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Simposio Número 22
Estado y desarrollo en América Latina (1934-1982)
La Junta de Exportación Agrícola:
una reacción chilena a la Gran Depresión
José Gregorio Díaz Bahamonde
Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile
[email protected]
Resumen
Durante la Gran Depresión, el gobierno chileno implementó una serie de
medidas para proteger la economía. Una de ellas fue la creación de la Junta de
Exportación Agrícola, entidad a cargo de controlar la exportación de productos
agrícolas. El objetivo de este trabajo es describir la finalidad y funciones de esta
entidad, así como las medidas adoptadas durante su existencia. Igualmente se hace una
evaluación crítica de sus resultados.
Abstract
After the Great Depression, the Chilean government created an agency called
Agriculture Export Board (Junta de Exportación Agrícola) for controlling the
agricultural exports. The purpose of this paper is to examine the aims and the role of
the Board. Also, the main effects of the applied policies shall be evaluated considering
the agricultural sector and the economy as a whole.
1
Introducción
De acuerdo a la impresión de testigos contemporáneos y a la información
disponible hoy en día, la economía chilena fue una de las más afectadas por la Gran
Depresión: entre 1929 y 1932, el PIB cayó 45 por ciento y el volumen de exportaciones
se redujo en 73 por ciento (DÍAZ et al. 2007). La principal explicación de este fuerte
choque proviene de la condición de economía pequeña y abierta, con exportaciones
concentradas en salitre. Este producto representaba en sus mejores momentos más del
setenta por ciento del valor de la exportación, jugando además un papel importante
como fuente de ingresos públicos.
Para paliar los efectos de la crisis, el gobierno chileno implementó una serie de
medidas para proteger la economía. Mientras algunas eran similares a las usadas en los
países desarrollados, como el control de cambios y la regulación del comercio exterior,
otras, como el control de precios, señalaban el comienzo de la planificación central de la
actividad económica.
En este contexto, se creó la Junta de Exportación Agrícola. El objetivo de este
trabajo es describir la finalidad y funciones de esta institución, presentando una
evaluación crítica de sus resultados. Nuestra tesis es que la Junta estaba mal diseñada y
no cumplió todos sus objetivos.
La sección siguiente presenta el contexto local e internacional. La tercera
sección analiza a la Junta y sus funciones. Finalmente, se presentan las conclusiones.
2
Contexto local e internacional1
La importancia económica del sector agrícola chileno en 1930 puede constatarse
por medio de diferentes indicadores. En primer lugar, representaba entre 9 a 14 por
ciento del PIB, según diferentes precios base. En segundo lugar, la fuerza de trabajo
agrícola era 39 por ciento del total. Finalmente, aunque la definición no es del todo
precisa, de acuerdo al Censo de 1930, 51 por ciento de la población era rural.
Aunque el espacio agrícola empleaba un contingente considerable de población,
no constituía una fuente decisiva de divisas. Tal cualidad correspondía a la minería y
sus exportaciones: en 1929, del valor total de exportaciones, 88 por ciento correspondía
a la minería y sólo el 9 por ciento calificaba como agropecuaria. Los principales
exportables agrícolas chilenos eran cereales, especialmente trigo (DÍAZ 2006).
La relevancia social de la agricultura chilena está bastante documentada
(CHONCHOL 1994 y BAUER 1994). La organización de la propiedad agrícola en
forma de latifundio habría provocado un conjunto de efectos sociales y políticos que fue
objeto de un importante debate político en los sesenta, llegando a plantearse que las
condiciones de propiedad agraria “impiden el desarrollo de la economía nacional”.2
Aunque se plantearon distintos mecanismos de cambio, como la sindicalización
campesina y la reforma agraria, lo cierto es que la realidad del campo chileno no se
modifico sustancialmente hasta entrada la segunda mitad del siglo veinte (LOVEMAN
1976).
1 Las cifras reportadas en esta sección, salvo indicación de lo contrario, provienen de Díaz et al. (2007)
2 McBride (1973) p. 270
1
Considerado lo anterior, el impacto directo de un choque como el de la Gran
Depresión debió tener al menos tres efectos en la agricultura chilena: baja en los precios
de los productos, baja en el empleo y baja en la remuneración de factores. Estos dos
últimos efectos no parecen haber compensado al primero dada las demandas de ayuda
por la caída en los beneficios de los productores agrícolas.
Sin embargo, cabe señalar la importancia de la coyuntura internacional. Como
muestra el Gráfico 1, desde 1890 la producción triguera mundial experimentó un fuerte
alza. Esta trayectoria sólo se interrumpió brevemente durante la Primera Guerra
Mundial.
Gráfico 1
Producción de trigo, 1885 1935
Fuente: Smith (1935)
El efecto de este proceso fue una disminución en los precios reales de los
productos agícolas: entre 1870 y 1938, la caída fue de un 20 por ciento en Reino Unido
y Estados Unidos.3 Naturalmente, este fenómeno complicaba a los productores en la
medida que no eran competitivos y pudo motivar demandas por protección. Sin
embargo, es interesante notar que Gran Bretaña era importador neto de alimentos y
practicante del libre cambio en los años veinte y no aplicó ninguna tarifa al comercio de
3 Federico (2005) p. 237. Ver además Perren (1995)
2
trigo sino tras la Gran Depresión. Y en esa ocasión la medida fue adoptada por razones
de seguridad nacional y no para apoyar a los productores.4
3
La Junta de Exportación Agrícola
La Junta de Exportación Agrícola fue creada por la ley 4912 de 18 de Diciembre
de 1930. Desaparece en 1942, cuando el Decreto con Fuerza de Ley 2851 creó el
Instituto de Economía Agrícola traspasándole algunas de sus funciones, y reasignando
otras a diferentes agencias gubernamentales. Entre ambos años, no menos de doce leyes
y otros tantos decretos definieron, precisaron, modificaron o agregaron diferentes
aspectos del quehacer de la Junta: objetivos, funciones, integrantes y atribuciones. Esta
maraña legal es una razón que explica la dificultad para comprender el accionar de esta
agencia.5
Era un organismo semifiscal: dependía administrativamente del Ministerio de
Agricultura pero gozaba de una organziación absolutamente independiente y poseía
personalidad jurídica propia.
La Junta estaba compuesta por nueve miembros. El Presidente de la República
designaba directamente a cuatro de ellos (incluyendo al responsable de su presidencia),
y los restantes eran elegidos desde ternas propuestas por la Sociedad Nacional de
Agricultura, la Sociedad Agrícola del Sur en conjunto con la Sociedad Cooperativa
Agrícola de Temuco, la Sociedad Agrícola y Ganadera de Osorno, el Directorio de la
Caja de Crédito Agrario, y el Comité Central de Asociaciones de Molineros. Dada esta
composición, no es difícil suponer que la Junta representaba los intereses del grupo de
productores agrícolas.
Los recursos con que contaba la Junta para desarrollar su labor provenían,
además del aporte presupuestario directo, de la recaudación de impuestos (a la molienda
de trigo y avena, a la malta para fabricación de cerveza, entre otros), de multas y de
ingresos por la administración de frigoríficos. Según Gómez (1944), en 1941 estos
últimos ingresos equivalían al 23 por ciento de lo recaudado por impuestos y multas.
¿Cuál era la finalidad de la Junta? Parot (1942, p. 24) la resume así: “Procurar
que las necesidades de consumo de productos agrícolas del país se encuentren cubiertas
y facilitar la salida al extranjero de los saldos exportables sobre dicho consumo, si los
hubiere, asegurando a los productores precios remuneradores”. Una descripción
estilizada consideraría que los objetivos de la Junta durante su existencia fueron tres:
promover la exportación agrícola, controlar los precios locales de algunos productos
clave y controlar el comercio agrícola. Como veremos a continuación cada objetivo
3.1 La promoción de la exportación agrícola
Este fue el argumento que dio origen a la Junta en 1930. Sin embargo, debe
considerarse que la razón planteada originalmente no tenía que ver con el desarrollo del
sector sino con reducir pérdidas a los productores. Efectivamente, la caída en la
demanda producida en los años treinta había generado importantes excedentes de los
4 Egerer (1965)
5 Los detalles jurídicos son tratados por Undurraga (1939), Parot (1942) y Gómez (1944)
3
que era preciso desahacerse al mejor precio posible.
Posteriormente, la Junta se orientó a la búsqueda de nuevos mercados para
colocar la producción chilena recurriendo a un sistema de primas de exportación. Estas
primas eran sumas equivalentes a la diferencia entre el precio de costo en el mercado
consumidor (calculado a partir del precio mínimo vigente en Chile) y la cotización del
producto en el mercado consumidor.
El Gráfico 2 muestra qué sucedió con las exportaciones cerealeras entre 1929 y
1948.
Gráfico 2
Quantum de exportaciones cerealeras, 1928-1948
1938=100
400
350
300
250
200
150
100
50
1948
1947
1946
1945
1944
1943
1942
1941
1940
1939
1938
1937
1936
1935
1934
1933
1932
1931
1930
1929
1928
0
Fuente: Díaz (2006) y Keller (1956)
El volumen de exportaciones sólo se incrementó en 1934. para iniciar un
descenso drástico hasta niveles incluso menores a los observados a fines de los años
veinte. Aunque no es claro si esta trayectoria se debe a la gestión de la Junta o sucedió
a pesar de ella, no parece que la promoción de exportaciones haya producido efectos
significativos.
3.2 Control de precios internos
El segundo objetivo era el control del mercado interno por medio de la fijación
de precios. Esta atribución se reflejó en la fijación del precio mínimo de venta del trigo,
y en la fijación de precios máximos de productos agrícolas susceptibles de exportación.
Esta tarea entraba en contradicción con las funciones asignadas al Comisariato
General de Subsistencia y Precios. El Comisariato había sido creado en 1932 por un
decreto que declaraba los predios agrícolas de utilidad pública, facultando al Presidente
para su requisición siempre que no produjeran bienes en la calidad o cantidad
determinada por el Estado. En la práctica, el Comisariato (después Superintendencia)
actuaría fijando precios pensando en la proteccion a los consumidores.
Con la creación del Instituto de Economía Agrícola se traspasó definitivamente
4
la función de fijación de precios a la Superintendencia aunque esta debía obrar previo
informe del Instituto. Igualmente, la fiscalización en el precio del pan quedó en manos
de la Superintendencia aunque el producto de las multas fuese destinado al Instituto.
El Gráfico 3 muestra los precios al por mayor de los productos agrícolas
respecto a los equivalentes de los productos mineros e industriales.
Gráfico 3
IPM prods. agrícolas respecto a IPM prods. Mineros e Industriales, 1928-1960
1938=100
160
140
120
100
80
60
Prods. Mineros
Prods. Industria
40
20
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1944
1942
1940
1938
1936
1934
1932
1930
1928
0
Fuente: Díaz (2006)
Se aprecia un aumento del precio relativo de los productos agrícolas hasta
mediados de los años cuarenta o inicios de los cincuenta, dependiendo del deflactor que
consideremos. Esto indicaría que la Junta logró imponer un criterio de precios acorde a
las demandas de los productores agrícolas.
Sin embargo, si comparamos la evolución del precio del trigo en Chile y Estados
Unidos, reflejada en el Gráfico 4, la impresión obtenida es diferente.
5
Gráfico 4
Precio del trigo en Chile (Santiago) y Estados Unidos, 1928-1960
Dólares por bushel
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1930
1935
1940
Chile
1945
1950
1955
1960
EEUU
Fuente: Díaz (2006) y Keller (1956)
Hasta fines de los años cuarenta, los precios del trigo en Chile y Estados Unidos
presentan trayectorias y niveles muy semejantes. Esta similitud se rompe tras la
Segunda Guerra Mundial debido a políticas de control aplciadas en Estados Unidos.
Lo anterior significa que los precios en realidad siguieron la trayectoria de
mercado. Si el objetivo era este, la Junta cumplió su cometido.
3.3 Control del comercio agrícola
Paradojalmente, mientras la Junta procuraba buscar nuevos mercados para los
productos chilenos, debía también asegurar el abastecimiento del mercado interno e
imponer restricciones a los competidores externos. Para ello, estaba facultada para
importar trigo y sus derivados, u otros productos agrícolas.
Esta función entraba en contradicción con la realizada por la Comisión de
Control de Cambios Internacionales, agencia encargada de controlar el ingreso de
divisas. En 1942, el Consejo Nacional de Comercio Exterior (CONDECOR, ex
Comisión de Cambios Internacionales) recibió la facultad de autorizar la exportación de
productos agrícolas. El Instituto conservará sólo la capacidad de fijar cuotas globales de
exportación y de prohibir la exportación.
El Gráfico 5 muestra la exportación neta (exportación menos importación) por
habitante de productos agrícolas.
6
Gráfico 5
Exportación neta de productos agrícolas por habitante, 1930-1960
Dólares de 1938
2.000
1.000
1960
1959
1958
1957
1956
1955
1954
1953
1952
1951
1950
1949
1948
1947
1946
1945
1944
1943
1942
1941
1940
1939
1938
1937
1936
1935
1934
1933
1932
1931
1930
0
-1.000
-2.000
-3.000
-4.000
Fuente: Díaz (2006)
La trayectoria de la variable indica que, en el período de funcionamiento de la
Junta, las exportaciones netas fueron positivas. Este resultado se invierte tras el término
de la existencia de la Junta de Exportación Agrícola. Lo indicado significa que esta
atribución carecía de sentido dadas las condiciones efectivamente observadas en els
ector agrícola.
4
Consideraciones finales
La Junta de Exportación Agrícola fue creada para enfrentar los efectos de la
Gran Depresión sobre el sector. Sin embargo, de las funciones encomendadas sólo el
control de precios parece haber sido efectivo, aunque no podamos plantear esto aúnd e
manera definitiva.
Lo investigado hasta el momento plantea una serie de interrogantes adicionales.
¿Por qué perduró la Junta hasta 1942? ¿Actuó realmente como un agente redistribuidor
de ingreso? Las respuestas deberán, por ahora, esperar.
5
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