Download 4 DÉFICIT FISCAL

DÉFICIT FISCAL
4
DÉFICIT FISCAL
El crónico déficit fiscal de Argentina es posiblemente el desequilibrio macroceonómico más
importante del país. Mientras la clase política dirigente no solucione este problema las crisis
se seguirán repitiendo por más que las mismas se manifiestes de manera distinta. Este
capítulo se divide en cuatro secciones. En la primera se discute cómo se financia el déficit
fiscal. La sección que el sigue se hace referencia la “incómoda aritmética fiscal”, el déficit no
puede crecer más rápido que la economía para no volverse insostenible. La tercer sección
trata sobre del déficit fiscal desde la vuelta a la democracia. La última sección resalta que
antes una situación de deterioro fiscal, el ajuste fiscal que no realiza el gobierno lo hace, de
hecho el mercado con pérdida de empleo y caída de la actividad económica.
4.1
¿CÓMO SE FINANCIA EL DÉFICIT FISCAL?
El déficit fiscal es el gasto en exceso que el tesoro realiza por sobre los recursos impositivos
a su disposición. Superávit es el exceso de recursos impositivos que le queda al Tesoro por
sobre los gastos realizados. Dado que no hay certeza absoluta sobre el monto exacto de los
gastos que el tesoro va a tener que afrontar ni de los recursos que va a tener a disposición se
distingue entre el resultado fiscal de un año puntual del resultado fiscal estructural. Déficit
estructural es cuando el tesoro se encuentra en déficit fiscal crónico más allá de las
desviaciones que ocurran según lo proyectado para cada año. Superávit estructural es lo
contrario. El problema de Argentina, como el de tantos otros países a lo largo de la historia,
no es meramente de déficit fiscal, es de déficit fiscal estructural. Argentina es un país con
déficit crónico.
Página 44 of 71
DÉFICIT FISCAL
Si D es déficit, M emisión monetaria, y B deuda (bonos del gobierno), entonces 𝐷 = 𝑇 + 𝐵. A
un nivel de déficit dado, el déficit que no se financia con emisión monetaria se financiar con
deuda. Un presupuesto estructuralmente equilibrado se encuentra balanceado en el
mediano y largo plazo, de modo tal que la suma de todos los déficits futuros es cero.
Si bien la emisión monetaria y la deuda son las principales fuentes de financiamiento del
déficit, existen otros recursos que han sido utilizados en diversas ocasiones. Las fuentes de
financiamiento del tesoro podrían resumirse en las siguientes:
1. Impuestos,
2. Deuda (interna o externa),
3. Emisión monetaria (monetización del déficit),
4. Ganancias de empresas públicas,
5. Venta de activos,
6. Expropiación de flujos de fondos.
Un país con sus cuentas fiscales en orden debería, en principio, financiar los gastos del estado
sólo con impuestos. Si el tesoro se encuentra con equilibrio estructural, entonces los
impuestos alcanzan para cubrir los gastos, y la deuda pasa a ser un instrumento transitorio
para cubrir los déficits accidentales que pueden ocurrir en años puntuales. Estos déficits
accidentales se compensan con superávits accidentales, los cuales pueden ser utilizados para
cancelar deuda de años pasados. En otras palabras, un estado que ve aumentar su deuda a
mediano y largo plazo tiene un desequilibrio estructural en su presupuesto, no un error de
estimación de gastos y recursos. Cuando un gobierno se encuentra en desequilibrio fiscal
estructural, entonces eventualmente algún futuro contribuyente deberá hacerse cargo de la
Página 45 of 71
DÉFICIT FISCAL
deuda pública. 20 A su vez, todo peso que el estado toma en deuda es peso que el sector
privado no puede invertir. Este efecto crowding out afecta al mercado doméstico si la deuda
es interna y al mercado externo si al deuda es internacional. Alguien, en algún lugar, debe
dejar de invertir cuando un estado emite deuda.21
La emisión monetaria ha sido una herramienta utilizada por los gobiernos a lo largo de la
historia para financiar el gasto público. Desde el debasement del dinero mercancía (por
ejemplo monedas de oro y plata) hasta la emisión de dinero fiat en nuestros días.22 El Tesoro
puede hacerse de recursos tomando billetes del contribuyente vía impuestos o bien tomando
poder adquisitivo de los mismos billetes sin quitárselo físicamente al contribuyente. Si una
20
Esto da origen a la Equivalencia Ricardiana, la cual sostiene que de darse de manera perfecta, un aumento de
la deuda pública implica una disminución equivalente en el consumo dado que el contribuyente prevé que
deberá afrontar mayores impuestos al momento de pagar la deuda. Por lo tanto, el gobierno no puede aumentar
el consumo total vía emisión de deuda esperando que el nivel de consumo privado no caiga como sería el caso
con aumento de impuestos. De allí el término “equivalencia.”
21
Cuando el estado emite deuda, la demanda aumenta en el mercado de fondos prestables. Esto hace que la
cantidad de ahorros aumente; sin embargo, los fondos disponibles al sector privado caen. Este es el efecto
crowding out: incluso si la cantidad de ahorro aumenta, los recursos disponibles al sector privado disminuyen
(salvo en el raro caso que la oferta de crédito sea perfectamente elástica –horizontal).
22
El término debasement (en inglés) viene, justamente, de quitar metal base (de-base) a las monedas en la época
de dinero mercancía. Dado que a los ojos una moneda pura o una moneda debased se ven iguales, una manera
de evaluar la pureza de una moneda es ponerla en una balanza junto a una moneda que se sabe es pura y ver si
tiene el mismo peso. Históricamente la imagen de una balanza es asociada al mercado bancario. No es
casualidad que en varios países de habla hispana el nombre de la moneda sea “peso”. La palabra “dólar”, en
cambio, proviene de la palabra thaler que hacía referencia a las monedas de plata acuñadas en Joachminsthal
en el siglo XVI. El dólar, el daler danés y noruego, y el rijksdaaler Holandés, por ejemplo, provienen de la palabra
thaler.
Página 46 of 71
DÉFICIT FISCAL
persona posee 100$, su poder adquisitivo cae lo mismo si le quitan 10$ o si mantiene los
100$ en su poder pero el nivel de precios sube un 10% (el poder de compra cae un 10%). Es
por este motivo que se habla de la inflación como un impuesto no legislado. No es casualidad
que los bancos centrales se hayan originado por problemas fiscales y no por problemas de
inestabilidad inherente al sistema financiero (V. C. Smith, 1936).23
Los puntos cuatro, cinco, y seis son aún más cuestionables como fuentes importantes de
financiamiento del gasto público. Más allá de si es o no rol del estado administrar empresas
públicas, las mismas no suelen ser superavitarias, lo cual implican una carga extra para el
contribuyente. Si bien las empresas estatales petroleras pueden ser una excepción, no debe
sorprender que sus ganancias sean utilizadas políticamente por el gobierno como en el caso
de Venezuela. Por otro lado, la venta de activos no deja de ser una fuente transitoria de
financiamiento dado que eventualmente no quedan más activos por vender. Las
privatizaciones en los noventa (bien o mal hechas) contribuyeron en el corto plazo al Tesoro,
quedando luego de cobrar la venta beneficios tributarios de las nuevas empresas privadas.
La operación contraria consiste en expropiar activos que generen flujos de fondos. Un caso
23
Incluso casos donde se perciben problemas en el sistema financiero como en Estados Unidos con
anterioridad a la Reserva Federal fundada en 1913, los mismos tienen origen en regulaciones y desequilibrios
fiscales, no en una inestabilidad intrínseca al sistema financiero. La idea de que el sistema financiero es
inherentemente inestable se puede rastrear al modelo de (Diamond & Dybvig, 1983). El problema fundamental
de dicho modelo es que no es representación fiel de cómo funcionan los bancos en el mundo real. La
inestabilidad teórica del modelo DD no es, por lo tanto, reflejo del sistema bancario. Ver (Dowd, 1992; White,
1999, Chapter 6).
Página 47 of 71
DÉFICIT FISCAL
claro es la estatización de las AFJP a fines del 2008. Esto transfiere al estado el stock de
ahorros, así como el flujo de contribuciones para jubilaciones y pensiones.
Si el estado mantiene un equilibrio estructural de sus cuentas fiscales, entonces no es
necesario más que el primer punto para financiar al mismo. Esto, a su vez, se encuentra en
sintonía con los principios republicanos que la Argentina dice seguir en su constitución dado
que los impuestos son una concesión que el pueblo soberano otorga al estado vía sus
representantes en el Congreso; en lugar de ser una imposición del estado sobre el pueblo.24
Resumidamente, en Argentina el resultado fiscal se estructura de la siguiente manera:

Ingresos tributarios

Gastos corrientes

Recursos (ingresos) de capital

Gastos de capital
Los ingresos tributarios, además de comprender los ingresos por pago de impuestos y tasas
abarcan también contribuciones a la seguridad social, venta de bienes y servicios de la
administración pública, rentas de la propiedad y otros ingresos. Los gastos corrientes
incluyen los gastos operativos del estado (sueldos, consumo de bienes y servicios, etc.), pago
24
Si bien la deuda pública debe ser también aprobada por el Congreso, no dejar de ser una sanción de impuestos
sobre generaciones futuras no representadas hoy en el Congreso. Más allá de las cuestiones morales que esto
puede presentar, la deuda pública no debería ser un problema con un equilibrio fiscal estructural dado que
déficits y superávits tienden a cancelarse mutuamente.
Página 48 of 71
DÉFICIT FISCAL
de intereses, transferencias a destinatarios de la seguridad social, subsidios, el
financiamiento del déficit de las empresas pública y otros gastos operativos. Los recursos y
gastos de capital capturan flujos de fondos de inversión. Los ingresos tributarios más los
recursos de capital menos los gastos corrientes y los gastos de capital dan como resultado el
déficit financiero del gobierno nacional. El déficit financiero es el déficit total dado que
incluye el pago de intereses de deuda, a diferencia del déficit primario que no incluye los
servicios de deuda.
4.2
UNA INCÓMODA ARITMÉTICA FISCAL Y EL SESGO KEYNESIANO AL DÉFICIT
(Sargent & Wallace, 1981) notan incómodos resultados aritméticos de un déficit fiscal
crónico. Según Sargent and Wallace, de haber déficit fiscal el mismo debe financiarse con
emisión de deuda, con emisión monetaria, o con una combinación de ambas. El problema es
que la emisión de deuda puede eventualmente llevar a ubicar la tasa que paga de la deuda
pública por encima de la tasa de crecimiento de la economía. Ceteris paribus, un aumento en
la demanda de crédito lleva a un aumento en la tasa de interés (el precio del crédito.) Cruzado
este punto, se pierde control sobre el déficit fiscal dado que la economía no genera
suficientes recursos para cubrir el déficit. El tesoro, por lo tanto, debe recurrir a emisión
monetaria para financiar el déficit fiscal. Salir de esta situación requiere de una reforma fiscal
(baja del gasto público o aumento de impuestos.)
Sargent y Wallace asumen que la deuda está nominada en la misma moneda que se usa en el
país con déficit; por ejemplo Estados Unidos cuando emite deuda en dólares. Las
conclusiones pueden ajustarse para países que tienen deuda nominada en una moneda
distinta a la del país. La emisión de deuda Argentina en los noventa fue en dólares, llegado el
Página 49 of 71
DÉFICIT FISCAL
punto donde financiar el déficit con deuda ya no era posible. El resultado fue el default del
2001 dado que Argentina no puede emitir dólares para pagar su deuda y déficit público y la
clase política rechazó la opción de una reforma fiscal. Luego del default, el limitado acceso al
mercado de crédito internacional llevo a Argentina a rápidamente tener que recurrir a
emisión monetaria cuando el superávit fiscal comienza a deteriorarse transformándose en
déficit (incluyendo servicios financieros) en el 2009. Los déficits fiscales estructurales llevan
eventualmente a defaults o a altas tasas de inflación.
Estudiar los problemas derivados de los déficits fiscales estructurales es una cuestión
distinta a por qué dichos déficits persisten. Al respecto (Buchanan & Wagner, 1977)
argumentan que la economía como disciplina conlleva parte de la responsabilidad. El legado
Keynesiano no sólo dejó nuevas teorías económicas, sino que cambió el punto de vista
respecto a la administración del presupuesto público. Gracias a las ideas Keynesianas, en el
ideario político predomina la concepción de que el gasto público es algo bueno para la
economía independientemente de que haya o no déficit fiscal. Las cuentas fiscales ya no son
vistas de modo similar a las cuentas financieras de una familia, donde un déficit estructural
puede terminar en el remate de la propiedad para saldar las deudas. Según la teoría
Keynesiana, el gasto público puede reanimar y vitalizar la economía, especialmente en un
contexto de crisis con capacidad ociosa. El presupuesto pasó a ser una herramienta de
política económica y no el resultado fiscal de la administración de la cosa pública. La
disciplina económica brindó la justificación teórica para que los políticos utilizasen el gasto
público como herramienta política para ganar votos.
Página 50 of 71
DÉFICIT FISCAL
Adicionalmente, Buchanan advierte que la política debe estudiarse “sin romance”, es decir,
asumiendo que los políticos y funcionarios públicos son individuos con intereses propios
que responden a los incentivos de las instituciones que los gobiernan, y no asumir que son
ángeles incapaces de operar en sentido contrario al bien público. Que la teoría Keynesiana
requiera un comportamiento óptimo por parte de la clase política no quiere decir que la
dirigencia política se comporte de dicha manera ni que tenga los incentivos para actuar de
acuerdo al modelo Keynesiano.
El aumento de la deuda pública en diversos países desde la publicación de Buchanan y
Wagner se alinea con las predicciones de su libro. Argentina no es la excepción, pero sí es un
país que ha llevado a límites extremos la justificación Keynesiana para expandir el gasto
público vía deuda que deberá afrontar un próximo gobierno. Si el alto gasto público y el
déficit fiscal estructural fuesen buenos para la economía, Argentina sería potencia
económica mundial.
4.3
DÉFICIT FISCAL DESDE LA VUELTA A LA DEMOCRACIA
La vuelta a la democracia a principios de la década del ochenta es un punto de inflexión en la
política Argentina. Pero la vuelta a la democracia no estuvo ausente de serios problemas
económicos. La presidencia de Alfonsín terminó en hiperinflación, el gobierno de Menem
desembocó en la crisis y default del 2001. La gestión Kirchnerista termina con estanflación.
Estas tres grandes etapas, Alfonsinismo, Menemismo, y Kirchnerismo culminan sus
gobiernos con problemas económicos distintos pero que comparten el mismo problema de
origen: déficit fiscal.
Página 51 of 71
DÉFICIT FISCAL
Hay dos medidas económicas importantes que se toman en 1982. Se subsidian tasas de
interés que, al ubicarse por debajo de la tasa de inflación, permitió al sector industrial
liquidar pasivos. Por otro lado, el estado se hizo cargo de la deuda privada. Esto no es otra
cosa que pasarle el costo de la deuda privada al contribuyente vía inflación y mayor deuda
pública. Este pasaje de deuda del sector privado al gobierno resultó en la crisis de la deuda
de 1982. Este es el contexto económico con el cual se encuentra el país en la vuelta a la
democracia en 1983.25
Los déficits fiscales eran recurrentes para cuando Alfonsín asume la presidencia. Este
fundamental desequilibrio no fue corregido durante su presidencia. Debido a la crisis de
1982 (cuyos efectos se extendieron hasta 1993), el acceso al mercado financiero se
encontraba limitado.
26
Argentina incumplís su acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional (FMI), con quien se llegó a un nuevo acuerdo en julio de 1987 para colapsar en
marzo de 1988.27 Esto llevó a diseñar el Plan Primavera en agosto de 1988 (luego del fracaso
del Plan Austral de 1985), el cual no solucionó el problema de fondo. El Plan Primavera duró
unos breves seis meses. Sin acceso a créditos, el déficit pasó a financiarse exclusivamente
con emisión monetaria. El resultado fue una hiperinflación a fines de la década del ochenta
25
Para una exposición más detallada incluyendo un u plazo histórico más amplio ver (Cortés Conde, 2008; della
Paolera & Taylor, 2001; Gerchunoff, Rocchi, & Rossi, 2008; Hanke, 2003).
En 1984, Brazil, Colombia, Venezuela y Estados Unidos ofrecieron una limitada ayuda financiera al país. No
fue hasta septiembre de 1984 que el gobierno de Alfonsín logra un acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional. Sin embargo ya en 1986 Argentina demora el pago de su deuda por varios meses.
27 La tasa anual de inflación entre 1983 y 1988 de 343.8% (1983), 626.7% (1984), 672.2% (1985), 90.1%
26
(1986), 131.3% (1987), y 343.0% (1988).
Página 52 of 71
DÉFICIT FISCAL
que, junto a otras tensiones sociales y políticas, llevaron al adelantamiento de la entrega de
la presidencia en julio de 1989. Una vez más, otro proyecto político vio su fin gracias al déficit
fiscal producido por el mismo proyecto.
Luego de la crisis de 1989, la década del noventa vuelve a mostrar serios desequilibrios
fiscales. En esta ocasión la financiación del déficit con emisión monetaria ya no era una
alternativa viable debido a la Ley de Convertibilidad. Argentina había destruido el Austral,
que fue reemplazado por el Peso Convertible en 1992. De no haber sido por el Plan Brady a
fines de los ochenta (que puso final a la crisis de deuda de 1982), Argentina se hubiese
encontrado con el mercado de deuda pública cerrado y con una moneda devaluada, es decir,
sin las dos principales fuentes de financiamiento del déficit fiscal.28 Se podría decir que fue
necesidad, no convicción, lo que llevó al gobierno de Menem a llevar adelante reformas
algunas de las cuales fueron pro libre mercado. La privatización de empresas públicas e
ineficientes fue una de ellas. La destrucción del Austral llevó a cambiar la denominación
monetaria a Peso Convertible y la sanción de una Ley de Convertibilidad. En los hechos, el
Banco Central de la República Argentina (BCRA) se transformó en una heterodoxa caja de
conversión.29
28
El objetivo del Plan Brady fue facilitar para países emergentes altamente endeudados un canje de deuda
ofreciendo una quita de deuda. El Plan Brady tuvo dos rondas. Argentina participó de la primera ronda junto a
Brasil, Bulgaria, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Méjico, Marruecos, Nigeria, Filipinas, Polonia,
Uruguay, y Venezuela.
29
Ver (N. Cachanosky & Ravier, 2015; Hanke, 2008).
Página 53 of 71
DÉFICIT FISCAL
Gracias a la Ley de Convertibilidad y al Plan Brady, ahora el déficit pasó a financiarse con
deuda pública en lugar de emisión monetaria. Así como la década del ochenta terminó con
hiperinflación, la década del noventa terminó con un default de la deuda pública. El peso de
la deuda se suele representar en términos relativos al PBI. El ratio de deuda sobre PBI, sin
embargo, no es del todo apropiado dado que es un ratio de stock (deuda) sobre (flujo). Es
como hacer un ratio de su hipoteca sobre sus ingresos anuales. Un aumento de la deuda sobre
el PBI muestra que la deuda crece más rápido que al economía, pero el nivel de ese ratio es
menos importante que su tendencia. No obstante, dado lo difundido de este indicador, la
Figura 8. Deuda pública del Gobierno Nacional en % del PBI (externa y doméstica) muestra
la evolución de la deuda pública (doméstica y externa) del gobierno nacional en porcentaje
del PBI.30 En 1993 la deuda del gobierno nacional alcanzaba un 29.4% del PBI, en el 2001 se
ubicaba en el 53.7% del PBI mostrando una clara tendencia ascendente.
30
La serie no presenta cambios importantes si se agrega la deuda de los gobiernos subnacionales.
Página 54 of 71
DÉFICIT FISCAL
Figura 8. Deuda pública del Gobierno Nacional en % del PBI (externa y doméstica)
60
53.7
50
45.0
43.0
37.6
40
35.7
33.8
34.5
31.3
29.4
30
20
10
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fuente: CEPAL
Tanto la crisis de fines de la década del ochenta como la de fines del 2001 tienen el mismo
origen de un descontrolado déficit fiscal. La diferencia se encuentra en el método de
financiamiento del déficit, que lleva a que la crisis se manifieste de distinta manera, no a que
la crisis fiscal no suceda. En los ochenta hubo alta inflación porque había alto déficit fiscal,
en los noventa hubo endeudamiento público porque hubo alto déficit fiscal. El default del
2001 es el análogo a la hiperinflación de fines de los ochenta.
Luego de la caída del gobierno de Fernando de la Rúa, Eduardo Duhalde es elegido para
terminar el período presidencial de de la Rúa. Sin embargo, debido a violentas
Página 55 of 71
DÉFICIT FISCAL
manifestaciones sociales Duhalde convoca elecciones presidenciales y Néstor Kirchner
asume en mayo del 2003 luego de que Menem abandonase competir en ballotage. El
Kirchnerismo asume el gobierno con un default de la deuda pública (al momento de escribir
estas líneas aún irresuelto) y sin empresas públicas que puedan ser privatizadas y obtener
recursos para el tesoro. La política económica del Kirchnerismo, que podría considerarse
una continuación de la de Lavagna cuando era ministro de economía en la presidencia de
Duhalde, puede resumirse en congelar tarifas de servicios públicos y compensar a las
empresas con subsidios, expandir el alcance de diversos planes sociales, el empleo público,
y aprovechar los recursos tributarios derivados de altos precios de commodities,
especialmente la soja. Uno de los efectos de las tarifas fue generar un faltante de utilidades,
como energía, produciendo un déficit de producción en el sector. El delicado marco
institucional ahuyentó en lugar de atraer inversiones, teniendo que importarse el déficit
energético produciendo salida de reservas del BCRA como contrapartida.31
El Kirchnerismo, sin embargo, asume con un superávit fiscal, fruto de nuevos impuestos
como el llamado “impuesto al cheque”, licuación del gasto público vía default y devaluación,
que rápidamente comienza a transformar en déficit fiscal. Con el mercado de crédito
internacional limitado dado el default de fines del 2001, el gobierno hizo uso de la
confiscación de stocks y flujos de fondos del sector privado y de la emisión monetaria para
financiar el déficit. Las expropiaciones de Repsol-YPF y las AFJP sean posiblemente los dos
31
Una discusión más detallada en el capítulo XXX.
Página 56 of 71
DÉFICIT FISCAL
casos más resonantes. La expropiación permite al gobierno tomar control del stock de
recursos y flujos. El gobierno también saldó su deuda con el FMI en el 2010 y comenzó a
endeudarse a tasas notablemente mayores con Venezuela.
En la Error! Reference source not found. se puede apreciar el déficit fiscal de 1961 al 2013
junto a la crisis económica del Rodrigazo, cuatro crisis de deuda, y los principales presidentes
y ministros de economía. Durante el Kirchnerismo, la financiación al tesoro por parte del
BCRA y de la ANSES se encuentra contabilizada como “rentas de la propiedad” antes de
calcular el déficit primario en lugar de ser fuentes de financiamiento a ser mencionadas luego
del déficit. Este maquillaje contable no es menor, el resultado financiero del 2014 pasa de
109.720 millones de pesos a 230.482 millones de pesos; más del doble. Los datos del gráfico
muestran el déficit descontando las transferencias del BCRA y ANSES. La serie del déficit
fiscal de Argentina permite extraer varias lecturas.
Página 57 of 71
DÉFICIT FISCAL
Illia
Gob. Militar
4%
2%
Krieger Vasena
P
e
r
o
n
P
e
r
o
n
Gob. Militar
Ber Gelbard Martinez de Hoz
Alfonsín
Sourrouille
Menem
Cavallo
R. Fernandez
Duhalde
6%
de la Rua
Figura 9. Déficit financiero, 1961 – 2013, crisis económicas y principales presidentes y ministros de economía
N.
Kirchner
Lavagna
C. Kirchner
Boudou
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0%
-2%
-4%
-6%
-8%
-10%
-12%
Rodrigazo
-14%
Defaults
Fiscal deficit [Nation and Provinces]
Fiscal deficit [Federal level]
-16%
Fuente: Elaboración propia en base al Ministerio de Economía.
Página 58 of 71
DÉFICIT FISCAL
En primer lugar, se ve que el déficit fiscal es un problema estructural en Argentina. En el
último medio siglo sólo hubo cuatro años de superávit fiscal luego de la crisis del 2001. Esto
no es un error de estimación al elaborar el presupuesto, esto es un claro signo de déficit
estructural que, como Sargent y Wallace hacen notar, culminan en crisis de una u otra
manera.
En segundo lugar, nótese que las crisis ocurren con niveles cada vez menores de déficit fiscal.
El Rodrigazo se da en torno a un déficit fiscal de 14 puntos del PBI, la crisis de 1982 con un
déficit de 11 puntos sobre el PBI, la de 1989 con casi 8 puntos sobre el PBI, la del 2001 con
un poco más de 6 puntos del PBI y el default del 2014 con un poco más de 4 puntos del PBI.
Esto pone de manifiesto los efectos de largo plazo sobre la solidez de la economía de medio
siglo de déficit estructural acompañado de crisis monetarias y de deuda. También es posible
que la creciente participación del gasto público sobre el PBI así como la creciente presión
fiscal lleve a que la economía sea cada vez menos resistente a la acumulación de déficits
En tercer lugar, se aprecia que luego de cada crisis el déficit fiscal se contrae para, en el corto
plazo, volver a crecer hasta que es una nueva crisis y no racionalidad política lo que le pone
un límite al desequilibrio del tesoro. Este zigzagueo se advierte a lo largo de toda la serie.
Sólo en el 2001, sin embargo, se percibe un breve período de superávit fiscal.
En cuarto lugar, se advierte que durante la gestión de Martínez de Hoz el déficit fiscal vuelve
a incrementarse aceleradamente. La gestión de Martínez de Hoz, por lo tanto, (1) incrementó
el déficit fiscal, (2) impuso un control del tipo de cambio con (3) una inflación que no bajó
del 100% anual. No puede calificarse la gestión de Martínez de Hoz como un experimento
neoliberal o de libre mercado como suele hacerse en el debate político. De hecho, estos
Página 59 of 71
DÉFICIT FISCAL
puntos posee un paralelismo con el Kirchnerismo (especialmente a partir del 2007), que ha
regulado el tipo de cambio con un ritmo de devaluación por detrás de la inflación a la par de
un empeoramiento fiscal.
En quinto lugar, se aprecia un deterioro fiscal durante gestión de Cavallo, con un breve
intento de mejoría en la transición con Roque Fernandez en septiembre de 1996. El mismo
período también muestra que el déficit fiscal comienza con el primer gobierno de Menem y
no en el segundo. Es decir, en resultados fiscales, el segundo gobierno de Menem fue una
continuación de su primer mandato.
En séptimo lugar, se ve que en Gobierno de Fernando de la Rúa rápidamente empeora el
cuadro heredado, entre otros motivos por la suba de impuestos que Machinea lleva adelante
en el contexto de desaceleración económica en el que se encontraban.
En octavo lugar, se ve que el Kirchnerismo hereda un superávit que parece ser accidental en
una serie de medio siglo de déficits y que el mismo rápidamente comienza a deteriorarse. No
se ve, por ejemplo, que el superávit se mantenga estable por un tiempo, sino que el deterioro
es inmediato. Esto se contradice con la imagen de N. Kirchner como un presidente
preocupado por mantener las cuentas fiscales en orden. Se ve también, que el deterioro
comienza con Lavagna como ministro de economía, lo cual se contradice con la
interpretación de que el deterioro económico comienza cuando es reemplazado por Felisa
Miceli. De hecho, la política de control de tarifas comienza con la gestión de Lavagna. Si bien
fueron sus sucesores quienes hicieron perdurar la política de control de precios, el modelo
tiene sus orígenes durante la gestión de Lavagna. El gráfico también muestra que el déficit
fiscal durante el gobierno de Cristina Kirchner es una continuación lineal del de N. Kirchner.
Página 60 of 71
DÉFICIT FISCAL
No se percibe en el gráfico una interrupción de la política fiscal de N. Kirchner ni es fácil
argumentar que no hubiese tomado medidas similares a las de C. F. Kirchner (emisión
monetaria, expropiaciones, cepo cambiario, etc.) cuando el déficit fiscal presionase por
fuentes alternativas de financiamiento.
Por último, es importante tener en cuenta que el déficit fiscal no es un suceso que
accidentalmente cae sobre los países. El déficit fiscal estructural es el resultado deliberado
de los sucesivos gobiernos y representantes en el Congreso al aprobar los presupuestos. La
figura 9 muestra el resultado de medio siglo de una dirigencia política incapaz de controlar
el déficit fiscal originado en clientelismo político y subsidios originados en la política de
sustitución de importaciones. El crónico déficit fiscal no depende de gobiernos peronistas,
radicales, o militares, ni de gestiones catalogadas de izquierda o derecha, de libre mercado o
de economías reguladas. Todos los gobiernos, indistintamente de sus orientaciones,
cometieron el mismo error. Es la clase política a quien le cae la responsabilidad mayúscula
de los repetidos problemas económicos y sociales de Argentina.
4.4
AJUSTE FISCAL VERSUS AJUSTE DE MERCADO
El déficit fiscal, tarde o temprano, de una manera u otra, cae sobre los hombros del
contribuyente. Ya sea vía inflación, o por deuda pública que se traduce en mayores tasas de
interés o impuestos para afrontar la deuda que el estado contrae en nombre del
contribuyente. Cuando el estado se niega a ajustar sus cuentas fiscales, el ajuste recae
inevitablemente sobre el sector privado y los contribuyentes.
Es erróneo, por lo tanto, plantear el problema del déficit fiscal como una elección entre ajuste
versus no ajuste. El trade-off es entre ajuste fiscal y ajuste de mercado, no entre ajuste o no
Página 61 of 71
DÉFICIT FISCAL
ajuste. ¿Por qué debe ser el sector privado el que deba afrontar todo el costo del déficit fiscal?
¿Por qué debe ser el empleado en el sector privado quien deba perder su trabajo mientras
que el empleado público parece ser intocable al mismo tiempo que su sueldo se origina en
fondos del contribuyente?
Hay dos maneras de realizar ajustes fiscales, incrementando los ingresos tributarios, o
reduciendo el gasto público. Con el gobierno Kirchnerista Argentina llegó a records
históricos y mundiales de presión tributaria. Del 2003 al 2013 la presión fiscal consolidada
(nación, provincias, municipios, e impuesto inflacionario) pasó de un 26% a un 45% (Figura
10. Presión tributaria consolidada). Un déficit de alrededor de 4% del PBI con esta presión
tributaria sugiere que el problema año es sólo que el problema no es sólo de ineficiencia del
gasto, sino también del nivel de gasto. Antes esta presión tributaria es inevitable obviar una
revisión del gasto. Si no se ignora el problema hasta que sea demasiado tarde, con una
economía en crecimiento puede ser suficiente con reducir la velocidad a la que crece el gasto
público, sin tener que reducirlo en términos absolutos, para equilibrar las cuentas fiscales de
manera gradual. No es cierto, por lo tanto, que cuando se habla de ajuste fiscal se hable
necesariamente de una reducción del gasto. Si un automóvil va en exceso de velocidad por la
ruta, entonces necesita desacelerar para evitar un accidente, no es necesario frenar y poner
reversa. Sin embargo, esta suave transición puede no ser una alternativa viable si se persiste
demasiado tiempo con los desequilibrios fiscales.
Página 62 of 71
DÉFICIT FISCAL
Figura 10. Presión tributaria consolidada
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-5%
Nación
Provincias
Muinicipios
Impuesto Inflacionario
Fuente: Cálculos propios en base al Ministerio de Economía, IARAF, INDEC, y BCRA.
El temor a los ajustes fiscales es que el mismo produciría un empeoramiento del cuadro
económico. Si el estado reduce el gasto público, entonces la demanda agregada se reduciría
afectando negativamente al PBI y por lo tanto al empleo y volumen de actividad productiva.
Los ajustes fiscales serían inevitablemente costosos. Si bien es cierto que una reducción del
gasto público ha de provocar efectos en la economía (si la reducción del gasto es lo
suficientemente importante), no es menos cierto que estos temores se encuentran
sobredimensionados en el discurso político.
Página 63 of 71
DÉFICIT FISCAL
¿Es posible reducir sensiblemente el gasto público sin llevar la economía a un colapso?
Estados Unidos luego de la Segunda Guerra Mundial ofrece un caso histórico en concreto. En
un lapso de cuatro años (1944 – 1948) el gobierno de Estados Unidos redujo en términos
reales el gasto público (federal y estatal) en un 75%. La participación del gasto público se
redujo 32 puntos, pasando de un 48% del PBI a un 16% del PBI (Figura 11.) ¿El resultado?
El desempleo llegó a un pico de sólo 3.9% (Henderson, 2010).
Figura 11. Estados Unidos, participación del gasto público y PBI real
2500
60%
50%
2000
40%
1500
30%
1000
20%
500
10%
0
0%
1940
1941
1942
1943
1944
1945
PBI real
1946
1947
1948
1949
1950
G/PBI
Fuente: Bureau of Economic Analysis y St. Louis Federal Reserve FRED®
Como se puede apreciar en el gráfico, si bien se ve una caída en el PBI real luego de la
disminución del gasto público la misma no se condice con los temores asociados a los ajustes
fiscales al observar el período con mayor detalle. La serie del PBI muestra una caída del 12%
Página 64 of 71
DÉFICIT FISCAL
del PBI en el año 1946 no por una caída del gasto público, sino por el efecto estadístico de
liberar los precios, que hasta entonces se encontraban regulados. El cálculo de PBI asume
precios de mercado libres (y en equilibrio), por lo que cálculos del PBI en base a precios
regulados son imprecisos (Friedman & Schwartz, 1963, p. 558). Lo que la serie muestra es
que el PBI estaba sobre-estimado en los años anteriores a 1946. Es decir, los índices de
precios utilizados para calcular el PBI con anterioridad a 1946 estaban sub-estimados, por
lo que al pasar del PBI nominal al PBI real deflactando con los índices de precios se produce
una sobre-estimación del PBI (problema similar al del cálculo del PBI real en Argentina con
los subestimados datos de inflación a partir del 2007.) La otra manera de ver que la caída del
PBI en 1946 es un efecto estadístico y no una real caída de la economía es notar que el
desempleo permaneció en bajos niveles y que el consumo privado aumentó en lugar de caer.
En otras palabras, el crecimiento del PBI que se percibe con el aumento del gasto público es
una sobrestimación corregida con la liberación de precios al terminar la Segunda Guerra
Mundial.
Lo que sucedió, resumidamente, es que la reducción del estado fue acompañada a la par por
una expansión del sector privado. Pero para que esto tenga efecto, la reducción del gasto
público debe darse un contexto de confianza en un marco institucional que de lugar a
actividades de mercado en lugar de atentar contra ellas. El temor al ajuste fiscal se encuentra,
entonces, fuera de foco. El problema no es el ajuste fiscal per se, sino el cómo se corrigen los
desequilibrios fiscales. La correcta pregunta es quién ajusta, no si hay o no ajuste económico
en un contexto de desequilibrios económicos.
Página 65 of 71
DÉFICIT FISCAL
Hay tres efectos a tener en cuenta cuando Estados Unidos entra a la Segunda Guerra Mundial.
En primer lugar, como se aprecia en el gráfico, un acelerado incremento del gasto público
para financiar los costos bélicos. En segundo lugar, un nivel de desempleo artificialmente
bajo dado la participación ciudadana en el servicio militar. En tercer lugar, Estados Unidos
entró en una economía planificada con el fin de administrar los recursos productivos para
hacer frente a las necesidades de la Segunda Guerra Mundial. Estas tres características,
especialmente la tercera, se vieron desmanteladas al terminarse el conflicto bélico.
La contradicción con las predicciones Keynesianas de un colapso en la economía ante
significativa caída del gasto público no están libres de objeciones. En particular que la oferta
laboral femenina que se había incrementado durante la Segunda Guerra Mundial se redujo a
sus valores pre-bélicos. Es decir, las amas de casa dejaron sus puestos de trabajo para volver
a los hogares. Que al terminar la guerra los soldados se inscribieron en la universidad en
lugar de sumarse al mercado laboral. Y que el consumo aumenta en base a una disminución
del ahorra. Como señala (Henderson, 2010), ninguna de estas explicaciones se ajusta a los
hechos.
La mujeres en el mercado laboral pasaron de unos 14.5 millones en 1941 a 19.4 millones en
1944 (un aumento de 4.9 millones.) En 1947 el número se había reducido a unos 16.9
millones (una caída de 2.5 millones.) Es decir que la mayoría de las mujeres que entraron al
mercado laboral se quedaron en el mismo. Dado que los gastos de guerra se descontinuaron,
los puestos de trabajo en el sector bélico debieron encontrar nuevas fuentes de trabajo a la
par que los soldados volvían de la guerra.
Página 66 of 71
DÉFICIT FISCAL
Al inicio del año académico de 1946, unos 800,000 soldados entraron a diversos programas
universitarios. Si estos soldados hubiesen entrado al mercado laboral y permanecido
desempleados, la tasa de desempleo habría sido alrededor de un 1.4% superior. Diferencia
que dista de justificar el bajo desempleo luego de la Segunda Guerra Mundial gracias a los
programas de estudio para veteranos. De hecho, la mitad de la población desempleada en
1946 no eran veteranos de guerra. Por el otro lado, generosos subsidios de desempleo para
veteranos contribuyeron a mantener una mayor tasa de desempleo. El ingreso promedio
semanal del sector manufacturas se encontraba en unos 43 dólares, mientras que el subsidio
alcanzaba los 20 dólares semanales; es decir, casi la mitad del ingreso promedio del sector
manufacturero.
Si bien es cierto que un aumento en la demanda luego de la guerra debido al consumo de
ahorros es factible, lo que se observa es que la tasa de ahorro permanece permanece en
valores positivos en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Esto quiere decir que
disminuye la tasa a la que crecen los ahorros, no que se consumen ahorros para aumentar el
consumo.
Similar al milagro Alemán, Estados Unidos pudo salir de la Segunda Guerra Mundial con una
importante disminución del gasto público sin contratiempos económicos gracias a la
desregulación de los precios de mercado. Acompañar una reducción del gasto público con
regulaciones de mercado puede tener el fin de evitar contratiempos económicos, pero el
resultado puede ser el opuesto. No debe confundirse ignorar los potenciales costos de
transición con interferir en el proceso de mercado causando los mismo males que intentan
evitarse.
Página 67 of 71