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EXPERIENCIAS EN LOS PROCESOS DE DIÁLOGO PARA
LA COHESIÓN SOCIAL: EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL
ENCUENTRO DE INTERCAMBIO Y PROGRAMACIÓN: CONSTRUCCIÓN DE CONSENSOS
PARA LA COHESIÓN SOCIAL , ASUNCIÓN 15 – 17 DE NOVIEMBRE DE 2011
EXPERIENCIAS EN LOS PROCESOS DE DIÁLOGO PARA LA
COHESIÓN SOCIAL: EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL
CONTENIDOS DE LA PRESENTACIÓN
1. Introducción y algunas precisiones
2. La experiencia centroeuropea


Elementos de partida


¿Democracias sin ciudadanos?
El momento transicional y las experiencias de diálogo social y político en
torno a los grandes ejes de la transición política (Polonia)
Experiencias recientes en la consolidación de la participación a lo largo del
ciclo de las políticas públicas
3. Conclusiones
2
INTRODUCCIÓN Y ALGUNAS PRECISIONES
OBJETIVOS DE LA PRESENTACIÓN
 Ofrecer insumos para el debate sobre la mejora de los
mecanismos de incorporación de los actores sociales y
políticos a lo largo del ciclo de las políticas públicas para la
cohesión social;
 Presentar algunas líneas básicas de la experiencia de los
Estados Miembros de la UE de Europa Central y Oriental
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INTRODUCCIÓN Y ALGUNAS PRECISIONES
PRECISIONES INICIALES
 Compartir un proceso de cambio
 Los 9 países de Europa Central y Oriental conforman un rico “vivero” de
experiencias de cambio institucional y político – muy difícil de resumir en
una presentación
 Necesidad de ajustar las experiencias a la demanda real a lo largo de las
discusiones de este seminario – (esta presentación es sólo un primer
insumo)
 Necesidad de habilitar un diálogo entre pares para asegurar la
transmisión de experiencias de manera efectiva
 Presentación de algunas respuestas institucionales específicas
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
ELEMENTOS DE PARTIDA
 Nos encontramos ante un proceso de cambio profundo que afectó a
todos los órdenes: social, político, económico, institucional, cultural
de estos países – transito entre dos cosmovisiones antagónicas
 Se trata de procesos en los que las dinámicas políticas y de cambio
domésticas han coexistido (no siempre de manera sencilla) con la
influencia de procesos/actores regionales/globales
 Desmantelamiento de la Unión Soviética (a partir de 1990)
 Proceso de integración europea
 Influencia directa de la comunidad internacional, de manera
particular en el marco del proceso de desarrollo de la sociedad
civil
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
ELEMENTOS DE PARTIDA
 Dos momentos clave:
 Primera etapa (1989 – 1997): Construcción del andamiaje de los
nuevos sistemas democráticos:




Libertades individuales y colectivas
Institucionalidad democrática y separación de poderes
Estructuras básicas de una economía de mercado
Realineamiento internacional
 Segunda etapa (1997 – 2004): Proceso de integración europea –
implementación de los Criterios de Copenhague
 Alineamiento de las políticas públicas y de los procesos con el “acervo” de la
UE
 Desarrollo de las capacidades políticas y administrativas
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
ELEMENTOS DE PARTIDA
 Transito en un plazo muy corto de tiempo (20 años) de la condición
de países receptores de asistencia internacional hasta convertirse en
“donantes emergentes”:
 Memoria histórica muy viva sobre las dificultades que han
jalonado los procesos de transformación
 Experiencia reciente de implementación de programas de
cooperación internacional y de asistencia técnica pública
 Generación muy joven de activistas que pilotaron los procesos
de cambio. Hay un trasvase entre el mundo del activismo social
y político hacia el mundo de la administración pública y
viceversa. Ejemplo: República Checa.
 Voluntad clara de transformar estos procesos de transición en un
valor de la acción exterior (a nivel individual y a nivel europeo)
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
ELEMENTOS DE PARTIDA
 Desde el punto de vista de la articulación del diálogo político y social
los procesos de transición en Europa Central y Oriental se han
articulado en tres fases (fechas aproximadas) y por tanto en tres
niveles de experiencias diferenciados:
 1989 – 1990: Inicio de los procesos de transición – experiencias
de las mesas redondas de concertación en Hungría, Polonia o
República Checa - diseño de las grandes líneas de política y del
Estado
 1990 – 1997: Segunda fase: enfriamiento de la participación y la
movilización de los actores sociales y políticos – la política queda
en manos de los políticos / técnicos
 1997 – : nuevos modelos de gobernanza reactivación de los
canales de participación en el marco de las políticas públicas
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EL MOMENTO TRANSICIONAL: MESAS REDONDAS Y DIÁLOGO SOCIAL
 Las mesas redondas articulan el tránsito entre el nuevo y el antiguo
régimen en Polonia, Hungría y Checoslovaquia. Establecen un
espacio de concertación entre las autoridades de los regímenes
comunistas y los representantes de las fuerzas democratizadoras;
 Se articulan como un espacio constituyente: establecen el marco
básico sobre el que se va a construir el andamiaje institucional de las
nuevas democracias en algunos casos (Polonia) se incluye el modelo
social
 Al mismo tiempo son un espacio fundamental para articular los
tiempos y los procesos de la transición política en curso
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EL MOMENTO TRANSICIONAL: POLONIA
 Un contexto de progresiva perdida de legitimidad del régimen:
 Difícil situación socioeconómica
 Estado de excepción y golpe militar a mediados de los años 80
 Movilización y contestación social
 Movimiento Solidaridad
 Iglesia católica
 La mesa de negociación se constituye en 1988 cuando el gobierno
del General Jaruzelsky reconoce como contraparte política al Comité
Cívico establecido por Solidaridad
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EL MOMENTO TRANSICIONAL: POLONIA
 La mesa redonda se concentra en tres áreas principales:
 Liberalización económica – propiedad privada, abolición del
control estatal de las exportaciones
 Reforma política – elecciones y nuevas estructuras
institucionales (separación de poderes), calendario de tránsito
hacia un sistema de plenas garantías democráticas
 Política social – derechos de los trabajadores (asociación y
sindicación) – ruptura del papel central del Estado
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EL MOMENTO TRANSICIONAL: POLONIA
 Los representantes de Solidaridad juegan un papel ambiguo en el marco de
estas mesas de negociación: por un lado tratan de defender nuevas
conquistas para los trabajadores, al tiempo que abren la puerta a las reformas
liberalizadoras que arrinconan el papel de los actores sociales
 Esta tensión se pone de manifiesto tras las primeras elecciones
democráticas. Dureza de los ajustes estructurales empuja a la base a
manifestarse y de esta manera se rompe el equilibrio inestable entre el rol
político y el rol de actor social de la oposición que había mantenido el
liderazgo de Solidaridad
 El resultado es la creación de una mesa de diálogo tripartita (Gobierno,
Sindicatos, Empresarios), que permite articular un modelo de diálogo social
permanente y más efectivo en el contexto de las políticas de transformación
económicas de los años noventa (comienza a funcionar a partir de 1994)
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EL MOMENTO TRANSICIONAL: POLONIA – ALGUNAS CONCLUSIONES
 La experiencia polaca de las mesas redondas durante la transición
representan un modelo híbrido a medio camino entre:
 Mesa de diálogo político
 Órgano de pilotaje del proceso político
 Proto Asamblea constituyente
 Espacio de concertación social
 Su funcionamiento responde a las necesidades de una coyuntura política muy
específica - su funcionamiento pone en contradicción las estrategias de los
actores y acaba por romper el sistema
 Se establece una primera praxis que permite la construcción de
institucionalidad en torno al diálogo social
 Institucionalidad, sin embargo, no necesariamente significa una potenciación
del diálogo social a partir de 1990. Por el contrario asistimos a un paulatino
proceso de desmovilización ciudadana.
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
¿DEMOCRACIA SIN CIUDADANOS?
 Durante los años noventa se produce una desconexión efectiva entre
la ciudadanía y los actores sociales, así como entre estos y las
instituciones políticas. Varios motivos:
 Las reformas (muy duras) son percibidas en muchos casos como un mal
necesario – al menos desde la retórica
 La ciudadanía se retira del espacio público para concentrarse en la
articulación del espacio privado (paliar las consecuencias individuales del
proceso de transformación)
 Institucionalización de practicas corporatistas (como en el caso de
Polonia)
 Progresiva tecnificación de los procesos de reforma: la forma
predominante de incorporación de actores sociales es a través de la
movilización de expertise (nacional o internacional), mengua el carácter
político del proceso – fuerte influencia de actores externos: IMF, WB, UN,
NATO, EU
 Disminución de la capacidad de las organizaciones sociales:
movilización, recursos financieros – dificultades para transformarse
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
GOBERNANZA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
 A partir del año 1997 se produce la revitalización de los espacios de
diálogo social en el marco de las políticas públicas. Varios motivos:
 La incorporación paulatina de una cultura de gobernanza: incorporación
horizontal de actores frente a la integración vertical – desarrollo de
experiencias piloto (de la mano de la cooperación internacional)
 Implementación de los programas comunitarios inyecta nuevas
capacidades y recursos (económicos) al tercer sector en estos países.
Fortalecimiento de su papel en el ciclo de la rendición de cuentas y como
socio de las administraciones públicas en el marco del diseño y ejecución
de las políticas públicas
 Diseminación del conocimiento y expertise en estructuras endógenas
 Los actores sociales completan el ciclo de transformación desde el
momento transicional: nuevas competencias en una sociedad abierta y
plural
 Nuevos mecanismos de institucionalización de la participación de los
agentes sociales en el diseño de políticas públicas – respuestas
sectoriales
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN Y DIÁLOGO SOCIAL
 Consolidación de los espacios de concertación social: Comisión
tripartita en Polonia
 Creación de nuevos mecanismos para articular la participación de la
sociedad civil en el ciclo de políticas públicas: Establecimiento del
Centro de ONGs en Letonia
 Nuevos mecanismos de concertación y participación de actores en el
marco de la reforma de políticas sociales: la experiencia de la
reforma de los sistemas de educación vocacional y formación
profesional en la República Checa
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN - COMISIÓN TRIPARTITA
 Transito desde la política a un modelo de articulación corporativista
 Mecanismos construido para enfrentar las huelgas de 1992 – 1993
 Permite la articulación de un mecanismo permanente de diálogo
social y concertación – se consolida institucionalmente sólo en 2001
 Los sindicatos se disocian de su papel durante la transición política transformación de los sindicatos en una estructura de agregación de
intereses colectivos más allá de la geometría de los partidos políticos
 Representación relativamente amplia en un contexto con gran
pluralidad de organizaciones: Cuatro sindicatos principales;
Empresarios; Gobierno
 Se consigue reducir sistemáticamente la conflictividad social –
mejoran las condiciones de pilotaje del proceso de reforma política,
económica e institucional
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN – CENTRO DE ONGS
 Se crea en el año 1994 en el marco de un programa internacional
(Fundación Soros, UNDP, Gobierno de Dinamarca) para el
fortalecimiento de las capacidades de las ONGs
 Funcionamiento en dos dimensiones:
 Dimensión técnica
 Provisión de servicios especializados a ONGs – recursos y capacidades /
coordinación de posiciones comunes
 Estrategia de cabildeo hacia el Gobierno para mejorar el marco institucional
de funcionamiento del tercer sector
 Dimensión geográfica – apoyo a las ONGs fuera de la capital a
través de centros regionales
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN – CENTRO DE ONGS
 Primeros impactos positivos a partir del año 2002 – reforma de la
legislación para garantizar la participación de las ONGs en el marco
del proceso de articulación de las políticas públicas: Reuniones
regulares a nivel del Secretario de Estado – Viceministro
 Consolidación del Centro de ONGs como coordinador de la
participación de las ONGs en estos foros de trabajo
 A partir de 2004 se extienden los mecanismos de consulta y los
espacios de diálogo entre las instituciones y las ONGs
 A nivel del Estado
 A nivel municipal
 Se produce la incorporación efectiva de estas estructuras al acervo
de gobernanza en el país – sostenibilidad del modelo:
 Mejora de la financiación y las ayudas públicas
 Potenciación del liderazgo de las ONGs locales sobre su propio
proceso de desarrollo
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN – REFORMA FORMACIÓN PROFESIONAL
 Reforma destinada a mejorar la articulación entre el currículo de la
formación profesional y vocacional y las necesidades del mercado de
trabajo en la República Checa
 El modelo se articula a partir de la creación de espacios de
concertación entre:
 Escuelas de formación profesional
 Profesores y expertos en formación profesional y vocacional
 Asociaciones de Padres de Alumnos
 Empresarios y empleadores
 El modelo opera a escala nacional pero a través de una
implementación descentralizada - las escuelas tienen el liderazgo
del proceso dentro de lo establecido por el Programa-Marco de
Educación
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN – REFORMA FORMACIÓN PROFESIONAL
 Este modelo de reforma ha enfrentado algunas resistencias iniciales
por parte de las escuelas y de los padres de los alumnos
 Actualmente se trabaja en la implementación de más de 30
Programas de Educación Piloto. Los resultados de dichas
experiencias piloto marcarán el éxito de este proceso de reforma
participativa y descentralizada
 Los resultados de la experiencia, sin embargo han arrojado un saldo
positivo desde el punto de vista de la participación de los actores
sociales.
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN Y DIÁLOGO SOCIAL - CONCLUSIONES
 A partir de 1997 se produce un proceso paulatino de concretización
del papel de la sociedad civil y de los actores sociales en el marco
del proceso de las políticas públicas:
 Se produce un tránsito desde un modelo originario de diálogo
político (visión de país) hacia un modelo de diálogo en el marco
de la política y de las políticas públicas (normalización)
 Se trata de un proceso que corre en paralelo a la modernización
de la gestión pública y de la administración pública en el marco
de la incorporación de estos países a la Unión Europea
 A partir de este momento se produce una diverisificación de las
instancias de diálogo: consolidación de las comisiones de diálogo
social, establecimiento de mecanismos de participación y
coordinación e incorporación de los actores sociales en el marco de
políticas públicas específicas
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LA EXPERIENCIA CENTROEUROPEA
EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN Y DIÁLOGO SOCIAL - CONCLUSIONES
 El resultado es una incorporación efectiva de los actores sociales a
las estructuras de gobernanza: propuesta y diseño de las políticas,
rendición de cuentas transparencia, provisión de servicios
 Este proceso de normalización, sin embargo, convive con la
extensión del desencanto de la ciudadanía frente al funcionamiento
del sistema político: desmovilización y transformación de los
mecanismos de liderazgo público. Una dinámica que se transformará
en la medida en la que la crisis financiera global exija la construcción
de un nuevo pacto social
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CONCLUSIONES DE LA PRESENTACIÓN
 Las experiencias de participación y diálogo social se estructura a
través de dos niveles diferenciados:
 Construcción de grandes consensos políticos – momento transicional
 Experiencia de modernización de los modelos de gobernanza
 Se trata de procesos en cierta medida interdependientes pero que se
desarrollan en marcos políticos, sociales y de política pública muy
diferenciados (transición vs. adhesión)
 En los primeros años de la transición la dureza de las reformas
estructurales limita la capacidad de los actores sociales y por tanto la
efectividad de los mecanismos de diálogo
 El proceso de adhesión a la UE es fundamental para entender la
consolidación de los actores sociales en el marco de las políticas
públicas y del proceso de incorporación del acervo comunitario
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CONCLUSIONES DE LA PRESENTACIÓN
 Aún así las experiencias de estos países han sabido construir sobre
las fortalezas originarias de su tejido asociativo – no hay que olvidar
que fueron los actores sociales los que consiguieron el
derrocamiento de los regímenes comunistas
 En algunos casos se ha avanzado hacia la constitución de modelos
de interacción complejos que muestran la madurez de los actores
sociales y las administraciones para trabajar de manera conjunta
tanto desde un punto de vista estructural como desde un punto de
vista sectorial
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GRACIAS
CARLOS HERNÁNDEZ FERREIRO_ DIRECTOR EJECUTIVO
EUROPEAN PARTNERSHIP FOR DEMOCRACY
Avenue des Celtes, 20/7
B-1040 Brussels - Belgium
+32 2 733 2282
[email protected]
www.epd.eu