Download etica de lo publico - Contraloria General del Estado

IX OLACEFS
TEMA 1
ETICA DE LO PUBLICO Y CONTROL SOBRE
EL GOBIERNO COMO FUNDAMENTO DEL
SISTEMA DEMOCRATICO
Paraguay, 4 al 8 de octubre de 1999
1
COLABORACION DEL
TRIBUNAL DE CUENTAS
DE LA REPUBLICA ORIENTAL
DEL URUGUAY
2
Subtema 1 A
La ética y la lucha contra la corrupción
3
“Obra de modo que puedas querer que lo que
haces, sea ley universal de la naturaleza”
Kant
4
1– Introducción
En las últimas décadas de este siglo, América Latina ha institucionalizado
gobiernos democráticos. La consolidación de ese proceso exige que dichos
sistemas se perfeccionen para garantizar efectivamente la satisfacción de
las necesidades de los ciudadanos, a cuyos efectos deberán constituirse
en un espacio público de solución de los conflictos sin arbitrariedad, sino
con legalidad, sin presiones sino con equidad e igualdad, sin imposiciones
sino con discusión y participación, con poderes equilibrados y mutuamente
controlables. Por ello la ética, la responsabilidad y el control constituyen
temas medulares del debate para la consolidación democrática.
Como la ciencia, la democracia es el resultado de un largo aprendizaje, no
es solamente la acumulación o el hallazgo de determinadas formas
institucionales que pueden luego ser transplantadas, es también la
apropiación de procedimientos, lenguajes, aptitudes y actitudes.
La democracia, además de un sistema político, es una forma de entender
el mundo y una forma de vida, una manera de percibirse a si mismo y a los
otros, es una cultura, es decir, una manera de comportamiento cotidiano
que aproxima a la comprensión del otro, aún en sus errores. De allí que
consolidar las democracias latinoamericanas suponga una reforma de las
costumbres y una modificación de las prácticas, que empiezan con la virtud
civil de la responsabilidad: esa rara capacidad de hacerse cargo de las
consecuencias sociales de las propias decisiones y de predicar con el
ejemplo. Este es el origen de la “accountability”, esa palabra sajona que,
sin traducción castellana, puede ser entendida como la rendición de
cuentas.
Como la cultura y las costumbres se modifican en períodos de larga
duración, es sobre la transformación de las prácticas que podemos actuar:
construir instituciones sociales y propiciar actitudes individuales que
fortalezcan las democracias como expresión de culturas reformadas.
Es bueno insistir que el protagonista de la democracia no es el Estado,
sino el ciudadano, en tanto expresión pública de la persona vinculada a su
comunidad.
5
2 - La ética y la moral. La moral y el derecho
Los griegos usaban conceptos distintos para referirse en un caso a lo que
nosotros llamamos “ética” y otro a lo que llamamos costumbre. Se referían
con el vocablo “éthos” a la costumbre o hábito, en tanto el vocablo “êthos” (
con acento ^) refería a la manera de actuar, coherente, constante y
permanente del hombre.
Cuando los latinos pretenden trasladar estos conceptos a su propio
lenguaje utilizan el vocablo “moralitas” que señala simultáneamente
costumbres y maneras permanentes de actuar o comportarse para llevar a
cabo lo bueno.
Desecharemos por exceder el marco del presente trabajo las teorías que
diferencian ética y moral y las definiremos como la ciencia o doctrina de la
conducta y de las acciones humanas en orden a su bondad o malicia.
El Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de M. Osorio la
define expresando: “Dícese de lo que no cae bajo la jurisdicción de los
sentidos, por ser de la apreciación del entendimiento o de la conciencia, y
también de lo que no concierne al orden jurídico, sino al fuero interno o al
respeto humano “.
De lo expuesto podemos concluir que cuando aludimos a la ética nos
estamos refiriendo a la disciplina filosófica que reflexiona en forma
sistemática y metódica sobre el sentido, la validez y licitud (bondadmaldad) de los actos humanos individuales y sociales en la historia.1
Obrar moralmente bien será actuar de acuerdo a un fin superior. Así
llegamos a la ética de los valores: la verdad, la bondad, la belleza, la
justicia, la seguridad, son valores que se encuentran en un interregno
ideal y el hombre a través de lo que llamamos razón natural, los intuye y
como consecuencia su conducta será tanto más moral cuanto mejor realice
estos valores.
De la misma forma que los valores éticos se constituyen en una estrella
que guía el accionar del individuo, podemos referirnos también a la ética
como una búsqueda, un camino hacia la adecuada conducta para alcanzar
una existencia más digna y libre como ser humano.
También toca al Estado tender al perfeccionamiento ético de sus
ciudadanos. A estos efectos, se torna relevante distinguir entre orden
jurídico y orden moral; en tanto este último contempla al individuo como un
todo y se extiende a la vida total del hombre, el orden jurídico se orienta
hacia la vida social del hombre procurando la realización de los valores
morales.- Es necesaria la presencia de por lo menos dos hombres para que
exista vida social y por ende Derecho, no hay Derecho si no hay sociedad.
1
J.L. Aranguren. Etica. Madrid (1972)
6
En cambio el orden moral envuelve la vida del hombre, aunque se
encuentre solo y es aquí donde aparece otra diferencia con el
ordenamiento jurídico y es que para infringir la ley moral sólo basta la
intención, es en la esfera interna del individuo donde su conducta comienza
por resultar no ética.2
Podríamos extendernos en los múltiples aspectos que diferencian el
Derecho y la Moral pero optamos por la diferenciación entre ambos
conceptos que nos brinda Recasens Siches cuando expresa que sería un
grave error interpretar que la conducta humana se divide en dos sectores
de los cuales uno se adjudica a la Moral y otro al Derecho, “ pues lo que
distingue esencialmente a la Moral del Derecho no es la diversidad de los
actos, sino la diversidad del punto de vista de regulación, y la diversidad del
aspecto que toma de los mismos”. 3
3 – Principios democráticos y armonización ética.Luego de examinar la conciencia ética del hombre y ver qué papel juegan
en ella la ética de los valores, la moral y el derecho, debemos
aproximarnos a la existencia de una ética de las sociedades, de los grupos
humanos intreactuando entre sí.
En el largo bregar de la humanidad hacia formas de vida civilizadas, ha ido
construyendo en el ámbito de Naciones Unidas principios consensuados
fundados en valores compartidos por todos, que se encuentran
consagrados en las normas internacionales de Derechos Humanos
(Declaración Universal de Derechos Humanos y numerosos pactos que la
complementan) .
Es a partir de estos principios universalmente reconocidos, que han surgido
como respuesta a la crisis ética del mundo moderno y se han constituido en
el paradigma de los sistemas democráticos, que pueden encontrarse
orientaciones o pautas directrices para fundar una respuesta moral y
política a las encrucijadas de la actividad pública.
Ejemplo de este proceso de armonización de conceptos éticos es la
reciente aprobación, durante la XVI INCOSAI celebrada en Montevideo, de
un Código de Ética para los auditores del sector público. En su prólogo
argumenta que el mismo "Consta únicamente de postulados éticos básicos,
dado que las diferencias nacionales de cultura, idioma y sistemas jurídicos
y sociales hacen necesario adaptar dichos postulados al entorno de cada
país".
2
3
Ciencia y filosofía del Derecho. Lino Rodríguez- Arias Bustamante, pág. 289.Estudios de Filosofía del Derecho., pág. 197 L. Recasens Siches
7
Si bien nos estamos refiriendo a la ética respecto a un sector de la
actividad pública y más específicamente, a la ética de los auditores
gubernamentales, lo que resulta significativo es que pese a las diferencias
culturales, existe un substrato ético compartible por todas las naciones que
estuvieron representadas en la XVI INCOSAI.
4- Corrupción versus ética.Corromper, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española,
significa alterar y trastocar la forma de alguna cosa. Cabe recordar que su
origen es latino, pues “com” significa juntos y “rompere” es romper. Es
decir, la corrupción implica una acción en el cuerpo social que altera
negativamente el estado normal de las cosas.
Por lo tanto, cuando se habla de corrupción se hace referencia a una
alteración, un apartamiento de un estado de cosas que podemos reputar de
ideal. Dentro de ese estado ideal, el Estado funciona respondiendo a las
necesidades de la sociedad contemplada en su conjunto. Los medios se
adecuan a los fines y estos involucran a la sociedad toda.
La alteración de la relación medio-fin social por un medio-fin individual,
dentro de la esfera estatal, provoca repercusiones en ese estado ideal y
entonces se puede hablar de corrupción.
La corrupción como apartamiento de un estado de cosas ideal es un
fenómeno humano y la sociedad será más o menos corrupta según el
grado de evolución ética que haya alcanzado. La tolerancia social a la
existencia de actos corruptos, dependerá de cuan compenetrados se tienen
determinados parámetros éticos, de si los valores sociales que han
trasmitido las generaciones precedentes son suficientemente fuertes.
Incidirá asimismo, con cuanta severidad reprime esa sociedad los
apartamientos de la conducta "debida".
Es así que en una sociedad permisiva existirá más corrupción que en
aquellas que establecen un castigo, no sólo del punto de vista jurídicopenal, sino del punto de vista social. Es importante que exista un repudio
social que estigmatice a la persona que realiza conductas no éticas. Ahora
bien, cómo definimos esa conducta, ¿desde el punto de vista de la
intención de quien ejecuta el acto o atendiendo al fin alcanzado?.
En su libro “La corrupción” Mariano Grondona distingue la ética de la
intención de la ética de la responsabilidad.4
4
La corrupción. Mariano Grondona, pág. 81 y sigts.
8
La ética de la intención estaría representada por Emmanuel Kant, los actos
humanos son buenos o son malos según su intencionalidad e
independientemente de su resultado, los pragmáticos en cambio,
representados por Hume, privilegian el resultado por sobre la intención.
Partiendo de esta última premisa es que se discute si existen determinados
actos de corrupción que puedan calificarse de benéficos. Según esta tesis
cuando cada individuo actúa según su interés particular, se sigue el
beneficio del conjunto.
En tal sentido también muchos expertos en el tema han expresado que la
corrupción puede jugar un rol positivamente útil en los países en
desarrollo5.
Estas consideraciones, que responden a un enfoque puramente económico
del fenómeno de la corrupción, no reparan en el daño a largo plazo que esa
forma de pensamiento acarrea a la conciencia ética colectiva de un Estado,
lo que posteriormente redundará en la pérdida de ese desarrollo económico
momentáneo que causó un auge de corrupción. Son el resultado de la
implantación creciente de una cultura económica que hace de la riqueza el
valor o bien más importante y, consiguientemente convierte a su búsqueda
en la primordial tarea tanto de las naciones como de los individuos,
deshumanizando la vida de las sociedades, en las que los seres humanos
son cada vez más esclavos de las cosas, más egoístas y centrados en sí
mismos, menos solidarios y menos capaces de preocuparse por el prójimo.
Mejorar la calidad ética de la política en nuestros países, constituye como
bien lo sostiene Patricio Aylwin6 un desafío cultural que ha de operar en la
conciencia colectiva de nuestras sociedades. Es preciso, en primer término,
que se entienda y se acepte que el fin de la autoridad pública no es el
poder, sino la búsqueda del bien común, para cuyo logro el poder no es
sino un medio y no el único. También es necesario, como natural
consecuencia de lo anterior, que se conciba o entienda la actividad política
como forma de "servicio público".
Junto con ello, es fundamental inculcar en la conciencia colectiva los
conceptos de dignidad esencial a todo ser humano, titular de derechos y
deberes fundamentales proclamados por la normativa internacional y
recogidos por nuestras Constituciones, de la consiguiente igualdad de
todos los hombres y mujeres, y de respeto a la ley como regla de
convivencia civilizada.
Controlando la corrupción. Robert Klitgaard.
Los desafíos éticos de la política latinaomericana. Cumbre Regional para el Desarrollo
Político y los Principios Democráticos. Brasilia, julio 1997. DEMOS.
5
6
9
Es necesario puntualizar esto, pues como señala Moreno Ocampo, en
cualquier proceso social el observador puede distinguir un sistema mítico
que expresa claramente todas las reglas y prohibiciones y un código
práctico que dice a los operadores cuando, como, y por quién pueden
hacerse ciertas cosas prohibidas por las reglas.
Por lo tanto, es la existencia del código práctico lo que determina que
exista corrupción, ya que cuando hay un doble discurso social se permite
que en determinadas circunstancias puedan quebrarse las reglas sin
castigo.7
Sin perjuicio de lo anterior, es evidente que el sistema jurídico constituye un
elemento importante para mejorar la calidad moral de la política.
Pero ninguna legislación, por perfecta que sea, bastará por si sola para
moralizar la vida política de la nación. La política es, en definitiva, el espejo
o reflejo de la respectiva sociedad. Y ella, como toda actividad humana
está sujeta a la moral; su calidad ética o moralidad será la que prevalezca
en la comunidad humana en la cual se ejerce.
5 – La internacionalización de la corrupción.La corrupción, cada vez más compleja y sofisticada, especialmente en su
dimensión transnacional, mantiene lazos con la delincuencia económica
internacional y el crimen organizado, que manejan volúmenes de recursos
muy superiores a los presupuestos de nuestros estados.
La delincuencia organizada ha encontrado en la corrupción de los agentes
públicos un buen medio para asegurar su impunidad, ya que la magnitud de
los beneficios que recoge facilita el soborno. La rentabilidad del mismo,
determina que éste no sólo sea utilizado en forma ilícita, ya que en algunos
casos está hasta reconocido como válido por los Estados, que permiten
descontar impuestos por “pago de gastos útiles” como irónicamente lo
llaman.
Por ello, para captar el fenómeno en su globalidad, hay que analizarlo
desde una doble perspectiva. Uno es el fenómeno nacional, propio de cada
uno de los países, que refiere a la vigencia de la ley dentro de un país y la
actuación de las agencias de control que intervienen. En los países están
los empresarios nacionales, de los cuales los grandes son los eventuales
corruptores y los pequeños que son eventuales evasores –que es otra
forma de corrupción- y pequeños sobornadores.
Luis Moreno Ocampo. En “Gobernabilidad un reportaje a America Latina” Diego Achard
y Manuel Flores. Fondo de cultura económica.Méjico. 1997,pág. 418
7
10
Otro es el fenómeno que opera en el mercado internacional, donde no
existen las reglas. No hay autoridades mundiales ni un supra Estado
mundial que pueda controlar lo que ocurre entre los Estados y no hay
ninguna agencia de control.
La creciente globalización del comercio genera complejas empresas
internacionales que operan sobre bases institucionales nacionales a veces
muy precarias. Los ciudadanos del mundo no tienen un sistema
representativo que defienda sus intereses. No eligen autoridades, no tienen
jueces o policías a los que acudir para que los protejan y casi no tienen
leyes. No hay una ley internacional que prohiba el soborno, como se
prohibe el genocidio. El mercado global es un sistema sin ley. Hay un
mercado internacional de alta corrupción.
Cuando se habla de los países corruptos, se pone el acento en los países
que reciben sobornos. Y el punto, en realidad, es que quién percibe
grandes beneficios no es el que recibe el soborno, sino quien pagó.
Por eso hay que tener una visión macro del problema, para encarar
soluciones globales.
6- La ética y el auditor público.La moralización de la función pública es el reflejo de la moral colectiva. No
puede esperarse un desempeño público de alta calidad moral en sociedades
en que el sentido comunitario de nación está cada vez más debilitado por el
egoísmo de los individuos que sólo se interesan por su bienestar, ven al
Estado como un estorbo y menosprecian a los servidores públicos como
parásitos.
El bajo salario tiene consecuencias negativas para el funcionamiento de la
administración, ya que pone de manifiesto al funcionario y a la sociedad toda,
que su dignidad no es reconocida y que está en condiciones de incrementar
sus magros recursos como le resulte posible. A su vez promueve el abandono de la esfera estatal por los mejores funcionarios, el crecimiento del
ausentismo y del doble empleo.8
Si se pretende que los organismos de control ejerzan con propiedad y
eficiencia su importante función técnica de vigilar, fiscalizar y juzgar la
legalidad y corrección del actuar de la administración en el ámbito
económico financiero, deben estar dotados de las máximas condiciones
para llevarlas a cabo.
8
- Mariano Grondona en "Controlando la corrupción", Ed. Planeta, Buenos Aires, 1993.
11
El eje fundamental para contar con un eficaz sistema de control es disponer
de un personal altamente calificado, con especiales condiciones de aptitud,
idoneidad y vocación.
Los funcionarios que dirigen y realizan la función fiscalizadora deben llenar
una serie de requisitos: estar imbuídos de una alta moralidad y sentido de
probidad, tener una noción definida de la dinámica que requiere la
administración y un cabal conocimiento de su funcionamiento y de sus
fines, saber aquilatar y captar que su misión no puede transformase en
enervante de la actividad administrativa por cuestiones intrascendentes o
meros formalismos de detalle, tener serenidad de juicio y reflexión,
independencia e imparcialidad para juzgar con acierto y ecuanimidad, tener
sólida formación profesional, pericia, experiencia y sentido de
responsabilidad.
Como todos estos atributos imprescindibles no se forman ni adquieren
solamente en la universidad o en escuelas de capacitación, el
entrenamiento debe ser constante y la actualización técnica permanente.
7- Sistema normativo uruguayo y la ética de lo público.El sistema normativo uruguayo establecido para evitar la corrupción es muy
estricto en cuanto al establecimiento de controles concurrentes para
posibilitar la utilización efectiva y transparente de los recursos públicos en
la ejecución de los planes y programas determinados en las normas
presupuestales.
En este juego de controles el control externo que compete al Tribunal de
Cuentas es sumamente relevante para la prevención y detección de los
actos de corrupción que pueden darse en el funcionamiento de la
administración pública.
Pero en tanto dicho régimen es sumamente respetuoso del sistema de
separación de poderes, esencial al Estado democrático, la investigación de
los ilícitos y la determinación de las responsabilidades y las penas,
corresponden al Poder Judicial.
Si bien el tema de la corrupción en el Uruguay no había sido considerado
como relevante, dicha situación se vio modificada en los últimos años.
La formulación de graves denuncias de corrupción provocó un
replanteamiento del tema tanto a nivel político como social, proponiéndose
medidas para abordarlo.
A nivel político, se crearon Comisiones Investigadoras parlamentarias y
ministeriales para el estudio de dichas denuncias, cuyas conclusiones fueron
remitidas a la órbita judicial para la determinación de responsabilidades y se
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dictaron normas especificas. A nivel social se creó un organismo no gubernamental
“Uruguay Transparente” y el tema pasó a ocupar un lugar importante en el debate
de los Colegios Profesionales (Colegio de Abogados, Colegio de Contadores,
Asociación de Escribanos)
En efecto, el 23 de diciembre de 1998 se promulgó la Ley 17.060, referida al uso
indebido del poder público, que realizó significativos aportes a la legislación en la
materia que nos ocupa, en particular las siguientes:

Crea una Junta Asesora en materia económica-financiera del Estado a
los efectos de asesorar en los delitos contra la Administración Pública.

Tipifica el soborno y el tráfico de influencias .

Agrava las penas y modifica los tipos de varios delitos contra la
Administración Pública.

Reconociendo la internacionalización del fenómeno de la corrupción
tipifica los delitos de cohecho y soborno transnacionales y de blanqueo
de dinero.

Establece la obligatoriedad de la presentación de declaración jurada de
bienes e ingresos de las autoridades y funcionarios públicos.

Define la conducta de los funcionarios públicos desde el punto de vista
ético estableciendo que su actuar debe sujetarse estrictamente al
principio de probidad, que implica una conducta funcional honesta en
el desempeño de su cargo con preeminencia del interés publico sobre
cualquier otro.

Establece que los funcionarios observarán en su accionar los principios
de respeto, imparcialidad, rectitud e idoneidad, evitando toda conducta
que importe un abuso, exceso o desviación de poder.
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CONCLUSIONES
1) La conducta del ser humano no está compuesta de aspectos
diferentes, es una sola, que puede ser vista tanto desde el punto de
vista de la moral (con todo lo omnicomprensivo que entraña el
concepto en el sentido de considerar todos los aspectos de la vida del
hombre) como del derecho, resultando en este último caso que debe
existir una exteriorización del accionar del hombre para poder calificar
la conducta.
2) El decaimiento de los valores éticos junto con el anhelo de poder,
sumado a la avaricia y al inmoderado afán de enriquecimiento fácil, se
convierten en los principales factores de la corrupción que tanto
amenaza y daña a las sociedades democráticas.
3) Los riesgos de corrupción y de abuso del poder público sólo podrán
erradicarse mediante un cambio cultural respecto a la naturaleza y fin
de la política . Ésta en cuanto forma de actividad humana, está regida
por la ética, cuyo fin no es el poder sino el bien común y está limitada
por la dignidad de la persona humana, cuyos derechos esenciales debe
no sólo respetar sino también promover.
4) La globalización de la corrupción produce como efecto que la misma ya
no quede reducida a los límites de los Estados. Una visión macro de la
corrupción implica soluciones de igual magnitud, es decir ,que
trasciendan las barreras de las naciones.
5) El desconocimiento de la importancia de la función pública unida a
bajos salarios desestimula el desempeño de los funcionarios públicos y
promueve comportamientos contrarios a la ética. Los auditores
gubernamentales en tanto servidores públicos se encuentran inmersos
también en esta problemática por lo que resulta un desafío para las
EFS modificar esta situación.
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RECOMENDACIONES.1)
El orden jurídico de los Estados debe no sólo estar imbuído de valores
morales sino que debe ser estricto en cuanto a la exigencia de su
cumplimiento como forma de crear una conciencia ética social lo
suficientemente fuerte para soportar los embates de la corrupción.
2)
Para enfrentar la crisis de valores sociales es necesario perfeccionar
los mecanismos políticos, administrativos y jurídicos, para garantizar
el principio de separación de poderes, base de todo el ordenamiento
democrático, que Montesquieu propuso precisamente para que "el
poder detenga al poder". Asimismo hacer efectiva la responsabilidad
de los gobernantes y servidores públicos.
Todo ello orientado a lograr el fortalecimiento de la democracia como
baluarte de la concreción de los valores éticos fundamentales.
3)
A los efectos de reducir la brecha existente entre el código mítico y el
código práctico, o sea, entre el marco normativo y su aplicación
práctica, el Estado deberá implementar una política educativa en
todos los niveles en la que los valores éticos constituyan el eje
articulador.
4)
Adoptar medidas contra la corrupción mediante la adopción de
acuerdos plurilaterales en el ámbito universal y regional que reduzcan
cada vez más el ámbito de impunidad de la corrupción .
5)
A los efectos de promover la ética como marco de actuación de los
auditores gubernamentales se deberá: a) Promover la adopción del
Código de Ética, aprobado en la XVI INCOSAI como forma de
propiciar el comportamiento ético de los auditores gubernamentales,
dotándolos de un marco de actuación en la materia, b) Promover la
capacitación permanente enfatizando los temas éticos y c) Lograr una
retribución adecuada para disponer de fiscalizadores de jerarquía y
para obtener la dedicación que el ejercicio de la función requiere.
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