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La evolución de las Relaciones
Laborales tras la Constitución
de 1978 y la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social
FRANCISCO GONZÁLEZ DE LENA*
1. EL MODELO LEGAL DE INSPECCIÓN
DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Y LOS RESULTADOS
DE SU ACTUACIÓN/ VIDA LÍQUIDA
L
os años de transformación de la regulación laboral que se iniciaron con las
crisis del empleo posteriores a los
shocks petrolíferos de 1973 y continuaron por
el impacto del cambio tecnológico y la globalización, fueron también para España años de
consolidación del sistema democrático, con su
lógica proyección en el sistema de relaciones
laborales, en la configuración del Estado de
Bienestar y en el desarrollo del modelo territorial basado en las Comunidades Autónomas. En este año 2008, se cumplen los 30
años de la Constitución Española, punto de
partida de este conjunto de cambios, dos años
después de la conmemoración del Centenario
de la Inspección de Trabajo.
Más allá de estas coincidencias temporales, parece evidente que para una actuación
* Inspector de Trabajo y Seguridad Social.
administrativa en el ámbito laboral como la
desarrollada por la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social, estos cambios en la arquitectura institucional y jurídica de España,
deben haber dejado su huella. Y también
parece lógico que la hayan dejado unos cambios en la regulación laboral, no exclusivos de
España, que suelen identificarse con situar al
empleo como objetivo preferente de esta regulación, y que tienen su última expresión en el
término flexiguridad. La Inspección actúa
como un operador jurídico en el terreno de las
normas sociales, de las normas de empleo y
de Seguridad Social, desarrolla esta actividad en el campo de las relaciones laborales, y
es también un órgano administrativo, implicado por tanto en la transformación de la configuración de las Administraciones Públicas
que supone el Estado de las Autonomías.
Hemos recordado el centenario de la Inspección, para así situarla como una institución de la primera generación de normas
laborales, que se ocupó fundamentalmente de
la protección de los accidentes de trabajo,
anterior incluso a las construcciones dogmáticas más articuladas del Derecho del Traba-
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jo, y al desarrollo del derecho colectivo del
trabajo, fruto del desarrollo de los sistemas
de relaciones laborales. Esta inserción de la
Inspección en los momentos fundacionales de
la regulación laboral, es motivo más que suficiente para reflexionar sobre el impacto que
en ella puedan haber provocado los cambios
generales de la regulación laboral, y los cambios específicos por el desarrollo en España
de un sistema democrático de relaciones laborales. Y para comenzar, bastaría con recordar
que en estos últimos 30 años de desarrollo
constitucional, la Inspección ha renovado
completamente su marco jurídico, con la
LISOS, con la Ley Ordenadora de la Inspección y sus correspondientes Reglamentos.
Para esta reflexión, en la primera parte de
este trabajo, que toma prestado como título
alternativo el de la obra de Zygmunt Bauman
«Vida líquida», se analizará la noción legal
del Sistema de Inspección de Trabajo y los
datos estadísticos sobre resultados de la actividad inspectora. La segunda parte de este
trabajo describirá la presencia de la Inspección en la concertación social, en los medios
de comunicación y en la doctrina científica, y
su título alternativo es el de la obra de Erving
Goffman «La presentación del yo en la vida
cotidiana». La tercera parte del trabajo, que
acude para su título alternativo a Anthony
Giddens («Consecuencias de la modernidad»)
y Ulrich Beck («La sociedad del riesgo»), analizará los cambios en el entorno de actuación
de la Inspección que han podido influir en
ésta.
1.1. Los elementos de configuración
de la Inspección
Según el artículo 1.2 de la Ley 42/1997, la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social es
un servicio público al que corresponde ejercer
la vigilancia del cumplimiento de las normas
de orden social y exigir las responsabilidades
pertinentes, así como el asesoramiento y, en
su caso, arbitraje, mediación y conciliación en
dichas materias.
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En esta formulación jurídica encontramos
características definitorias de la actividad
inspectora que pensamos ayudan a situarla
en el entorno laboral en el que se producen
cambios. Como veremos, tras formular cada
característica, habrá que anotar reservas,
que nos alejan de la idea de que estamos
manejando categorías cerradas o haciendo
referencia a situaciones unidimensionales.
Nos interesa subrayar estos matices, que a
veces pueden llegar al terreno de las paradojas, porque pueden servir para entender las
especialidades de la Inspección, para valorar
el impacto real de los cambios o, incluso pueden ayudar a gestionarlos.
La Inspección es un servicio público, y lo es
en su sentido más estricto o limitado de servicio a los ciudadanos, de titularidad pública. Y
aquí el matiz estaría en que, en las categorías
administrativas clásicas, la noción de servicio
público remite, usualmente, a las actividades
de prestación de servicios a los ciudadanos,
en el sentido más económico de sector servicios, mientras que la actividad inspectora,
cuando tiene una conclusión o derivación de
exigencia de responsabilidades, se presenta
como manifestación de una potestad administrativa de naturaleza bien distinta, como
es la sancionadora. Y dicho esto, habría que
añadir un matiz al matiz, porque la Inspección no ejerce la potestad sancionadora, ni en
su plenitud, porque no impone las sanciones
que cierran el procedimiento sancionador, ni
en exclusividad, porque no siempre actúa
efectuando propuestas de sanción.
Recordemos la referencia legal al asesoramiento o a la mediación, técnicas que son
difícilmente encajables en el concepto de
potestades administrativas y que sí están
más próximas a la noción de servicio público,
particularmente si se piensa, como en el caso
de la mediación, que se trata de una actividad
desarrollable, sólo a instancia de los particulares. Y tengamos también presentes otras
fórmulas de intervención de la Inspección,
como los requerimientos, alternativos o complementarios de la propuesta de sanción, o
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las paralizaciones de trabajos. Recordemos,
por último, que, incluso en los casos en los
que las infracciones pueden traer consigo responsabilidades administrativas, éstas no son
sólo sanciones pecuniarias en forma de multa, porque caben también otras fórmulas de
responsabilidad, como los recargos de prestaciones o la pérdida de subvenciones.
En todo caso, la noción de servicio público,
y la actividad de vigilancia del cumplimiento
de normas, nos remiten al ámbito del Derecho Público, al de la actividad institucional de
control del cumplimiento de deberes públicos.
Y sin duda que la Inspección actúa en el
ámbito de estos deberes, en la relación más
clásica entre administrados y Administración, que se exterioriza, por ejemplo, en el
cumplimiento de los deberes de cotización al
Sistema de Seguridad Social. Pero actúa también en el ámbito de las relaciones privadas
entre las partes del contrato de trabajo, en su
dimensión individual, cuando comprueba
una transgresión en materia de jornada o un
uso fraudulento de la modalidad contractual,
y en su dimensión colectiva. Esta dimensión
colectiva, se expresa en general en la vigilancia del cumplimiento de los convenios y tiene
ejemplos concretos como el control de las obligaciones empresariales con respecto de los
representantes de los trabajadores.
se tiene en cuenta que en esta esfera contractual existe, en primer lugar, una importante
intervención pública en las condiciones materiales de ejecución de las obligaciones contractuales, desde las exigidas por la prevención de
riesgos laborales, a las que resultan de la
determinación de salarios mínimos o jornadas
máximas, pasando por la propia configuración de la duración del contrato. Y en segundo
lugar, la intervención pública legal proporciona eficacia normativa pública a la autonomía
contractual colectiva y, más en general, al
papel institucional de los agentes sociales.
Por otro lado, en el ámbito público, los
deberes como el alta y la cotización a la Seguridad Social, las condiciones para el acceso y
mantenimiento de ayudas o prestaciones
públicas o las autorizaciones necesarias para
la efectividad del contrato, como las del trabajo de extranjeros, tienen siempre una raíz o
condicionante contractual, como es la relación laboral. Y de esta forma se abre una nueva vía de conexión entre los ámbitos privado y
público, que relativiza la separación tajante
entre ambos, que ayuda a explicar la intervención de la Inspección e influye en las
características de su actuación.
Esta intervención pública en ámbitos privados, en ámbitos contractuales, en los que la
Inspección actúa para hacer efectivos derechos de una de las partes del contrato, puede
ayudar a explicar la compatibilidad entre servicio público y potestad sancionadora. La
actuación de vigilancia aparece así como un
servicio a los ciudadanos para facilitar el ejercicio de sus derechos laborales. Y esta actuación en un ámbito contractual, nos debe
recordar también la actuación en este mismo
ámbito de los órganos judiciales.
Es más que posible que de un mismo hecho
constatado por la Inspección en una única
actuación (un ejemplo arquetípico sería el
accidente con falta de medidas de seguridad
de un trabajador extranjero carente de permiso de trabajo y, lógicamente, sin alta ni
cotización), se deriven responsabilidades en
varios ámbitos del Derecho Social Administrativo, todas ellas de posible activación por
la Inspección y, en este sentido, la actuación
inspectora con una visión integral de este
conjunto de responsabilidades, puede constituir un elemento de coherencia para la aplicación de estas normas con elementos comunes.
En todo caso, la dicotomía público-privado,
debe tener también sus matizaciones. La
actuación pública en una esfera de relaciones
privadas sería difícilmente entendible si no
Como resumen de estos elementos y características legales, habría que subrayar que la
Inspección actúa en una diversidad de materias, que abarcan el conjunto de lo que sería,
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en términos científicos, el Derecho Laboral y
de la Seguridad Social. En esta diversidad de
materias hay elementos comunes, en el origen, por la conexión de todas ellas con la relación contractual laboral, y en diversas manifestaciones de su desarrollo, desde los sujetos
empresariales como principales responsables
de los incumplimientos a las modalidades
procedimentales y procesales que conectan
esta diversidad de materias (procedimientos
de oficio, derivaciones de responsabilidad,
sanciones accesorias...).
Y es importante destacar, pensando en las
transformaciones del marco administrativo
en el que se mueve la Inspección, que esta
diversidad de materias marca la separación
de los terrenos de la Administración del Estado y de las CCAA en los que se proyecta la
actividad de la Inspección.
En segundo lugar, las técnicas de actuación de la Inspección pueden ser muy diversas, desde el inicio de los procedimientos
administrativos sancionadores con el acta de
infracción o recaudatorios con el acta de liquidación, al asesoramiento a las partes de la
relación laboral, pasando por fórmulas intermedias, como los requerimientos, u otras
directamente ejecutivas, como las paralizaciones de trabajos, e incluyendo también actividades periciales respecto de la Administración o los órganos judiciales (informes). Un
elemento común en esta diversidad de actuaciones es su carencia de efectos resolutivos,
por moverse en la fase previa de los procedimientos administrativos sancionadores, o en
la fase de informes de procedimientos administrativos o jurisdiccionales. La excepción de
las paralizaciones de trabajos no sería muy
significativa, tanto por su posterior revisión
por la Administración laboral como por su
carácter de intervención de urgencia en
situaciones de alto riesgo.
En tercer lugar, la actuación de la Inspección en la materia social se produce de forma
concurrente con la de los órganos judiciales y
también con la autonomía colectiva de los
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agentes sociales. Especialmente con esta última, se visualiza la inserción de la actividad
inspectora en la dinámica general del sistema de relaciones laborales, cuyos cambios
deben, lógicamente, influir en aquélla. La
Inspección opera en un ámbito jurídico y
social cuya nota definitoria es la autonomía
de los agentes sociales, su capacidad reguladora expresada en los convenios colectivos y
en otras formas de negociación colectiva, e
incluso su capacidad de incidir en las políticas públicas a través de los procesos de concertación social.
1.2. Datos estadísticos de la actividad
inspectora
Según el Informe Anual de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social, en 2007 la Inspección desarrolló 1.229.163 actuaciones, y
de ellas, un 7,36% fueron en materia de relaciones laborales, un 35,26% de prevención de
riesgos laborales, un 2,17% de empleo y colocación, un 4,96% de extranjería , y un 47,78%
de Seguridad Social.
En una perspectiva organizativa, habría
que consignar que, en dicho año 2007, el Sistema de Inspección estaba formado por 854
Inspectores y 875 Subinspectores, a los que
habría que añadir los hasta entonces habilitados 120 Técnicos en prevención.
Los datos estadísticos reflejan la diferenciación entre Trabajo y Seguridad Social que
aparece en la denominación de la Inspección,
porque la actividad inspectora está, prácticamente, repartida por mitad entre estas dos
grandes áreas. Este reparto no es coyuntural,
porque si acudimos a los datos de 2003, las
actuaciones de Seguridad Social suponían un
50,85%, y si retrocedemos a 1996, este ámbito representaba un 54%. De la comparación,
lo más significativo, no es este leve retroceso
de las actuaciones de Seguridad Social, si no
el fortísimo impulso que han tenido las de
prevención de riesgos laborales. En 1996,
esta materia representaba sólo un 15% del
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conjunto de la actividad inspectora, lo que
supone que en 10 años se ha más que duplicado, convirtiéndose en la materia ampliamente predominante del terreno laboral, a costa
de la reducción experimentada por el ámbito
de empleo y migraciones, que en 1996 suponía un 24% del total, y en la actualidad un
7%, mientras que las actuaciones respecto de
las relaciones laborales se han mantenido sin
variaciones.
Descendiendo a un mayor grado de desagregación de los datos, de las 90.455 actuaciones en materia de relaciones laborales, un
27,29% se centraron en las transgresiones de
la normativa sobre contratos de trabajo, relacionadas, por ejemplo, con la utilización fraudulenta de la contratación temporal, seguidas por un 19,79% relacionadas con la materia salarial. Dentro de la materia preventiva,
las actuaciones predominantes, un 28,30%
estuvieron referidas a condiciones de seguridad de los lugares de trabajo, seguidas por las
de formación e información a trabajadores,
con un 15,77%. En el ámbito de extranjería,
la práctica totalidad de las infracciones se
refieren a la carencia de permisos de trabajo,
mientras que las infracciones en materia de
empleo y colocación, al no incluir las referidas
a utilización indebida de modalidades contractuales, tienen su mayor volumen en las
actividades de control de subvenciones y ayudas al empleo. Finalmente, en materia de
Seguridad Social, el 54,32% fueron actuaciones relacionadas con la afiliación y alta de los
trabajadores, seguidas (un 25,29%) por las
relativas a la cotización.
Si acudimos a las infracciones, los porcentajes no difieren fundamentalmente de la distribución por materias de las actuaciones: un
6,23% de relaciones laborales, un 34,03% de
prevención de riesgos laborales, un 0,75% de
empleo y colocación, un 12,13% de extranjería, un 42,01% de Seguridad Social y un
4,82% en otras materias. Como se ve, hay una
cierta desviación a la baja en los resultados
de Seguridad Social, relativizable si se piensa
en que la principal incidencia de la actividad
inspectora en este campo se da con las actas
de liquidación, y también se observa una desviación al alza en extranjería, que parece
mostrar que las actuaciones en este campo
tienden a producirse a través de la sanción.
Respecto de las modalidades de actuación
que ha desarrollado la Inspección, conviene
destacar el elevado volumen que suponen
actuaciones distintas del inicio de procedimientos sancionadores. Así, en 2007 se comprobaron 95.861 infracciones, se formularon
170.249 requerimientos, se efectuaron 1.781
paralizaciones de trabajos, y se realizaron
1.011 informes sobre presunta responsabilidad penal. Puede así decirse que el requerimiento, como alternativa del acta de infracción, es una práctica significativa de la Inspección, aunque conviene tener presente que
de su total, 147.321 lo fueron en materia de
prevención de riesgos laborales, ámbito normativo este en el que el requerimiento puede
en ciertos casos ser compatible con la práctica
del acta.
Con una perspectiva sectorial, y acudiendo
sólo a las actuaciones en forma de visitas, se
observa una notable concentración de éstas,
ya que cuatro sectores acaparan más del 70%
de estas visitas (el 33% construcción, el 16%
comercio, el 12% hostelería y el 10% servicios
profesionales).
En resumen, existe un reparto bastante
equilibrado entre el área laboral y el área de
Seguridad Social, un creciente papel de la
Inspección en materia preventiva, una sólo
discreta actuación en el área laboral-contractual y una apreciable diversificación en las
técnicas de actuación. Puede así decirse que
los datos estadísticos confirman los grandes
rasgos de la configuración legal de la Inspección, con la única excepción del escaso peso de
la actividad dedicada a irregularidades en la
contratación. Ello podría explicarse por circunstancias como la usual presentación de
las polémicas en torno a este tema en el
momento en el que los contratos temporales
concluyen, lo que dificulta la actividad ins-
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pectora, basada fundamentalmente en la
comprobación en los centros de trabajo. Y
también hay que tener presente que la interpretación de las normas aplicables a estas
polémicas corresponde a la Jurisdicción
Social, una característica que constituye uno
de los elementos que ayudan a comprender el
alcance de la actividad inspectora.
2. EL SISTEMA DE INSPECCIÓN DESDE
UNA PERSPECTIVA EXTERNA/
LA PRESENTACIÓN DEL YO
EN LA VIDA COTIDIANA
2.1. La Inspección en la concertación
social
Para valorar el papel de la Inspección en el
desarrollo de la autonomía colectiva de los
agentes sociales, un elemento de importancia
serán los procesos de concertación social, porque a través de ellos se van estableciendo consensuadamente por los interlocutores sociales y, en su caso, por los poderes públicos,
líneas de actuación en el ámbito laboral, que
pueden incluir fórmulas, a veces muy concretas, de reforma normativa.
El último ejemplo de desarrollo de la concertación social lo tenemos con la Declaración
para el Impulso de la Economía, el Empleo, la
Competitividad y el Progreso Social, suscrito
el 29 de julio de 2008, por el Presidente del
Gobierno español, la Confederación Sindical
de Comisiones Obreras, la Unión General de
Trabajadores, la Confederación Española de
Organizaciones Empresariales y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana
Empresa. Esta Declaración, base para el desarrollo futuro de diversos ámbitos de diálogo
social señala, en el ámbito de las políticas de
empleo, que «La Inspección de Trabajo y
Seguridad Social constituye un instrumento
esencial para velar por el correcto funcionamiento del mercado laboral. Es necesario
reforzar los recursos humanos y materiales
de la misma. El Gobierno analizará con los
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interlocutores sociales las reformas normativas y organizativas que sean necesarias».
Esta Declaración del diálogo social, continúa la línea del Acuerdo para la Mejora del
Crecimiento y del Empleo de 9 de mayo de
2006, en cuyo apartado sobre mejora de la
utilización de la contratación temporal y
medidas relativas a cesión ilegal de trabajadores y contratas, se hacía referencia específica a la Inspección.
En primer lugar, se establecía el compromiso de incremento de la plantilla de funcionarios del Sistema de Inspección. En segundo
lugar, se fijaban las bases de una reforma
legal para garantizar la participación de los
interlocutores sociales en la definición de los
objetivos y programas del Sistema, mediante
la constitución de órganos de representación
de carácter consultivo en los ámbitos estatal
y autonómico. En tercer lugar, se estableció el
compromiso de análisis de participación de
los representantes de los trabajadores y de
las empresas en las visitas de Inspección, así
como el de información sobre los resultados
de las mismas cuando de ellas se deriven efectos que se refieran a derechos colectivos o
hayan concluido en requerimientos o actas.
En cuarto lugar, se da prioridad a las actuaciones de la Inspección planificadas y programadas, señalándose que estas actuaciones no
deben tener sólo un contenido estrictamente
sancionador, si no también informativo y promocional. En quinto lugar, se orienta prioritariamente la actividad inspectora hacia
materias como la prevención de riesgos laborales, el fraude en la contratación temporal,
la igualdad de trato y no discriminación, el
empleo irregular (inmigrantes y economía
sumergida) y el empleo de personas con discapacidad.
También puede verse como una expresión
de la concertación social el acuerdo obtenido
por los interlocutores sociales con el Ministerio de Trabajo e Inmigración, conjuntamente
con las Administraciones Laborales Autonómicas, respecto de la Estrategia Española de
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Seguridad y Salud en el Trabajo, y en él también se hace referencia a la Inspección en
relación al objetivo de mejor cumplimiento de
la normativa preventiva. Así, se indica que la
Inspección podrá establecer nuevos programas de actuación en la que se prestará asesoramiento a las empresas de hasta 50 trabajadores, así como programas específicos de vigilancia del cumplimiento de la normativa de
prevención, con una referencia específica a
los sectores que recurran habitualmente a las
contratas.
En los aspectos organizativos, la Estrategia compromete un incremento de los efectivos de la Inspección, dedicando un mayor
número de inspectores, de forma preferente o
exclusiva a la actuaciones en materia de prevención de riesgos laborales, y la culminación
del proceso de habilitación de funcionarios
técnicos de las Comunidades Autónomas, así
como una intensificación de la coordinación y
la cooperación de las Comunidades Autónomas en la definición de objetivos y criterios,
avanzando hacia un modelo de codecisión.
También se hace referencia a garantizar la
participación de los interlocutores sociales en
la definición de objetivos y en la evaluación de
resultados.
Como se ve, el interés de los agentes sociales por la Inspección, es considerable, en lo
cuantitativo, al plantearse permanentemente un aumento de los efectivos del Sistema, y
en lo cualitativo, al establecer prioridades en
áreas de actuación, como la prevención de
riesgos laborales o el control del uso fraudulento de las modalidades contractuales,
teniendo presente la alternativa entre actuación sancionadora y actuación informativa o
promocional. Y también habría que destacar
el interés de los agentes sociales por participar en la actividad inspectora, en su dimensión más amplia de planificación de aquella y
en la concreta de la presencia de los Inspectores en los centros de trabajo, así como el énfasis que se pone en la necesidad de cooperación
entre Administración del Estado y Administraciones Autonómicas.
2.2. La Inspección en los medios
de comunicación
Sin ánimo de exhaustividad, reseñaremos a
continuación, como titulares o como resumen
de contenidos, noticias de los últimos 12 meses
que nos han parecido expresivas del interés de
los medios de comunicación por la Inspección.
Las Inspecciones de Trabajo y Seguridad
Social aumentarán. El número de efectivos de
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se
incrementará durante el año 2008 en 200 inspectores y 50 subinspectores. Con ello se da
cumplimiento a los acuerdos alcanzados en la
Mesa de Diálogo Social y a la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo.
El Secretario General del sindicato... achaca el que las empresas contraten a inmigrantes ilegales al incumplimiento con el Gobierno
de su compromiso de incrementar los efectivos
de la Inspección de Trabajo. Para él, uno de
los rasgos que definirá la actitud del nuevo
Gobierno será el incremento de la Inspección
de Trabajo, y el Gobierno, en vez de incrementar el número de inspectores, se ha puesto a
negociar con Cataluña la transferencia de la
Inspección, a lo que se han opuesto.
La Inspección relaja los controles a la economía irregular a pesar de la crisis. En 2008,
el Ministerio de Trabajo tienen previsto realizar 210.000 visitas a centros de trabajo para
el control de la economía ilegal, lejos de las
250.000 previstas en 2007. El Ministerio
argumenta sobre la calidad frente a la cantidad: tras admitir el descenso de las investigaciones, alega que se han adoptado medidas
organizativas para lograr mayor eficacia, y
obtener un número determinado de altas en
Seguridad Social y detección de infracciones
por acuerdo de extranjeros sin autorización.
Gobierno y Generalidad de Cataluña cierran acuerdos en materia de Inspección de
Trabajo. La Comisión Bilateral Administración General del Estado-Generalidad de
Cataluña ha alcanzado un compromiso que
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permitirá hacer efectivo el traspaso en materia de Inspección de Trabajo, que se deriva del
artículo 170.2 del Estatuto. El Sistema de
Inspección de Trabajo y de Seguridad Social,
que corresponde a una concepción integral,
requiere que, previamente al traspaso, se establezcan entre ambas partes sus premisas
organizativas y funcionales. Este acuerdo
permite impulsar la creación de la Agencia
Catalana de Inspección de Trabajo, su colaboración con la AGE y los ajustes legislativos
precisos para asegurar la coordinación en el
ámbito laboral y de Seguridad Social.
En la firma del Acuerdo Interconfederal
para la Negociación Colectiva 2008, el Presidente de CEOE aseguró que no va en el buen
camino que existan transferencias de competencias de la Inspección de Trabajo. No sería
bueno, ni para los trabajadores ni para las
empresas, el que existiesen diferentes criterios
de Inspección en los diferentes territorios
autonómicos.
Un sindicato de Actores solicita una actuación de la Inspección de Trabajo para aclarar
si se había cumplido la legislación laboral en
el caso de dos actores, que habían pasado a un
programa de la cadena de la competencia, y
carecían de contrato.
La Inspección de Trabajo gana terreno en
busca del fraude. La Inspección acaba de
levantar un acta de infracción por 631.065
euros a un falso empresario agrícola que certificó 13.500 jornadas a trabajadores eventuales agrarios, que realmente no habían sido
trabajadas. La Inspección levantó las correspondientes actas de infracción a 154 beneficiarios del subsidio por desempleo, por haberlo obtenido y disfrutado indebidamente, y
después comunicó lo actuado al Ministerio
Fiscal, por entender que existían indicios de
delito.
La Inspección de Trabajo realizará mañana una segunda inspección de la empresa...,
para constatar que está sin agua, luz ni teléfono, después de que, según la plantilla, el cen-
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tro fuera vendido por su propietario a otro
empresario, y que desde entonces los trabajadores no cobran sus salarios y no reciben trabajo.
La Inspección de Trabajo ha propuesto a la
Consejería de Empleo sancionar a la empresa... con 90.000 euros, al entender que
incurría en una falta muy grave al incumplir
la Ley de Prevención de Riesgos Laborales en
el accidente que costó la vida a 5 operarios
como consecuencia del desplome de una tolva,
por la corrosión de la soldadura que la sujetaba.
Los sindicatos presentarán denuncias ante
la Inspección de Trabajo y el Fiscal por las
deficientes condiciones laborales de un hospital público, en el que se están desarrollando
protestas por la falta de plantilla y la sobrecarga de trabajo.
La Inspección de Trabajo ha propuesto
sancionar a las Consejerías de Bienestar
Social y de Gobernación, en relación con una
cesión ilegal de trabajadores correspondientes a subcontratas en los Servicios Centrales
de dichas Consejerías.
El Presidente de la Xunta anuncia una
reunión para desarrollar un plan de actuación inspectora conjunta galaico portugués,
referido a los trabajadores portugueses que
realizan obras de grandes infraestructuras.
La Inspección de Trabajo sanciona con
6.000 euros a una empresa que obliga a sus
empleadas a usar un uniforme de falda,
delantal y cofia, lo que vulnera la Ley de
Igualdad.
La denuncia de varios empresarios y la
posterior intervención de la Inspección de
Trabajo, descubre una decena de talleres textiles que llevaban a cabo prácticas irregulares
y donde trabajaban 54 empleados ilegales,
tanto españoles como extranjeros. Inspección
de Trabajo ha ordenado el cierre inmediato de
estos talleres.
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De la lectura de estas noticias, parece
resultar una imagen mediática de la Inspección en la que abundan las referencias a la
necesidad de más efectivos y más efectividad
en la Inspección, lo que parece traer implícita
la idea de que la Inspección es un elemento
necesario para el desarrollo de las relaciones
laborales y, en particular, para la lucha contra el fraude contractual y la siniestralidad
laboral; en esta perspectiva, los criterios que
se expresan respecto de los traspasos de efectivos de la Inspección a las Comunidades
Autónomas, muestran que este es un tema
sensible. Por otra parte, las noticias referidas
a concretas actuaciones de la Inspección, reafirman la importancia del control de la utilización ilícita de modalidades contractuales,
de la economía irregular y de la siniestralidad laboral.
«La función de tutela ejercida sobre los
derechos de los trabajadores por el Sistema de
Inspección de Trabajo y Seguridad Social». A.
Mateos Beato.
2.3. La Inspección en la doctrina
laboralista
«La Inspección de Trabajo. Funciones,
actas y recursos». D. Beneyto Calabuig.
La Inspección de trabajo es un operador
jurídico, que participa en el proceso de aplicación de las normas sociales, promoviendo su
efectividad a través de la vigilancia del cumplimiento de estas normas, y por eso será de
interés conocer que aspectos de la actividad
inspectora suscitan mayor interés de la doctrina científica. No se trata ahora de efectuar un
análisis exhaustivo de lo escrito sobre la Inspección, ni menos sobre los criterios expresados en estos escritos. Para lo que aquí nos interesa, consignar los títulos de libros y artículos
publicados en los últimos meses, que hacen
referencia a la Inspección, puede ser suficientemente expresivo de las cuestiones jurídicas
que plantea la actividad inspectora.
«El nuevo papel de la Inspección de Trabajo» y «La permanente actualidad de la Inspección de Trabajo. M. Rodríguez-Piñero.
«Algunas consideraciones en torno a la
independencia de la Inspección de Trabajo».
F. Vázquez Mateo.
«La Inspección de Trabajo: orígenes de una
Institución centenaria». A. Montoya Melgar.
«Los requerimientos de la Inspección de
Trabajo y la interdicción constitucional de la
arbitrariedad». J.M. Díaz Rodríguez.
«Garantías jurídicas para el empresario
ante la actuación sancionadora de la Inspección de Trabajo». F. Rodríguez Sañudo.
«El principio non bis in idem y su reflejo en
el procedimiento sancionador por infracciones del orden social». J.J. Orcaray Reviriego.
«La sanción administrativa en el orden
laboral». I. Durendez Sáez.
«Las garantías del administrado frente a
la potestad sancionadora de la Administración Laboral». J.A. Nicolás Bernad.
«Comentario sistemático al texto refundido
de la Ley de Infracciones y Sanciones en el
Orden Social y normas concordantes». Dirigido por J. García Blasco y J.L. Monereo Pérez.
«Infracciones y sanciones laborales». J.
Barrenechea y M.A. Ferrer.
«Comentarios a la Ley de Infracciones y
Sanciones en el Orden Social». Coordinados
por A.V. Sempere Navarro.
«La fiscalización del cumplimiento de los
convenios colectivos por parte de la Inspección
de Trabajo». J.M. Díaz Rodríguez.
«La funciones de mediación de la Inspección de Trabajo». F. Valdés Dal-Ré.
«La creación de la Comisión Consultiva
Tripartita de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social». A.J. Valverde Asencio.
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ESTUDIOS
«La Inspección de Trabajo y la Reforma
Laboral». V. de Santos.
«La derivación de responsabilidad por
deudas de Seguridad Social». A. Mateos Beato y R. Martín Jiménez.
«...Y Seguridad Social». R. López Parada.
«El papel de la Inspección de Trabajo en el
procedimiento de recargo de prestaciones de
Seguridad Social». J.L. Escudero Alonso.
«Potestad sancionadora de la Administración versus actividad jurisdiccional en materia laboral. Las modalidades del procedimiento de oficio del art. 149 de LPL». E.
Carrión Matamoros.
«Hacia una Ley integral en materia de
accidentes de trabajo» y «La potestad sancionadora de la Administración en el ámbito de
los riesgos laborales». Consejo General del
Poder Judicial.
«Los técnicos habilitados en materia de
prevención de riesgos laborales: una nueva
modalidad de colaboración con la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social». A. González
Martín y P. Gismera Catalinas.
«La Inspección de Trabajo y la prevención
de riesgos laborales en la Administración
Pública. Peculiaridades y privilegios cuestionados». J.I. García Ninet.
«Del silencio de la Ley a la Ley del Silencio.
¿Quién teme a la lucha de la Inspección de
Trabajo contra el acoso moral en las Administraciones Públicas?». C. Molina Navarrete.
«La función de la Inspección de Trabajo y
Seguridad Social en las Administraciones
Públicas y la potestad sancionadora». J.I.
Moltó García.
«Puntos críticos del procedimiento administrativo sancionador en materia de prevención de riesgos laborales». M. Velázquez Fernández.
22
«La reforma del art. 43 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. Su insuficiencia
para la actuación efectiva de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social en materia de
cesión de trabajadores». J.I. Moltó García.
Como es lógico, abundan los planteamientos sobre los aspectos más jurídicos de la función inspectora, como los relativos a los principios y garantías del procedimiento sancionador, pero también encontramos análisis
generales de la actividad inspectora, relaciones de ésta con la autonomía colectiva y con
los procedimientos judiciales, así como una
fuerte presencia de las cuestiones relacionadas con la prevención de riesgos laborales.
Con todas las salvedades derivadas de las
diferencias entre el enfoque jurídico y la
visión de los medios de comunicación o las
posiciones de los agentes sociales, puede
decirse que en estos análisis científicos existe
una notable coincidencia en cuanto a los
temas relevantes de la actividad inspectora
que aparecen en esos otros ámbitos.
3. LOS FACTORES DE CAMBIO
PARA LA ACTIVIDAD INSPECTORA /
CONSECUENCIAS
DE LA MODERNIDAD.
LA SOCIEDAD DEL RIESGO
3.1. Una visión general de los cambios
Para una orientación general de los cambios en el entorno de la Inspección, nada
mejor que acudir a los artículos de RodríguezPiñero que antes consignamos. En «El nuevo
papel de la Inspección de Trabajo», señala
que los cambios externos en el sistema jurídico-político y en el sistema socioeconómico, son
los que más han trastocado la intervención
administrativa en las relaciones laborales, y
han supuesto nuevos retos y desafíos a la Inspección de Trabajo.
Más concretamente, hace referencia a
cómo la evolución del Derecho del Trabajo y
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FRANCISCO GONZÁLEZ DE LENA
de las relaciones laborales en el cuarto de
siglo de vigencia de la Constitución, han
supuesto un cierto retroceso de la intervención administrativa y sobre todo, un cambio
notable de objetivos influido por nuevos equilibrios entre exigencias económicas y sociales, que hacen objetivo prioritario el empleo.
Éste se conecta a la eficiencia del sistema económico y a la competitividad de la empresa
en mercados globalizados, con un cambio en
los objetivos de la intervención administrativa, más abierta ahora a considerar el papel
de la empresa y su operatividad en el mercado de trabajo. En paralelo a ello, se ha producido una reducción relativa del papel de la
legislación a favor de la autonomía colectiva,
y también de la autonomía individual y, sobre
todo, un fortalecimiento de los poderes
empresariales, condicionados en su ejercicio
a la información y consulta o, en su caso, al
acuerdo de la representación de los trabajadores, al margen de la autoridad laboral.
Estos nuevos enfoques del Derecho del Trabajo, afectan a los objetivos de la Inspección,
la cual, aún continuando su función primordial de control de normas, debe acompañarla
de mecanismos tendentes a la promoción y a
la difusión de la normativa laboral, con la función asesora, y con actuaciones de advertencia, recomendación y requerimiento. Junto a
ello, habrá que valorar, especialmente, un
nuevo papel de tutela de los sectores débiles
del mercado de trabajo, incluyendo desde los
problemas de las condiciones de trabajo en las
pequeñas empresas hasta los sectores con
predominio del trabajo precario, y también
temas concretos como el acoso sexual y moral,
la discriminación, no sólo de género, y la problemática de la inmigración.
En el segundo artículo, Rodríguez-Piñero
hace referencia a que la inclusión en el Acuerdo para la mejora del crecimiento y el empleo
de un apartado específico dedicado a la Inspección de Trabajo, confirma la plena virtualidad de la Inspección. Enlazando esta preocupación de los interlocutores sociales con la
afectación de la estructura organizativa de la
Inspección por las competencias de ejecución
de la Legislación Laboral de las Comunidades Autónomas, Rodríguez-Piñero pone de
relieve los delicados equilibrios que requiere
la concepción única e integral del Sistema de
Inspección.
3.2. Las nuevas orientaciones
de la normativa laboral
Un ejemplo muy concreto de reducción de
la intervención administrativa sería la supresión de las anteriormente preceptivas autorizaciones administrativas para los casos de
movilidad geográfica o modificación sustancial de las condiciones de trabajo. Como es
lógico, al desaparecer las autorizaciones
administrativas, desaparecen los informes
preceptivos, como el de la Inspección. En los
procedimientos de regulación de empleo, la
autorización administrativa desaparece en
los despidos que no alcanzan el número que
marca el umbral para la consideración de
despido colectivo, o en el supuesto de las
empresas sometidas a procedimientos concursales. En estos supuestos, desaparece
también la actuación de la Inspección, aunque la Ley Concursal prevé un informe de la
Autoridad Laboral al Juez que podría, a su
vez, generar una solicitud de informe a la Inspección por aquélla.
En los despidos colectivos se mantiene la
autorización administrativa, si bien los márgenes de discrecionalidad en la resolución se
reducen, por la ampliación causal que supone, los llamados «despidos preventivos», y por
que la causalidad se explicita con mayor detalle, reduciendo los márgenes para considerar
determinadas situaciones no subsumibles en
las causas. Al persistir el procedimiento, persiste el informe de la Inspección, pero igualmente se reduce la discrecionalidad en sus
contenidos, al subrayarse que este informe se
refiere a las causas exclusivamente alegadas
por el empresario, y no a otros aspectos que
puedan valorarse en el expediente.
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ESTUDIOS
Del examen de estos concretos cambios
legales orientados a la adaptabilidad no parece deducirse una reducción significativa de la
actividad inspectora. Y, por el contrario, la
evolución de la regulación laboral, orientada
a la flexiguridad, ha aportado, si no un ensanchamiento, sí un reforzamiento de la actividad inspectora, que se podría relacionar con
la seguridad, como segundo término de conformación de este concepto. Bastaría con examinar las sucesivas reformas de la LISOS,
para comprobar como cada reforma del Estatuto de los Trabajadores o de otras normas
laborales, ha venido acompañada de la introducción de nuevos tipos infractores o de la
reformulación, por lo general con un sentido
de clarificación/ampliación de las conductas
incluibles en el correspondiente tipo infractor.
Si ponemos en relación esta permanente
actualización e incremento de los tipos infractores con los contenidos de la concertación
social sobre actuación de la Inspección, veremos como se está produciendo un incremento,
cuantitativo y, sobre todo, cualitativo, de la
actividad inspectora respecto de lo que podríamos configurar como los usos abusivos de
mecanismos de flexibilidad empresarial, que
se traducen en carencias de seguridad en la
posición laboral. La vigilancia de las conductas infractoras consistentes en usos abusivos
o fraudulentos de la contratación temporal o
de las contratas serían ejemplos de este tipo
de actividad inspectora. Y también serían
ejemplos de esta tendencia, la expansión de
los sujetos responsables en los casos de
infracciones en los procesos de externalización de la actividad productiva, al unirse a los
tradicionales casos de responsabilidad solidaria entre empresa principal y contratistas,
los que se derivan de la normativa específica
del sector de la construcción, incluyendo, por
ejemplo, a los promotores.
Y si recordamos que estos mecanismos de
adaptabilidad se justifican como contribución
a un mayor dinamismo del empleo, también
habría que considerar el desarrollo en los
24
últimos años de las políticas activas de
empleo, con uno de sus mecanismos típicos, el
apoyo con fondos públicos de las contrataciones realizadas por los empresarios. Aquí también se produce una extensión de las responsabilidades, consistente en la aplicación de
sanciones accesorias de pérdida de las ayudas ya percibidas o potencialmente percibibles en el futuro.
En otro campo normativo, el de la prevención de riesgos laborales, que ha tenido una
gran expansión desde 1995, ésta se ha traducido también en expansión de la actividad
inspectora, medida en datos estadísticos y
expresada en la ampliación y diversificación
de los tipos infractores, así como en una considerable presencia en medios de comunicación y en los Acuerdos Sociales. También en
este caso la ampliación de la acción inspectora se traduce en ampliación de los sujetos responsables, más allá de las clásicas figuras
empresariales de principal y contratista, al
incluir a sujetos no titulares de la relación
laboral, como los promotores, los servicios de
prevención, las entidades formativas o los
entes homologadores.
La LPRL aporta igualmente un cambio en
las técnicas de actuación de la Inspección, de
establecer, para los supuestos de constatación de infracciones, no sólo la apertura del
procedimiento sancionador, si no también el
requerimiento para la adopción de medidas
preventivas. De esta forma, junto a los requerimientos alternativos a la propuesta de sanción, aparecen estos nuevos requerimientos,
compatibles con la eventual sanción, y dirigidos a la cesación de los riesgos que la infracción produjo.
Además, la ampliación de la acción inspectora rompe uno de sus límites tradicionales,
el de las relaciones laborales, al incluir la
vigilancia del cumplimiento de la normativa
preventiva por las Administraciones Públicas respecto de los funcionarios. Interesa
subrayar este nuevo campo de actuación,
también por lo que tiene de importante cam-
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FRANCISCO GONZÁLEZ DE LENA
bio respecto de las técnicas de actuación tradicionales, basadas en la dinámica vigilancia-comprobación de la infracción-propuesta
de sanción económica, ya que en el caso de los
incumplimientos por las Administraciones
Públicas, el resultado final no es la sanción
económica, si no el requerimiento para la
adopción de concretas medidas.
La estructura organizativa de la Inspección ha sido sensible a este desarrollo de la
normativa preventiva, con fórmulas como la
incorporación al Sistema de Inspección de los
técnicos habilitados, y con la posibilidad de
incorporación directa a la Inspección, vía promoción interna, de funcionarios especializados en este campo.
Para concluir este apartado, sólo un apunte
respecto del desarrollo del Derecho Social de la
UE. Con la trasposición de las Directivas sobre
Desplazamiento de Trabajadores, Comité de
Empresa Europeo y Participación en Sociedad
Europea, aparecen nuevos tipos infractores,
que pueden suponer conductas con efectos
transnacionales, vigilables por la Inspección.
3.3. El desarrollo de la autonomía
colectiva
El marco jurídico de las relaciones laborales en España proporciona una fuerte capacidad reguladora al convenio colectivo, y en la
práctica se ha producido un importante desarrollo en número de convenios y cobertura
de los mismos, aunque no siempre correspondido con un pleno aprovechamiento efectivo
de esta capacidad reguladora. En una primera aproximación, en el plano jurídico formal,
esto no ha afectado a la Inspección de Trabajo, pues ésta interviene en el campo, no de la
regulación, si no de la ejecución de lo regulado, y también porque la regulación convencional, concretamente las cláusulas normativas,
es objeto de vigilancia por la Inspección.
Esta capacidad de control del cumplimiento del convenio colectivo, parece una secuela,
casi inevitable, de su carácter normativo,
pero no hay que olvidar que los convenios,
junto a su fase de elaboración, tienen también la de administración de lo pactado, y por
ello cuanto más intenso sea el papel de las
Comisiones Paritarias, más posibilidades
habrá de que éstas ocupen espacios de vigilancia, reduciendo el papel de la Inspección.
Pero no es problemática la compatibilidad de
la acción inspectora con una actuación más
intensa de las Comisiones Paritarias en el
control del cumplimiento de los convenios.
Como se ha indicado reiteradamente, no es
forzoso que la comprobación de infracciones
por la Inspección se traduzca en la apertura
de procedimientos sancionadores, si no, por
ejemplo en una intervención más directa de
la Comisión Paritaria para solventar la situación que se ha traducido en una posible
infracción laboral. Y en este sentido, la Inspección utilizaría sus características de capacidad de comprobación, con una visión imparcial y dotada de rigor técnico-jurídico, mientras que la Comisión Paritaria potenciaría la
capacidad de gestión colectiva de las relaciones laborales, por ejemplo, con técnicas de
mediación.
Otra manifestación específica de la competencia normativa de los agentes sociales y de
su capacidad de gestión de las relaciones
laborales, serían los procedimientos autónomos de solución de conflictos.Valdés Dal-Ré
pone de relieve el desarrollo en los últimos
años de los procedimientos autónomos de
solución de conflictos y considera que los
Acuerdos Interprofesionales en esta materia,
ni cierran el paso a la inclusión de los inspectores en las listas de mediadores, ni impulsan
su concurso y que los inconvenientes de posibles interferencias entre intervención inspectora y actuación mediadora pueden quedar
razonablemente neutralizados en razón de
que la intervención de la Inspección queda
sujeta al acuerdo común de las partes. En
todo caso, Valdés estima que la experiencia
convencional ha llevado a cabo una reordenación de la intervención de la Inspección en la
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ESTUDIOS
solución de los conflictos, reinstalando sus
funciones en el campo de la prevención de los
propios conflictos, ejercida mediante la actividad de asesoramiento y asistencia técnica a
trabajadores y empresarios. Como se ve, en
este concreto caso de posible tensión entre
autonomía colectiva y actividad de la Inspección, nuevamente la posibilidad de actuación
no conducente a la apertura de procedimientos sancionadotes, puede proporcionar una
salida equilibrada y eficaz.
Pero más allá del impacto en las normas
reguladoras de la Inspección de Trabajo de
los cambios en la regulación laboral general
que acabamos de analizar, parece indudable
que en un sistema de relaciones laborales
basado en un cierto equilibrio o distribución
de funciones entre los distintos agentes de
este sistema, un mayor desarrollo del papel
de uno de estos agentes, ha de repercutir de
hecho en los papeles de los demás. Pero esta
repercusión no debe verse tanto en términos
cuantitativos, de sumas que se compensan
con restas en juegos de suma cero, si no cualitativos, referidos al perfil de la actuación o a
las técnicas concretas con las que se actúa.
Para empezar, recordemos lo comentado
respecto a como los acuerdos sociales han ido
incidiendo en la ordenación y planificación de
la actividad inspectora, con cambios normativos en forma de creación de órganos de participación institucional que intervienen en la
planificación de la actividad inspectora y,
especialmente, con la expresión de una clara
voluntad de los agentes sociales de hacer de
la Inspección un elemento más dinámico en el
desarrollo de las relaciones laborales. Una
vez más, el papel creciente de la prevención
de riesgos laborales, también se proyecta en
esta nueva modulación de la actividad inspectora. En unos casos, en el terreno general
de la planificación de la actuación inspectora,
que se recoge en la Estrategia y en otros
casos, en el campo más concreto de las visitas
de Inspección a los centros de trabajo, con la
presencia más activa de los representantes
de los trabajadores que recoge la LPRL.
26
La Estrategia abre, también, posibilidades
de actuación directa de los interlocutores
sociales en terrenos próximos a la vigilancia
del cumplimiento de las normas, aunque con
fórmulas más centradas en el asesoramiento.
Al margen del desarrollo concreto de esta
última previsión, la misma remite a ideas
parecidas a las que expresamos al comentar
la mayor presencia de los agentes sociales, en
forma de Comisiones Paritarias de los convenios, en la gestión de las relaciones laborales,
con sus consiguientes efectos de cambios en
las técnicas de actuación de la Inspección.
Estos concretos ejemplos nos pueden llevar
a análisis más generales de cambios cualitativos o de redefinición de roles en el sistema de
relaciones laborales. No es discutible la necesidad y la realidad de una actuación pública
de vigilancia del cumplimiento de las normas
laborales, entre otras razones porque así lo
demandan los agentes sociales cuando hacen
uso de su autonomía colectiva. Pero tampoco
es forzado hablar de control de cumplimiento
de normas cuando nos referimos a las facultades de vigilancia que corresponden a los
representantes de los trabajadores. De esta
acción representativa se puede derivar tanto
el inicio de la acción inspectora por medio de
la denuncia formulada por estos representantes, como la creación en el seno de la empresa
de una dinámica de corrección de eventuales
transgresiones.
Como consecuencia de todo ello, en función
de la intensidad o características de esta
actuación de control por los representantes
de los trabajadores, la actuación de la Inspección podrá verse tanto reducida como incrementada, y en todo caso, esta actuación ya no
podrá ser igual que si esta actividad representativa no existiese. Al indicar esto, es forzoso señalar que el desarrollo de esta acción
representativa no se produce de manera uniforme en el conjunto de empresas o respecto
de todos los trabajadores, porque factores
como la implantación sindical, el tamaño de
las empresas o las propias modalidades contractuales de los trabajadores influyen en
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esta intensidad Y esto lleva a un impacto desigual dentro del conjunto del sistema de relaciones laborales de la acción representativa
de los trabajadores, siendo por tanto también
desigual el efecto de la misma sobre la actividad de la Inspección.
3.4. Inspección y Jurisdicción Social
En el espacio institucional, la Inspección
de Trabajo concurre con la Jurisdicción Social
en la intervención pública para la correcta
aplicación del Derecho Laboral y de Seguridad Social. Esto no es algo nuevo ni exclusivo
de estos años de transformación de las relaciones laborales, aunque sí guarda una cierta
relación con el modelo constitucional de división de poderes y, en todo caso, su análisis
conjunto con el de estas transformaciones
ayudará a completar la visión general del
engarce de la Inspección en el sistema de relaciones laborales. Para que esta concurrencia
no se traduzca en colisión, si no, por el contrario, en cooperación, es necesario, en primer
lugar, delimitar los respectivos campos de
actuación. Pero, además, la funcionalidad del
sistema exige vías de comunicación entre
ambas instituciones.
Una fórmula tradicional y muy evidente
de evitar concurrencias disfuncionales es la
que expresa el principio «non bis in idem»,
que neutraliza la actividad administrativa
cuando se abre la vía penal. Y aquí, nuevamente, habría que recordar la especificidad
de la actividad inspectora, como actividad
previa al desarrollo del procedimiento administrativo en sentido estricto, ya que la plena
aplicación del «non bis in idem» no se produce
tanto en la actividad de comprobación o vigilancia, si no en el desarrollo de un procedimiento administrativo ajeno ya a la actividad
inspectora.
Esta primera manifestación de las relaciones entre Inspección y Jurisdicción, se puede
hacer particularmente visible en un terreno
que hemos identificado como de actividad cre-
ciente de la Inspección, la prevención de riesgos laborales. El protocolo marco de colaboración entre el Consejo General del Poder Judicial, el Ministerio del Interior, el Ministerio
de Trabajo y Asuntos Sociales y la Fiscalía
General del Estado para la Investigación eficaz y rápida de los delitos contra la vida, la
salud y la integridad física de los trabajadores y la ejecución de las sentencias condenatorias, es un instrumento jurídico/organizativo que se orienta a la doble finalidad de evitar
concurrencia y facilitar cooperación a la que
hemos aludido. La propia pluralidad de sujetos institucionales que han tenido que suscribir este instrumento jurídico nos da idea de la
diversidad de sujetos que pueden concurrir,
junto con las Inspección, en las tareas de
cumplimiento de la normativa preventiva, y
también de la complejidad de las relaciones
que para esta tarea pueden establecerse.
Otra fórmula jurídica que expresa la concurrencia y busca la cooperación son los procedimientos de oficio, desde el más histórico o
tradicional del acta de infracción con estimación de perjuicios económicos, hasta los que se
crearon de manera más sistemática con la Ley
de Procedimiento Laboral, y que se han ido
incrementando, con el último ejemplo de los
derivados de la Ley de Igualdad. Estos procedimientos suponen una fórmula jurídicamente limpia de acotar el campo administrativo y
el campo judicial, combinando las posibilidades de constatación de hechos sobre el terreno, acompañados de una primera valoración
jurídica, propias de la Inspección, con la
potestad jurisdiccional de interpretación del
ordenamiento. Y estos procedimientos ponen
una vez más de relieve que la actividad propia
de la Inspección, aún siendo ésta un órgano
administrativo, no tiene porque derivar en
todo caso hacia procedimientos administrativos. Esto refuerza el perfil de la Inspección
como un servicio público cuya actividad puede
proyectarse hacia el terreno de distintos operadores jurídicos del ámbito social.
Otros ejemplos de la relación de cooperación entre Inspección y Jurisdicción, los
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27
ESTUDIOS
encontraríamos con la actividad pericial,
expresada en los informes de la Inspección,
en los casos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales o en los procedimientos de clasificación profesional. Este último,
por cierto, es ejemplo de traspaso de competencias administrativas a competencias judiciales, que suponen la retirada de la administración laboral del campo de la resolución,
pero que no afectan a la actividad inspectora,
reafirmando la idea de que los cambios en el
Derecho Laboral orientados a reducir la
intervención administrativa, no se han traducido en una reducción equivalente de la
actividad inspectora.
3.5. Los cambios en la Administración
Laboral
En el ámbito de la Administración Laboral, el fenómeno más evidente producido en
los últimos 30 años ha sido la práctica desaparición de la estructura periférica del
Ministerio de referencia tradicional de la Inspección, llamémosle el Ministerio de Trabajo,
seguido, según los tiempos, de unas u otras
calificaciones. Y ello no se debe a la reducción
del intervencionismo administrativo si no a
la sustitución de esta actividad territorial del
Ministerio de Trabajo por la Administración
Laboral de las Comunidades Autónomas,
como expresión de la puesta en práctica de las
previsiones constitucionales y estatutarias
sobre ejecución de la legislación laboral por
las Comunidades Autónomas.
En consecuencia, la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social, aún permaneciendo orgánicamente vinculada al Ministerio de Trabajo, ha perdido su vinculación funcional con
este Ministerio, en la mitad de su actividad.
Respecto de la otra mitad de la actividad de la
Inspección, la de Seguridad Social, la Administración que la gestiona no se ha visto afectada por la nueva distribución territorial de
las competencias y ha adquirido en los últimos años un papel social y económico crecien-
28
te, por los temas de los que se ocupa, que son
aspectos básicos del Estado de Bienestar, y
por su peso en las cuentas públicas, en términos de gasto y de gestión recaudatoria. Esto
se ha traducido en el desarrollo y consolidación de una importante maquinaria administrativa de la Seguridad Social, en efectivos
personales y materiales, en el despliegue territorial de estos efectivos y en volumen presupuestario. Esta importancia económica, lleva
a la importancia del control de que los ingresos se produzcan regularmente y de que los
gastos sean los jurídicamente correctos, un
terreno en el que resulta importante la actuación de control de la Inspección.
El desarrollo experimentado en los últimos
años por la Administración de la Seguridad
Social también se refleja en la actividad inspectora, en primer lugar, en el porcentaje de
esta actividad destinada al control de altas y
recaudación, así como por la ampliación de
funcionarios del Sistema, a través del Cuerpo
de Subinspectores, y por la especialización de
Inspectores. El incremento en volumen y complejidad de la Administración de la Seguridad
Social, unida al desarrollo y sofisticación de
los procedimientos recaudatorios, ha llevado
a un complejo y variable reparto de tareas
entre la Inspección y los órganos recaudatorios de la Seguridad Social, en función de las
características de la deuda objeto de reclamación. En este terreno, el perfil de la Inspección
como órgano investigador e iniciador de procedimientos tiene una poco explicable excepción
en la resolución de las actas de liquidación por
órganos de la Inspección, en vez de por los propios del Sistema de Seguridad Social.
Conviene decir, además, que el análisis del
control de ingresos y gastos de la Seguridad
Social muestra las conexiones entre el ámbito
laboral y el de la Seguridad Social, en torno al
empleo. En primer lugar, un aspecto de las
políticas de empleo, de las llamadas políticas
pasivas de empleo, es el de las prestaciones
por desempleo, residenciadas en el campo de
la acción protectora del Sistema de Seguridad
Social, y que pueden, por tanto, generar acti-
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vidad inspectora, respecto de la recaudación
de cuotas y respecto del correcto comportamiento de los beneficiarios de las prestaciones. Además, la conexión se produce en la
medida en que en la actualidad, una parte
considerable del apoyo público económico a la
contratación, consiste en reducir las cargas
de cotización, vía bonificación o vía deducción
de cantidades de las cuotas. Esto se traduce
para la actividad inspectora en que lo que
comienza como conducta infractora en materia de empleo, puede acabar o derivar en
liquidaciones de cuotas, y la conexión puede
ir más allá cuando de la infracción se deriva,
como responsabilidad accesoria, la pérdida de
ayudas vigentes o el no acceso a las futuras.
Como dijimos al principio de este apartado,
la distinción entre Seguridad Social y empleo
y relaciones laborales, marca también la división competencial entre Administración del
Estado y Administración de las Comunidades
Autónomas. El desarrollo de la Constitución
Española y los Estatutos de Autonomía, tuvo
para la Inspección una primera traducción
basada en la distinción entre dependencia
orgánica exclusiva de la AGE y dependencia
funcional respecto de esta Administración o
de las Autonómicas. Y esta distinción muestra una especialidad de la Inspección, consistente en no tratarse de una actividad, ni de
una estructura administrativa inserta en un
solo ámbito organizativo.
Tanto la experiencia práctica de funcionamiento del Sistema de Inspección como la
consolidación institucional de las nuevas
Administraciones Autonómicas, han puesto
de relieve las dificultades para mantener una
separación tan tajante entre el campo de la
organización administrativa y el de la actividad inspectora en concretos procedimientos.
Piénsese, además, que no estamos hablando
de un puro reparto de tareas y funcionarios
entre dos Administraciones, si no entre una
Administración, la del Estado, (que a su vez
incluye una Administración tan potente y
especial como es la de Seguridad Social), y un
conjunto de Administraciones Territoriales.
Así se fueron abriendo paso diversas fórmulas, reflejadas en la Ley de Inspección y
sus Reglamentos, de entrada de las CCAA en
aspectos organizativos de la Inspección, con
participación conjunta de la AGE y las Administraciones Autonómicas en la planificación
de la actividad inspectora, e incluso con lo
que se podría calificar de esbozo de administración consorciada, con las Jefaturas Territoriales designadas conjuntamente por la
AGE y cada una de las Administraciones
Autonómicas. Y también se llegó a fórmulas
legales que abrían la posibilidad de superar
la atribución exclusiva de dependencia orgánica de la AGE, con la posibilidad de que esta
dependencia también se produjera respecto
de las CCAA.
Los Estatutos de Autonomía de segunda
generación aparecidos a partir de 2006 optan
abiertamente por la dependencia orgánica
respecto de la Comunidad Autónoma de los
Inspectores que desarrollen funciones en el
ámbito de las competencias materiales de
aquélla. Pero tan significativo como este cambio lo es la consagración en el nivel estatutario de los principios de cooperación entre
Administraciones para el desarrollo eficaz de
la función inspectora. Parece claro que esta
idea de eficacia tiene su último fundamento
en la conexión jurídica entre los temas laborales y los de Seguridad Social, y tiene su
expresión funcional, en que en el desarrollo
de la actividad inspectora se pueden dar múltiples supuestos en los que no quepa aislar los
aspectos laborales y los de Seguridad Social.
La eficacia y la eficiencia de la acción inspectora, se verían seriamente resentidas por
una actuación parcelada o concurrente de
una pluralidad de inspectores derivada del
sólo dato de su adscripción orgánica. Las fórmulas de cooperación, que pueden desarrollarse hasta llegar a sistemas de gestión consorciada entre AGE y CCAA, superarían la
cada vez más hueca distinción entre dependencia orgánica y funcional, al ser una fórmula de gestión eficiente de los recursos del
Sistema de Inspección, y suponer, también,
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un instrumento organizativo coherente con
las conexiones entre el ámbito laboral y el de
la Seguridad Social. Por otro lado, las peculiaridades de la actividad inspectora, especialmente las relacionadas con su actividad
no plenamente integrada en los procedimientos administrativos en su etapa resolutoria,
se ajustan perfectamente a fórmulas organizativas de este tipo.
3.6. Los efectos de los cambios
en la actividad inspectora
Las transformaciones de la regulación
laboral, que en gran medida pueden relacionarse con la noción de flexiguridad, no parecen producir, al menos en el terreno jurídico
formal, un efecto importante para la Inspección. En todo caso, este impacto sería ambivalente. El posible efecto reductor de la actividad inspectora, como reflejo de la reducción
de la intervención administrativa, sería más
bien escaso y, por el contrario, los nuevos desarrollos de la normativa preventiva, el interés de los interlocutores sociales por evitar
los usos indebidos de los mecanismos de flexibilidad y el interés de las Administraciones
por el control de los fondos públicos, llevan a
incrementar la actividad inspectora.
El desarrollo de la autonomía colectiva
tampoco ha reducido el terreno jurídico de la
actividad inspectora, e incluso lo ha reafirmado en terrenos que a priori podrían ser discutibles, como el del control del cumplimiento
de los convenios colectivos. Pero de hecho, el
desarrollo de la autonomía colectiva, si no
reducciones, sí produce modificaciones en el
modo de actuar de la Inspección. En los ámbitos laborales en los que los representantes de
los trabajadores aumentan su cuota de participación en la ordenación de las condiciones
de trabajo y en la gestión de las relaciones
laborales, incluidas las de conflicto, el espacio
de actuación de la Inspección se ve automáticamente reducido. Pero la especialización de
la Inspección en la actividad de comproba-
30
ción, no resolutiva, favorecería una interacción flexible con los agentes sociales que llevaría a relaciones de complementariedad
más que de sustitución.
Por otro lado, la mayor presencia de los
interlocutores sociales en la elaboración de
las normas y en la gestión de su aplicación lleva también a que éstos deseen participar en
la ordenación de la actividad inspectora y, de
hecho, gran parte de los cambios en la ordenación de esta actividad responden a los
Acuerdos Sociales.
La concurrencia de la actividad inspectora
con la actividad jurisdiccional, aún no siendo
un fenómeno nuevo, sí ha planteado nuevas
cuestiones, por ejemplo por las demandas
sociales de mayor eficacia en la aplicación de
las normas preventivas por el conjunto de
operadores jurídicos. Existen fórmulas de
cooperación en la planificación de la actividad y de conexión en el desarrollo de los procedimientos que pueden servir para evitar
colisiones y disfunciones.
En el terreno de la organización administrativa, el desarrollo de las competencias de
ejecución de la legislación laboral ha tenido
un fuerte impacto en la adscripción de los
funcionarios del Sistema de Inspección. Se
trata de un proceso no concluido, aunque se
ha avanzado en sistemas de cooperación que
serán la clave de desarrollos futuros en los
que las fórmulas de gestión consorciada entre
AGE y Comunidades Autónomas parecen
inevitables. Esta inevitabilidad no es sólo
resultado de valoraciones en el terreno de la
eficiencia administrativa en la gestión de los
recursos del Sistema, es también el resultado
de considerar las conexiones entre los distintos ámbitos de las materias sociales que llevan a la necesidad de coherencia en las actuaciones administrativas sobre ellos.
Entre estos factores con posible incidencia
en la actividad inspectora, unos cobran más
importancia que otros, pero la imagen de conjunto es, sin duda, una imagen de cambio en el
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
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FRANCISCO GONZÁLEZ DE LENA
entorno sociolaboral y político administrativo,
al que la Inspección debe ser sensible. La Inspección es un elemento de un sistema complejo, como es el de la aplicación de las normas
laborales y la gestión de los Sistemas de Seguridad Social, complejo por la diversidad de
materias que lo componen y por la diversidad
de sujetos e instituciones que en él confluyen.
Esta complejidad genera entrecruzamientos,
en el terreno jurídico, en el de la dinámica de
las relaciones laborales e incluso en el de la
relación entre Poderes del Estado y Administraciones o poderes políticos dentro del Estado. Por eso no es exagerado hablar de que la
Inspección se encuentra en una encrucijada,
mejor dicho, en varias encrucijadas, en el
doble sentido de encontrarse en el cruce con
los caminos de otros sujetos e instituciones
que actúan en los terrenos en que también ella
actúa y de encontrarse en una situación en la
que puede que tenga que tomarse decisiones
críticas respecto de su orientación futura.
Para tomar estas decisiones es importante
tener presentes las peculiaridades que hemos
comentado de su actuación y de su organización administrativa, que apartan a la Inspección de las técnicas de actuación o de las
modalidades organizativas tradicionales o
más usuales. Se trataría fundamentalmente
de las características que identificarían a la
Inspección como una especie de empresa de
servicios, que puede actuar para una pluralidad de administraciones, que puede cooperar
con la jurisdicción, e incluso interactuar con
los interlocutores sociales y hacer todo ello
con una variedad de técnicas.
Y en todo caso, habría que tener presente
la conexión entre las distintas materias
sociales, que pivota fundamentalmente sobre
el desarrollo de las relaciones laborales, en el
plano individual y en el colectivo. Es una
conexión que demanda coherencia en las distintas actuaciones públicas que sobre estas
materias se produzcan, y para ello puede ser
un elemento básico una actividad como la de
la Inspección que, precisamente, se proyecta
sobre este conjunto de materias.
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ESTUDIOS
RESUMEN
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El artículo analiza la influencia en la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de los cambios en la regulación laboral y en la organización administrativa producidos en España en
los últimos 30 años. Para ello parte de la descripción de las principales características legales del Sistema de Inspección, de los resultados estadísticos de su actuación, y de cómo se
hace visible ésta en los medios de comunicación, en la doctrina científica y en los procesos
de concertación social. A continuación se analizan factores de cambio, como las nuevas
orientaciones de la normativa laboral, basadas en el objetivo de adaptabilidad, el desarrollo de la autonomía colectiva, la relación entre Inspección y Jurisdicción Social, o las transformaciones en la organización administrativa derivadas del Estado de las Autonomías.
En el balance final de este análisis, aparecen factores de cambio que pueden influir en un
nuevo papel de la Inspección, con nuevos equilibrios entre su actuación y la autonomía
colectiva, y en nuevas modalidades organizativas, con una gestión compartida entre AGE
y CCAA.
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