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EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN EL FOMENTO
DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES PARA GENERACIÓN
ELÉCTRICA
Propuestas Para El Caso Chileno
RESULTADOS Y CONCLUSIONES
Flavio Comunian
Ing., MSc. en Energías Renovables
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OBJETIVOS DEL ESTUDIO REALIZADO
Revisar experiencias internacionales de fomento a las FER-E, en países representativos
de los principales sistemas aplicados y con algunos años de experiencia. Identificando
políticas, instrumentos, condiciones favorables y obstáculos para su desarrollo, y
resultados obtenidos.
Conocer opinión de interesados en el desarrollo de ER, mediante reuniones con empresas
y organismos nacionales e internacionales.
Análisis del resultados de evaluación económica independiente realizada a dos proyectos
de ERNC, en distintas etapas de ejecución, bajo la legislación y normativa vigente en
Chile en materia de ER.
Identificar políticas exitosas, buenas prácticas y, en el contexto nacional, generar ideas y
recomendaciones que aporten al proceso de incremento de las energías renovables no
convencionales (ERNC) en la matriz energética chilena.
2
PANORAMA ENERGÍA PRIMERA MITAD SIGLO XXI
Calentamiento global: cambios climáticos, desarrollo amenazado.
Declinación fósiles: recursos limitados, costos de extracción más altos y precios
crecientes.
Aspectos geopolíticos y estratégicos que producen inseguridad energética.
Continuo crecimiento demanda (doblará en 2030)
Ninguna tecnología por si sola podrá reemplazar al petróleo
•densidad energética
•Portabilidad
•Almacenamiento
Ninguna tecnología por si sola es suficiente para suplir la demanda
3
SITUACIÓN CHILENA
Sostenido crecimiento de la demanda:
Crecimiento generación EE a tasas cercanas al 6% anual (últimos 6 años).
Demanda creciente por nuevas unidades y fuentes de generación eléctrica.
Capacidad instalada se estima duplicará para el 2020.
Dependencia importaciones:
cerca de dos tercios de energía primaria es importada.
Dependencia hidrológica:
43% de la matriz eléctrica es hídrica.
Crisis del gas natural:
falta de gas y altos precios de sustitutos; revisión planes de inversión
(precio spot 255 USD/MWh en Julio 07)
Precios internacionales del petróleo crecientes:
aumento de un 200% entre 2002 y 2006, con máximo de 74 USD/barril
Demandas por protección ambiente:
hidroeléctricas se enfrenta cada vez más a demandas por la protección del medioambiente por
parte de la sociedad, grupos ambientalistas y grupos locales.
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SITUACIÓN CHILENA
Presión sobre demanda, debilidad y vulnerabilidad de oferta
(insuficiente, insegura y costosa). Aumento en costos de empresas.
Necesidad de aumentar oferta y seguridad de suministro,
diversificando la matriz energética, mayor eficiencia en el consumo
de energía.
Calentamiento global podría afectar sectores como la industria de
alimentos y el forestal.
TLCs implican compromisos comerciales, fitosanitarios, laborales,
calidad, etc. Socios comerciales podrían incorporar exigencias de
sustentabilidad y obligar a Chile a cambios en políticas públicas y
en actuar del sector privado.
5
OBJETIVOS PRINCIPALES DE POLITICAS DE FOMENTO A
LAS ER
•
•
•
Substitución fuentes y formas de energía no sustentables por
aquellas sustentables y renovables.
Diversificación de matriz energética.
Disminución de dependencia de fuentes de energía externa, a fin
de aumentar seguridad de suministro y disminuir riesgo
económico producido por alzas de precio en combustibles
fósiles.
Otros objetivos secundarios son:
•
•
•
•
•
Estimular I&D tecnológico en ER.
Impulsar efectos de aprendizaje respecto de los costos de inversión.
Minimizar costos de administración y transacción, sin inhibir el desarrollo de las ER.
Lograr y mantener aceptación pública respecto de FER, mediante difusión de su
conocimiento, ventajas y grado de avance.
Abrir nuevo mercado para energía, que impulsa nuevas actividades económicas,
nuevas fuentes de trabajo y mayores oportunidades.
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ESTRATEGIAS DE PROMOCIÓN
Estrategias
Directas
Indirectas
Foco
enfocadas al precio
enfocadas a la cantidad
Foco en la
inversión
Incentivos a la inversión
Licitación
impuestos
ambientales
Incentivos tributarios
Regulatorias
Tarifas o primas
(Feed-in tariffs)
Licitación
Foco en la
generación
Tasas financieras
atractivas a productores
independientes o
viviendas
Cuotas obligatorias y
certificados de ER
Foco en la
inversión
Programas accionarios
Voluntarias
Aportes
Foco en la
generación
acuerdos
Tarifas verdes
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VENTAJAS
DESVENTAJAS
TARIFAS (FEED-IN TARIFFS)
∆
∆
∆
∆
∆
∆
∆
Gran efectividad y eficiencia
Bajo riesgo para inversionista
Positivo impacto en diversificación.
Simplicidad
Apoyo estratégico para innovación.
Posibilidad de ajuste.
∆
∆
Puede no incentivar suficientemente
competencia
Riesgo de sobre compensación, si no se
considera curva de aprendizaje tecnológico con
reducción gradual de tarifas en el tiempo.
Menor nivel de competencia entre productores
que en caso de sistemas de cuotas y licitaciones.
PRIMA O PREMIO
∆
∆
∆
∆
Gran efectividad
Eficiente debido al riesgo medio para
inversionistas
Riesgo de inversión más bajo que
certificados.
Mejor integración en mercados autónomos
∆
∆
Riesgo de sobre compensación ante altos precios
eléctricos
Mayor riesgo para inversionista respecto de
anterior, puesto que tarifa fluctúa con mercado.
8
VENTAJAS
DESVENTAJAS
CUOTAS Y CERTIFICADOS
∆
∆
∆
Competencia entre generadores
Sustenta tecnologías de más bajo costo
En teoría tienen menor riesgo de exceso de
financiación
∆
∆
∆
∆
∆
∆
∆
∆
∆
Menos eficiente dado alto riesgo para
inversionista.
Costos administrativos considerables.
Poco favorable para tecnologías menos maduras.
Limita o retrasa diversificación.
Existencia de actores dominantes podrían inhibir
o tornar poco transparente el mercado.
Definición de cuotas y fijación de multas no es
simple e influencia considerablemente resultado.
Mayor complejidad transfiere mayor costo al
consumidor.
Si cuotas definidas son fijas y no porcentuales,
al acercarse a metas puede disminuir valor de
certificados e inhibirse el mercado.
Podría inhibirse desarrollo de FER-E si multas
por incumplimiento resultan demasiado bajas.
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VENTAJAS
DESVENTAJAS
LICITACIONES
∆
∆
∆
Rápido desarrollo si existe voluntad
política
Rápido despliegue de tecnologías
específicas (ej. eólico off shore).
En teoría logran máximo partido de
fuerzas del mercado.
∆
∆
∆
∆
∆
Su operación discontinua causa inestabilidad.
Costos administrativos altos y potencial para
crear barreras administrativas.
Si competencia es excesiva el desarrollo puede
verse bloqueado.
No adecuado para mercado grande y en rápido
crecimiento.
Riesgo de ofertas poco realistas.
SUBSIDIO A LA INVERSION
∆
Buen complemento para algunas
tecnologías.
∆
Ineficiente si se utiliza como instrumento
principal.
INCENTIVOS TRIBUTARIOS
∆
Buen instrumento secundario.
∆
Buen resultado sólo en países con alta carga
impositiva y para tecnologías más competitivas
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Sistema
Tarifas
País
Comentarios
Alemania
Tarifas por 20años, decrecientes en el tiempo. Créditos e incentivos
fiscales.
España
Premio sobre la tarifa de mercado decrecientes en el tiempo . Créditos,
incentivos regionales y fiscales.
Francia
< 12 MW tarifas garantizadas por 15 años y 20 años para hidro y PV.
> 12 MW licitación.
Reino
Unido
Obligación para distribuidores con TGC y multas. Exenciones
tributarias.
Bélgica
TGC combinado con precios mínimos para FER-E.
Italia
Obligación para distribuidores con base en TGC, válidos para nuevas
FER-E durante primeros 8 años. feed-in tariff para PV.
Australia
Cuota anual en cantidad fija. con RECs
Japón
RPS: Cuota anual en cantidad fija. con NEC
California
Híbrido RPS, Cuotas y licitaciones
Brasil
Precios garantizados (1ª etapa) y CER (2ª etapa) + subsidios, incentivos
y créditos
Licitaciones
Irlanda
Se reemplazará por feed-in tariff. Bandas precios por tecnologías.
Incentivos tributarios.
Incentivos
Tributarios
Finlandia
Combinado con incentivos a la inversión.
Cuotas
Mixtos
11
Unión Europea:
19
5
7
1
5
19 países han adoptado sistemas de incentivo en la tarifa (República Checa, Francia, Holanda, Austria, Grecia,
Portugal, España, Luxemburgo, Lituania, Dinamarca, Alemania, Eslovaquia, Hungría, Chipre, Rumania, Eslovenia,
Bulgaria, Estonia, Letonia)
7 utilizan certificados de energías renovables
5 han implementado un sistema de cuotas (Bélgica, Italia, Polonia, Suecia y Reino Unido)
5 han implementado incentivos tributarios (Reino Unido, Eslovenia, Finlandia, Holanda y Malta)
1 el sistema de licitación (Irlanda).
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Ejemplo: Portugal
sistema principal: feed-in tariff. Meta de 45.6% electricidad al 2010. Avance al 2004: 28,1%
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BARRERAS AL DESARROLLO DE LAS RENOVABLES
Barreras económicas y financieras
- Altos costos inversión.
- Pocos instrumentos financieros específicos (poco atractivo para sistema financiero).
- Inexistencia de un mercado para las ER (Mercado inmaduro o incipiente)
- Insuficiente desarrollo de y acceso a red eléctrica.
- Disparidad de criterios en evaluación ambiental.
-Incertidumbre
Barreras institucionales, políticas y culturales
- Oposición a entrega de subsidios por posible distorsión al mercado.
- Visión de mercado por sobre visión país.
- Política energética por sobre política ambiental.
- Falta de una adecuada política para la I&D+I.
- Poder de empresas eléctricas, de gas y petróleo, sobre el mercado.
- Trabas administrativas.
Falta de difusión y conciencia pública
Insuficiente conocimiento público sobre ER, cambio climático y seguridad energética.
Externalidades de los combustibles fósiles
Externalidades de los combustibles fósiles no consideradas la política energética.
Neutralidad tecnológica entre una fuente renovable y una no renovable.
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CRITERIOS DE DISEÑO PARA UN SISTEMA DE INCENTIVO
Generales
• Incluir todas las tecnologías que pueden ser utilizadas en un país.
• Metas de largo plazo y suficientemente ambiciosas => mayor nivel de seguridad para
inversionista.
• Proveer acceso justo y transparente a red eléctrica.
• Ayuda financiara debería ser mayor que los costos marginales de generación.
• Ayuda ofrecida por cualquier instrumento debería ser limitada en el tiempo.
• En cada adaptación o cambio sólo deberían considerarse nuevas capacidades.
• Instrumentos activos por tiempo suficiente para proveer horizontes de planificación
estables.
• Evitar posible abuso de poder de actores dominantes del mercado, púes dificultarían
desarrollo de pequeños productores.
Tarifas
• Tarifas debe garantizarse durante un tempo suficiente para reducir el riesgo de las
inversiones.
• Deben usarse tarifas específicas para cada tecnología y niveles de tarifa deben ser
suficientemente altos.
• A fin de impulsar aprendizaje tecnológico, tarifa ofrecida debe decrecer en el tiempo.
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Cuotas y certificado
• Garantizar competencia y liquidez en mercado de certificados a fin de asegurar su
funcionalidad.
• Deben existir un mínimo de actores independientes en el mercado de los certificados.
• Sanción significativamente mayor que costos marginales de producción al nivel de
cuotas dado.
• Considerar ayudas adicionales para tecnologías menos maduras, a menos que sistema
se diseñe para apoyar distintos tipos de tecnologías (periodos específicos para cada
tecnología).
• Se debería garantizar tarifa mínima en mercados inmaduros a fin de dar seguridad a
inversiones.
Licitaciones
• Asegurar la continuidad de llamados a licitación y su predictibilidad en el tiempo.
• Licitaciones deben ser específicas para cada tecnología, incluyendo una capacidad
razonable, no demasiada alta ni demasiado baja.
• Si la capacidad licitada es muy pequeña crecen costos de administración y
transacción, si es demasiado alta las opciones para ofertas estratégicas crecen.
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CONCLUSIONES
- De las energía renovables se derivan varios beneficios
Mayor seguridad de abastecimiento; disminución dependencia importaciones y reducción de
necesidades de divisas; reducción efectos cambio climático; protección medioambiental;
estimulación crecimiento económico; creación puestos de trabajo; acceso más equitativo a
energía para sectores más apartados y pobres.
- No existe un mecanismo de incentivo único y mejor
Se requieren gama de instrumentos de acuerdo a situación nacional específica, disponibilidad
de recursos, para cada tecnología - que evolucionen con éstas-, a fin de promover todas las ER,
desde un mercado de nicho al global.
- La efectividad y eficiencia de los varios sistemas depende de credibilidad y estabilidad
de política. Menor riesgo para el inversionista. Gran parte de aumento eficiencia se alcanza
simplemente mejorando y reforzando los sistemas de apoyo existentes.
- Garantizar certidumbre y estabilidad es el mejor incentivo, causa menores costos sociales
debido al menor premio al riesgo para inversionista.
- Cualquier sistemas tiene un costo y es en definitiva usuario final quien lo paga. ER son
de desarrollo reciente con gran potencial de reducción de costos en el tiempo. Participación de
ERs en matriz energética es en un principio baja. Si sistema se diseña adecuadamente,
impacto en tarifa será bajo y sostenible por mercado.
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CONCLUSIONES
- Se necesitan políticas especiales para superar costos iniciales en fase temprana de la
tecnología. No todas las FER-E están en mismo grado de desarrollo tecnológico y comercial
(algunas casi competitivas y otras sólo viables en nichos). Mecanismos de soporte deben
incorporar instrumentos específicos para el desarrollo de todas las tecnologías.
- La discusión, análisis y diseño de instrumentos de incentivo, debe incluir las
externalidades de combustibles fósiles y energías renovables: no considerarlas definición
de precios dificulta significativamente el que ER logren mayor participación de mercado y
economías de escala.
- Barreras administrativas pueden inhibir o frenar el desarrollo de las ER.
- Sistema de cuotas y certificados menos eficiente comparado con apoyo en tarifa
Mayor riesgo asumido por inversionista. Ganancias en eficiencia son absorbidas por
productores y no por consumidores. Sistemas de incentivo en tarifa promueven distribución
más homogénea entre las diferentes tecnologías.
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CONCLUSIONES PARA CASO CHILENO
- Leyes y reglamentos vigentes insuficientes para que proyectos sean atractivos. Es
necesario generar mayor certidumbre para inversionista. Con tecnologías nuevas y
mercados incipientes, inversionistas esperan retorno mayor dada la incertidumbre.
- Barreras existentes son aún significativas. Se necesitan políticas especiales y metas
estimulantes que consideren los diferentes grados de desarrollo tecnológico y comercial.
- Ingreso de nuevos operadores al mercado eléctrico, podría generar mayor
competencia.
- ES importante fortalecer las capacidades de desarrollo de mano de obra capacitada
en el diseño, la producción, instalación, operación y mantenimiento de tales tecnologías,
así como favorecer el desarrollo de mercado y regulaciones específicas.
- Creación de gama de instrumentos, normas, programas específicos para cada sector
y/o tecnología; proyectos demostrativos; fortalecer la I&D; así como fomento a todas
las aplicaciones de ER -no sólo eléctricas-, permitirían reducir costos a través de aumento
de inversiones acumulativas, favoreciendo la creación de una masa crítica de actores
necesaria para el paso de un mercado desde su etapa asistida a su etapa comercial.
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CONCLUSIONES PARA CASO CHILENO
Diversificación debe ser objetivo importante. Es recomendable crear gama de
instrumentos secundarios orientados a tecnologías más costosas y menos maduras.
Es conveniente un sistema flexible para definir metas y multas a fin de adaptarlas al
avance logrado y crecimiento de demanda, así como realizar correcciones o
modificaciones necesarias. Es importante facultar a autoridad con instrumentos y
herramientas adecuadas.
Sería importante analizar si plazo de operatividad del sistema (20 años a partir de 2010),
resulta suficiente para dar seguridad a inversionistas. Alternativa: otorgar 20 años a cada
nuevo proyecto a partir de su fecha de inicio.
Acreditación del medio de generación debería calificarse según criterios normados, por
algún ente independiente y debería considerarse sólo nueva capacidad.
Para favorecer desarrollo de ERNC es necesario conciencia y apoyo de opinión pública:
efectos del cambio climático, problemas del mercado energético, valor la sostenibilidad,
cuidado medioambiental y efectos benéficos de ER.
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PROYECTO DE LEY DE FOMENTO A LAS ERNC
Contempla que distribuidoras obligadas comercializar un 5% de ERNC, con licitaciones
independiente y competencia libre de precios ente ellos.
Ventajas:
• Competencia entre diversos productores.
• Simplicidad legal al integrarse a la legislación vigente, facilita puesta en operación.
• Mercado especial para ERNC, sin competir con fuentes convencionales, favoreciendo su
desarrollo.
• No altera el mercado eléctrico existente.
Desventajas:
• Si competencia es muy fuerte, precios pueden ser demasiado bajos, riesgo de no ejecutar
proyectos.
• Definición de cuotas y fijación de multas no es simple, puede condicionar el resultado.
• Si sanciones por incumplimiento resultan muy bajas, podría inhibirse desarrollo de ERNC.
• Pocos actores dominantes podrían inhibir o tornar poco transparente el mercado.
• Licitaciones pueden generar efectos mixtos: periodos muy cortos inversionistas demandan
retornos más altos; periodos muy largos desincentiva entrada nuevos inversionistas.
• Competencia tenderá a precio más bajo, por tanto ERNC menos costosas. Tecnologías de
menor madurez y de desarrollo a mediano y largo plazo (inversión más alta), no se
desarrollan fácilmente, limitándose diversificación.
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COMENTARIOS FINALES
Impulso actual a las ER no debe ser esfuerzo esporádico y reactivo
como respuesta de corto plazo para actual crisis energética. Se
perdería gran oportunidad y sólo se retrasaría cambio necesario.
Planificar y anticiparse es menos costoso que tener que actuar frente
a crisis futuras.
Más de 50 países ya tienes políticas explícitas y metas definidas para
el desarrollo de las ER. Dados los antecedentes expuestos Chile no
puede quedar ajeno a ello, debiendo crear las condiciones para
impulsar las ER, al mismo tiempo que aprovecha las oportunidades
que ello conlleva.
22
Muchas gracias por su atención
Flavio Comunian
[email protected]
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