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“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú”
“Año de la Consolidación del Mar de Grau”
Contribución de las Compras del Programa Nacional de
Alimentación Escolar Qali Warma en la dinamización de
la economía local1
Dirección General de Seguimiento y Evaluación (DGSE)
Viceministerio de Políticas y Evaluación Social (VMPES)
Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)
Lima, agosto de 2016
1
Elaborado por Carmen Vildoso Chirinos.
Contribución de las Compras del Programa Nacional de
Alimentación Escolar Qali Warma en la dinamización de
la economía local.
A continuación se muestran el resumen ejecutivo del Informe Preliminar de la consultoría,
elaborada por Carmen Vildoso Chirinos.
Resumen Ejecutivo:
El presente estudio se realizó, teniendo como objetivo principal conocer la contribución de las
compras del programa hacia la economía local e identificar los efectos indirectos del programa
sobre aspectos vinculados a las oportunidades económicas locales como actividades productivas,
niveles de empoderamiento e inserción de proveedores – productores al mercado, identificar las
oportunidades, debilidades y amenazas de los productores, proveedores, y la articulación de las
cadenas productivas y de servicios.
El objeto de estudio está constituido por los nexos y dinámicas que existen entre productores,
comerciantes y proveedores de Qali Warma, que son las unidades de análisis a observar en el
contexto de las economías locales.
El análisis ha abarcado también actividades y oportunidades económicas así como cadenas
productivas que existen al margen del Programa lo mismo que experiencias de los productores
locales como parte de las cadenas que se forman en contacto con otros actores, en la medida que
forman parte del entorno.
La metodología ha sido cualitativa, abordando cuatro estudios de caso ubicados en cuatro
provincias, aplicando entrevistas en profundidad y semiestructuradas a los diversos actores
involucrados excepto a los agricultores con los cuales se llevó a cabo entrevistas grupales. El
estudio se complementa con información estadística sobre los conductores de las unidades
agrarias y la producción en las regiones así como la demanda de Qali Warma.
El estudio se llevó a cabo en cuatro provincias: Utcubamba, en Amazonas, Pacasmayo en La
Libertad, Cajabamba en Cajamarca y Huamanga en Ayacucho. Las entrevistas se realizaron entre
noviembre del 2015 y mayo del 2016. La muestra estuvo conformada por actores del nivel nacional
(funcionarios de QW y del MINAGRI), del nivel regional y provincial (UT QW, programa Agroideas o
Agrorural, Direcciones Regional Agraria o de Desarrollo Económico, Comité de Compra, ONGs,
SENASA y organizaciones productivas) y del nivel distrital (proveedores, actores del sistemas de
comercialización, bodegueros de los poblados, CAE, autoridades locales) y productores. En el nivel
nacional se realizaron 4 entrevistas en profundidad, en el segundo nivel 34 entrevistas en
profundidad y en el nivel distrital 42 entrevistas en profundidad. En total, ochenta que superaron las
setenta y seis planificadas. Se realizaron seis entrevistas grupales y otras individuales con
productores, participando en total 24 agricultores/as.
El estudio se ha concentrado en tres productos: arroz (Utcubamba y Pacasmayo), quinua
(Cajabamba y Huamanga) y menestras (Pacasmayo y Cajabamba). Tanto los productos como las
provincias fueron seleccionados por la DGSE. El criterio de selección de los lugares fue que
estuvieran representadas la costa, la sierra y la selva. En cuanto a los productos, la vocación
productiva agrícola de las regiones y las provincias así como los productos entregados con mayor
frecuencia al Programa por los proveedores vinculados a la producción local.
Los hallazgos relativos a las dinámicas entre los agentes y QW en la economía local son:
1. Los diferentes actores a nivel provincial (instituciones, proveedores y productores) generalmente
no cuentan con información sobre lo que QW está requiriendo y lo que está comprando en la
provincia o en la región, especialmente en las regiones más extensas y menos conectadas
internamente.
2. Los proveedores recurren a las compras locales ahí donde existe el volumen suficiente de los
ítems que requieren y donde el proceso de cultivo y de post cosecha le aseguren que el producto
podrá pasar los controles de calidad del Programa. Estas características se logran cuando un
producto está ampliamente afianzado en una determinada zona. En el Perú el arroz es el cultivo
con mayor área instalada y ocupa importantes extensiones de los valles del norte y de selva. La
ausencia de alguno de esos aspectos puede ser resuelta por empresas acopiadoras que también
se hacen cargo de la selección, como ocurre con la menestra en La Libertad o Amazonas.
3. Existen localidades donde no hay condiciones para pretender que los proveedores del Programa
lleven a cabo compras locales porque la producción carece de las características necesarias;
existen otras donde los productores no están interesados en que el Programa les compre porque
consideran que pueden encontrar clientes que les paguen mejores precios en forma absoluta o
relativa (el mismo precio sin pedir tantos requisitos); hay localidades en las que el Programa ya
viene comprando en la medida que existe una amplia y satisfactoria oferta del producto necesario y
finalmente hay otras donde el Programa podría llegar a hacerlo en la medida que se lleguen a
acuerdos entre diversos actores en la línea de desarrollo de proveedores o de negocios inclusivos.
4. En las localidades donde los proveedores del Programa vienen comprando, ello no significa que
el Programa esté en la capacidad de promover el empoderamiento de los productores. Así ocurre
en el caso del arroz donde la ausencia de un sistema financiero que responda a las necesidades
de los productores provoca que éstos deban subordinarse a los molinos, poderoso actor dentro del
sistema de comercialización. Las compras asociadas a la alimentación escolar no generan espacio
de negociación para las asociaciones puesto que se efectúan sobre todo a través de
intermediarios. El Programa puede hacer una diferencia en la cuarta categoría de localidades que
se ha mencionado en la conclusión anterior.
5. La probabilidad de compras locales se hace mayor en las localidades donde hay un proceso de
búsqueda de estándares de producción dirigidos a satisfacer mercados exigentes, como ocurre
con la quinua en Huamanga donde se ha alcanzado volúmenes motivados por la demanda del
mercado internacional y del mercado interno.
6. El nivel de exigencia del PNAE QW en materia de inocuidad es mayor al que exige el mercado
interno y en particular los mercados locales. Las empresas y productores capaces de abastecer a
los proveedores deben presentar certificados que acreditan la inocuidad de sus productos y
procesos. Inclusive en el arroz, que es la cadena más avanzada, solo algunos molinos han hecho
las inversiones necesarias para contar con las certificaciones que pide el Programa, que no son
requeridas para satisfacer la demanda más amplia.
7. Las fluctuaciones de precios, las plagas y los problemas climáticos colocan a los agricultores
ante los riesgos de mermas y de no llegar a cubrir sus costos de producción, perjudicándolos
económicamente y afectando su posibilidad de participar de una cadena de suministro en forma
sostenible. Donde existen volúmenes de producción suficientes así como sistemas de acopio y
comercialización eficientes, el proveedor puede llegar a abastecerse en el ámbito local, provincial o
regional, dado que esos problemas no afectan necesariamente a todos los productores.
8. La articulación del Programa con la producción asociada a la agricultura familiar es mayor a la
que se desprende de un análisis de los nexos entre proveedores-comerciantes-productores en el
ámbito estrictamente distrital. Las compras en provincias colindantes son una expresión de esa
articulación que tiene sentido considerando la diversidad del territorio, las especializaciones
productivas y las vías de comunicación existentes.
9. Las compras del PNAE QW (que incluye galletas y harinas que incorporan insumos nativos así
como hojuelas) son un instrumento de articulación con la agricultura a nivel nacional a través de la
agroindustria, aunque ésta no se desarrolla en las provincias estudiadas.
Las recomendaciones para mejorar el sistema de compras del Programa en función de promover
una mayor articulación con las dinámicas locales que se plantean son:
1. El significado del Programa Qali Warma así como los requerimientos de compra y su sentido
deben tener una amplia difusión, considerando como público destinatario a la población en general,
diferenciado de las comunicaciones de carácter técnico que se dirigen a los postores. Conviene
que todos los actores que pueden ser partes interesadas, directa o indirectamente, en el
funcionamiento del Programa sepan cómo funciona, cuáles son los beneficios que implica para las
regiones y bajo qué condiciones podrían participar del mismo.
2. Cada una de las UT debe identificar a los actores o agentes con mayor capacidad para
promover experiencias de articulación, en la línea de las estrategias de desarrollo de proveedores.
3. Los anuncios de compra por parte del Programa se deben hacer con una anticipación mucho
mayor a la actual. El grado de anticipación debe ser evaluado por el Programa. El propósito es los
agricultores que están dedicados o pueden dedicarse a cultivos de interés para el Programa
conozcan que éste puede ser un mercado para ellos y que los agentes con capacidad para
promover estrategias en la línea de negocios inclusivos (ONG, municipios, programas
gubernamentales, organizaciones de productores) movilicen recursos para darles la asistencia
necesaria. Esta definición debe hacerse en coordinación con las Direcciones Regionales Agrarias
para considerar la estacionalidad de la producción en los distritos correspondientes.
4. Las UT deben hacer un seguimiento sobre el cumplimiento de los compromisos de compras
locales que adquieren los proveedores, cuando éstos los suscriben. Este seguimiento debe estar
encaminado a: a) verificar si los proveedores que se comprometieron a realizar esas compras las
llegaron a concretar y en qué medida, b) reconocer si se realizaron en un volumen insignificante y
sin hacer esfuerzos especiales, solo para justificar el compromiso asumido, c) identificar qué
obstáculos impidieron que pudieran darse, g) generar lecciones al respecto.
Recomendaciones para profundizar en el papel de QW en la dinamización de las economías
regionales mediante estudios futuros:
1. Estudiar los rubros de panificación, galletas, hojuelas y harinas, en particular aquellos que
incorporan insumos nativos. PNAE QW efectúa compras importantes a través de las cuales puede
estar contribuyendo a promover el desarrollo de una pequeña y mediana industria en determinadas
regiones. Esta capacidad se puede potenciar según las regiones y actores involucrados. Los
avances que pueden identificarse pueden generar lecciones útiles para otras regiones.
2. En el proceso de investigación, se identificó una fuente de información que sería recomendable
considerar para futuros estudios. Se trata de las Actas de Entrega y Recepción de productos que
incluyen detalles como marca y los insumos que contienen; estas actas fueron revisadas al visitar
la UT Cajamarca. La revisión de este tipo de fuentes se presta para un análisis de cadenas más
largas. Cabe evaluar este tipo de insumo y su utilidad posterior para una evaluación de las
compras a productores y empresarios de micro y pequeña empresa de diferentes regiones (no
necesariamente de la misma localidad).