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Sección:
Política Exterior
de Colombia
El procedimiento dé la
Certificación y las
relaciones entre
Colombia y Estados
Unidos
Diana Pardo*
Diego Cardona*
Introducción
El tema del tráfico ilícito de
drogas surgió a mediados de la
década de los años ochenta
como un problema de seguridad
nacional tanto para Colombia
como para los Estados Unidos, y
una prioridad en la agenda
internacional de ambos países. A
través del tiempo, la política
antidrogas de Washington ha
estado enfocada hacia el
problema de la demanda más
que al de la oferta con dos
estrategias básicas: 1) la
eliminación de las fuentes de
producción,
mediante
la
erradicación de cultivos y la
destrucción de laboratorios, y 2)
la interdicción de cargamentos
de droga que pretenden entrar en
territorio estadounidense1. En
este orden de ideas, los países
productores de droga han sido el
principal foco de la política
antidrogas de Estados Unidos.
Colombia, en particular, ha
tenido que lidiar con las
estrategias,
muchas
veces
unilaterales, de Washington; el
tema de las drogas ha dominado
la relación bilateral con los
Estados Unidos desde mediados
de la década de los años
ochenta.
Sin embargo, a comienzos de la
década de los años noventa el
tráfico ilícito de drogas dejó de
ser el tema central en las
relaciones entre Colombia y
Estados Unidos debido a los
resultados favorables que obtuvo
el gobierno del presidente César
Gaviria Trujillo (1990-1994) en
la lucha contra el narcotráfico.
Así mismo, la prioridad en
materia de política exterior no
era para el presidente Gaviria el
tema de las drogas. Su objetivo
fundamental era el proceso de
apertura económica y los
procedimientos de integración
regional que se llevaron a cabo
durante su gestión. Como consecuencia de lo anterior, durante
los primeros años del gobierno
de Gaviria la relación bilateral
Colombia-EE.
UU.
logró
"desnarcotizarse"2. De la misma
manera,
el
tema
perdió
importancia dentro de Estados
Unidos. A finales de la administración Bush (1988-1992) el
país estaba experimentando una
profunda crisis económica; el
índice de desempleo alcanzó un
7%, y la opinión pública se
mostraba cansada con el énfasis
que el presidente Bush le había
dado a los temas de política
exterior durante su mandato,
aparentemente a expensas de los
problemas internos que estaba
sufriendo el país. En 1991 la
campaña
presidencial
estadounidense se caracterizó
por un mayor énfasis en asuntos
de carácter interno, siendo los
temas de política exterior
prácticamente ausentes de los
programas políticos de los tres
candidatos
* Profesora-Investigadora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes.
** Viceministro para las Américas, Ministerio de Relaciones Exteriores.
1
Peter Smith et al., Drug Policy in the Américas, Boulder, CO, Westview Press, 1992, p. 7.
2
Esta situación tuvo sus excepciones. Cuando Pablo Escobar se escapa de la cárcel, la agenda con EE. UU. se vuelve a
"narcotizar".
(George Bush, Bill Clinton,
Ross Perot).
Al asumir la Presidencia, Bill
Clinton se tardó en diseñar una
política contra las drogas. Con la
falta de interés de la sociedad
alrededor del tema y con la
incapacidad de la administración
anterior de disminuir la oferta y
demanda de narcóticos, el
problema de las drogas no era
una prioridad para el nuevo
gobierno. Más aún, con una
seria recesión económica en los
Estados Unidos, Clinton tenía
que concentrar sus recursos en
la resolución de este problema.
Como consecuencia de lo
anterior, el tema de las drogas
estuvo "marginado" por un
tiempo de la agenda de Estados
Unidos.
No obstante, recientemente el
asunto de las drogas se ha vuelto
a convertir en el tema central de
las relaciones entre Colombia y
Estados Unidos, y el actual
gobierno del presidente Samper
ha gastado gran parte de su
tiempo tratando de explicarle a
su homólogo norteamericano la
política antidrogas colombiana y
los esfuerzos que en este campo
viene realizando la administración actual. ¿Por qué razón ha
retomado tanta importancia el
tema de las drogas en la relación
bilateral Colombia-EE. UU.?
¿Cómo funciona el proceso de
certificación estadounidense y
por
qué
Colombia
fue
certificada por razones de
interés nacional? ¿Qué consecuencias tiene esta decisión
para la relación entre los dos
países hacia el futuro?
El propósito de este ensayo es
tratar de responder estos interrogantes, analizando cuál es
el significado del mecanismo de
la certificación dentro
del contexto de las relaciones
entre Colombia y Estados Unidos.
El proceso de Certificación
Mucho se ha hablado en los
medios de comunicación respecto al tema de la llamada
Certificación, otorgada recientemente por el gobierno de Estados Unidos a Colombia por
razones de seguridad nacional.
Un análisis del asunto nos lleva
a varias consideraciones.
1) ¿En qué consiste el proceso?
Se trata de una decisión
unilateral de los Estados Unidos, y más concretamente del
Ejecutivo. Por razones de política interna el país tiene establecidos mecanismos legales,
por medio de los cuales algunas
instancias del Gobierno y del
Congreso desean conocer la
opinión que el presidente y su
equipo tienen cada año sobre los
esfuerzos que un número
determinado de países están
efectuando en diversas materias.
Existen procedimientos en
varios temas, siendo los más
importantes los de terrorismo,
seguridad
nuclear
y
narcotráfico.
Obviamente, al tratarse de un
acto unilateral de los Estados
Unidos, el análisis, la evaluación y los efectos del mismo
tocan sólo al estado de las relaciones entre este país y los examinados. Es importante señalar
que ningún otro país del mundo
utiliza procedimientos similares
pues, al decir de algunos
diplomáticos europeos, se trata
de interferencias y evaluaciones
públicas sobre otros países, lo
cual constituye una indebida
injerencia en los asuntos
internos de los demás. Así ha
sido visto igualmente por el
gobierno mexicano, el cual
rechaza la sola posibili-
dad de esa evaluación, antes de
que la misma se produzca, año
tras año.
El procedimiento de la Certificación es de una enorme
complejidad, pero puede sintetizarse si decimos que las diversas agencias involucradas o
interesadas rinden un informe en
el cual se especifica su propia
versión particular sobre el tema
por el cual se va a certificar a un
determinado país. No existe
necesariamente
coincidencia
entre dichas versiones, las
cuales dependen de la agencia
de la cual se trate y del tipo de
relación que la misma tenga con
el país sujeto a examen.
Una vez recibidos los informes
por el Departamento de Estado
y el Consejo Nacional de
Seguridad, y oída la síntesis del
propio Departamento de Estado,
el Ejecutivo toma una decisión,
que puede consistir en tres
opciones:
a) Un país puede ser
descertificado
pura
y
simplemente. El efecto en la
práctica es complejo. De hecho, la mayor parte de la asistencia que pudiera recibir de
fuentes oficiales de los
Estados Unidos desaparece o
se ve seriamente reducida.
Sólo se exceptúa la ayuda
humanitaria y la cooperación
en temas muy precisos (lucha
contra el narcotráfico, por
ejemplo). Igualmente, los
delegados de los EE. UU. en
las instituciones multilaterales
de crédito tienen la obligación
de votar en contra del país en
cuestión, cuando se trata de
proyectos que favorecen al
mismo. Dado el peso específico de Estados Unidos en
el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional, el
efecto potencial es de por sí
importante. Por otra parte, es
sabido que los grandes grupos
de bancos privados del mundo
toman muy en cuenta como
referencia y aun como aval, la
opinión de estas dos grandes
instituciones financieras. Si esa
es negativa, también buena parte
del crédito privado podría estar
ausente para un país al cual
Estados
Unidos
haya
descertificado. Como se ve, una
No Certificación podría tener
efectos económicos adversos de
enorme importancia.
b) Un país puede ser certificado,
sin otras consideraciones. El
efecto negativo anteriormente
descrito no existiría por este
concepto. Queda a disposición
del ejecutivo y el Legislativo, de
todas formas, la posibilidad de
aplicar medidas restrictivas,
pero
mediante
otro
procedimiento (negación de
créditos,
restricciones
al
comercio,
suspensión
o
restricción
de
ventas
de
armamentos,
restricciones
migratorias, entre otros). Es
decir, la certificación no implica
necesariamente un excelente
nivel de las relaciones entre los
dos países.
c) Un país es certificado por
razones de interés nacional. En
este caso, se quiere insinuar que
en condiciones normales la
Certificación
no
hubiera
operado, pero es del interés
nacional
de
los EE. UU. otorgarla, bien sea
por razones políticas, econó
micas o estratégicas. El asunto
contiene algunos reproches
implícitos, si bien su efecto es
similar o casi exacto al de la
Certificación plena. Constitu
ye una especie de luz amarilla
sin sanciones u obligaciones en
materia de votaciones en orga
nismos de crédito o de otra na
turaleza. Desde el punto de
vista económico tiene las mis
mas implicaciones que la Certi
ficación plena. La diferencia
—vista desde la perspectiva de
Estados Unidos— está dada
por el mensaje político que
conlleva,
independientemente
de si es razonable o apropiado
3
para el resto de la comunidad
internacional.
2) ¿Cuáles fueron los argumentos para que Washington
tomara la decisión de certificar
a Colombia por razones de interés nacional?
De acuerdo con el informe
presentado por la Casa Blanca al
Congreso de Estados Unidos3,
en 1994 Colombia siguió siendo
la mayor fuente de cocaína
consumida en EE. UU. Según
este reporte, actualmente hay
más de 45.000 hectáreas
cultivadas de cocaína, lo que
representa un aumento del 13.3
% con respecto al año anterior.
Igualmente,
Colombia
se
convirtió en 1994 en uno de los
más grandes productores de
amapola en el mundo, junto con
Burma, Afganistán y Laos. La
disminución que se esperaba del
tráfico de drogas, a raíz del
desmantelamiento de la cúpula
organizativa del Cartel de
Medellín en 1993, no se materializó. Por el contrario, este
hecho sólo benefició al Cartel de
Cali. Y, de acuerdo con este y
otros informes presentados por
el gobierno de Estados Unidos,
Colombia ha hecho muy poco
para
perseguir
a
esta
organización.
Así mismo, plantea el informe
que aunque el Gobierno
colombiano obtuvo algunos
éxitos en la lucha contra el narcotráfico, su desempeño en algunos temas críticos fue inadecuado. Dentro de los logros
obtenidos se señalan la ratificación de Colombia a la Convención de Viena de 1988, la legalización del glifosato para
fumigar cultivos de droga, así
como una campaña aérea de
erradicación de cultivos ilíci-
tos, y la caída de un "narcoproyecto" del Congreso que no
hubiera permitido el juzgamiento por enriquecimiento
ilícito, entre otros.
Sin embargo, varios son los
puntos en los cuales el gobierno
estadounidense considera que a
Colombia le faltó un mayor
esfuerzo. De acuerdo con
funcionarios de la Casa Blanca,
el sistema de penas en Colombia
es muy benigno con los
narcotraficantes. Así mismo, la
incautación de droga en 1994
sobrepasó los límites del año
anterior, pero no alcanzó los
niveles logrados en 1991. Por
otro lado, la cantidad de cultivos
de amapola erradicados fue de
casi el 50% menos que en 1993.
Otro problema que describe el
informe de la Casa Blanca es el
de la corrupción política del
país; no hubo, en 1994, ningún
juicio por corrupción de
funcionarios del Gobierno.
Concluye el informe señalando
que durante 1994 los esfuerzos
del Gobierno colombiano en la
lucha contra el tráfico ilícito de
drogas no alcanzaron las
expectativas impuestas por
ambos gobiernos en diferentes
reuniones oficiales sobre el
tema, así como lo establecido en
la Convención de Viena. Como
resultado, el flujo de cocaína,
heroína y marihuana procedente
de Colombia no ha disminuido.
Por las consideraciones anteriormente señaladas el gobierno de los Estados Unidos
certificó a Colombia por razones
de seguridad nacional. Según la
visión de EE. UU., no hubo
descertificación porque eso
hubiera sido un riesgo
Informe de la Casa Blanca sobre la certificación a los países productores de narcóticos, marzo 1°°, 1995.
muy grande para la seguridad
nacional de EE. UU. La disminución de asistencia económica
que conllevaría la descertificación significaría un aumento
en el tráfico de drogas hacia los
Estados Unidos, y consecuentemente un aumento en los índices de consumo del país. Ya
que Colombia continúa siendo la
mayor fuente de cocaína, era de
vital importancia para los
estadounidenses seguir cooperando con el Gobierno de
Colombia para que éste desarrolle mecanismos aún más
efectivos para combatir el narcotráfico. Igualmente, una certificación condicionada puede
ser de gran utilidad a Washington para mantener vigente
un mecanismo de presión contra
Bogotá.
El panorama político actual
de los Estados Unidos
Varias son las razones por las
cuales el gobierno de Estados
Unidos ha empezado a adoptar
medidas más fuertes contra los
países productores de droga. En
primer lugar, los cambios que a
nivel político se presentaron a
finales de 1994 en Estados
Unidos han contribuido, en gran
medida, al giro que han tomado
las relaciones entre Washington
y Bogotá4. Después de cuatro
décadas de liderazgo demócrata
en el Congreso, en las pasadas
elecciones
el
partido
republicano obtuvo una mayoría
tanto en el Senado como en la
Cámara de Representantes de
los Estados Unidos, con un
impulso renovado y con la mira
puesta
en la siguiente elección presidencial.
El presidente Clinton ha
asumido así mismo una actitud
mucho más fuerte y acorde con
el sentir del nuevo Congreso
efectuando una especie de pacto
de gobernabilidad por medio del
cual accede a las pretensiones
de algunos congresistas, a
cambio del apoyo de la mayoría
en algunos de los pocos
proyectos que el Gobierno
considera esenciales para su
propia gestión, y con miras,
quizás, a buscar su reelección en
1996. Aun cuando Clinton ganó
las elecciones de 1992 por su
discurso
reformista,
los
electores de noviembre de 1994
demostraron su descontento
respecto a la labor que ha
venido
desempeñando
el
presidente en los dos primeros
años de gobierno. Sin lugar a
dudas, la derrota demócrata del
Congreso
representa
para
Clinton un gran fracaso político,
y las elecciones presidenciales
de 1996 serán un gran reto para
el actual presidente.
Este panorama y el evidente
giro hacia la derecha que ha tomado la política estadounidense
han
llevado
a
algunos
funcionarios a tomar medidas
drásticas contra los países productores de droga que, en su
sentir, no están cumpliendo
efectivamente en la lucha contra
el narcotráfico.
A manera de conclusión
No se puede ignorar que han
existido presiones externas al
Ejecutivo al momento de to-
Véase revista Semana, febrero 7-14,1995, pp. 23-25.
mar una decisión sobre el desempeño del Gobierno colombiano en la lucha contra las
drogas. Por otra parte, el proceso de la Certificación se
vuelve aún más complejo si se
considera que, en lo fundamental, la política antinarcóticos
de EE. UU. ha continuado
durante 1994 y 1995 de manera
sensiblemente igual a años anteriores. Si se hubiera evaluado
a los países productores de
droga exclusivamente por sus
políticas sobre este tema, por sus
sacrificios y sus logros, una
certificación condicionada resulta injusta, máxime si se toma
en cuenta que esos mismos
criterios aplicados al país
certificante (EE. UU.) darían
algunos
resultados
decepcionantes habida cuenta de
los
magros
presupuestos
dedicados a intercepción y
prevención del mismo, así como
en consideración al incremento
del consumo de drogas en los
jóvenes durante el último año.
Lo que el proceso de Certificación reciente demuestra aun si
en gracia de discusión se le
considera como aceptable per se
es que en el mismo incidieron
factores derivados de la pérdida
de la mayoría demócrata en el
Congreso
por
parte
del
Ejecutivo de los EE. UU., del
proceso interno en ese país y de
la presión de algunos sectores
económicos. En ese sentido,
difícilmente puede esperarse que
la situación cambie hasta tanto
no haya concluido la próxima
contienda electoral en los
Estados Unidos.