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REFORMAS FISCALES TRAS LA CRISIS
ECONÓMICA
Emilio Albi Ibáñez
Universidad Complutense de Madrid
Palabras clave:
reforma fiscal, impuestos
Códigos JEL
H5, H87
• RESUMEN
Se consideran las modificaciones fiscales más
adecuadas tras la salida de la crisis, con aumentos recaudatorios
para la reducción del déficit público y también con reducciones
impositivas en el ámbito empresarial
Reformas fiscales tras la crisis económica
1. Introducción
Los
asuntos fiscales han de contemplarse dentro de situaciones económicas
concretas. Existen elementos del sistema fiscal que son más intemporales,
como el diseño global o dual del impuesto sobre la renta, pero, por
ejemplo, en cuestiones de tipos impositivos, o de la oferta de ventajas
fiscales, el contexto económico resulta muy determinante.
La actual crisis económica está suponiendo un enorme reto para los
presupuestos públicos de todos los países. Sin embargo, no hay mucho
que decir a este respecto. Las políticas keynesianas de gasto público
han actuado, junto con las muy importantes medidas financieras, en la
contención del considerable descenso de actividad económica habido.
Creo que, en general y a pesar de las críticas que pueden hacerse a
todas las decisiones económicas, se han planteado las políticas públicas
de manera razonable internacionalmente. El aumento del gasto ha sido
inevitable y ha resultado prudente no variar excesivamente los ingresos.
Es también prudente continuar con estas políticas hasta una clara salida
de la crisis.
Sin embargo, el coste en términos presupuestarios está siendo tremendo.
El desequilibrio internacional de las cuentas públicas que se está
produciendo no puede mantenerse. Es en este contexto donde quiero
desarrollar mis reflexiones, pensando en las medidas fiscales que resulten
más convenientes tras la salida de la crisis económica.
Para mayor concreción, nos referiremos específicamente a la situación
presupuestaria española y a la fiscalidad de nuestro país. Las cifras de
fuentes diferentes sobre la previsión, para 2010, del déficit total de las
Administraciones Públicas españolas oscilan entre el optimista pronóstico
oficial del 8,4 por ciento del PIB, o el 9 por ciento del Banco de España,
hasta estimaciones por encima del 11 por ciento. No es, por tanto, muy
pesimista contar con una cifra superior al 10 por ciento de déficit público
total en 2010, que corresponde muy fundamentalmente a la Administración
Central y en segundo lugar a las Comunidades Autónomas, con un escaso
superávit de la Seguridad Social. Esto contrasta con el compromiso de
España frente a la UE de situar el desequilibrio presupuestario en el 3 por
ciento de PIB en 2012 y aumenta el crecimiento, todavía asumible dado el
buen punto de partida, de la deuda pública emitida por España.
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Con esta situación, el objetivo de estabilidad presupuestaria sólo se puede
alcanzar con políticas de fuerte austeridad y de reducción del gasto, junto con
aumentos recaudatorios que no entorpezcan la salida de la crisis económica o la
internacionalización de la economía española. A los cambios fiscales correspondientes
se refieren las páginas que siguen. Repasaremos la diversas figuras impositivas con
algunas reflexiones generales pero, sobre todo, con la intención de plantear aumentos
recaudatorios concretos para reducir el déficit, que no perjudiquen seriamente la
economía española, y algunas disminuciones que la mejoren.
2. I.R.P.F.
En la actualidad, los sistemas fiscales han abandonado internacionalmente el
objetivo ideal de aplicar impuestos comprehensivos sobre la renta –que todos los
tipos de renta se graven igualmente con una sola tarifa progresiva en el impuesto– y
utilizan en la práctica gravámenes que distinguen entre los diferentes tipos de renta.
De especial interés en este asunto es la imposición dual en la que las rentas del trabajo
y las del capital (al menos del capital mobiliario) se gravan diferentemente: las primeras
con tarifas progresivas y las segundas normalmente con un solo tipo impositivo.
En España se ha seguido también este proceso que significa una ruptura
esencial del enfoque básico de la reforma fiscal que se inició en 1979. El proceso se
ha de contemplar como una solución de compromiso, en un mundo globalizado y
con libertad de movimiento de capitales, que mejora la integración con la imposición
societaria y diversos problemas administrativos y de otra índole (aunque empeora
algunos, como el de tratamiento fiscal de los empresarios individuales).
TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA
Frente a la imposición sobre el gasto, que grava igualmente el consumo
presente y el futuro, sin alcanzar al ahorro, la tributación dual supone un gravamen
diferencialmente menor del consumo futuro que con la tributación comprehensiva,
ya que las rentas del capital atraen un tipo único con un carga tributaria normalmente
menor que las rentas del trabajo. Sin embargo, se produce efectivamente gravamen
de las rentas del capital, si bien con menor fuerza que en la imposición comprehensiva
pero con mayores posibilidades prácticas de éxito.
Me parece, por tanto, positivo insistir en la línea tomada recientemente por
el IRPF español, mejorando el carácter de gravamen dual del impuesto, simplificándolo
y haciéndolo más comprensible. Una posible ventaja, no siempre reconocida, del
sistema dual en un país con gobiernos autonómicos, como es España, es la del
Véase Boadway, R. (2009)
Reformas fiscales tras la crisis económica
tratamiento diferenciado de las rentas del trabajo y las del capital: las primeras
pueden fácilmente descentralizarse y las segundas mantenerse exclusivamente en
el nivel central. De esta manera, la financiación de las autonomías puede alcanzar el
nivel adecuado de responsabilidad de sus respectivos gobiernos que podrían aplicar
tarifas propias, de tipos diferentes, a las rentas del trabajo, factor de la producción
poco móvil territorialmente.
En este contexto de imposición dual, y en términos del aumento
recaudatorio que se planteará como forma parcial de equilibrar las cuentas públicas
a la salida de la crisis, los tipos impositivos pueden sufrir modificaciones al alza.
El tipo de gravamen sobre la base del ahorro, actualmente situado en el 18 por
ciento, es fácil que alcance un nivel del 20 por ciento, sin que por ello se originen
graves repercusiones, aunque tampoco mucha recaudación. En cuanto a las escalas
progresivas estatal y autonómica, pueden terminar con un tipo marginal máximo que
acumulativamente llegue al 45 por ciento (en vez del 43 por ciento actual). También
en los tramos medios y bajos de base liquidable se originarán aumentos impositivos
con alta probabilidad que habrán de ser moderados (como los de la base del ahorro
o los del tipo marginal máximo) para que no peligre el resultado positivo de una
salida de la crisis. Pienso que cualquier aumento recaudatorio se ha de realizar con
medidas fiscales “tranquilas” y prudentes, alcanzándose la mayor recaudación con
fuentes muy diversas del sistema fiscal.
Otra serie de alternativas con las que, en términos recaudatorios y de otra
índole, se cuenta en el IRPF español, son las medidas de reforma, o eliminación, del
siguiente catálogo de elementos del impuesto:
■ Deducciones de la cuota íntegra y de la líquida:
-
el anuncio del vencimiento de la deducción por inversión en
vivienda habitual no parece haber tenido éxito en la reactivación
de la demanda de vivienda. Sin embargo, su caducidad, o
aminoración, es un camino a seguir en el futuro ya que esta
deducción supone un gasto fiscal importante.
-
la deducción de hasta 400 euros por obtención de rentas del
trabajo o de actividades económicas no siempre beneficia a las
rentas medias y muy escasamente a las bajas, habiendo originado
una pauta distributiva peculiar. Pienso que es una deducción de la
cuota líquida que debería eliminarse.
-
la deducción por nacimiento o adopción y también la deducción por
maternidad (que es más bien una transferencia, o impuesto negativo,
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con el límite de las cotizaciones a la Seguridad Social), podrían revisarse.
Estas deducciones cumplen una función positiva en el fomento de la
natalidad, pero es importante conocer a qué coste.
■ Otros elementos:
-
el régimen transitorio (D.T. 9ª LIRPF) de las ganancias
patrimoniales derivadas de activos no afectos a actividades
económicas adquiridos con anterioridad al 31 de diciembre de
1994 puede estar acercándose a su fin. No considero que su
eliminación produzca grandes aumentos recaudatorios ya que el
“efecto anuncio” de su transitoriedad los debe haber eliminado,
pero se simplificaría la normativa del impuesto.
-
un gran elemento del IRPF, con importancia recaudatoria, que puede
necesitar revisión es el de las reducciones en la base imponible por
aportaciones y contribuciones a sistemas de previsión social (planes
de pensiones, de mutualidades, de previsión social empresarial, de
previsión asegurados…). La decisión en este terreno se mueve
entre las ventajas del fomento fiscal del ahorro-previsión para la
jubilación y el gasto fiscal correspondiente.
-
por último, tras el nulo o negativo nivel de inflación existente,
otra variable de aumento de recaudación en momentos futuros
de inflación positiva, es el mantenimiento del valor nominal de las
diversas deducciones y mínimos personales o familiares.
TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA
3. Impuesto sobre sociedades
Del Impuesto sobre Sociedades, por lo que discutiremos a continuación,
se pueden esperar pocos aumentos recaudatorios si queremos continuar con la
internacionalización de la economía española. La competencia fiscal internacional entre
países para atraer capitales (por inversión directa) y rentas (vía precios de transferencia
y operaciones financieras) así lo aconseja. La tributación societaria, dentro de la
globalización, ha de tener muy en cuenta los temas internacionales para su reforma.
El enfoque teórico que vaticinaba, dados los movimientos internacionales
de capital y rentas, la “desaparición” del Impuesto sobre Sociedades no se ha visto
adecuadamente respaldado en la práctica, aunque algunas de sus predicciones se
han hecho notar. Con la investigación económica reciente sabemos lo suficiente
para poder afirmar que en las inversiones directas internacionales:
Véase Albi, E. (2009)a.
Reformas fiscales tras la crisis económica
■
las decisiones de localización internacional de inversiones se ven
afectadas por los tipos medios efectivos de gravamen del Impuesto
sobre Sociedades
■
las transferencias de rentas y beneficios (elementos mucho más
móviles que la inversión) a través de transacciones financieras o
precios de transferencia están influidas por los tipos nominales de
gravamen ya que estas prácticas de las empresas multinacionales son
meras transferencias entre países y la decisión empresarial sólo tiene
en cuenta el tipo nominal.
Además sabemos que la intensidad de la influencia de los tipos medios
efectivos y de los tipos nominales es muy superior a cualquier otro efecto de
la imposición societaria sobre la inversión. Por lo tanto, la competencia fiscal
internacional se produce con más importancia en relación con los tipos nominales y
los medios efectivos. Es también cierto que las empresas multinacionales tienden al
uso de las transferencias de rentas y beneficios en búsqueda de tipos nominales bajos
y mayores beneficios globales después de impuestos. Como es natural, esto último
se puede ver compensado si las autoridades fiscales del país donde se desarrolla la
actividad empresarial actúan con eficacia en el combate de esas prácticas.
El nivel de los tipos nominales del Impuesto sobre Sociedades resulta, dado
lo anterior, una variable esencial de la política tributaria en la vertiente empresarial.
Considerando nuestro contexto económico natural que es el de la UE, con efectos
de 2009, los promedios de tipos nominales son los siguientes:
UE-27 = 22,23 por ciento
UE-26 = 22,27 por ciento (eliminando a Estonia que cuenta con un
impuesto sobre la distribución de dividendos
en lugar de un impuesto de sociedades tradicional)
UE-15 = 25,21 por ciento
El promedio que tiene mayor interés es lógicamente el que corresponde
a UE-15 que es el grupo de nuestros principales países competidores. Si se elimina
del grupo a Irlanda, con un tipo claramente bajo –12,5 por ciento–, tendríamos un
promedio UE-14 = 26,12 por ciento y si se corrige el tipo federal alemán del 15 por
ciento en el Impuesto sobre Sociedades con la carga del “Business tax” podemos
acercarnos a un promedio del 27 por ciento.
European Tax Handbook IBFD 2009.
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Las cifras anteriores señalan que resulta de interés para fortalecer la
competencia fiscal de nuestra economía reducir los tipos nominales del Impuesto
sobre Sociedades español en la actualidad fijados en el 30 por ciento como tipo
general y, para las empresas de reducida dimensión, con un tipo reducido del 25
por ciento para los primeros 120.202,41 euros de base imponible. Esta sugerencia
puede plantearse, dependiendo de la merma recaudatoria que se acepte absorber,
desde el 30 por ciento –25 por ciento actual a tipos del 25 por ciento – 20 por ciento
o del 27 por ciento –22 por ciento.
Por otro lado, también caben en el Impuesto sobre Sociedades español
algunos aumentos recaudatorios como los ya planteados con la reducción y
caducidad final de la bonificación por actividades exportadoras (artículo 34.1 TRIS) o
las deducciones para incentivar la realización de determinadas actividades (artículos
35 a 44 TRIS). Incluso la deducción por la realización de actividades de I+D o de
innovación tecnológica que no cuentan con fecha de derogación probablemente
merecerían una revisión cuidadosa en términos de su “coste-beneficio” propio.
4. Cotizaciones sociales
El tema de las cotizaciones sociales tiene intensa actualidad en situaciones
de paro generalizado. Es en todo caso importante por sus posibles efectos en el
mercado laboral español con sus características básicas de una alta tasa de paro en
relación con otras economías y su considerable temporalidad.
TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA
Estas características se pueden explicar por razones estructurales e
institucionales como la dualidad en la protección del empleo entre trabajadores fijos
y temporales o la rigidez y grado intermedio de centralización de la negociación
colectiva. Pero también influye la carga tributaria sobre el trabajo que engloba los
efectos del IRPF y los de las cotizaciones sociales.
En cuanto a las cotizaciones sociales, un asunto con ya larga discusión en
nuestro país e internacionalmente es la reducción de las cotizaciones empresariales
a cambio de una financiación con mayores tipos impositivos en el IVA(). Dados los
topes existentes en el sistema de cotizaciones sociales, la base imponible del IVA es
más amplia y requiere menores incrementos del tipo impositivo de este impuesto.
Como además el IVA europeo es un impuesto en destino que deja exentas las
exportaciones, con devolución del IVA soportado, el empresario tiene más fácil
Véase Albi,E. (2009), pags. 460-477.
Una propuesta reciente se encuentra en BBVA (2009).
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actuar en el comercio internacional: si las cotizaciones empresariales no se trasladan
y son coste laboral, los precios internacionales pueden disminuir sin que exista
incidencia del IVA. En cambio, nacionalmente el aumento del IVA supone un mayor
precio para el consumidor por lo que se frenaría la recuperación económica. Sin
embargo, el coste laboral debería disminuir (sin traslación de las cotizaciones) y
aumentar así la demanda de trabajo.
En este debate, un elemento esencial es claramente el de quién soporta las
cotizaciones empresariales. Si la traslación de las cotizaciones sociales empresariales
hacia los trabajadores (o hacia los consumidores) es reducida en España, la elevación
del IVA a cambio de una reducción de cotizaciones empresariales tiene aspectos de
gran interés. En cambio, si como tradicionalmente se ha considerado, el grado de
traslación de las cotizaciones hacia los trabajadores en forma de menores salarios
brutos es elevado, el asunto pierde interés ya que podría producirse la reacción
laboral y sindical en demanda de mayores salarios con lo que las ventajas en
términos de la demanda de trabajo y del fomento de la exportación disminuirían o
desaparecerían con el tiempo.
Adicionalmente, en este asunto está siempre pendiente la seria dificultad
demográfica que el sistema de reparto de las pensiones originará en España a
partir de 2020-2025, fechas ya cercanas a la actualidad. Este es un tema de gran
alcance. Ante esta realidad, la rebaja de las cotizaciones sociales empresariales no
es necesariamente una buena idea cara al futuro, ya que su aumento posterior sería
difícil. Es cierto que este problema financiero de la Seguridad Social tiene algunas
vías diferentes de solución, pero también parece claro que resultará necesario el
esfuerzo por parte de las cotizaciones.
La conclusión, por tanto, no es obvia. La evidencia empírica sobre la
incidencia de las cotizaciones sociales empresariales en España no es unánime en
cuanto a la traslación de esas cotizaciones hacia salarios menores, o no (la traslación
hacia precios mayores parece descartada). Este es un elemento central de la
discusión. Si consideramos la situación de las pensiones españolas dentro de un poco
más de diez años, las dudas sobre la conveniencia del esquema de sustitución de
cotizaciones sociales empresariales por recaudación obtenida del IVA aumentan.
Como señala Melguizo (2007).
Véase Argimón y González-Páramo (1987), Herce (1996) o Melguizo (2009).
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5. Imposición indirecta
Los elementos de la imposición indirecta, el IVA y los diversos impuestos
especiales sobre el consumo y medioambientales son otros candidatos para el logro
de una mayor recaudación que reduzca el déficit público originado por la crisis
económica. El caso del IVA, dada la amplitud de su base y capacidad recaudatoria, es
una elección preferente que puede usarse asimismo como elemento compensatorio
de reducciones de tipos impositivos en el Impuesto sobre Sociedades o en las
cotizaciones sociales empresariales como ya se ha comentado.
El IVA español con un tipo estándar del 16 por ciento es el segundo más
bajo en la UE tras Luxemburgo (15 por ciento). Los promedios de tipos en la Unión
son EU-15 = 19,81 por ciento y EU-27 = 19,52 por ciento. Esta comparación
señala que hay recorrido para el aumento del tipo estándar del IVA español, por
ejemplo entre 2 y 4 puntos porcentuales.
La mayor dificultad del aumento de la imposición indirecta, dejando a
un lado sus efectos distributivos, es su reflejo en los precios al consumidor que,
sobre todo con el IVA que recae sobre todo el consumo, puede reducir éste y
entorpecer la salida de la crisis económica. En este sentido, los aumentos del tipo
estándar del IVA que es probable que se produzcan han de realizarse con prudencia
en situaciones donde la demanda de consumo resulta ya sostenida. El resto de los
impuestos indirectos o medioambientales pueden utilizarse con relativos menores
problemas, pero su reflejo recaudatorio es mucho más escaso.
6. Conclusiones
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Sin perjuicio de los forzosos e importantes recortes de gasto que se han
de producir, la reducción del déficit público tan cuantioso originado por la actual
crisis económica requerirá de aumentos impositivos. En otros casos, como el de la
tributación empresarial y, quizás, en el tema de las cotizaciones sociales empresariales,
el resultado final puede ser de recortes en la tributación.
En el IRPF, donde se debe insistir en el perfeccionamiento de su carácter
dual y en la simplificación del impuesto, existen posibilidades recaudatorias tanto
con aumentos moderados de tipos impositivos como con medidas de cambio,
o eliminación, de elementos de la base imponible o de deducciones de la cuota
íntegra y de la líquida. En cambio, el Impuesto sobre Sociedades puede requerir
disminuciones de tipos para reforzar la competencia fiscal española frente a
otros países, con mejoras recaudatorias cuyo origen radica en las bonificaciones y
deducciones existentes en el impuesto.
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No se ha considerado específicamente la imposición patrimonial por su
escasa capacidad recaudatoria. Sin embargo, se debe insistir en que la eliminación en
la práctica del Impuesto sobre el Patrimonio ha de mantenerse, dados sus adversos
efectos sobre el ahorro personal. En el ámbito del Impuesto sobre Sucesiones y
Donaciones, en cambio, parecería lógico alcanzar una reordenación que igualara el
tratamiento fiscal de las transmisiones intergeneraciones entre los diversos gobiernos
autonómicos de España, con un impuesto sencillo y de tipos reducidos.
El debate sobre la reducción de las cotizaciones sociales empresariales
con cargo a aumentos de tipos impositivos en el IVA ha vuelto a aparecer como
mecanismo de mejora de la demanda de trabajo en nuestro país y de fomento de
la exportación. No resulta evidente la solución final de este debate. En todo caso,
los impuestos indirectos y sobre todo el IVA pueden suponer en el próximo futuro
aumentos recaudatorios vía incrementos de tipos. La dificultad radica en que no se
perjudique la recuperación económica a la salida de la crisis por el efecto del IVA, y
en general de la imposición indirecta, sobre el consumo.
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Referencias bibliográficas
TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA
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