Con el objetivo principal de desarrollar nuevos y modernos sistemas para niños, niñas y
adolescentes que temporal o permanentemente han perdido la protección de sus familias
de origen se reformula toda el sistema de atención en primera infancia poniendo especial
énfasis en aquellos niños y niñas cuyas familias no pueden darles la protección y cuidado requerido, dándoles un lugar alternativo mientras, además, se trabaja con su familia
de origen para revertir las causales que han producido las situaciones de crisis familiar.
En este sentido, el INAU se propuso desarrollar un nuevo sistema de Acogimiento Familiar, en el marco de las políticas más avanzadas de protección a la infancia, lo cual permite
priorizar la desinternación de niños, niñas y adolescentes que viven en hogares o instituciones residenciales para que pasen a vivir en una Familia Amiga que los reciba, les dé contención y, fundamentalmente, les brinde un ambiente familiar de cuidado y protección.
Este sistema incluye diferentes modelos de acogimiento familiar, fortaleciendo los vínculos de inserción de los niños y niñas en sus familias extensas buscando la permanencia
con algún familiar directo; si esto no es posible, se le busca una “familia ajena” que reciba
al niño de acuerdo a las necesidades de este. Se establecen, a su vez, según el principio del
interés superior del niño y de la niña, diferentes alternativas de cuidado, que se ajusten a
las necesidades de los niños.
El nuevo programa de acogimiento familiar se inscribe en una política de Fortalecimiento a las Funciones Parentales, que se encuentra en ejecución desde el año 2012 y que
consiste en la construcción de un sistema que reúna diversas modalidades de atención:
puerta de entrada, hogares, acogimiento y adopciones. En este contexto, fueron abiertos
dos Proyectos de puertas de entrada: el Proyecto Maitei, destinado a niños y niñas de 0
a 7 años, y el Proyecto Tribal, destinado a los niños, niñas y adolescentes de 8 a 18 años.
Niños, niñas y adolescentes en situación de calle
El objetivo de disminuir la cantidad de niños, niñas y adolescentes en situación de
calle continuó en el período 2010-2014; ello se refleja en la continuidad de la Red de
Calle Extrema que se creó en el período anterior de gobierno y que se sumó a la red
de servicios de atención ya existentes. En la actualidad se cuenta con 24 proyectos de
atención que se desagregan de la siguiente manera: tres servicios de tiempo completo,
19 de atención de calle y dos de calle extrema. El número de niños, niñas y adolescentes atendidos al 2014 es de 790 en los servicios calle y calle extrema, y de 56 en
modalidad de tiempo completo.
197
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Si bien la población atendida se ha mantenido relativamente estable desde 2010 a la fecha, se percibe como
impacto positivo de la política un descenso de la presencia de niños, niñas y adolescentes en situación de calle en los espacios públicos y principales centros de circulación. Este resultado sería el producto de la puesta
en marcha de un conjunto de medidas adoptadas por el INAU para garantizar los derechos de los niños,
relacionadas al fortalecimiento de los cuidados familiares, al egreso, la inclusión educativa y/o laboral de los
niños, niñas y adolescentes así como de sus familias.
Trabajo infantil
En nuestro país, en el año 2009, había aproximadamente 67.000 niños, niñas y adolescentes que se encontraban en situación de trabajo infantil, según datos del INE. El trabajo infantil es entendido como la
utilización de menores de edad con fines económicos, por parte de adultos. La edad legal mínima es de 15
años y asciende a 17 cuando el trabajo realizado reviste la categoría de “peligroso”, es decir, cuando se trata
de actividades que son perjudiciales para la salud física y mental del adolescente. Si consideramos el trabajo
intensivo dentro del propio hogar, en Uruguay la cifra ascendía en 2009 a 13,4% de los niños y niñas entre
5 y 17 años (aproximadamente 91.000).
El gobierno, los trabajadores, los empleadores y la sociedad civil, a través del Comité Nacional para la
Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Adolescente Trabajador (CETI), continúan trabajando en el análisis de esta problemática y en el diseño y propuesta de acciones para su prevención y erradicación.
En relación a las acciones específicas dirigidas a niñas y niños trabajadores, en el año 2010 el CETI elaboró
el Plan de Acción para la erradicación del trabajo infantil en la recolección y clasificación de residuos, presentado ante el CNPS.
Para avanzar en el seguimiento de la propuesta de dicho plan se ha realizado durante el año 2012 el estudio
Elaboración de diagnóstico sobre trabajo infantil en la recolección y clasificación de residuos en los territorios de
implementación de la fase 1 del Plan de Acción, con el apoyo de la OIT. También se ha construido un protocolo de actuación para la detección y el abordaje de las situaciones de trabajo infantil en la recolección
de residuos.
A su vez, a nivel nacional el CETI ha comenzado en 2012 el proceso de elaboración del Plan de Acción
para la protección del adolescente trabajador, haciendo foco en la situación de las y los adolescentes (ya
que es entre los 15 y 17 años donde se concentra la mayor cantidad de trabajadores menores de 18 años).
Este proceso busca formalizar el trabajo de aquellos adolescentes que realizan actividades no peligrosas y
disminuir el trabajo que perjudica la salud y obstaculiza el estudio de los adolescentes.
En relación a esta temática, en 2012 el CETI ha trabajado en la realización del estudio Diagnóstico y claves
para pensar el trabajo adolescente en Uruguay, con el apoyo de la OIT. Este estudio constituye un insumo
fundamental para la discusión nacional cuatripartita que se está desarrollando con miras a la elaboración
del plan de acción para abordar el trabajo adolescente en Uruguay.
Por otro lado, a partir de un proyecto del Parlamento nacional, el CETI ha trabajado en todo el país, analizando la situación de los adolescentes que trabajan en el medio rural, recogiendo las realidades de las
distintas regiones del país. Esto ha generado un insumo de enorme relevancia para avanzar en el diseño de
acciones específicas que permitan erradicar el trabajo peligroso en la agricultura, así como formalizar el
trabajo a partir de 15 años en las condiciones adecuadas. A este respecto debe destacarse la creación en el
MTSS de la Unidad de Empleo Rural.
A nivel nacional, en varios departamentos del país se han instalado CETI Departamentales, con la misma
198
Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Atención a situaciones de especial vulneración de derechos...
integración cuatripartita e incorporando a la correspondiente Intendencia Departamental, generando así
respuestas específicas a la situación de las diferentes regiones del país.
También debe señalarse el trabajo que se ha venido desarrollando a nivel de Mercosur, con la generación
de acciones de investigación, sensibilización, inspección y diseño de políticas, dirigidas las situaciones de
trabajo infantil en zonas de frontera. Este trabajo conjunto denominado, El Mercosur unido contra el
trabajo infantil, consta del desarrollo de acciones regionales y binacionales, dotando de mayor fortaleza e
impacto a los dispositivos implementados.
Explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes
La explotación sexual comercial infantil constituye una flagrante violación de los Derechos Humanos. En
Uruguay la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes constituye un delito penado legalmente por la Ley N° 17.815.
La revisión de los resultados alcanzados en la implementación del primer Plan Nacional de erradicación de
la explotación sexual comercial de niñas, niños y adolescentes, de 2007, dio lugar a la elaboración de un
nuevo plan que comprende acciones de prevención, protección, atención, restitución, y monitoreo y evaluación.
En el área de prevención se destacan las acciones para la generación de conocimiento y la formación de
recursos humanos para el abordaje de esta problemática. Se ha puesto énfasis en el fortalecimiento de la
articulación entre el Comité para la Erradicación de la Explotación Sexual comercial y no comercial de
niñas, niños y adolescentes (CONAPEES), el SIPIAV, el CETI y el Consejo Consultivo sobre Violencia
Doméstica.
En esa línea, a partir de 2013 en la actividad turística pasa a ser obligatoria la colaboración en la prevención
de la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes de los operadores turísticos al realizar la
inscripción en el Registro de Operadores Turísticos del MTD.
INAU, CONAPEES y UNICEF lanzaron la campaña contra la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes No hay excusas, que procuró dar visibilidad a esta problemática social y colocar la responsabilidad en los adultos.
En el área de protección se ha previsto una adecuación de la normativa, así como el fortalecimiento de los
mecanismos y dispositivos de represión efectiva de las redes que operan en este campo.
Con respecto a la atención, las acciones están orientadas a la aprobación de un código de ética de los medios de comunicación para el tratamiento de la infancia y la adolescencia desde una perspectiva de derechos.
Por último, en el área de restitución, equipos especializados trabajan en la atención de la salud física y mental de las víctimas, además de brindarles apoyo para la inserción educativa, social y laboral.
A noviembre de 2013 se han atendido 25 niños, niñas y adolescentes menores de 14 años y 35 adolescentes
de 14 a 18 años.
Menores en conflicto con la ley
En el presente período se transformó el sistema de atención a adolescentes con infracción penal a través de
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
la creación del SIRPA, que supuso la modificación de los dispositivos existentes, profundizando el enfoque
socioeducativo de responsabilización de los adolescentes en conflicto con la ley penal, desde una perspectiva de derechos, especializados en la ejecución de las medidas socioeducativas dispuestas por la Justicia
especializada.
El nuevo organismo está a cargo de una Comisión Delegada del Directorio del INAU y apunta a incrementar los niveles de especialización con alto grado de autonomía técnica a través de cinco programas: Ingreso,
Estudio y Derivación, Medidas Socioeducativas de Base Comunitaria, Medidas Curativas, Medidas Privativas de Libertad y Semilibertad, e Inserción Sociocomunitaria y Atención al Egreso.
La creación de esta entidad implicó destinar importantes recursos para obras de infraestructura y reclutamiento de recursos humanos especializados para cada uno de los cinco programas previstos.
Las medidas socioeducativas sin privación de libertad suponen implementar acciones para la permanencia
del adolescente en su marco de convivencia familiar y comunitaria.
En noviembre de 2013 se encontraban atendidos con medidas de privación de libertad 684 adolescentes; en
régimen de semilibertad, 14; de libertad asistida, 696; y de libertad vigilada, 37.
Se ha firmado un convenio entre OSE, MIDES y SIRPA con el objetivo de desarrollar un plan piloto de
trabajo dirigido a jóvenes internos privados de libertad en su proceso de egreso, en el marco de los programas que implementa el SIRPA y en el marco de las Políticas de Responsabilidad Social que lleva adelante
OSE. Se buscó generar una experiencia laboral que les permitiera adquirir una cultura de responsabilidad
en el trabajo, así como habilidades para una futura inserción laboral y social.
Mediante este convenio, OSE se comprometió a proporcionar trabajo temporario a seis jóvenes privadas
de libertad en el marco de los programas que implementa el SIRPA, asignando las funciones que entiende
pertinentes conforme al perfil de cada practicante y proporcionando a las personas que desarrollarán las
tareas las herramientas para efectuarlas. El régimen de control especial y la custodia que los practicantes
requirieron estuvo de cargo del SIRPA.
Personas adultas en situación de calle
A partir de la reestructura llevada adelante entre 2012 y 2013 en el MIDES, el PASC se transformó en el
Departamento de Coordinación del Sistema de Atención. Este departamento está compuesto por diferentes
programas que brindan servicios a la población en situación de calle o riesgo de calle. Las acciones que
desplegaba el PASC se encuentran ahora agrupadas en tres programas del departamento, que atienden distintas problemáticas sociales: Programa Calle, Programa de Atención a Mujeres con Niños, Niñas y Adolescentes (NNA), y Programa Cuidados, además del Equipo Móvil del MIDES.
El Programa Calle es un programa de inclusión social dirigido a personas en situación de calle mayores de
18 años, que desarrolla acciones tendientes a la restitución de derechos vulnerados, con los centros nocturnos como su principal dispositivo de intervención.
El Programa de Atención a Mujeres con Niños, Niñas y Adolescentes es un programa de abordaje familiar en situaciones de extrema vulnerabilidad que condicionan la posibilidad de contar con un espacio
de desarrollo familiar autónomo en mujeres con niños, niñas y adolescentes. Su principal dispositivo de
intervención son los centros 24 horas.
El Programa Cuidados brinda atención a personas con dependencia, alta dependencia crónica o en procesos de recuperación que no cuentan con recursos económicos para acceder a servicios de cuidado. Sus
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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Atención a situaciones de especial vulneración de derechos...
dispositivos de intervención son los Tarará, las Casas Asistidas y los centros para adultos mayores y personas dependientes.
El Equipo móvil del MIDES desarrolla estrategias de intervención con personas que se encuentran en situación de calle en la capital del país, ya sea para su posterior derivación a un centro donde serán atendidas
por otro equipo técnico o para incidir favorablemente en las posibilidades de ejercicio de derechos de las
personas promoviendo el acceso a las prestaciones de protección social (salud, alimentación, documentación de identidad, etc.) mientras permanezcan en situación de calle.
Entre 2011 y 2013, se fortalecieron los cupos, que pasaron de 546 a 1.727 (465 correspondientes a mujeres
con hijos a cargo) y los centros de atención con capacidad de brindar asistencia en sus diferentes modalidades aumentaron de 25 en 2011 a 55 en 2013.
Se ha firmado un convenio con el MDN para cubrir la alimentación de hasta 450 cupos en los centros nocturnos. Para estos cupos de alimentación el MDN elabora y distribuye la comida con insumos que aporta
el INDA. Además, el INDA aporta comida elaborada distribuyéndola en los centros de mujeres con NNA
y de cuidados. Sumado a ello, desde el mes de setiembre del 2013 se cuenta con el apoyo de CUTCSA para
el traslado de personas desde puerta de entrada del MIDES a los centros más lejanos.
Para el caso de los adultos mayores, se cuenta con un programa que tiene como objetivo identificar a aquellos en situación de calle en Montevideo, brindando en primera instancia una respuesta de emergencia a
través de los albergues nocturnos y, con el aporte de BPS, se dispone también de albergues diurnos.
En este período, se firmó un convenio para la Integración de la Comisión Interinstitucional para la Atención a las Personas en Situación de Calle (CIAPSC) del Uruguay.
Trata de personas
En las últimas décadas han cambiado de manera significativa los movimientos migratorios internacionales,
intrarregionales y extrarregionales. Nuestro país ha recibido mayormente trabajadores de la región andina y
centroamericana y, en menor medida, trabajadores del norte de Europa, asociados a los polos de desarrollo
y los grandes emprendimientos productivos. Hasta hace unos años Uruguay era identificado como país de
origen de víctimas de trata; en la actualidad es también un país de tránsito y destino.
La coordinación y el abordaje de la trata se ha llevado adelante a través de la Mesa Interinstitucional
de Trata y de la coordinación entre Inspección General de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), Inmujeres-MIDES y MRREE.
Con respecto al tratamiento de diversas situaciones concretas de trabajadoras y trabajadores extranjeros no
registrados y en malas condiciones de trabajo, se destaca la intervención de la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social. Este organismo ha implementado operativos sectoriales de fiscalización, orientados a la prevención, detección y suspensión de situaciones de explotación laboral o trabajo forzoso de trabajadores uruguayos e inmigrantes. Como consecuencia, ha podido conocerse con mayor profundidad la
realidad de los sectores más afectados y generar cambios relevantes en el ejercicio de derechos por parte de
los trabajadores.
Específicamente, la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social ha implementado una estrategia nacional para la regulación y control del trabajo doméstico, que permitió aumentar la detección y abordaje de
las situaciones de trabajo informal, trabajo extranjero y trabajo forzoso en ese sector de actividad.
También, se implementó un Protocolo de Actuación consular frente a casos de Trata de Mujeres, Niñas,
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Niños y Adolescentes en concordancia con la Ley Nº 18.250, que tipifica como delito la trata y tráfico de
personas. El protocolo incluye la conceptualización de la trata de personas, sus fines, el perfil de las víctimas, los principios básicos de intervención y cómo identificar a las víctimas. También tiene un apartado
con un primer abordaje de cómo realizar la entrevista inicial, las acciones de protección y el posterior seguimiento del caso.
Particularmente para la atención de mujeres en situación de trata se cuenta con el Servicio de Atención a
Mujeres en situación de Trata con fines de explotación sexual. Se ofrece asistencia psicológica, social y
legal a mujeres que sufren o han sufrido tal situación con un enfoque integral desde las perspectivas de género, generaciones y de derechos humanos. Las estrategias están dirigidas al restablecimiento del bienestar
físico, mental, psicológico y social de las personas que han vivido una situación de trata. Está centrada en el
respeto y la restitución del ejercicio de los derechos humanos que han sido violentados. El servicio fue instalado en Montevideo, pero su alcance es nacional. Se compone por un equipo técnico multidisciplinario.
Los principales servicios prestados incluyen la posibilidad de hospedarse en un refugio en coordinación
con el MIDES; el apoyo económico a través de la TUS para asumir sus gastos personales; atención médica,
apoyo psicosocial y orientación legal a aquellas personas que deciden denunciar a los tratantes. Sumado a
ello, se regula la documentación en general y, en particular, la documentación migratoria. En coordinación
con las oficinas de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) se han realizado las gestiones
para el retorno voluntario y la reintegración de las personas a sus países o comunidades de origen.
Desde el mes de mayo de 2011 a la fecha, se ha atendido un total de 97 mujeres. Además, el servicio ha
brindado orientación y apoyo durante este período a personas en situación de trata con fines de explotación
laboral.
Personas adultas infractoras de la ley penal
El Instituto Nacional de Rehabilitación (INR) fomenta la ejecución de políticas orientadas al reingreso e
inclusión social de su población objetivo. Para ello se basa en una mirada que fortalece la transversalidad
de las políticas públicas en el ámbito de la cárcel. En este ámbito, orienta los dispositivos socioeducativos
y laborales de inclusión que se desarrollan en el contexto de encierro, en conjunto con los organismos del
Estado. Es así que la atención en salud se coordina con ASSE, a través de su programa especializado de
atención, la educación se coordina junto al MEC, con Codicen y sus organismos, así como con el resto de
las intervenciones para garantizar el acceso a derechos básicos y la integración a propuestas orientadas a la
inclusión de las personas privadas de libertad y del liberado.
El Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados (PNEL), junto a las subdirecciones y dirección del
INR, definen los acuerdos y los dispositivos de intervención a desarrollar. El PNEL tiene un rol central en
el trabajo de preegreso y los primeros meses de liberación de cada persona.
En el período se han llevado adelante coordinaciones. En el marco del traslado de las mujeres privadas de
libertad de la cárcel de la calle Cabildo hacia la Unidad Penitenciaria Nº 5 Femenina (ex Centro Metropolitano de Rehabilitación Femenina), se desarrollaron actividades de diagnóstico, intervención integral en
preegreso y asistencia a todos los dispositivos técnicos desarrollados en esa Unidad hasta la fecha.
El programa Uruguay Integra (MIDES) ha venido apoyando la implantación y ejecución de actividades
socioeducativas y sociolaborales en Paysandú, Salto y Rivera. Además, se promovió el desarrollo de emprendedores/as en situación de pobreza, como forma de mejorar y complementar sus ingresos familiares. Para
ello, se han acompañado procesos de inclusión económica y social, generando espacios de intercambio entre
emprendedores a nivel local y nacional de manera de ampliar las oportunidades de crecimiento y sustentabilidad y fortalecer la articulación con los organismos vinculados al sector.
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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Atención a situaciones de especial vulneración de derechos...
Han participado del programa 15 emprendimientos productivos, a quienes se les brindó un préstamo subsidiado y un plan de formación. La procedencia de los emprendimientos fue desde las cárceles Nº 1 de Artigas, Nº 5 de Colonia, Nº 1 de Cerro Largo, Nº 2 de Lavalleja, Nº 3 de Maldonado, Nº 2 de Paysandú y
Nº 1 de Tacuarembó.
Sumado a ello, se ha trabajado en la promoción, formación, capacitación y asesoramiento a emprendimientos productivos asociativos de tipo cooperativo, con el objetivo de crear puestos de trabajos genuinos en el
marco de una cultura de participación y de gestión colectiva que tenga impacto tanto en las personas que
lo integran como en la comunidad.
En materia de cooperativas, se han desplegado acciones en la cárcel departamental de Canelones y en la
cárcel de Punta de Rieles apoyando la conformación de dos cooperativas sociales, una de ladrilleros y otra
de horticultores.
También se ha implementado un proyecto llevado adelante por Inmujeres y Uruguay Integra (MIDES) que
tiene por objetivo la reinserción social y la disminución de la reincidencia en el delito a través del fortalecimiento de aspectos individuales, familiares y sociales de las mujeres privadas de libertad alojadas en la Unidad Penitenciaria Nº 5 Femenina (ex Centro Metropolitano de Rehabilitación Femenina).
A su vez, mediante un convenio entre el MI y OSE, se ejecutó un plan piloto de trabajo para personas privadas de libertad, en el marco de los programas que implementa el PNEL. Al finalizar la práctica laboral se
emite un certificado que acredita la práctica realizada y el desempeño.
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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)
Programas prioritarios
A fines de 2011 el Presidente de la República, José Mujica, solicitó que se analizara la situación de las personas con mayor vulnerabilidad social.
El análisis reveló que, a pesar de que había una sensible mejora de los ingresos de los hogares y que las transferencias monetarias habían logrado refocalizarse y estaban instrumentándose en forma correcta, había un problema en las condiciones generales de vida
que se expresaba en la informalidad del trabajo, el bajo nivel educativo de los adultos del
hogar, la desvinculación de los jóvenes del sistema educativo y la precariedad en materia
de vivienda.
La mayor concentración de hogares con estas características se verifica en la zona metropolitana de Montevideo y en el arco norte del país. Se constató que se trata de una población que, en relación a la media del país, tiene hogares mucho más extendidos y niveles
educativos promedio de 6,2 años en adultos frente al promedio de 9,3 en todo el país.
El 80% trabaja, pero lo hace en el sector informal de la economía y reside en viviendas
muy precarias.
Se decidió en consecuencia formular un set de programas que actuaran sobre los principales problemas de dicha población priorizando primera infancia y juventud. Ello se
concretó a través de UCC, Jóvenes en Red y Cercanías. A esto se sumó la duplicación
de la TUS y la acción del Plan Juntos que, guiado por el concepto de emergencia sociohabitacional, trabajaba con la misma población. Un elemento de soporte fundamental
para el éxito de la implementación de estos programas ha sido la unificación de las bases
de datos sobre esta población, la inclusión de indicadores de diagnóstico comunes y la
llegada coordinada a la población, logrando una unidad integral de conducción. Todos
los programas comparten ciertas características: se tratan de programas interinstitucionales de proximidad, con fuerte componente de focalización que se basan en el trabajo
de cercanía.
Uruguay Crece Contigo (UCC)
El programa UCC trabaja en la órbita de la OPP, de la Presidencia de la República, y se
encuentra dirigido por una Mesa de Coordinación Interinstitucional integrada por OPP,
MIDES y MSP. Esta mesa es responsable de articular las decisiones políticas y de dar
seguimiento estratégico al programa. Además, este espacio está en coordinación con el
CNPS.
Las instituciones del Estado participantes de UCC además del MIDES y el MSP son:
ASSE, INAU-Plan CAIF, MEC, MTSS, INDA, MVOTMA, ANEP, BPS y UdelaR,
así como otros organismos del Estado, como Plan Ceibal, ANTEL, ANCAP, Dirección
Nacional de Correos, entre otros.
Uno de los objetivos específicos del programa es contribuir a definir e implementar intervenciones focalizadas para el fortalecimiento de la atención de los niños y niñas más
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De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
vulnerables a través de un abordaje de cercanía para la protección de familias con mujeres embarazadas y
niños menores de cuatro años.
Las familias incluidas en este trabajo provienen de dos fuentes: por un lado, de derivaciones de los servicios
locales y de los espacios de articulación institucional a nivel local; y, por otra parte, de registros administrativos y bases de datos que permiten acceder a la información de niños y niñas en situación de riesgo o
daño sanitario.
El programa centró su trabajo en el acompañamiento familiar y el trabajo de cercanía, planteándose
como objetivos disminuir la prevalencia de anemia en el embarazo y en los menores de cuatro años, disminuir la incidencia de sífilis gestacional, mejorar la calidad de los controles de embarazo y su captación
precoz, disminuir la incidencia de niños con bajo peso y baja talla para su edad y garantizar el acceso a las
prestaciones sociales correspondientes.
Las intervenciones incluyeron, además, las acciones socioeducativas con las familias donde viven mujeres
embarazadas y niños y niñas menores de cuatro años en situación de vulnerabilidad sociosanitaria. El trabajo con estas familias se ha realizado a través de equipos de cercanía que contactan a la familia y establecen
un acuerdo de trabajo. El trabajo desempeñado por los equipos incluye principalmente trabajo en el hogar
de orientación y diagnóstico en los diversos temas vinculados a los objetivos del programa, la coordinación
interinstitucional y mejora de la accesibilidad de las familias a las prestaciones y servicios a los que tienen
derecho.
Al cierre de 2013, todos los departamentos del país han implementando el programa UCC. Se realizó el
acompañamiento a 8.416 niños menores de cuatro años y mujeres embarazadas en 4.473 hogares en los que
viven 19.932. El screening de hemoglobina fue realizado en el 81% de los niños y en el 87% de las mujeres
embarazadas. Sumado a ello, al 90% de los niños se les efectuó un screening de desarrollo infantil.
Respecto a la situación sanitaria nutricional de los niños y niñas atendidos por el programa resultó que:
33% de los menores de dos años mejoró su relación peso/edad en 0,5 puntaje Z y 35% de los menores de
cuatro años mejoró su relación talla/edad en 0,5 puntaje Z. 81% de los niños que tenían anemia al inicio
del acompañamiento, luego de él no presentaron anemia y 46% de los que presentaban alguna alteración
de desarrollo infantil al inicio no la presentaron al cierre del acompañamiento.
En materia de prestaciones, 46% de las familias que no recibían las prestaciones sociales de la TUS comenzó a recibirla (las restantes están siendo evaluadas por MIDES) y 62% de las familias que no eran beneficiarias de la canasta de riesgo nutricional del INDA pasaron a serlo. Sumado a ello, 76% de las mujeres
embarazadas que no recibían asignación prenatal, comenzaron a recibirla y 74% de los hogares comenzaron
a recibir asignaciones familiares por hijos/as.
Jóvenes en Red
Jóvenes en Red es un programa interinstitucional coordinado por el MIDES, en el que participan el
MEC, el MTSS, el MDN, el MTD, la ANEP, la UTU, el INAU y el INEFOP. El programa comenzó
a implementarse en 2012.
El objetivo general de ha sido promover el ejercicio de derechos de jóvenes desvinculados del sistema educativo y del mercado formal de empleo con un abordaje integral, territorial y en comunidad. Se desarrolla
una estrategia de orientación y acompañamiento en el proceso de inclusión social, laboral y educativa que
les permita apropiarse de los canales y de las redes existentes (de las cuales se encontraban excluidos por diversos motivos socioeconómicos y culturales).
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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS). Programas prioritarios
El componente social del programa constó de: asesoramiento y acompañamiento en la gestión de documentación básica y asistencia social; promoción de la participación en actividades culturales, recreativas y
deportivas; formación y uso de TIC, favoreciendo la integración digital; generación de espacios de problematización, discusión y formación en temáticas que preocupen a los participantes y a la comunidad y difusión y promoción del uso de los servicios de salud.
El componente educativo incluyó: desarrollo de espacios de formación a nivel interno del programa que
favorezcan la adquisición crítica de habilidades sociales; otorgamiento de becas a aquellos que logran revincularse activamente al sistema educativo; espacios de apoyo para la actualización de competencias cognitivas básicas en lenguaje y cálculo, acreditación de saberes.
El componente laboral consistió en: integrar a los participantes en redes de capacitación laboral para la
adquisición y desarrollo de competencias técnicas; facilitar experiencias de trabajo colectivo a nivel comunitario o en empresas con un enfoque participativo y de aprendizaje integral en un contexto de trabajo;
intermediar con empresas públicas y privadas, brindándoles a los jóvenes la oportunidad de acceder a una
primera experiencia laboral.
El monitoreo del programa se realiza a través del ingreso en el sistema donde se analiza la trayectoria de
los beneficiarios a lo largo del programa. Las dimensiones que se ingresan en el sistema son: documentación y asistencia básica; salud, integración y participación social; trayectoria educativa; trayectoria laboral
y beneficios económicos, entre otras. De esta forma, es posible analizar la trayectoria de cada joven dentro
de Jóvenes en Red y recoger las acciones de gestión, coordinación y acompañamiento de los técnicos que
llevan adelante el programa, evaluando su rol en dicho proceso.
El programa Jóvenes en Red trabajó con 2.280 personas en el primer año y en 2014 se extendió a 3.300.
El resultado primario del primer año de trabajo es que tres de cada cuatro jóvenes se vuelven a vincular, algunos a una actividad educativa otros al mercado de trabajo. Alrededor de 300 de ellos lo hicieron en ambas.
Cercanías
Cercanías es una estrategia interinstitucional integrada por MIDES, INAU, ASSE, MSP, ANEP, BPS,
MVOTMA y MTSS. Se propone mejorar la eficiencia de las intervenciones del Estado ante situaciones de
extrema vulnerabilidad social, considerando a la familia como sujeto. Para esto, se promueve un cambio de
gestión de las instituciones para superar fragmentaciones y superposiciones, y mejorar la articulación de los
servicios a nivel territorial, el trabajo en red y la integralidad en el primer nivel de atención.
A través de los Equipos Territoriales de Atención Familiar (ETAF), Cercanías desarrolla un trabajo integral y de proximidad con las familias, para garantizar un acceso rápido y eficiente a las prestaciones sociales básicas existentes.
Hasta abril de 2014 se han conformado 47 ETAF cubriendo todo el territorio nacional, con la siguiente distribución departamental: 16 en Montevideo, 7 en Canelones, 2 en Maldonado, Artigas, Salto, Paysandú,
Tacuarembó, Cerro Largo y Rivera y uno en el resto de los departamentos.
A abril de 2014 Cercanías se encontraba trabajando con aproximadamente 1.800 familias.
A la fecha se cerraron intervenciones con 122 familias por diferentes motivos: cumplimiento de metas, traslado de la familia a otra zona o departamento, decisión de la familia o no corresponder la intervención por
el perfil de población objetivo. Los beneficiarios del programa fueron aproximadamente 8.300 personas, de
las cuales más de 60% eran niños, niñas y adolescentes.
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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)
Plan Siete Zonas
Este Plan tiene como objetivo mejorar la convivencia en el área metropolitana, desplegando un conjunto de intervenciones estratégicas en tres áreas en forma simultánea: el
rediseño urbano, los programas sociales y la seguridad en barrios y comunidades.
Es un programa piloto liderado por Presidencia de la República, el MI y el MIDES en
conjunto con la Intendencia de Montevideo y de Canelones. El presupuesto asignado
para la primera etapa es de 34.000.000 dólares americanos.
En una primera etapa, la iniciativa se instaló en siete zonas donde viven 30.000 personas
en condiciones de alta vulnerabilidad desde el punto de vista social y de seguridad: los
barrios Marconi, Ituzaingó, Chacarita de los Padres y Cantera del Zorro en Montevideo;
en Canelones, Barrio Obelisco, Barros Blancos y Vista Linda en la ciudad de Las Piedras.
El plan se conforma a partir de tres componentes:
• mejoramiento urbano, que constó de inversiones en infraestructura, equipamiento
y servicios sociales básicos. Construcción de plazas de convivencia, espacios deportivos y centros cívicos fueron parte de las iniciativas para transformar las zonas. La
calidad del espacio público se estableció como un factor clave para asegurar la convivencia y construir seguridad;
• profundización de los programas sociales. Se instaló un conjunto de programas
específicos orientados a niños, jóvenes y adultos. Se amplió la cobertura del Plan
CAIF a partir de la construcción de nuevos centros. Se implementaron en estas zonas de intervención los programas prioritarios UCC, Cercanías y Jóvenes en Red, de
manera de abordar todas las áreas que estos programas tienen definidas. También se
desarrolló el programa de Alfabetización de Adultos para lograr la culminación de
Educación Primaria;
• fortalecimiento de la seguridad mediante un nuevo sistema de patrullaje en las
zonas, despliegue de unidades especiales para el combate del crimen organizado y
presencia de la Policía Comunitaria a nivel local.
Se espera extender esta experiencia a varias zonas similares en el próximo período.
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Red de Asistencia e Integración Social (RAIS)
Desafíos de la RAIS
Los avances realizados por el país a la fecha, en materia de reducción de la pobreza, permiten identificar con bastante claridad un conjunto de desafíos específicos en relación
con la RAIS en proceso de construcción. Entre ellos se destacan:
• Consolidar la tendencia de descenso de la pobreza por ingresos y avanzar en
la reducción de sus otras dimensiones. Para lograrlo, el país deberá superar las
inequidades al inicio de la vida, los rezagos educativos de niños y adolescentes, la
informalidad y precariedad laboral, y la segmentación socioterritorial. Se requiere,
en consecuencia, tanto de la consolidación del proceso de reforma de las políticas sociales universales –sectoriales, por ciclo de vida y transversales– como de avances en
la construcción de la red articulada en su interior y fuertemente conectada con los
componentes universales de la matriz de protección social.
• Desplegar una estrategia orientada a la erradicación de la extrema pobreza,
que permita eliminar los múltiples factores que en ella inciden. Esta estrategia debe
comprender diversos instrumentos, algunos existentes y otros a crearse. Se destacan:
el apoyo directo a las familias aún en situación de indigencia por ingresos y aquellas
vulnerables a la indigencia; y el fortalecimiento de los bienes y servicios universales y
de la RAIS a fin de garantizar cobertura y acceso a esas familias a estos dispositivos.
• Fortalecer el proceso de mejora en la distribución del ingreso y la reversión
de desigualdades de distinto carácter aún prevalecientes.
211
EL GASTO PÚBLICO SOCIAL
El gasto público social es una aproximación
cuantitativa al esfuerzo fiscal del Estado
en actividades que buscan la disminución
de la pobreza y redistribución del ingreso,
la formación, expansión o renovación de
capacidades humanas y el cumplimiento,
respeto, protección y promoción de los
derechos de la ciudadanía.
El Gasto Público Social
El Gasto Público Social
Las políticas sociales han asumido creciente relevancia en los dos últimos gobiernos nacionales. En tal sentido, el gasto público social (GPS)97 se ha expandido en relación al
gasto público total, como resultado de la priorización de estas políticas dentro de la estructura de erogaciones del Estado.
El gasto público social es una aproximación cuantitativa al esfuerzo fiscal del Estado en
actividades que buscan la disminución de la pobreza y redistribución del ingreso, la formación, expansión o renovación de capacidades humanas y el cumplimiento, respeto,
protección y promoción de los derechos de la ciudadanía. Por lo tanto, no se trata de un
indicador de logros ni de eficiencia sino de un compromiso público con el bienestar de
la población.
Se trata de acciones emprendidas por agencias del sector público en materia social financiadas a través de la tributación o del endeudamiento del Estado, más allá de quién sea
el proveedor efectivo.
El GPS, tal cual es considerado en este apartado, comprende los siguientes rubros: educación, salud, seguridad social y asistencia social, vivienda y servicios comunitarios, y otros
gastos sociales de varios organismos de la administración central. Dentro de educación
se considera el gasto realizado en todos los niveles educativos, incluido el gasto de ANEP,
UdelaR, parte del gasto del INAU (Plan CAIF, CENFORES y subsidio del boleto estudiantil), el gasto del Ceibal y otras partidas destinadas a educación presentes en varios
incisos de la administración central. Dentro de salud se considera el gasto en ASSE,
MSP, FONASA, FNR, JND, prestaciones médicas y seguro de enfermedad del BPS, y
otros gastos de salud presentes en varios incisos de la administración central. En cuanto
a seguridad social y asistencia social98 se considera el gasto en jubilaciones y pensiones
no contributivas, en Asignaciones Familiares, TUS, Cajas Policial y Militar, canastas y
comedores del INDA, seguro de desempleo y seguro por maternidad, entre otros gastos
de asistencia social del resto de los incisos de la Administración Central. Por su parte,
vivienda incluye el gasto de OSE99, el gasto del MVOTMA, el Fondo Nacional de Vivienda, MEVIR, ANV, el Plan Juntos y otros gastos destinados a vivienda del resto de
los incisos. Finalmente, el otro gasto social de varios organismos de la administración
central refiere al gasto del MIDES, el gasto del MEC, parte del gasto del MTD y otros
gastos de desarrollo social y cultural del resto de los incisos de la administración central.
En el período comprendido entre los años 2004 y 2012 el GPS ha exhibido un crecimiento anual de 9% en promedio, lo que representa un 87% de crecimiento en el total
del período. La gráfica a continuación muestra la evolución histórica. (Ver gráfico 6.1.1)
97 Este apartado fue elaborado en base a un trabajo sobre GPS realizado conjuntamente por el MIDES, la OPP y el MEF, que es sistematizado en la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal: Informe Económico Financiero año 2013.
98 Esta dimensión incluye el gasto en prestaciones contributivas. Pero dado que su concepción, organización y sostenimiento, en última
instancia, recaen en la órbita del Estado y que la contribución tiene carácter obligatorio (similar a un impuesto), se considera que corresponde integrar estas prestaciones en la categoría GPS.
99 Si bien el gasto de OSE se incluye aquí, la prestación de este servicio se financia a través de precios cobrados a la población. Sin
embargo, se incluye como GPS por tratarse de un servicio esencial que cubre un tipo de necesidad básica que tiene un impacto extraordinario sobre la salud y la higiene pública.
215
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Gráfico 6.1.1. Gasto Público Social. En miles de pesos constantes de 2005 (1989-2012)
160.000.000
140.000.000
120.000.000
100.000.000
80.000.000
Caída prom.
anual -6,4%
60.000.000
Crec. prom. anual 9%
Crec. prom. anual 7%
40.000.000
20.000.000
2011
2012
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2003
2004
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1993
1994
1992
1991
1990
1989
0
Fuente: MEF, con base en estudio del gasto público social del MEF, MIDES y OPP, 2014
Este gran aumento del GPS en términos constantes fue mayor al crecimiento de la economía y al aumento
del gasto público total, mostrando una clara prioridad macroeconómica (relación entre GPS y PIB) y fiscal
(importancia de este gasto dentro del gasto total) en el período 2004-2012.
En su conjunto entre 2004 y 2012 el GPS aumentó en 6 puntos porcentuales del PIB. Particularmente,
en 2012 el GPS representa el 25% del PIB. Por su parte, este gasto dentro del gasto público total, alcanza
guarismos históricamente altos, ya que, en 2012, el 75% del gasto público era gasto social, mientras que en
2005 el gasto social representaba el 61% del gasto público total.
La distribución del GPS por edad se caracteriza por una fuerte concentración en los niños y adolescentes,
y en los adultos mayores. De hecho en 2012, 24% de este gasto tuvo como destino los menores de 18 años
y 32% los mayores de 65 años. La razón de esto radica en la importante participación de los menores de
edad en el gasto en educación y de los mayores en el gasto en seguridad social.
En relación al perfil del GPS considerando el género, resulta que esta distribución favorece a las mujeres,
que obtienen entre 54% y 55% del gasto total en todos los años considerados. Esto se explica por el mayor
gasto en seguridad social destinado a la población femenina, particularmente de las prestaciones por Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS).
El impacto distributivo de una política pública implica comparar la distribución de ingresos de los hogares
antes y después de la política. En ese sentido, se escogió el Índice de Gini como aproximación a la distribución del ingreso de los hogares. De esta forma, la medida del impacto distributivo del GPS es la diferencia
simple del Índice de Gini calculado sobre un ingreso de los hogares sin GPS (Ingreso Base) y un Índice de
Gini calculado con el ingreso de los hogares más el GPS. (Ver gráfica 6.1.2)
Un primer aspecto a considerar es que la distribución del ingreso antes de la política analizada ha mejorado
notoriamente. De hecho, entre 2009 y 2012 el Índice de Gini del Ingreso Base cayó 5,5 puntos.
Es importante destacar que el Ingreso Base no es un ingreso en ausencia de política pública sino un ingreso
en ausencia de las políticas públicas específicas que se incluyeron en el estudio realizado (salud, educación,
216
El Gasto Público Social
Gráfico 6.1.2. Impacto distributivo del GPS (2009-2012)
0,500
0,490
0,479
0,458
0,435
0,450
impacto =0,098
0,400
impacto =0,092
0,391
0,350
0,380
0,365
0,342
0,300
0,250
0,200
2009
2010
Gini sin GPS
2011
2012
Gini con GPS
Fuente: MEF, con base en estudio del gasto público social del MEF, MIDES y OPP, 2014.
seguridad social y asistencia social). De hecho, además de otros factores, es probable que en la disminución
de la desigualdad de ingresos antes de la política analizada esté influyendo, entre otras cosas, la suba del
salario mínimo y el efecto más general de los Consejos de Salarios.
En igual sentido, la distribución del ingreso con GPS ha mejorado notablemente desde 2009 a 2012. El
Índice de Gini del ingreso con GPS cayó 4,9 puntos en dicho período. Sin embargo, la desigualdad del ingreso con GPS ha caído menos que la desigualdad antes del GPS, razón por la cual se puede afirmar que el
impacto distributivo del GPS disminuyó levemente.
217
EL APORTE TRIBUTARIO
A LA EQUIDAD
La política tributaria ha sido otro instrumento
utilizado para mejorar la distribución del
ingreso disponible de los hogares.
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
El aporte tributario
a la equidad
La política tributaria ha sido otro instrumento utilizado para mejorar la distribución del
ingreso disponible de los hogares. Los cambios introducidos por la Reforma Tributaria
de 2007, así como los ajustes implementados con posterioridad, han sido funcionales al
objetivo de mejorar la equidad, mediante la reducción de la carga tributaria directa e indirecta sobre los hogares de menores ingresos y el aumento de la carga impositiva sobre
el decil más rico de la población.
El grado de progresividad del sistema tributario define las preferencias de la sociedad por
la equidad. Un sistema tributario es más progresivo si la carga impositiva crece con el
nivel de ingresos de los contribuyentes, es decir, si el peso de los impuestos es cada vez
mayor a medida que se alcanzan niveles de ingresos más elevados. Las tasas efectivas del
Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) estimadas para el ingreso total muestran claramente la progresividad de dicho impuesto97.
Gráfico 7.1.1. Tasas efectivas del IRPF estimadas a partir del registro de la DGI sobre el ingreso total. Por deciles de ingreso (2011)
12
10
8
6
4
2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Notas: Tasas estimadas a partir del registro de DGI. Ingreso total incluye ingreso laboral, jubilaciones e ingreso de capital.
Tasa efectiva= Pago de tributos IRPF-IASS/Ingreso total
Fuente: Desigualdad y altos ingresos en Uruguay. Un análisis en base a registros tributarios y encuestas de hogares para el
período 2009-2011, Gabriel Burdín, Fernando Esponda y Andrea Vigorito, 2014.
El mismo estudio demuestra que el IRPF y el Impuesto de Asistencia a la Seguridad
Social (IASS) tienen un efecto importante sobre la reducción de la desigualdad. Ambos
impuestos redistribuyen aproximadamente dos puntos porcentuales del Índice de Gini.
El carácter progresivo del IRPF fue mucho más pronunciado que el del anterior Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), no solo por las diferentes tasas aplicadas a las
rentas derivadas del trabajo, sino también por la inclusión de las rentas de los trabajado-
97 Desigualdad y altos ingresos en Uruguay. Un análisis en base a registros tributarios y encuestas de hogares para el período 2009-2011,
Gabriel Burdín, Fernando Esponda y Andrea Vigorito, 2014.
221
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
res por cuenta propia y las rentas del capital como hechos generadores del IRPF (antes de la reforma estas
rentas no estaban gravadas).
La reducción del IVA y la eliminación del Impuesto para la Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social (COFIS) también coadyuvaron a lograr un efecto positivo sobre la distribución del ingreso
disponible. Los hogares de menores ingresos destinan todo su ingreso al consumo, por lo que fueron favorecidos en mayor medida por la reducción del IVA y la eliminación del COFIS. Estos hogares también se
vieron beneficiados por la reducción en cuatro puntos porcentuales de la tasa mínima del IVA (que grava
los artículos de la canasta básica alimenticia, bienes que ocupan una mayor proporción en el presupuesto
de los hogares de menores ingresos).
Por otro lado, en otro estudio en el que se analizó el efecto redistributivo de los impuestos pagados por los
hogares y el gasto social dirigido a ellos en cinco países de Latinoamérica (Argentina, Bolivia, Brasil, México y Perú)98 se muestra que en relación a la desigualdad, Uruguay es el segundo país que más reduce el
Índice de Gini. En este estudio se indica que los impuestos directos y las transferencias reducen el Índice
de Gini 3,5 puntos porcentuales, pasando de 0,492 a 0,457.
En la presente administración se realizaron modificaciones en el sistema tributario en línea con el objetivo
de lograr mayor equidad. De acuerdo a la Ley Nº 18.910 del 25/05/2012 se aplicaron nuevas deducciones a
los montos pagados en el año por cuotas de préstamos hipotecarios destinados a la adquisición de vivienda
única y permanente del contribuyente. Además, se agregó una nueva franja en el IRPF para los ingresos
más altos, de 900 a 1.380 BPC anuales donde la tasa es de 25% y a partir de 1.380 BPC es de 30%. En
relación al IASS, esta ley faculta al Poder Ejecutivo a incrementar el tramo exento de gravamen hasta en
12 BPC anuales.
Asimismo, se aprobó la ley que devuelve el total del IVA cuando se utilice la tarjeta de débito Uruguay Social (TUS), la tarjeta de débito para cobro de Asignaciones Familiares (AFAM) y similares. Además, rebaja
en hasta dos puntos la tasa del IVA de las transacciones realizadas con tarjetas de débito o instrumentos
análogos. La devolución del IVA a los beneficiarios de TUS y AFAM representa un aumento del poder de
compra de 18%. Dicha medida tiene como objetivo impactar positivamente sobre el ingreso disponible del
primer quintil de la distribución, dado el peso que tienen las transferencias monetarias en el total de ingresos de dichos hogares y la composición del gasto.
98 Social Spending, Taxes and Income Redistribution in Uruguay, Marisa Bucheli, Nora Lustig, Máximo Rossi y Florencia Amábile, 2012.
222
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Glosario de siglas
Organismos públicos
AGESIC
Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento
ANCAP
Administración Nacional de Combustibles, Alcoholes y Pórtland
ANEP
Administración Nacional de Educación Pública
ANII
Agencia Nacional de Investigación e Innovación
ANP
Administración Nacional de Puertos
ANTEL
Administración Nacional de Telecomunicaciones
ANV
Agencia Nacional de Vivienda
ASSE
Administración de los Servicios de Salud del Estado
AUCI
Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional
BCU
Banco Central del Uruguay
BHU
Banco Hipotecario del Uruguay
BPS
Banco de Previsión Social
BSE
Banco de Seguros del Estado
CAC
Centro de Atención Ciudadana
CCEPI
Consejo Coordinador de Educación en la Primera Infancia
CCSNEP
Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública
CEIP
Consejo Nacional de Educación Inicial y Primaria (ANEP)
CENAQUE
Centro Nacional de Quemados (MSP)
CES
Consejo Nacional de Educación Secundaria (ANEP)
CETP
Consejo de Educación Técnico Profesional (ANEP) (antes Universidad del Trabajo del Uruguay, UTU)
CFE
Consejo de Formación en Educación (ANEP)
CNPS
Consejo Nacional de Políticas Sociales
CODICEN
Consejo Directivo Central (ANEP)
CONASSAT
Consejo Nacional de Salud y Seguridad del Trabajo
CUDIM
Centro Uruguayo de Imagenología Molecular
DEMEQUI
Departamento de Especialidades Médico Quirúrgicas (BPS)
DGI
Dirección General Impositiva (MEF)
DINADE
Dirección Nacional de Deporte (MTD)
DINAGUA
Dirección Nacional de Aguas y Saneamiento (antes DINASA)
DINAMA
Dirección Nacional de Medio Ambiente (MVOTMA)
DINARA
Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (MGAP)
DINAVI
Dirección Nacional de Vivienda (MVOTMA)
DINEM
Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo (MIDES)
DNA
Dirección Nacional de Aduanas (MEF)
DNC
Dirección Nacional de Cultura (MEC)
225
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
DNGT
Dirección Nacional de Gestión Territorial (MIDES)
DNPS
Dirección Nacional de Políticas Sociales (MIDES)
DSEA
Dirección Sectorial de Educación de Adultos
ENAP
Escuela Nacional de Administración Pública
FNR
Fondo Nacional de Recursos
IGTSS
Inspección General de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)
IMPO
Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales
INACOOP
Instituto Nacional de Cooperativismo
INALE
Instituto Nacional de la Leche
INAU
Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay
INC
Instituto Nacional de Colonización
INDA
Instituto Nacional de Alimentación (MTSS)
INE
Instituto Nacional de Estadística
INEFOP
Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional
Infamilia
Programa Integral de Infancia, Adolescencia y Familia en riesgo
INJU
Instituto Nacional de la Juventud (MIDES)
Inmayores
Instituto Nacional del Adulto Mayor (MIDES)
Inmujeres
Instituto Nacional de las Mujeres (MIDES)
INR
Instituto Nacional de Rehabilitación (MI)
IUDE
Instituto Universitario de Educación
JND
Junta Nacional de Drogas
MDN
Ministerio de Defensa Nacional
MEC
Ministerio de Educación y Cultura
MEF
Ministerio de Economía y Finanzas
MEVIR
Comisión Honoraria Pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre
MGAP
Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca
MI
Ministerio del Interior
MIDES
Ministerio de Desarrollo Social
MIEM
Ministerio de Industria, Energía y Minería
MRREE
Ministerio de Relaciones Exteriores
MSP
Ministerio de Salud Pública
MTD
Ministerio de Turismo y Deporte
MTOP
Ministerio de Transporte y Obras Públicas
MTSS
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
MVOTMA
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
ONSC
Oficina Nacional de Servicio Civil
OPP
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
OSE
Obras Sanitarias del Estado
Plan CAIF
Plan de Centros de Atención a la Infancia y la Familia
SND
Secretaría Nacional de Drogas
TNU
Televisión Nacional de Uruguay
UdelaR
Universidad de la República
226
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
UNASEV
Unidad Nacional de Seguridad Vial
URSEA
Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua
UTE
Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas
UTEC
Universidad Tecnológica
Planes, programas y servicios públicos
AFAM-PE
Asignaciones Familiares Plan de Equidad
CCVU
Centro Cardiovascular Universitario
CECAP
Centros de Capacitación y Producción
CEPE
Centros Públicos de Empleo
CNHD
Comisión Nacional Honoraria de Discapacidad
COTAOT
Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial
ENIA
Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia
ETAF
Equipos Territoriales de Atención Familiar
FONASA
Fondo Nacional de Salud
FPBC
Formación Profesional de Base Comunitaria
FPB
Formación Profesional de Base
JUNASA
Junta Nacional de Salud
OTE
Oficina Territorial
PAC
Programa Aulas Comunitarias
PANES
Plan Nacional de Atención a la Emergencia Social
PAS
Programa Aprender Siempre
PASC
Programa de Atención a las personas en Situación de Calle
PIAI
Programa de Integración de Asentamientos Irregulares
PIAS
Plan Integral de Atención en Salud
PIODNA
Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos
PIU
Programa Impulso a la Universalización del Ciclo Básico
PMB
Programa de Mejoramiento de Barrios
PMC
Programa de Maestros Comunitarios
PNET
Programa Nacional de Educación y Trabajo
PPLER
Programa de Abastecimiento de Agua en Pequeñas Localidades y Escuelas Rurales
PROCLADIS
Programa de Capacitación Laboral para personas con Discapacidad
PRONADIS
Programa Nacional de Discapacidad
RAIS
Red de Asistencia e Integración Social
RAP
Red de Atención Primaria en Salud
RIEPS
Red Integrada de Efectores Públicos de Salud
SAIPPL
Sistema de Atención Integral de las Personas Privadas de Libertad
SIPIAV
Sistema Integral de Protección a la Infancia y a la Adolescencia contra la Violencia
SIRPA
Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente
SNAP
Sistema Nacional de Áreas Protegidas
227
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
SNC
Sistema Nacional de Cuidados
SNIS
Sistema Nacional Integrado de Salud
SNS
Seguro Nacional de Salud
SOCAT
Servicio de Orientación, Consulta y Articulación Territorial
UCC
Uruguay Crece Contigo
Sociedad civil y sector privado
AFAP
Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional
CIU
Cámara de Industrias del Uruguay
IAMC
Institución de Asistencia Médica Colectiva
LATU
Laboratorio Tecnológico del Uruguay
ONAJPU
Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay
OSC
Organización de la Sociedad Civil
PIT-CNT
Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores
PNEL
Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados
REDAM
Red de Adultos Mayores
Organismos internacionales
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Mercosur
Mercado Común del Sur
OIM
Organización Internacional para las Migraciones
OIT
Organización Internacional del Trabajo
OMS
Organización Mundial de la Salud
UNESCO
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
UNICEF
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Siglónimos
AAII
Asentamientos Irregulares
BPC
Base de Prestaciones y Contribuciones
COFIS
Impuesto para la Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social
ECH
Encuesta Continua de Hogares
CTI
Centro de Tratamiento Intensivo
ECNT
Enfermedades Crónicas No Transmisibles
EMB
Educación Media Básica
EMS
Educación Media Superior
GPS
Gasto Público Social
HPV
Virus del Papiloma Humano
228
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
ICC
Índice de Carencias Críticas
IMS
Índice Medio de Salarios
IRPF
Impuesto a la Renta de las Personas Físicas
IRP
Impuesto a las Retribuciones Personales
IVA
Impuesto al Valor Agregado
LGBTI
Lesbianas, gays, bisexuales, transexuales e intergénero
NV
Nacidos Vivos
PEA
Población Económicamente Activa
PIB
Producto Interno Bruto
PROVAS
Producto con Valor Social
SAN
Seguridad Alimentaria y Nutricional
SIDA
Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida
TIC
Tecnologías de la Información y Comunicación
TUS
Tarjeta Uruguay Social
VIH
Virus Inmunodeficiencia Humana
229
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Índice de gráficas y tablas
Gráfico 1.1.1. Evolución de afiliados al SNS/FONASA. (2008-2013)
18
Gráfico 1.1.2. Proceso de incorporación de los distintos colectivos al SNS/FONASA. (Diciembre 2011- julio 2016)
19
Gráfico 1.1.3. Gasto Público en Salud y PIB a precios constantes. Índice 2004=100. (2004-2013)
20
Gráfico 1.1.4. Presupuesto ejecutado por ASSE en millones de pesos constantes a valores de 2012. (2004-2012)
28
Gráfico 1.2.1. Recursos para la educación en relación al PIB. (2004-2013)
43
Gráfico 1.2.2. Evolución del gasto de ANEP por concepto en millones de pesos constantes de 2012. (2004-2014)
44
Gráfico 1.2.3. Evolución del gasto de la UdelaR por concepto en millones de pesos constantes de 2012. (2004-2014)
45
Gráfico 1.2.4. Matrícula en Educación Media. (2000-2012)
47
Gráfico 1.2.5. Culminación de ciclos educativos por edades seleccionadas. (2010-2013)
47
Gráfico 1.2.6. Porcentaje de jóvenes de 17 y 18 años que culminaron la Educación Media Básica por quintiles...
48
Gráfico 1.2.7. Matrícula de Educación Media Técnico Profesional del CETP-UTU por ciclo educativo. (2001-2012)
48
Gráfico 1.2.8. Matrícula de Educación Terciaria no Universitaria del CETP-UTU. (2001-2012)
49
Gráfico 1.2.9. Matrícula de Formación en Educación según tipo de oferta. (2000-2012)
49
Gráfico 1.3.1. Inversión en Vivienda de DINAVI, Plan Juntos y MEVIR en millones de pesos constantes de 2012...
71
Gráfico 1.4.1. Índice de Salario Real e Índice de Gini. (2005-2013)
80
Gráfico 1.4.2. Tasa de desempleo total y femenina. (1991-2013)
81
Gráfico 1.4.3. Personas cotizantes al BPS (2001-2014)
81
Gráfico 1.4.4. Tasa de desempleo en menores de 25 años. Total y por sexo. (2004-2014)
82
Gráfico 2.1.1. Evolución de la jubilación promedio a valores constantes de 2013.
102
Gráfico 3.1.1. Evolución de la matrícula del Plan Caif por edades simples. 2009-2014.
134
Gráfico 5.1.1. Asignaciones Familiares- Cantidad de menores beneficiaros por año. (2004-2013)
173
Gráfico 5.1.2. Cantidad de hogares beneficiarios de TUS. (2009-2013)
174
Gráfico 6.1.1. Gasto Público Social en miles de pesos constantes de 2005. (1989-2012)
216
Gráfico 6.1.2. Impacto distributivo del Gasto Público Social. (2009-2012)
217
Gráfico 7.1.1. Tasas efectivas del IRPF estimadas a partir del registro de la DGI sobre el ingreso total por deciles...
221
Cuadros
Cuadro 1.1.1. Evolución del número de usuarios ASSE al SNS/FONASA y Total. (2007-2013)
19
Cuadro 1.2.1. Plan CEIBAL: centros educativos y usuarios con Plan Ceibal. 46
Cuadro 1.3.1. Agencia Nacional de Vivienda: acciones como ejecutora de las políticas de vivienda.
66
Cuadro 1.3.2. Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2014. Ejecución al 30 de setiembre de 2013.
70
Cuadro 1.3.3. Plan Quinquenal de Vivienda 2010-2014. Ejecución al 30 de setiembre de 2013. Resumen.
70
Cuadro 1.4.1. Consejo de Salarios y Equidad. Crecimiento diferencial de los salarios mínimos más bajos y más altos.
74
Cuadro 1.4.2. Consejo de Salarios. Salario mínimo en sectores con salarios sumergidos.
75
Cuadro 2.1.1. Puestos de trabajo cotizantes a diciembre de cada año y variación.
100
Cuadro 2.1.2. Beneficiarios del Seguro del Desempleo y Tasa de Desempleo. Promedio anual y variación.
101
Cuadro 2.1.3. Jubilaciones, pensiones y otros beneficios a pasivos.
101
230
De la equidad hacia la igualdad. Las políticas sociales del gobierno nacional en el período 2010-2014
Cuadro 2.2.1. Ley nº 19.161 de licencias por maternidad, paternidad y para el cuidado.
106
Cuadro 3.2.1. Síntesis prográmatica del Plan Nacional de Juventudes. (2011-2015)
140
Cuadro 5.3.1. Programa Compromiso Educativo. (2011-2014)
184
Cuadro 5.4.1. Líneas de acción del Plan Juntos
188
231
DE LA EQUIDAD
HACIA LA IGUALDAD
LAS POLÍTICAS SOCIALES
DEL GOBIERNO NACIONAL
EN EL PERÍODO 2010–2014
113,34 mm
DE LA EQUIDAD
HACIA LA IGUALDAD
LAS POLÍTICAS SOCIALES
DEL GOBIERNO NACIONAL
EN EL PERÍODO 2010-2014
DE LA EQUIDAD HACIA LA IGUALDAD // LAS POLÍTICAS SOCIALES DEL GOBIERNO NACIONAL EN EL PERÍODO 2010-2014
190,11 mm
DE LA EQUIDAD
HACIA LA IGUALDAD
LAS POLÍTICAS SOCIALES
DEL GOBIERNO NACIONAL
EN EL PERÍODO 2010-2014