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ILPES-CEPAL
V CURSO SOBRE PROVISION Y REGULACION DE
SERVICIOS PUBLICOS DE INFRAESTRUCTURA
ESTADO, REGULACION Y DESARROLLO:LAS
NUEVAS FORMAS DE INTERVENCION PUBLICA
FERNANDO SANCHEZ ALBAVERA
DIRECTOR DE LA DIVISION DE RECURSOS
NATURALES E INFRAESTRUCTURA
CEPAL, NACIONES UNIDAS
Santiago, 5 de setiembre de 2003
COEXISTENCIA PUBLICO /PRIVADA
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Estado concentra y expresa una formulación programática
(siempre perfectible para garantía de libertades) por lo que su
actuar es siempre finalístico.
El Estado es una creación lógico-normativa: se le debe exigir
una forma de conducta.
Estado se encuentra subordinado a las normas que el mismo
crea: Concepto de auto-limitación o auto-obligación.
Ciudadanos deben decidir cuando el intervencionismo es
legítimo y admisible y cuando es pernicioso, vicioso e ilegítimo.
En un Estado de derecho coexisten limitaciones y libertades e
interactúan dos zonas de acción: La pública para satisfacer el
bienestar general y la privada para satisfacer el bienestar
individual.
No basta prescribir lo que la administración pública puede o no
hacer. Hay que definir qué tiene que hacer, cuándo y cómo
debe hacerlo.
INTERES PUBLICO E INTERES PRIVADO
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El interés privado que configura libertades y
derechos y el interés público no son ideas opuestas.
Existe interés público: cuando una mayoría de
individuos y cada uno en particular puede reconocer
y escindir su propio interés.
No es sólo la suma de los intereses individuales
coincidentes sino además, un interés emergente.
La administración pública se fundamenta en la
teleología (doctrina de causas finales) . Se lleva a
cabo para alcanzar fines. Lo que más importa es que
lo haga de manera eficiente.
Sin eficiencia pública no hay plena satisfacción de
libertades y derechos individuales.
ARBITRARIEDAD E INTERVENCION
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La historia del accionar privado se expresa en una lucha
constante contra la arbitrariedad del poder del Estado
Dos concepciones se han enfrentado recurrentemente:
* Sólo por excepción Estado debe interferir en el accionar
privado
* Accionar privado debe corresponder al interés público:
Estado intervencionista dentro de concepto amplio de interés
público
Límites al poder discrecional:
» finalidades de interés público;
» racionalidad de actos y decisiones
» Actuar de buena fé
» plenitud del principio de legalidad
LEGALIDAD E INTERVENCIONISMO
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Excesos restan iniciativa, generan ineficiencias
Fortalecimiento de autoridad pública restringe libertades.
Es difícil que la intervención pública se limite sólo a lo
pertinente y necesario.
Si el intervencionismo estatal no asegura o facilita el bienestar
general no tiene justificación alguna.
"Principio de legalidad” implica el sometimiento de la
administración al bloque jurídico.
Primacía del interés público: solamente el logro del bienestar
general justifica intervención
Actos públicos se basan en finalidades superiores
"Desviación de poder": Actos no pueden exceder atribuciones
conferidas por la ley.
FACTORES DESENCADENANTES DE
LA INTERVENCION PUBLICA
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Ruptura de sistemas tradicionales de organización social y de
sus redes de seguridad (quiebra de rezagos feudales,
oligarquías y caudillismos locales etc)
Necesidad de expandir y consolidar el mercado interno para
instaurar una economía de mercado compatible con la
revolución industrial.
Siglo XIX : leyes naturales del mercado, amplia desregulación,
plena vigencia del “Laissez Faire”.
No se abandona noción del interés público. Se concibe como
resultado de la acción privada. La competencia es la forma más
adecuada de organizar la economía.
Década de los setenta en Estados Unidos: creación de la
Comisión de Comercio Interestatal para regular los ferrocarriles
y fijar tarifas justas y razonables. Esta fue el modelo de las
futuras comisiones reguladoras.
FACTORES DESENCADENANTES DE
LA INTERVENCION PUBLICA
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Segunda mitad del siglo XIX: fuerte inserción de las
ideologías en el debate de los asuntos públicos. Diferenciación
de intereses sociales marcados por las contradicciones y
desigualdades de la Revolución Industrial.
Nuevas opciones políticas y de gestión pública sobre los
criterios de asignación y distribución basados en el mercado.
Concepto de “bloque en el poder” (coalición de intereses)
Estados Unidos, fines del siglo XIX : surgimiento de los
“muckrakers”: detectores de escándalos y corrupción,
periodismo de investigación.
Resurgimiento de la regulación para corregir las
imperfecciones del mercado (fines del siglo XIX hasta después
de crisis de Wall Street)
FACTORES DESENCADENANTES DE
LA INTERVENCION PUBLICA
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Estados Unidos: El “insullismo” (Samuel Insull) modelo
empresarial del futuro (Insull Utility Investments). Fuerte
concentración empresarial y transferencias intra holdings.
Trampas legales y codicia. La consigna de Rossevelt a inicios
de los treinta fue ätrapar a los insulls”( y ENRON ?)
“Insullimso” causa de la gran depresión, “capitalismo de casino”
( y ahora los analistas de riesgo ? )
La regulación pública como respuesta a los abusos: el caso
de los monopolios. 1901-1909: El “trust buster” Theodore
Roosevelt (caza monopolios).
“La maldición de ser grande”: Louis Brandeis “el abogado
del pueblo” (libro: El dinero de los demás y cómo lo
utilizan los banqueros)
FACTORES DESENCADENANTES DE
LA INTERVENCION PUBLICA
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Enfrentamiento a los grandes monopolios. Defensa de los
consumidores.
Surgimiento de la idea del “monopolio regulado”. Brandeis
asesor de Presidente Woodrow Wilson ( 1913-1921)
Creación de la Reserva Federal; Comisión Federal de
Comercio para impedir abusos de dominio en el mercado.
Los “turbulentos años veinte”. Hacia fines de la década, crisis
de 1929. El papel del Estado en el manejo de las crisis
económicas: “El trauma de la “ Gran Depresión”.
La gran depresión demostró que la expansión y las eurforias
financieras requerían de control estatal:problemas de
sobreproducción, ciclos etc.
FACTORES DESENCADENANTES DE
LA INTERVENCION PUBLICA
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Estados Unidos 1933: “New Deal” de Franklin Delano Roosvelt:
inspiración keynesiana, expansión de la autoridad pública en la
economía.
Surgimiento de una visión de estado desarrollista: El papel de
la Tennessee Valley Autority ( El gran orgullo de Roosvelt) y
su programa de electrificación de las regiones más pobres de
los Estados Unidos. Reflejos en América Latina: corporaciones
de desarrollo, banca de fomento etc.
Fracaso de la Administración Nacional para la Recuperación
(National Recovery Administration) de fuerte contenido
intervencionista.
Nuevos enfoques: regulación antes que propiedad estatal o
nacionalización; control anti-trust frente a la concentración; el
control descentralizado en lugar de la planificación central
(creación de Securities Exchange Commission)
FACTORES DESENCADENANTES DE
LA INTERVENCION PUBLICA
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Los “profetas de la regulación”: junto con Brandeis está James
Landis (director de Comercio Federal, de la Comisión de la
Bolsa de Valores). Autor de la Ley de los Holdings de Utilidad
Pública de 1935 vigente hasta mediados de los noventa del
siglo XX. Esta ley desmanteló los holdings de servicios públicos
y a su amparo se hizo la interconexión de los servicios
eléctricos.
Landis obra clásica: “El proceso Administrativo”. Propone la
creación de órganos reguladores independientes, con gran
capacidad técnica y sin interferencias políticas (oficina de
Administración de Precios)
Después de la segunda guerra mundial, la innovación
reguladora al Keynesianismo: conducir la economía sin manejar
directamente a los agentes de la economía (Ley de empleo de
1946)
FACTORES DESENCADENANTES DE
LA INTERVENCION PUBLICA
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John Kennedy: “reanimación de la idea de regulación” (Newton
Minow, Director de la Comisión Federal de Comunicaciones: “la
televisión es un inmenso basurero”.
Kennedy encargó a James Landis un diagnóstico de la
regulación: captura y anquilosamiento. La Comisión Federal de
Energía ejemplo del colapso regulatorio.
Kennedy: Reformar la regulación, mejorar la calidad de los
reguladores y su rendimiento (Landis evadió impuestos y fue
llevado preso). El apogeo de la fé en la sabiduría del Gobierno,
idea de manejo de la economía.
Los setenta: Nixon y la política fiscal expansiva: promover el
empleo sin generar inflación (Papel del Cost of Living Council)
Nuevas áreas de regulación: Agencia de Protección Ambiental,
Administración de Seguridad y Salud Ocupacional, Comisión de
Igualdad de Oportunidades de Empleo. Crisis del patrón oro,
crisis del petróleo.
FACTORES DESENCADENANTES DE
LA INTERVENCION PUBLICA
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En América Latina se formaron coaliciones en el Estado:
orientador, promotor, conductor, regulador, concertador,
interventor.
Surgimiento del Estado-Planificador con vigencia hasta fines de
los 70: exclusividad estatal y orientación de la actividad privada.
Desde los ochenta: cuestionamiento del capitalismo regulatorio
(Reagan, Thatcher). Fin del consenso keynesiano y del estado
Benefactor (Welfare State)
Los noventa: reeestructuración regulatoria y privatizaciones en
América Latina.
América Latina: una región sin tradición regulatoria
PRIVATIZACIONES MUNDIALES
(Millones de dólares)
Infraestructura
- Telecomunicaciones
- Electricidad
Manufacturas
Sector Primario
- Petróleo y gas
- Minería
Servicios financieros
Otros servicios
Total
1990
9704
7643
59
1402
1367
568
485
47
138
12658
1997
37370
12863
17979
7795
12932
7956
4418
3445
5031
66573
Total 199099
% del total
154347
49%
76110
24%
53427
17%
50152
16%
59917
19%
45074
14%
9001
3%
38008
12%
13289
4%
315712
100%
Fuente: CEPAL, en base a Banco de Datos sobre Privatización del Banco Mundial,
REGULACION
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Restricción intencional de la capacidad de elección de un sujeto
particular:
Proviene de una una directriz estratégica (imagen objetivo)
Interferencia regida, guiada, controlada y deliberada.
Instancia reguladora: no es posible la autoregulación, regulado
no puede ser juez y parte
El regulado está bajo vigilancia: sentido correctivo
Vigilancia no es coerción
Autoridad interviene cuando se violan límites. La regulación es
una línea de acción o un estándar.
Fin último es el interés público.
ORIGEN REGULATORIO
ENFOQUE DEL PROCESO POLITICO
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Regulación está basada en el proceso político:
cuándo surge (contexto); interés público expresa
conflicto de intereses
Cómo se distribuyen los costos y beneficios:
equilibrio de fuerzas
Mayor sensibilidad a decremento que a incremento
de beneficios.
Cuatro factores pueden afectar equilibrio regulatorio:
recursos disponibles, posición, oportunidad y
capacidad de movilización.
ORIGEN REGULATORIO
ENFOQUE DE LOS AGENTES
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Partes interesadas que buscan la regulación
son agentes del interés público.
Interés público: equilibrador, negociador,
moral y paternalista
Peligros de desviación del interés público:
captura e incompetencia de los reguladores
Desviación por cambio en los procesos
políticos: cambio en las relaciones de poder
ORIGEN REGULATORIO
ENFOQUE FUNCIONAL
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La regulación como herramienta del
planeamiento estratégico.
Cambio en las intenciones y acciones de los
agentes: orientar la actividad privada
Preocupación concentrada en elección, uso y
efectos de instrumentos regulatorios.
Temas centrales: asignación y uso eficiente
de recursos, criterios de rentabilidad,
transferencia de eficiencia al usuario;
equidad en la fijación de tarifas; y subsidios
ORIGEN REGULATORIO
ENFOQUE ECONOMICO
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Regulación es protección: cuándo y por qué productores y/o
consumidores necesitan o usan al Estado
Es mejor menos que más regulación: interferencia en el
mercado tiene alto riesgo.
El Estado puede intentar corregir las imperfecciones del
mercado pero ¿quién corrige después las imperfecciones del
Estado?.
Preocupaciones centrales: protección al consumidor, simulación
de un mercado competitivo y medidas correctivas para
alcanzarlo; protección al productor: monopolios naturales,
instauración de monopolios, regulación de la entrada de otros
productores; externalidades: costos y beneficios de una
interferencia por y sobre terceros; ineficiencias en asignación
de recursos resultantes de la regulación.
ORIGEN REGULATORIO
ENFOQUE DE OPTIMIZACION
Objeto de la regulación es optimizar la cobertura y
precio introduciendo criterios de equidad.
 Corrientes:
* Enfoque del "político": ampliar clientelaje mediante
propósitos redistributivos.
* Enfoque de la "discrecionalidad de la burocracia":
márgenes determinan arbitrariedad o captura.
* Enfoque "conductual": arbitraje de intereses
particulares. Solución tiene sentido coercitivo pero
asegura equilibrio.
* Enfoque "del contrato": regulador es un
administrador de un contrato de largo plazo.

POLITICAS REGULATORIAS
ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES
Actos reglados: Limitados por normas,
márgenes de libertad muy estrictos.
 Actos discrecionales: Poder de
apreciación de la administración amplio.
No es un poder ilimitado, ni supra ni
extra legal. Es una potestad concedida
dentro del ordenamiento.
 Poder discrecional no es sinónimo de
poder arbitrario.
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POLITICAS REGULATORIAS
PREVALENCIA DEL INTERES PUBLICO
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Interés público: valoración conciente y libre.
Interés público: intereses individuales, coincidentes y
compartidos. Algo valioso y pretendido por los
individuos
Interés público: ligado a quehacer axiológico de los
individuos.
No puede hablarse de una superioridad del interés
público sobre el interés individual en la medida que
éste se reconoce en el interés público.
Se habla de prevalencia del interés público si es que
se trata de un interés mayoritario que es compatible
con los valores de la sociedad
POLITICAS REGULATORIAS
CONSTRUCCION DEL INTERES PUBLICO
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Grado en que se comparten las preferencias.
Quienes son los actores del conjunto de
preferencias.
Necesidad de liderazgo.
Conveniencia de estimular la participación.
Naturaleza de las reglas o procedimientos
que guíen la conducta de los actores.
POLITICAS REGULATORIAS
PROBLEMAS DE CONSTITUCION
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Naturaleza de las partes que proponen la regulación
(iniciativa nacional vs condicionalidad, estatización vs
privatización).
Conflictos apoyo/oposición entre actores: grado de
aceptación (consenso) de regulación; legitimidad de
autoridad regulatoria; y gobernabilidad.
Dinámica de creación de la política (crisis/ problema
vs anticipación/intención gradual)
Condiciones contextuales en que se inserta la
regulación: dinámica política y económica
(desajustes fiscales, influencias ideológicas)
Grado de conciencia pública del objeto de la
regulación.
POLITICAS REGULATORIAS
PROBLEMAS DE ADMINISTRACION
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Factores endógenos:
* Naturaleza de los instrumentadores (experiencia,
pericia, compromiso).
* Recursos asignados (posibilidad de captura)
* Naturaleza de los procedimientos e instrumentos (licencias,
permisos, concesiones,inspecciones)
* Grado de adaptabilidad: creación, modificación y cancelación
o destrucción de criterios y medios de
regulación.
* Grado de precisión, discrecionalidad, riesgo e
incertidumbre: capacidad y pericia de los
reguladores.
* Impactos diferenciales: acción y reacción de actores
Factores exógenos: Presiones políticas, prensa, movilización
de grupos de interés, condicionalidades. Estrategias de
opositores y defensores de la regulación
POLITICAS REGULATORIAS
PROBLEMAS DE EJECUCION
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Actividades que se miden y controlan con relativa facilidad
inducen a bajos costos de información y por lo tanto presentan
menos problemas de ejecución.
Naturaleza de quienes toman las decisiones claves y de los
defensores u opositores a la política.
Naturaleza del proceso de toma de decisiones (acciones y
atribuciones del Ejecutivo y del Poder Legislativo)
Eventual coalición de intereses: construcción de apoyos
Necesidades de información: comportamiento y preferencias de
la empresa regulada.
Innovación: investigación y desarrollo en la actividad regulada.
Necesidad de cambios en los mecanismos regulatorios.
Efectos perjudiciales: si el daño es grande regulación puede
tornarse ingobernable.
PROBLEMAS RECURRENTES
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La regulación como respuesta y no como
anticipación: establecimiento de los organismos
regulatorios como consecuencia de una crisis o un
problema específico.
Ineficiencias por visiones ideologizadas o
mecanicistas
Incompetencias por un marcado voluntarismo:
desconocimiento del tipo de experiencia,
acumulación y aplicación de conocimientos
requeridos para regular
Interferencias políticas sobre el órgano regulador:
renuencia a ceder facultades, burocratismo y
controlismo traen como resultado ineficiencias y en
casos extremos la inoperancia del regulador.
IMPACTOS Y EFECTOS
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Naturaleza y efecto de los productos administrativos
(autorizaciones, sanciones etc) y coherencia con el interés
público propuesto
Relación entre los impactos y las preferencias de las partes
involucradas: Reacción de las partes (regulador, regulado y
usuarios).
Retroalimentación del proceso regulatorio (acción y reacción de
los grupos de interés, opinión pública, etc).
Factores contextuales que influyen en los productos de la
regulación, en las decisiones y reacciones de los regulados y
en el comportamiento de los usuarios.
Estabilidad y confianza en el proceso regulatorio: capital social
CONSENSO REESTRUCTURADOR
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Restructuración regulatoria surge por una situación
de crisis en un buen número de países : estilo de
desarrollo basado en el protagonismo estatal que
derivaba en un elevado endeudamiento externo
estaba agotado..
Crisis originada por contradicciones entre las
políticas macroeconómicas y la provisión de servicios
públicos; reducción de capacidad financiera de las
empresas; elevado servicio de la deuda externa;
cambios en los flujos de financiamiento externo.
Superposición de funciones empresariales y
regulatorias.
Fuerte injerencia política en la definición de los
precios y tarifas
CONSENSO REESTRUCTURADOR
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Superar problemas operativos: confiabilidad del
sistema y calidad del servicio
Corrección de tarifas y saneamiento financiero de las
empresas.
Reestructurar mercados para ganar eficiencia: mejor
servicio al mínimo costo; ganancias en eficiencia
deben beneficiar a usuarios.
Superar barreras de entrada y eliminar monopolios
públicos.
Garantizar la expansión del sistema.
Estado regulador garante de la competencia: nuevas
formas de intervención, subsidiariedad del Estado y
privatización de empresas.
FORMACION DEL INTERES PUBLICO
PRINCIPIOS BASICOS
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Competencia: Desconcentración; pleno
funcionamiento de los mercados y regulación cuando
existen imperfecciones (tamaño de los sistemas)
Eficiencia: óptima asignación de los recursos, no
distorsiones en la fijación de los pliegos tarifarios,
óptima prestación del servicio.
Transparencia: clara información sobre naturaleza de
las transacciones, formación de tarifas y desempeño
de las empresas.
Equilibrio: rentabilidad atractiva sin afectar al usuario.
Obligatoriedad: atención ineludible a quien solicita el
servicio
FORMACION DEL INTERES PUBLICO
PRINCIPIOS BASICOS
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Neutralidad: no discriminación a ofertantes o usuarios.
Equidad: atención a quien puede pagar y subsidiariedad del
estado para ampliar cobertura (energización rural, de zonas
aisladas)
Confiabilidad: seguridad y continuidad en la operación de los
sistemas.
Adaptabilidad: incorporación de las tecnologías más adecuadas
existentes.
Participación: organización de usuarios, presencia en entes
reguladores
Armonía ambiental: operaciones compatibles con el entorno
natural, promoción de fuentes nuevas y renovables.
Uso eficiente de los recursos:mayor productividad por unidad
de producto o consumo.
FUNCIONES PÚBLICAS EMERGENTES






Gestión pública anticíclica
Desarrollo de capacidades humanas y acumulación de
capital social
Descentralización, participación ciudadana y articulación
con la sociedad civil
Gerencia del conocimiento
Captación de bienes y servicios públicos globales
Fortalecimiento de la institucionalidad regulatoria:
Competencia y monopolios naturales
Sistema financiero y mercado de capitales
Administración privada de la seguridad social
Mercado y legislación laboral
Medio ambiente: eficiencia energética
FUNCIONES PÚBLICAS EMERGENTES

MECANISMOS PARA IMPULSAR EL DESARROLLO
 El Estado como generador de valor agregado en la
sociedad: sinergias público-privadas de innovación,
inversión, comercio exterior y empleo.
 Desarrollo y territorio: articulación de redes territoriales
 Desarrollo de “clusters” territoriales.
 Profundizacion de mercados:mesoeconomía.
 Movilización de recursos y financiamiento de largo
plazo
 Promoción del desarrollo científico y tecnológico
 Desarrollo de capacidades humanas