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PARLAMENTO EUROPEO
16 de marzo de 2000
DOCUMENTO DE TRABAJO
sobre el seguro de enfermedad complementario
Comisión de Empleo y Asuntos Sociales
Ponente:
DT\402876ES.doc
Michel Rocard
PE 286.183
I.
Introducción
Si bien la política social ha sido, desde el principio, uno de los objetivos centrales que se fijó la
Comunidad Europea, la protección social, cuya definición global cubre el conjunto de los
mecanismos colectivos de transferencia dirigidos a proteger a los habitantes de los Estados
miembros, sólo surgió hace unos diez años por la presión derivada de las necesidades sociales y
gracias a la voluntad política de determinados gobiernos.
Fue así como la protección social entró en la agenda comunitaria y de esta manera, el proceso de
reflexión, iniciado a comienzos de la década de los 90, permitió la adopción de documentos
fundamentales tales como la Recomendación del Consejo sobre la convergencia de los objetivos y de
las políticas de protección social de 1992 y, más recientemente, la Comunicación de la Comisión
sobre una estrategia concertada para modernizar la protección social, de 1999, (COM(99) 347 – C50253/1999).
Esta estrategia de convergencia tenía por objeto definir objetivos comunes susceptibles de orientar
las políticas de los Estados miembros en este ámbito.
Al permitir la coexistencia de los sistemas nacionales de protección social y hacer que progresaran
en armonía mutua, dicha estrategia confirmaba de nuevo que la responsabilidad de su organización y
de su financiación correspondía a los Estados miembros.
Paralelamente, el Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997, incluía explícitamente la
lucha contra la exclusión entre los objetivos de la Unión. Es evidente que la cobertura en casos de
enfermedad es uno de los elementos ampliamente reconocidos.
No obstante, el informe no debe apartarse de los esquemas previstos precisamente en los Tratados: la
Unión actúa mediante el establecimiento de normas mínimas, creando así una "red de seguridad" de
derechos garantizados.
El resto -la subsidiariedad obliga- sigue siendo asunto de los Estados miembros.
Estos tres elementos dan al Parlamento Europeo una clara legitimidad para actuar en este ámbito,
que sigue, por otra parte, la lógica del informe elaborado por Bartho Pronk sobre la protección social
en Europa en 1997 (COM(98) 243 - C4-0375/1998)1, aprobado en la anterior legislatura.
II. Límites de los sistemas de sanidad obligatorios
La protección social, en la acepción comunitaria del término, es un modelo social específico
heredado del pasado, de opciones colectivas y, por tanto, de arbitrajes sociales y políticos de cada
Estado.
Dicha protección tiene por objeto mantener un nivel elevado de solidaridad, dado su objetivo de
cubrir al conjunto de la población y dada la falta de proporcionalidad que se ha impuesto entre las
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DO C 175 de 21.6.1999, pág. 435.
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cotizaciones, o el impuesto retenido para su financiación, y la vulnerabilidad individual de las
personas cubiertas.
Actualmente, los Estados miembros, aun conservando su propia responsabilidad en aplicación
directa del principio de subsidiariedad, encuentran problemas comunes que justifican un debate a
escala europea.
En efecto, los sistemas sociales se enfrentan a tendencias generalizadas con incidencias directas en
su funcionamiento, en particular las consecuencias de veinticinco años de crecimiento débil, que han
dado lugar al desempleo y la exclusión, y el envejecimiento demográfico.
Este informe debe, pues, resaltar las dificultades que documentan los datos estadísticos existentes y
aportar respuestas en un esfuerzo de convergencia y de refuerzo del principio fundamental de
solidaridad.
1.
Disminución global de la cobertura obligatoria
Resulta evidente que la Unión Europea se caracteriza por una gran heterogeneidad de los sistemas de
sanidad y de protección social que, sin que tengan que ser cuestionados aquí, hacen sin embargo
difícil un enfoque global del seguro de enfermedad.
Sin embargo, parece que hay un elemento común a todos los sistemas de sanidad de los Estados
miembros: el porcentaje de la financiación pública en los gastos sanitarios totales se halla en
disminución constante, pasando, según cifras muy globales de la OCDE, del 82% de media en la
década de los 80 a un 75% aproximadamente en la actualidad, con una asunción de gastos más débil
de la medicina de ambulatorio y de los medicamentos, y, sobre todo, cubriendo una gama de bienes y
servicios de gran diversidad.
Esta evolución tiende a una disminución global de la cobertura obligatoria e impulsa a un número
cada vez mayor de ciudadanos europeos a no requerir cuidados sino en caso de urgencia, dejando que
surjan situaciones patológicas; por ejemplo, se renuncia, aunque sólo sea momentáneamente, a los
cuidados esenciales cuando disminuyen los ingresos (en período de desempleo, por ejemplo), o
cuando la categoría de cuidados sanitarios condiciona un reembolso bajo (cuidados dentales, ópticos,
reconocimientos, etc.).
Esta situación, que afecta a un número cada vez mayor de personas, no puede perdurar en una Unión
Europea impulsada cada vez más por el rechazo de las discriminaciones, el reto importante de la
igualdad de oportunidades y, sobre todo, la lucha contra la exclusión social.
Confrontada a situaciones cada vez más precarias, al envejecimiento de su población y a patologías
nuevas o mejor identificadas, la Unión se ve, pues, inevitablemente comprometida en una dinámica
de solidaridad.
2.
Importancia creciente del seguro complementario
Ahora bien, la protección de los ciudadanos europeos contra los riesgos vinculados a la enfermedad,
la maternidad o la vejez, no está asegurada ya actualmente sólo por los sistemas estatales o legales de
protección social.
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Se han desarrollado otros mecanismos de protección social provenientes de la iniciativa privada, con
fines lucrativos o no lucrativos, y que son complementarios de los sistemas instaurados por los
Estados.
Estos sistemas, llamados de seguro complementario de enfermedad, revisten una importancia
creciente y condicionan, cada vez más, el acceso a los cuidados médicos esenciales y de calidad.
Este tipo de seguro varía también según los Estados miembros en lo que se refiere a las estructuras
(mutuas, seguros privados, institutos de previsión), y a las prestaciones ofrecidas, que dependen
ampliamente de las de los regímenes obligatorios legales (importe del reembolso, amplitud de la
gama de bienes y servicios y de su reembolso o no reembolso).
En el marco del régimen obligatorio han surgido diversas medidas: el aumento o creación del ticket
moderador, la supresión de reembolso justificada por la noción de confort, la limitación, mediante
listas, de productos farmacéuticos y de prestaciones asumidas a nivel público, la disociación del
coste propuesto por los prestadores de cuidados sanitarios de los costes que el régimen obligatorio
está dispuesto a asumir.
A modo de corolario hay que decir que el régimen complementario, además de lo que respecta a las
prestaciones de confort que no son objeto del informe, resulta indispensable para permitir a un
número cada vez mayor de ciudadanos europeos acceder a cuidados de calidad en plazos razonables.
3.
Funcionamiento del seguro complementario en la realidad
La mejora de las condiciones de acceso y de recursos a un seguro complementario de enfermedad es
sin duda una respuesta a estas dificultades que amenazan la cohesión social de la Unión.
Ahora bien, la lógica del seguro complementario de enfermedad responde aún demasiado al principio
del poder contributivo de las personas más que al principio redistributivo de los sistemas legales y
sigue estando, sin duda, vinculado a factores de riesgo individuales.
Las normas o los usos y costumbres vigentes en los Estados miembros para evaluar a cada individuo
pueden llevar, con motivo de la renovación de un contrato, a un aumento de las primas de tal
envergadura que obligue a una rescisión pura y simple del contrato.
Está claro que la prima de seguro, independientemente de los ingresos, se determina en función del
riesgo y del nivel de cobertura elegido.
Se hace sentir evidentemente de manera más pesada en un presupuesto restringido y penaliza el
acceso a los cuidados necesarios.
Teniendo en cuenta la estrecha imbricación de los regímenes obligatorios y complementarios, es
evidente que el seguro complementario de enfermedad no puede ser tratado como otro seguro
cualquiera, ya que dicho seguro condiciona la realidad del acceso a los cuidados necesarios y de
calidad para todos y la eficacia global del sistema de protección social.
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Es pues indispensable fijar una base de normas mínimas que garanticen a los asegurados una
asunción de costes conforme a la deontología y que se aplique a los organismos de protección
complementaria que actúen dentro de concepciones institucionales diferentes.
Ya se trate de la democracia para las mutuas, de la negociación colectiva y de la gestión paritaria
para los institutos de previsión o del mercado para los seguros, es urgente que todos concurran a
garantizar la mejor cobertura posible para todos.
Sin la fijación de normas mínimas, la actividad aseguradora, sometida exclusivamente a las leyes del
mercado, llevará a la selección sistemática de los riesgos y conducirá irremediablemente a la
ausencia de cobertura social para determinadas poblaciones demasiado marginalizadas, demasiado
pobres, demasiado enfermas o que pertenezcan a grupos de riesgo. Si esta actividad se desarrolla así,
acentuará aún más los obstáculos a la libre circulación de los trabajadores.
Sin olvidar que la libre competencia es uno de los principios fundamentales de la Unión Europea y
que por ella se siguen rigiendo las normas del seguro, es importante que el Parlamento Europeo,
como recordó Barbara Weiler en su informe sobre la Comunicación de la Comisión titulada
"Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea" en 1997 (COM(97) 102 - C40143/1997)2, ponga en guardia contra la privatización de los riesgos sociales, en particular en el
ámbito de la salud.
Es necesario y razonable oponerse a una tendencia que, bajo la cobertura del ahorro, de la buena
gestión y de la responsabilidad del usuario, conduce a la reducción de la cobertura sanitaria de
calidad y a transferir determinados riesgos de los regímenes obligatorios a los regímenes
complementarios.
La carga residual parcial, o total, que pesa sobre el usuario resulta demasiado pesada para personas
de ingresos reducidos (familias monoparentales, estudiantes, personas de edad, etc.) o en situación de
precariedad.
Estas personas no pueden, por tanto, acceder, en particular por razones financieras, a los seguros
privados y, por esta razón, no está ya garantizado el acceso a los cuidados de calidad, de carácter
preventivo o adaptados al conjunto de los ciudadanos europeos.
IV. Medidas propuestas
El informe de iniciativa va dirigido a esclarecer este penoso asunto y a proponer un conjunto de
medidas destinadas a solucionarlo, en una distribución equitativa de responsabilidades.

Reconocimiento del principio:

Inscripción en la Carta de los derechos fundamentales, que confirmará las libertades y los
derechos de los ciudadanos europeos, de nuevos derechos sociales.
Es absolutamente necesario que el derecho a la salud y el derecho a la protección social
figuren en dicha Carta, adquiriendo así un carácter casi constitucional.
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DO C 358 de 24.11.1997, pág. 51.
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
Instrumentos de seguimiento:

Creación de un Observatorio, encargado de una vigilancia europea sobre el estado de la
salud de la población, sus recursos y el acceso a los cuidados.
Más allá de su papel en el establecimiento de un inventario organizado en cooperación con
las redes existentes en los Estados miembros, el Observatorio velará particularmente por el
seguimiento de las buenas prácticas y de su valorización.

Creación de una base de normas mínimas, a escala de los Estados miembros o de la Unión:

Definición, en materia de protección social, de un servicio básico que permita a todo
ciudadano europeo encontrar, en su país de residencia, una noción común de servicio
universal cuyo objeto sea el acceso a los cuidados necesarios y de calidad, en plazos
razonables. Esta definición podría ser, por ejemplo, objeto de una recomendación a los
Estados miembros.
Los Estados miembros tendrán la misión de dar contenido a este servicio universal y de
llevarlo a cabo, servicio que estará basado en los principios comunitarios de interés general
en Europa.

Definición de una base legislativa mínima de la Unión.
Un conjunto de reglas, que se apliquen a los operadores del seguro complementario de
enfermedad, definirá las garantías indispensables para la cobertura de los ciudadanos
europeos en materia de cuidados necesarios: modalidades de asunción de costes,
clasificación de la selección de riesgos, garantía durante los viajes, renuncia a la genética y
transparencia.
La instauración de este servicio universal y de esta base legislativa mínima contribuiría en
gran medida a mejorar la movilidad de los trabajadores en Europa.

Movilización de todos los agentes:

Revalorización del papel de los aseguradores en las campañas de prevención.
La movilización de los aseguradores complementarios y su participación activa en la
prevención permitirá mejorar la información y reforzar los mecanismos de solidaridad.
***
Estas son las principales sugerencias que podrían permitir actuar eficazmente en uno de los sectores
más importantes relacionados con la exclusión social y contribuir así de manera concreta a fijar
importantes orientaciones del Consejo Europeo extraordinario de Lisboa en esta materia.
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