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08/08/17
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Unidad 10
La intervención del estado y la política fiscal
Uno de los legados más importantes de la economía keynesiana es la
justificación de la posibilidad de un desempleo crónico, pues el libre juego del
mercado no asegura el pleno empleo. Keynes trató de explicar por qué la
demanda agregada podría ser insuficiente y mantenerse así de forma
indefinida. Defendió la necesidad de que el Estado interviniese para tratar de
estimular la demanda agregada y, de este modo, elevar la producción y el
empleo. En este sentido, la utilización de los poderes del Estado para
incrementar el gasto público y reducir los impuestos, es decir, para apelar a la
política fiscal, adquiere una importancia capital, y a su estudio se dedica esta
unidad.
En cualquier caso, el recurso a una política fiscal expansiva requiere serias
cautelas debido a sus consecuencias sobre el déficit público y la deuda. Por
otro lado, en ocasiones se recurre a la política fiscal contractiva para
compensar desequilibrios macroeconómicos, generalmente relacionados con la
inflación.
1. La intervención del Estado y la política fiscal
[Cortinilla de audio]
Desde que estalló la Gran Depresión en 1929, se abrió un debate entre los
partidarios y los detractores de la intervención del estado en economía. Este
debate ha llegado hasta nuestros días. Así, los economistas keynesianos,
partidarios de las ideas de Keynes, rechazan que la economía tienda
libremente al pleno empleo de los recursos productivos, y recomiendan la
intervención del Estado para estabilizar la economía. Por su parte, los
monetaristas o liberales, cuyo principal referente es Milton Friedman, confían
en el libre juego de las fuerzas del mercado como instrumento para situar la
economía próxima al pleno empleo. Por ello, consideran que la intervención del
Estado se debe reducir a lo mínimo posible.
La actuación del estado en economía se lleva a cabo mediante la política
monetaria y la política fiscal. Esta última será la que estudiaremos en la
presente Unidad. La política fiscal se refiere a las decisiones del Gobierno
sobre el nivel del gasto público y los impuestos.
El gasto público está integrado por gastos corrientes y gastos de inversión.
Dentro del epígrafe general de gastos llevados a cabo por el sector público,
existen dos categorías bien definidas: compras de bienes y servicios y
transferencias del Estado a los particulares.
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Para financiar sus gastos, el estado establece impuestos. Estos son una
imposición del sector público a los individuos, unidades familiares y empresas,
para que paguen una cierta cantidad de dinero en relación con determinados
actos económicos, como, por ejemplo, cuando se consume un bien, cuando se
obtienen ingresos por el trabajo o cuando las empresas generan beneficios.
Aunque el principal objetivo de los impuestos es recaudar fondos para cubrir el
gasto público, estos también cumplen otros fines, como redistribuir la renta o
reducir la producción de algunos bienes como el tabaco.
Es muy poco probable que la demanda agregada sea exactamente la cantidad
deseada para alcanzar el producto potencial, pues los consumidores, los
inversores y los extranjeros toman sus decisiones de gasto de forma
independiente. Por ello, cabe pensar en el gasto público o los impuestos como
una variable de ajuste, que aumente o reduzca la demanda agregada como
sea más conveniente. Esta idea da lugar a la políticas fiscales expansivas y
restrictivas.
La política fiscal expansiva se concreta en una expansión del gasto público o
una reducción de los impuestos, y hace que aumenten la producción, el empleo
y los precios. A largo plazo causa también un aumento de salarios que
neutraliza el efecto beneficioso inicial sobre la producción. Por otro lado, la
política fiscal restrictiva, concretada en un aumento de los impuestos o una
reducción del gasto público, hace que disminuyan la producción, el empleo y
los precios.
2. La política fiscal y el presupuesto del sector público
[Cortinilla de audio]
La política fiscal se plasma en el presupuesto del sector público. Este es una
descripción de sus planes de gastos y de los ingresos que es preciso obtener
para financiarlos, todo ello durante un periodo de un año. Los ingresos
públicos son los fondos que van a parar al sector público para poder cubrir los
gastos. El gasto público es el conjunto de obligaciones de pago contraídas por
el sector público como consecuencia de su actuación como agente económico.
El presupuesto es un instrumento básico de planificación financiera a corto y
medio plazo, y un instrumento clave de política económica. Los documentos
que integran los Presupuestos Generales del Estado contienen los objetivos
económicos del ejercicio, los ingresos y gastos detallados y los instrumentos de
política microeconómica que se utilizarán para cumplir los presupuestos. Si los
ingresos públicos superan a los gastos, el presupuesto presentará superávit.
Pero cuando los gastos son mayores que los ingresos se habla de déficit. Este
último puede financiarse mediante nuevos impuestos o por emisiones de
deuda pública.
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3. El presupuesto público y el ciclo económico
[Cortinilla de audio]
¿En qué sentido es perjudicial el déficit público? ¿En qué circunstancias puede
ser conveniente? Las respuestas de los economistas a estas dos preguntas
varían, aunque pueden agruparse bajo dos grandes enfoques. Por un lado, los
monetaristas sostienen que el presupuesto debe mantenerse en equilibrio año
tras año, dado que defienden que el estado no debe intervenir para estabilizar
la economía. Por otra parte, los economistas keynesianos sostienen que sí
debe llevarse a cabo una política activa de estabilización, por lo que
recomiendan que el presupuesto se equilibre a lo largo de un ciclo económico,
presentando superávit en épocas de auge y déficit en momentos de recesión.
La propia naturaleza de los ingresos y gastos públicos hace que el presupuesto
y el déficit sigan una pauta cíclica. Durante las recesiones, las transferencias
públicas aumentan y disminuyen los ingresos impositivos, haciendo que el
déficit presupuestario se incremente (o que disminuya el superávit). Durante las
expansiones ocurre lo contrario.
Esta circunstancia hace recomendable distinguir entre déficit cíclico y déficit
estructural. El primero es la parte del déficit presupuestario que varía con el
ciclo económico. El déficit estructural es independiente del ciclo económico; se
debe a desajustes estructurales entre los ingresos y los gastos públicos.
Se puede hablar de una política fiscal activa o discrecional, que se concreta
en la toma de medidas explícitas sobre los gastos y los ingresos públicos con
objeto de tratar de estabilizar la economía. Las principales políticas fiscales
discrecionales son los programas de obras públicas, los proyectos públicos de
empleo, los programas de transferencias y las alteraciones de tipos impositivos.
Pero además, el sistema impositivo tiene unos efectos automáticos que es
conveniente analizar. Un estabilizador automático es cualquier hecho del
sistema económico que mecánicamente tienda a reducir la fuerza de las
recesiones o de las expansiones de la demanda, sin que sean necesarias
medidas discrecionales de política económica.
En ocasiones, el aumento del gasto público origina lo que se conoce como
efecto desplazamiento, que tiene lugar cuando el gasto público, los déficits
presupuestarios o la deuda pública reducen la cantidad ahorro disponible para
las empresas y, por tanto, las inversiones de estas.
4. Políticas sectoriales discrecionales: vivienda, sanidad y medio
ambiente
[Cortinilla de audio]
El presupuesto se plasma fundamentalmente en una serie de actuaciones de
carácter social y en un conjunto de políticas sectoriales discrecionales. Por su
importancia, nos centraremos en las políticas de vivienda, sanidad y medio
ambiente.
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En España, la política de vivienda se concreta en el Plan Estatal de la
Vivienda. Su objetivo es facilitar el acceso a la vivienda a los sectores más
desfavorecidos. Para ello, se potencia la oferta de los productos singulares,
como la rehabilitación, el desarrollo en el mercado de agentes económicos y
las cooperativas, y se apoya la vivienda en alquiler.
El sistema sanitario público intenta garantizar unas prestaciones universales
y gratuitas. En este momento es posible optar por una doble cobertura,
comprando seguros médicos privados o pagando servicios concretos cuando
se necesiten. El principal problema del modelo de sanidad pública es que el
aumento de prestaciones supone una presión sobre el gasto y genera escasez
de medios materiales, lo que provoca listas de espera.
Las altas tasas de crecimiento económico registradas durante las últimas
décadas han supuesto un impacto negativo sobre el medio ambiente. Llega
un momento en que el deterioro medioambiental que origina la actividad
productiva entra en conflicto con el propio objetivo de crecimiento económico y
con el bienestar de los individuos. En el contexto de la Unión Europea, la
política ambiental pretende mejorar la calidad del medio natural y lograr un uso
racional de los recursos, siguiendo las directrices de la Estrategia Mundial para
la Conservación de la Naturaleza. Al mismo tiempo, la Unión Europea trata de
garantizar que las obras de infraestructura y el desarrollo económico en
general tengan en cuenta la protección del medio ambiente.
5. Contenido de los Presupuestos Generales del Estado
[Cortinilla de audio]
Los Presupuestos Generales del Estado incluyen tres tipos de documentos: los
estados de gastos, los estados de ingresos y los estados financieros de
las sociedades estatales.
Existen varios criterios para clasificar las diversas partidas del gasto público.
Según el destino, puede clasificarse en gastos corrientes, gastos de
inversión y otros gastos.
Los gastos corrientes constituyen el porcentaje más elevado de gastos del
sector público y se destinan a dotar a la sociedad de servicios públicos, como
educación, asistencia sanitaria o administración de justicia. Se dividen en
adquisición de bienes y servicios y remuneración de personal. Los gastos de
inversión se destinan a mantener y ampliar el capital productivo del país. Por
último, la partida de otros gastos incluye las transferencias y las
subvenciones.
Los ingresos se pueden clasificar de forma orgánica y económica. La
clasificación orgánica depende del agente al que se imputan los ingresos.
Según este criterio, hay cuatro grupos de ingresos: del Estado, de los
organismos autónomos, de las sociedades estatales y de otros entes públicos.
La clasificación económica define el objeto o la clase de ingresos y se utiliza
para su imputación contable. De la misma manera que los gastos públicos, los
ingresos se dividen en tres grupos, y estos, a su vez, en capítulos.
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Desde la perspectiva de la gestión, se consideran separadamente los ingresos
no financieros y los ingresos financieros. Los no financieros, por su lado, se
dividen en ingresos fiscales e ingresos no fiscales.
Por último, desde un punto de vista operativo, los ingresos públicos pueden
clasificarse en ordinarios y extraordinarios. Los ingresos ordinarios se
obtienen regularmente a lo largo de un ejercicio fiscal. Proceden de los
impuestos directos e indirectos y de la actividad de las empresas públicas. Los
ingresos extraordinarios se obtienen de forma puntual cuando el sector público
necesita disponer de fondos para atender sus necesidades. Proceden de la
emisión de deuda pública, de la venta de activos como empresas o de
impuestos extraordinarios sobre el patrimonio privado.
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