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Visiones alternativas
en el abastecimiento del
Agua en Zaragoza
Miércoles, 19 de mayo de 2004
Marco de los procesos de
privatización de servicios públicos,
con especial énfasis en la gestión del
agua
Andrés Sanz
Observatorio de los Servicios Públicos
ERL- UCM
Mercado-eficiencia
versus
Sector público-despilfarro
UN FALSO DEBATE
Las privatizaciones:
¿De qué fenómenos estamos hablando?
• Introducción
• Las privatizaciones cuestionan los mecanismos de producción y
provisión de los bienes y servicios públicos del Estado del bienestar
• Las causas de la intervención del sector público en la economía
• Distintas facetas de la privatización
• Resultados de las privatizaciones
• Privatización y sector local
• Importancia y complejidad del agua ¿Gestión pública o privada?
• Caracterización del fenómeno de la mercantilización y privatización
del agua
• La situación actual en la Unión Europea
• Observaciones respecto a las empresas del agua privatizadas en
España
• El Acuerdo sobre comercio de servicios
• Conclusiones
Introducción
• La privatización significa transferir al sector privado con o
sin ánimo de lucro
• Las privatizaciones que se están produciendo en la
actualidad se enmarcan dentro de la teoría política,
económica y filosófica liberal
• ¿Por qué se privatiza? ¿Por qué se transfieren actividades
públicas al sector privado?
• Los procesos privatizadores se están produciendo en todo el
mundo
• Las privatizaciones se producen en todos los niveles de
gobierno
• Las privatizaciones no son patrimonio de los gobiernos de
derecha
• Importancia cuantitativa de las privatizaciones
Las privatizaciones cuestionan los mecanismos
de producción y provisión de los bienes y
servicios públicos del Estado del bienestar
• Las causas de la intervención del sector público en
la economía
• Críticas a la intervención del sector público en la
economía
• Fallos de mercado versus fallos del sector público
• Provisión y producción de bienes y servicios
públicos
Las causas de la intervención
del sector público en la economía
• Eficiencia, óptimo de Pareto y juicios de valor
• El mercado perfecto. ¿Existe?
• Los fallos del mercado
– Externalidades
– Bienes públicos
– Rendimientos a escala crecientes y estructura de
mercado
• La equidad
Críticas a la intervención
del sector público en la economía
• La burocracia como causa y efecto de la expansión
del sector público
• El efecto perverso de la actuación del sector público
sobre la eficiencia del mercado (ej. Seguro de
desempleo)
• Los problemas de agencia
• La corrupción
• La ineficiencia consustancial a la gestión pública
Distintas facetas de la privatización
• Privatización de la provisión
• Privatización de la producción
• Venta de derechos de propiedad del patrimonio
público
• La privatización en la financiación. La aplicación
del principio del beneficio
• La utilización de formas de organización
privadas en el sector público
• La privatización como mecanismo de
participación de la sociedad civil
Resultados de las privatizaciones
• En términos de competencia
• En términos de equidad
• En términos de eficiencia
• En términos de corrupción
• En términos de salario y derechos de los
trabajadores
• En términos de transparencia y participación
ciudadana
• En términos de control de la gestión pública
• En términos de democracia
Privatización y sector local
• La privatización como consecuencia del sistema
de financiación
• La privatización como mecanismo de
participación de la sociedad versus cogestión
• La privatización como consecuencia de
incapacidades o irresponsabilidades de gestión
• La gestión compartida como fórmula óptima para
el sector privado (funeraria de Madrid)
• La privatización como barrera a la participación
ciudadana
• La privatización como restricción a las decisiones
políticas de los ciudadanos
Importancia y complejidad del agua ¿gestión
pública o privada?
Recurso natural limitado, irregular, indispensable para la vida,
unitario a través del ciclo hidrológico, fácilmente vulnerable y
susceptible de usos sucesivos.
¿ Puede regularse el agua mediante mecanismos de mercado o
debe realizarse mediante gestión pública planificada?
Argumentos clásicos a favor de su regulación pública: el agua
como monopolio natural, las imperfecciones del mercado, la
presencia de externalidades, el agua como necesidad.
El agua es más que un factor de producción , es un activo
ecológico, económico y social.
Su gestión adecuada y eficiente, exige su planificación,
analizar recursos, establecer demandas y actuaciones,
teniendo en cuenta, tanto los aspectos económicos, como los
ecológicos y sociales.
Caracterización del fenómeno de la
mercantilización y privatización del agua
•Fortalecimiento de una visión reducionista de este recurso,
atendiendo únicamente a su función productiva. Voracidad de
los agentes económicos para entrar en este sector, fomentando
su desregulación.
•Tendencia creciente a la privatización de los servicios de
abastecimiento de agua potable y de saneamiento.
•Proceso de concentración empresarial, en torno a
multinacionales de servicios.
•Comportamiento monopolista, a través de cárteles,
asociaciones, con restricción de la competencia.
Desplazamiento de la capacidad de decisión de las
Administraciones a las multinacionales del sector.
Consecuencias: subidas de precios; deterioro de la
calidad de los servicios; pérdida de puestos de trabajo;
empeoramiento de las condiciones laborales de los
trabajadores; elevación astronómica de las retribuciones de los
directivos; dificultades de la Administración para ejercer el
control del servicio, inefectividad de las reclamaciones de los
usuarios; etc.
Debilitamiento de los organismos públicos encargados de
regular y controlar la provisión de los servicios de agua:
externalización de sus servicios y funciones.
Establecimiento de normativas limitantes, de carácter
presupuestario y financiero, que apelando a la libre
competencia, impiden de facto la realización de políticas
públicas progresivas a través de las empresas públicas del
agua.
Los monopolios multiservicios
Año 1995 / 9 Grupos en el mundo
Lyonnaise de Eaux, General des Eaux y SAUR-Bouygues
(Francia), AGBAR (España) y Northumbrian, North West,
Sevent-Trent, Thames y Welsh Water (Reino Unido).
Año 2000 / 2 + 3
2 grandes grupos mundiales: SUEZ-LYONNAISE (que engloba
a AGBAR), y VIVENDI (que engloba a la antigua General des
Eaux, y Thames Water), gestionan el 70% de la facturación
mundial de los servicios de agua privatizados. En la actualidad
VIVENDI se denomina VEOLIA WATER.
3 empresas menores: SAUR-Bouygues, Sevent-Trent y North
West Water.
Características de su actividad:
•Evitan la competencia mediante asociaciones y cárteles
(“competencia organizada”).
•Ineficacia de los sistemas de defensa de la competencia.
Dificultad para conseguir evidencias
Competencias insuficientes y sanciones no disuasorias
Estos organismos no cubren el mismo ámbito de las empresas
•Actividad multiservicios, que acrecienta su poder de actuación y
presión.
•Apuesta de los organismos internacionales de carácter financiero por
el desarrollo de las multinacionales del agua, favoreciendo las
privatizaciones.
La situación actual en la Unión Europea
Crisis de la propia idea de servicio público en un
contexto de desregulación y de aplicación de la libre
competencia para los servicios públicos de carácter
económico, entre los que se encuentra el agua.
La Comisión ha adoptado iniciativas desreguladoras
en muchos sectores, incluyendo el agua, ayudando a
su privatización. No se plantean restricciones en
cuanto el tipo de propiedad, pero se prohíben las
ayudas estatales para las empresas públicas, lo que
impide realizar políticas de equidad.
Estudios realizados por la propia Comisión
Europea, sobre servicios privatizados, ponen de
manifiesto:
a) Se vulneran constantemente los principios de igualdad de acceso,
universalidad, continuidad, transparencia, calidad, eficacia económica y
social, respeto al medio ambiente, participación y control público.
b) Dificultad de armonizar el interés general con la competencia
Falta de transparencia en las licitaciones.
c) Incremento de los casos de corrupción.
d) Se constatan prácticas restrictivas de la competencia en los sectores
privatizados, mediante asociaciones y cárteles. Tendencia a la formación de
monopolios.
e) Subida de precios. Deterioro de la calidad de los servicios.
f ) Dificultad para el ejercicio efectivo de las facultades de control del
regulador sobre el operador. Inefectividad de los procedimientos
reclamatorios individuales.
g) No se ha demostrado empíricamente una mayor eficiencia y calidad en los
servicios privatizados.
La privatización del agua en España
a)Cambios institucionales y normativos
Reforma de la Ley de aguas de 1999, introduciendo un incipiente
mercado del agua
Extensión de los contratos conjuntos de construcción y concesión
a largo plazo (hasta 75 años)
Creación de Sociedades instrumentales en las Confederaciones
Hidrográficas, cuyo fin es la contratación de la construcción y la
gestión de obras hidráulicas a empresas privadas.
Externalización de las funciones de las Administraciones
b) Privatización de las infraestructuras de regadío
c) Privatización de la gestión de servicios de abastecimiento y
saneamiento
Gestión de los servicios de abastecimiento
y saneamiento
Régimen de gestión
(Porcentajes según población servida)
Por la propia entidad local
Sociedad Pública
Sociedad Privada
Sociedad Mixta
Otros
1998
7%
49 %
32 %
11 %
1%
2000
7%
45 %
36 %
11 %
1%
Grupos empresariales importantes
AGBAR:
Controla el 50 % del negocio privado del agua
Controla 25 empresas del sector
Participada por SUEZ-LYONNAISE en el 30 %
Empresa multiservicios: agua, medioambiente, salud, limpieza,
servicios de automoción, construcción.
FCC:
Controla el 35 % del negocio privado del agua
Controla 26 empresas del sector, que se han unificado bajo el
nombre de AQUALIA
Participada por VIVENDI en un 28 %
Empresa multiservicios : agua, medioambiente, limpieza,
inmobiliario, construcción.
Observaciones respecto a las empresas del agua
privatizadas en España
•Las privatizaciones no obedecen a motivos de eficiencia
•Empresas públicas como el Canal de Isabel II, EMACSA o EMASESA, están entre
las más eficientes, pero existe una presión constante para la privatización de
algunas de ellas
•Los costes de funcionamiento de las empresas públicas bien gestionadas, son
iguales o menores que los de las privadas
•El poder de AGBAR y FCC, condicionan la libre competencia y afecta a la
neutralidad de las Administraciones en las adjudicaciones
•Dificultades para hacer efectivo el control de la Administración sobre el
funcionamiento real del servicio
•Sólo en las empresas públicas es posible la participación ciudadana
•Incremento de los beneficios de los empresarios a través de prácticas no reguladas
en los contratos de concesión
•Se constatan problemas adicionales en la concesiones a largo plazo, especialmente
las que llevan incluida la construcción de infraestructuras. Caso de las depuradoras
de Zaragoza y Puerto de la Cruz.
•Las empresas privadas disminuyen costes habitualmente mediante plantillas
exiguas e insuficientemente cualificadas. Existen problemas para la implantación de
la negociación colectiva en el sector.
El Acuerdo General sobre
Comercio de Servicios
GATS
• Acuerdo inicial de la OMC en 1994.
Entra en vigor en 1995
– El acuerdo principal contiene las
normas y disciplinas generales
– Las listas con los compromisos de cada
país respecto al acceso a proveedores
extranjeros
Posición de la OMC
La producción y distribución de servicios, al igual que
cualquier otra actividad económica, está destinada en
última instancia a satisfacer la demanda individual y las
necesidades sociales. Este último elemento -las
necesidades sociales– es particularmente importante en
sectores como la salud o la educación que en muchos
países, por no decir en todos, son consideradas como una
responsabilidad estatal esencial. Están sometidos a una
estricta reglamentación, supervisión y control. Aunque los
conceptos de la política social, con inclusión de la equidad
y el acceso universal, no suponen forzosamente que los
gobiernos actúan también como productores, las empresas
de servicios públicos han sido tradicionalmente, y siguen
siendo, los principales proveedores de servicios como los
de salud y educación en la mayoría de los países.
Posición de la OMC:
Ventajas de la liberalización
- eficacia en la prestación de los servicios como
consecuencia de una mayor competitividad
- desarrollo resultado del mayor acceso a los
servicios mundiales
- ahorro de los consumidores que pueden elegir
servicios más baratos y mejores
- mayor y más rápida innovación, producto de la
competitividad
- transparencia y previsibilidad para las
empresas inversoras
- transferencia de tecnología por la inversión
directa extranjera.
El GATS pone en peligro los servicios públicos
•Los monopolios de los servicios públicos, sobre
todo los europeos, son una barrera al comercio
•Considera que las subvenciones distorsionan el
mercado
•Pretende impedir la capacidad de los gobiernos
de regular ciertos sectores (sanidad, educación...)
lo que lleva a la pérdida del control democrático
de los servicios públicos
•Con la experiencia de sectores como el agua se
generará un dominio de esos mercados por parte
de un reducido número de empresas privadas
(multinacionales)
Alternativas a este fenómeno
• Conocimiento e información sobre el mismo
• Debate sobre los fundamentos teóricos y los
resultados de las privatizaciones
• Reforma de la gestión pública en busca de una
mayor eficacia, eficiencia y equidad
• Participación ciudadana en las tres fases del ciclo
presupuestario
• Participación sindical en la gestión pública
Conclusiones
•Este fenómeno modifica el modelo de democracia
hurtando al “mercado político” decisiones que se
producen con supuestas lógicas de mercado económico
•No hay una posición crítica generalizada en relación a
este fenómeno por parte de los partidos políticos y otras
organizaciones sociales poniendo en cuestión las bases
teóricas y los resultados reales de las mismas
•Falta de información y estudios sobre el tema
•La trasparencia, participación y mejora de la gestión
pública como alternativa