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El rol económico del estado en el siglo XX
y XXI*
Vito Tanzi
*Presentación en formato PPT preparada para la Conferencia en el
Seminario de ASIP en Buenos Aires, el 9 de octubre de 2015.
IMPORTANCIA DE LA PREGUNTA
No existen en la economía preguntas más importantes o
difíciles que la determinación de:
i.
Cuál es el rol que debe desempeñar el gobierno de
un país en una economía de mercado
ii.
Cuáles son los instrumentos con los que debe
desempeñar el rol
iii.
Si el rol económico debe cambiar con el tiempo
iv.
Cuáles son los factores que influyen o deben influir
sobre ese rol
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ROL MAYOR O MENOR
•
Con frecuencia, los ciudadanos sienten que lo que
hace un gobierno en un país es demasiado poco o
es demasiado.
•
Si es demasiado poco, esperan que el gobierno haga
más. Si es demasiado, esperan que reduzca su rol.
•
¿Pero cómo debe medirse ese rol?
•
Respecto de (a) ¿el nivel de gasto público? (b)¿el
nivel impositivo? ( c) ¿el uso de regulaciones y
autorizaciones? (d) ¿el tamaño de la deuda pública?
(e) ¿el uso de la política monetaria? (f) ¿o de otros
modos?
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ROL POSITIVO Y NORMATIVO
• Los gobiernos existen para impedir el Infierno en la Tierra, no para
crear el Cielo. Cuando tratan de crear el Cielo, se hacen
convierten en demasiado poderosos y fracasan.
• No debe confiarse en los responsables de las políticas que
prometen el Cielo en la Tierra.
• Durante años, los economistas debatieron el “rol positivo”,
(aquello que los gobiernos realmente hacen), y el “rol normativo”
(aquello que deben hacer)en la economía.
• También debatieron y analizaron el uso de varios instrumentos de
políticas, especialmente los impuestos y el gasto público, para
cumplir con ese rol.
• Ha habido y sigue habiendo desacuerdos importantes entre los
economistas , acerca del rol y los instrumentos a utilizar.
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ROL EN LA HISTORIA
• Durante siglos, economistas famosos teorizaron acerca del rol
económico deseable del estado: Adam Smith, Bastiat, Say, Mills,
Pigou, Hayek, Musgrave, Friedman y, recientemente, Sen, Stiglitz,
Krugman y otros.
• Algunos están a favor de un rol menor ( Friedman, Hayek,
Buchanan). Otros, de un rol mayor (Musgrave, Krugman, Sen,
Stiglitz).
• Hasta la Segunda Guerra Mundial, el rol económico del estado en
las economías de mercado (medido por impuestos y gasto) ha sido
menor. Después de la Segunda Guerra Mundial, comenzó a ser
mayor.
• En la década del ´50, los economistas debatían un “rol normativo”,
centrado en las fallas del mercado. Se les pedía a los gobiernos que
intervinieran para corregir las fallas del mercado.
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ROL DEL GOBIERNO Y FALLA DE LOS
MERCADOS
• Los economistas identificaron una cantidad creciente de
mercados que justificaban una mayor intervención del
gobierno.
• Las intervenciones justificaron un mayor gasto público,
impuestos más altos, y más regulaciones.
• Cuanto mayores eran las fallas, más se esperaba la
intervención del gobierno.
• Se esperaba que los gobiernos pudieran intervenir sin
cometer errores ni generar costos.
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RAZONES PARA LAS FALLAS DE LOS
MERCADOS
Los mercados privados nunca funcionan a la perfección. Fallan a causa
de la existencia de:
(a) bienes públicos, bienes que por razones técnicas, las empresas
privadas no producen, o no producirían;
(b) “externalidades” significativas: cuando algunos operadores del
mercado causan daño a otros.
(c) monopolios naturales y prácticas monopolizantes;
(d) alta desigualdad y desempleo.
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NUEVAS FALLAS
En los últimos años, los economistas agregaron nuevos tipos de
fallas a las fallas del mercado tradicionales. Estas eran:
(a) asimetría de la información.
(b) varios tipos de comportamientos irracionales por parte de los
participantes del mercado (exuberancia irracional,
comportamiento en manada, y similares). Se cuestionaba la
suposición en el comportamiento de los individuos.
También agregaban la miopía de los operadores privados y
públicos.
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FALLAS DE LOS GOBIERNOS Y LOS
MERCADOS
• Los mercados no son estáticos aunque cambian a lo largo del
tiempo. En consecuencia, el rol del estado también debe
cambiar.
• Se requiere más intervención del gobierno, debido a: (a) la
complejidad creciente; (b) la mayor asimetría en la información;
(c) la importancia creciente de las externalidades; (d) la
creciente desigualdad o desempleo, etc.
• Se requiere menos intervención del gobierno, debido a: (a) que
algunos mercados se hacen más eficiente; (b) hay más
información disponible; (c) algunas necesidades individuales se
pueden satisfacer mediante el acceso a los mercados de otros
países.
• Al mismo tiempo, algunas “fallas de los gobiernos”, pueden
convertir su intervención en algo dañino (corrupción, búsqueda
de beneficios, abusos, etc.).
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GASTO DE LOS GOBIERNOS EN EL PASADO
• Conclusión: cuanto más eficiente y desarrollado es un
mercado, menor es la necesidad de que el gobierno
deba intervenir.
• En el pasado, las “fallas del mercado” y la intervención
del gobierno han estado conectadas en su mayor
parte, con la adjudicación de recursos.
• Este tipo de intervención requería de niveles bajos de
gasto público (y de impuestos): alrededor de un 10-15%
del PIB de los países.
• Estos eran los niveles que prevalecían antes de la
Segunda Guerra Mundial. Hasta 1930, el gasto público
en EE.UU. era un10% del PIB. En Suecia, era de 15% en
1940. Hasta 1950, los impuestos y el gasto público
todavía estaban por debajo del 15 % del PIB en Brasil.
• La mayoría de los países ahora gastan más. ¿Por qué? 10
NUEVOS ROLES DE LOS GOBIERNOS
• En la primera mitad del siglo XX, los puntos de vista de los
economistas acerca de qué debían hacer los gobiernos en la
economía, empezaron a cambiar.
• Se agregaron dos nuevos roles importantes de los gobiernos:
redistribución del ingreso y estabilización.
• La redistribución del ingreso ya había sido reivindicada en
Alemania, por Adolf Wagner, alrededor de 1890.
• La estabilización de la economía fue teorizada por J. M. Keynes
en la década del ´30.
Debido a estas dos responsabilidades nuevas, el rol económico
del estado se amplió y los niveles de impuestos y gasto público
aumentaron con los años.
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Cualidades de los gobiernos
• Un rol de gobierno más amplio, más complejo, aunque
óptimo requiere:
(a) un Gobierno centrado en el interés público; no en el interés
conferido de solo una parte de los ciudadanos;
(b) un Gobierno bien informado y competente
técnicamente;
(c) un Gobierno capaz de equilibrar las necesidades de la
generación presente con las de las generaciones futuras. No
puede haber miopía de parte del gobierno;
(d) la ausencia de problemas de “gobernancia”, dentro del
sector público.
En consecuencia, se requiere un gobierno con: (a)
competencia; (b) sabiduría; (c) compasión y,(d) honestidad.
Muchos Gobiernos carecen de estos requerimientos.
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El crecimiento como objetivo
• Una digresión acerca de la política Industrial y la promoción del
crecimiento de la economía, como metas explícitas de política.
• La búsqueda del crecimiento no ha sido considerada como un objetivo
de Gobierno separado por los economistas tradicionales. Se esperaba que
el mercado generara crecimiento automáticamente.
• Adam Smith había criticado los intentos del gobierno de promocionar el
crecimiento, como “mercantilismo”. Y F. Hayek, ganador del Premio
Noble, había criticado estos intentos como “arrogancia fatal”.
• Sin embargo, ya en 1613, un economista napolitano, Antonio Serra,
mucho antes que Prebisch, había reivindicadola búsqueda de este
objetivo.
• Las últimas décadas vieron políticas de sustitución de importaciones, y
más recientemente, el surgimiento del “capitalismo de estado”. Algunos
gobernantes han promovido explícitamente, y algunos exitosamente, el
crecimiento económico, incluyendo China, Corea del Sur, Singapur y
algunos otros.
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EXPERIENCIAS
• Las experiencias con la política industrial han sido mixtas.
• Argentina, Brasil y otros países, en las décadas del ´50-´70, por
una parte. Corea del Sur, Singapur y China, por otra. Las
primeras fueron fracasos. Las segundas han sido consideradas
éxitos.
• Existen límites obvios para lo que se puede lograr con la
política industrial. Hay retornos en disminución y problemas
crecientes asociados con esa política.
• La inercia, los intereses por obtener beneficios, y un énfasis
excesivo en el crecimiento dificultan la búsqueda del
equilibrio de política correcto.
• En algún punto, otros objetivos como un ambiente natural
más saludable, o una mejor distribución del ingreso se
convierten, o deberían convertirse en algo tan importante
como el crecimiento y las políticas promovidas ya no pueden
brindar el crecimiento deseado por más tiempo.
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GOBIERNO Y REDISTRIBUCIÓN
Consideremos el siguiente objetivo de la distribucion del ingreso.
Es difícil definir qué es una distribución del ingreso.
• ¿Las políticas del gobierno deben ser a favor de los pobres? ¿A favor de
los trabajadores? ¿Estar dirigidas a reducir algunas estadísticas de
desigualdad, como el coeficiente de Gini?
• ¿Los programas sociales deben ser universales, o estar centrados en
grupos específicos?
• ¿El Gobierno debe preocuparse por reducir la desigualdad en el
ingreso o en el consumo?
• ¿Debe reocuparse de crear igualdad de oportunidades para todos los
ciudadanos, como se argumenta a menudo? ¿Esto es posible?
• ¿Debe preocuparse de proteger a todos los ciudadanos de riesgos
particulares (enfermedades, ancianidad, analfabetismo, desempleo) con
programas disponibles para todos? ¿O solamente a algunos?
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GOBIERNO Y REDISTRIBUCIÓN
•¿Cuánta redistribución del ingreso es deseable?
•¿Quién lo decide?
•¿Existen “compensaciones”entre crecimiento y redistribución, tal como
creen algunos economistas?
•Si las hay, ¿qué importancia tienen? Hay mucha controversia acerca de
esto.
•Las políticas de redistribución del ingreso y la protección social han
causado un gran aumento del gasto público y han hecho que las políticas
económicas se hicieran más complejas. Ver Argentina y Brasil como
ejemplos obvios.
•Estas políticas podrían haber sido exitosas para mejorar el bienestar
general aunque facilitan la corrupción.
•Existe el peligro de crear un “estado niñera”, estados que al cuidar de
manera excesiva a algunos grupos, les quitan los incentivos para mejorar
por sí solos.
•Puede haber peligros a largo plazo respecto de la protección social
excesiva.
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REDISTRIBUCIÓN E INCENTIVOS
• Los temas mencionados dividen a los economistas.
• Cuánto más creen los economistas en la importancia de los
desincentivos económicos(a partir de impuestos más altos y
programas sociales), más tienden a oponerse a los programas
sociales, y se hacen más indiferentes a la desigualdad en el ingreso.
• Los economistas conservadores argumentan que la desigualdad
determinada por el mercado, debe ser aceptada y tolerada.
• Sin embargo, esa aceptación requiere que la desigualdad se
genere en un mercado que funciona bien. Los mercados no están
funcionando bien.
• En muchos países, la desigualdad ha alcanzado niveles elevados.
Los lobbies, las conexiones personales, el nepotismo y la corrupción
influyen sobre los resultados del mercado. También plantean
interrogantes acerca de la legitimidad de los resultados del mercado.
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PROGRAMAS UNIVERSALES Y
FOCALIZADOS
• Existen consecuencias para los dos tipos de programas, los
universales y los focalizados. Se ocupan de: el costo y la calidad de
los programas; “las trampas de la pobreza”, cuándo los beneficios
están ligados a los ingresos; las consideraciones sobre la equidad
horizontal; los problemas de parasitismo; etc. Dificultan las políticas
de redistribución.
• ¿Debe garantizarse un ingreso mínimo a todos, financiado por los
impuestos generales, en lugar de algunos programas?
• ¿Deben otorgarse pensiones mínimas, financiadas por la
recaudación de impuestos generales, a todos los que lleguen a una
edad determinada?
• Los costos para los países que proveen desmasiada protección
social incluyen: (a) ineficiencias en el gasto; (b) costos de bienestar
de impuestos altos y complejos; (c) problemas macroeconómicos; (d)
problemas de gobernancia; (e) probable reducción en las tasas de
crecimiento.
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Objetivo de estabilización
• ¿Qué sucede con el rol de la estabilización? Ha habido mucha
controversia al respecto.
• (a) ¿Debe basarse (principalmente) en “estabilizadores
automáticos”?
(b) ¿En paquetes de estímulos “discrecionales” establecidos
después de la llegada de una crisis? ¿Los paquetes podrían
constar de proyectos de capital útiles listos para usar?
(c ) ¿Podría ser posible el ajuste fino de la economía, para reducir
fluctuaciones? ¿Es eso posible?
(d) ¿Qué sucede con la confianza relativa en la política fiscal
versus la política monetaria? ¿Cuánto cambiaron los puntos de
vista en esta opción?
(e) ¿Estas dos políticas pueden mantenerse separadas?.
¿Realmente lo están?
 Un debate acalorado, durante la “Gran Recesión” y la así
denominada crisis del euro, acerca de qué hacer. ¿Crecimiento
o austeridad? ¿Existía esa opción? ¿Las condiciones iniciales
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cuentan?
Política fiscal discrecional
• Existen problemas con la política fiscal discrecional o
activa, ignorados por sus promotores. Algunos son:
• (a) asimetría en su uso a lo largo del tiempo;
• (b) dificultades técnicas (demoras, mediciones, etc.);
• (c) reacciones psicológicas y del mercado impredecibles
ante los altos déficits fiscales y la creciente deuda pública.
La incertidumbre fiscal tiene un rol ; y
• (d) dificultad para determinar la sustentabilidad de altas
deudas públicas en un mundo globalizado. El peligro de
“detenciones repentinas”, como en Argentina en 2001 y su
impacto impredecible sobre los costos de los préstamos y la
actividad económica.
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Política fiscal y deuda pública
• Los niveles de deuda pública y su impacto sobre el crecimiento de
la economía:
(a)cuando los niveles altos están en países individuales.
(b) cuando los niveles altos están en todo el mundo.
(c) ¿Qué hacer cuando las condiciones iniciales son malas?
(d) ¿Qué significa realmente “austeridad”?.
(e) Controversia acerca de las estimaciones de los multiplicadores
fiscales.
• Política de estabilización y la naturaleza de las recesiones:
(a) ¿inducidas por el debilitamiento de los “espíritus animales” ?.
(b) ¿inducidas por los desequilibrios y las burbujas?.
¿Requieren políticas similares?
(c ) desempleo y la velocidad de recuperación.
(d) confusión actual del crecimiento con recuperación.
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¿Nivel óptimo de gasto?
•
El gasto público ahora varía entre aproximadamente el 10%
del PIB, en pocos países pobres, y más del 50% en varios países
ricos (Francia, Bélgica, Italia, Dinamarca):
(a) ¿Existe un nivel deseable? Comparar Australia, Suiza, Corea,
Singapur, etc. con los países de gasto más alto.
¿Por qué estas grandes diferencias?
(b) ¿Un mayor gasto público promueve un mayor bienestar?
•
La teoría no ayuda a responder estas preguntas. Algunas
respuestas pueden provenir del impacto del gasto del gobierno
sobre los indicadores socioeconómicos.
•
¿Qué sucede con los indicadores socioeconómicos relevantes
cuando aumenta el gasto público? ¿La relación es positiva
inevitablemente? ¿Mayor gasto público siempre genera mejores
indicadores?
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Indicadores del gobierno y socioeconómicos
• Es importante separar el efecto (sobre los indicadores
socioeconómicos) del ingreso per cápita más alto de aquel del
gasto público más alto.
• Dado el ingreso per cápita de un país, los gobiernos apuntan a
generar mejores indicadores socioeconómicos con gasto público.
• Los ejemplos de los indicadores socioeconómicos son: el índice de
crecimiento, la inflación, el alfabetismo, la distribución del ingreso,
los indicadores de pobreza, la burocracia, la calidad de la
infraestructura, la expectativa de vida, etc.
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Gasto y bienestar
Cuando aumenta el gasto público, como participación del
PIB, ¿cómo se ve afectado el bienestar público? Puede haber
costos significativos en aumentar el gasto público. Ejemplos:
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
Costos en eficiencia de más impuestos y más complejos;
Costos de servicios de préstamos públicos;
Costos de ineficiencia en el uso del ingreso público;
Costos debidos a más corrupción y complejidad;
Costos debidos a problemas de agentes principales y
búsqueda de beneficios;
(f) Costos en términos de inflación y crecimiento.
(g) ¿Cuáles son los beneficios?
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CONCLUSIÓN DE LOS ESTUDIOS
Las conclusiones a partir de estudios empíricos recientes:
• La relación entre el gasto público y los niveles de indicadores
socioeconómicos deseables no es llana, regular y positiva.
• Los países eficientes obtienen indicadores socioeconómicos
buenos con niveles moderados de gasto público.
• Los países menos eficientes gastan mucho más para lograr
resultados comparables con los más eficientes.
• Sin embargo, el gasto público empíricamente más alto parece
estar asociado con mejores distribuciones del ingreso y con
índices de pobreza menores.
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¿NIVEL ÓPTIMO DE GASTO?
• “Los índices de rendimiento del sector público (PSPs) se
pueden calcular para los países, utilizando los indicadores
socioeconómicos de los países. Los PSPs son lo que generan
los gobiernos, con su gasto público, en términos de
indicadores socioeconómicos.
• La conclusión empírica es: el gasto público de alrededor de
30-35% del PIB parece ser suficiente para lograr buenos
indicadores socioeconómicos. El gasto más elevado no
parece ayudar.
• Este es un resultado estrictamente empírico y no es un
resultado respaldado por la teoría.
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OTRAS CUESTIONES
• Otras cuestiones adicionales.
(a) Hay una confianza creciente por parte de los gobiernos acerca
de las herramientas de políticas distintas del gasto y los impuestos, y
especialmente en las regulaciones y la política monetaria.
(b) Esto le da menos transparencia a la política fiscal y puede crear
una especie de política fiscal “sombra”.
(c) Puede haber alguna sustitución legítima entre las (buenas)
regulaciones y el gasto público y los impuestos.
(d) Hay un cierto alcance para un rol más activo, preventivo de
parte del gobierno para reducir el rol correctivo tradicional. El
“paternalismo libertario” intenta alcanzar objetivos deseables con
menos gasto.
(e) Debería haber más confianza en crear oportunidades
económicas mejores y más igualitarias para todos los ciudadanos.
(f) Existe una mayor complejidad en la política de los gobiernos.
(g) Hay externalidades globales crecientes para preocuparse.
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¿TERMITAS DEL ESTADO?
• En los países en desarrollo , hay más necesidad de un rol
mayor del gobierno, aunque hay menos capacidad para
desempeñarlo con eficiencia.
• El ingreso y la capacidad adminsitrativa tienden a ser más
limitados.
• La economía informal desempeña un rol más importante.
• En todos los países hay crecientes “termitas del estado” que
crean peligros para la política económica.
• Es cada vez más deseable mantener políticas lo más simples
y concentradas posible. Lamentablemente, se están
haciendo más complejas.
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¿UNA LEY DE CRECIMIENTO DEL
GASTO?
• ¿Hay una ley fundamental de crecimiento del gasto público?,
• ¿Por qué el gasto público sigue creciendo después de introducir
nuevos programas?
• ¿Pueden las reglas fiscales impedir esto?
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GOVERNMENT AND MARKETS
Algunas referencias básicas. Los libros se encuentran disponibles en
Amazon:
Vito Tanzi, 2007, Argentina: an Economic Chronicle (New York: Jorge
Pinto Books Inc.). También disponible en ediciones en español e
italiano.
-----------, 2000, The Charm of Latin America (New York: iUniverse). Con
capítulos sobre Brasil, Chile, Perú, Costa Rica y Guatemala.
-----------, 2013, Dollars, Euros and Debt (London: Palgrave Macmillan).
-----------, 2011, Government versus Markets (Cambridge University
Press).
-----------, “The Challenges of Taxing the Big” Revista de Economia
Mundial, 37, pp23-40.
(continued)
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GOBIERNO Y MERCADOS
-----------, 2014, “Taxation and Equitable Economic Development: A Historical
Note” in Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, , LXXXIII, No.4, 491506.
-----------, 2015, “Budget, Institutions and Fiscal Policy in Brazil” in Rivista di Diritto
Finanziario e Scienza delle Finanze, LXXXIV, 1. I. 1-33.
Antonio Afonso, Ludger Schuknecht and Vito Tanzi, 2010. “Public Sector
Efficiency: Evidence for EU Member States and Emerging Markets” in Applied
Economics, 42.
-----------, 2005, “Public Sector Efficiency: an International Comparison”, Public
Choice, 123.
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