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¿Cuáles son las fuerzas que empujan a las
reformas/reformadores?
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Un módelo para entender las reformas
administrativas (Pollitt y Bouckaert, 2004)
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¿Cómo podemos pensar los procesos de
reforma en Uruguay?
En el centro está la toma de decisión de las élites
(políticos o alto servicio civil). Reformas
Administrativas, son de tipo top-down.
 Elites se enfrentan a: bloqueos económicos, legales,
culturales, políticos, etc. (distancia entre lo que se
quiere y se puede)
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 Reformas no son siempre un “paquete”. A veces son
muchas reformas al mismo tiempo con posibles
contenidos contradictorios
 Los resultados de las reformas pueden ser más
“accidentales” de lo que se piensa fue está planeado
 Las ideas de reformas muchas veces vienen del contexto.
Consultores, organismos internacionales, etc.
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Factores socioeconómicos (ej. cambios
demográficos, globalización, competitividad)
 Empuja acciones cómo: reformas de la seguridad
social, reducción de la burocracia y del gasto
público.
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Factores políticos (ej. ideas de los partidos,
coalición o gobierno mayoritario, leyes, nivel
de descentralización, presencia y aceptación
de nuevas ideas de gestión, presión por
mejores servicios.
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Factores contextuales: corrupción, desastres,
etc. empujan cambios en actitudes y
políticas.
Factores administrativos: culturas y normas
administrativas, características de las
burocracias,
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1. El Estado Uruguayo
2. La Administración Pública Uruguaya y su
estructura
3. El servicio Civil
4. La política de la Burocracia
5. Accountability
6. Los procesos de reforma estatal
7. Conclusiones finales
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Los ciclo del Estado Uruguayo
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1. Consolidación y expansión (1904-1958)
2. El amortiguado repliegue del Estado (19592005)
Nuevo ciclo?
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Democracia basada en un sistema de partidos
fuertes
Consolidación temprana del Estado de
Bienestar
Desafíos del Siglo XXI
 Reconversión de su estructura productiva, menos
dependiente de commodities
 Reconversión de su Estado de Bienestar para
hacer frente a los nuevos riesgos/demandas
sociales
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Ello requiere de un sector público fuerte
Características de la Administración pública uruguaya
Estructura Estatal
Unitario-centralizado
Tipo de Gobierno
Gobierno de coalición (1985-2005),
Mayoritario (presente)
Relación Ministros-Burocracia
No integrada, relativamente politizada
Cultura Administrativa
Fuentes de asesoramiento a
autoridades políticas
Fuente: adaptado de Pollitt & Bouckaert (2004: 42)
Rechstaat – el Estado como un fuerza
integradora de la sociedad
Principalmente el servicio civil con
incrementos en la participación de
fuentes externas (“think tanks”,
consultores, etc.)
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Ministerios
Agencias ejecutoras
(salud, educación, infancia,
seguridad social, banco
central)
Empresas públicas
(algunas monopólicas)
Personas Públicas No
Estatales (variedad de
ámbitos de acción)
Segundo y Tercer nivel de
Gobierno
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Funciones sustantivas
del Estado fueron desde
temprano puestas en
agencias fuera de la AC.
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Baja especialización de
las organizaciones con
escasa separación entre
diseño e implementación
y fuertes controles
administrativos y
financieros.
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Aunque cada director de agencias públicas puede establecer
objetivos y estrategias operativas, tienen baja capacidad
para gestionar sus recursos (freedom to manage)
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La gestión de los recursos humanos está fuertemente
regulada tanto en Ministerios como otras agencias públicas.
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En Uruguay no puede hablarse de un proceso “clásico” de
agencificación . ¿Por qué?
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La mayor parte de los funcionarios públicos (91.2% en
2010) son permanentes y tienen fuertes protecciones
frente a despidos.
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Carencia de un sistema de carrera unificado: diferencias
amplias en remuneraciones y condiciones laborales,
incluso dentro del mismo organismo.
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Escasa capacidad para evaluar funcionarios
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No existe un conjunto claro de incentivos que vinculan las
remuneraciones o las oportunidades de ascenso a la
contribución de los individuos a las metas
organizacionales.
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El sistema actual de gestión de los recursos
no permite la creación de un grupo
diferenciado de técnico-profesionales en la
estructuras más altas de la burocracia que
permitan oficiar como vinculo entre las
autoridades políticas y los distintos niveles de
la burocracia.
El Alto Servicio Civil (Managers)
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Burocracia vinculada a los partidos políticos desde su nacimiento
Deriva en un vínculo particular políticos-burócratas
Durante la consolidación del Estado Uruguayo: la burocracia fue utilizada
como moneda de cambio para establecer equilibrios de poder entre y al
interior de los partidos.
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La lógica actual no se caracteriza por la incorporación masiva de funcionarios
de forma político-clientelar ni por lo voluminoso del número de las
designaciones políticas al interior del aparato administrativo.
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Se da en cambio, a través de la utilización de mecanismos informales de
designación de personal en puestos de trabajo que implican un mayor status
o mayor remuneración, paralelamente a los mecanismos formales de carrera
administrativa.
Los políticos desconfian de la burocracia y responden
politizandola, pero no logran institucionalizar formas
de gestión que rompan la resistencias.
 Los políticos se perciben como “rehenes”, confiando
su asesoría y gestión de políticas a equipos paralelos
en lugar de las estructuras formales.
 En Uruguay, mediante la contratación de personal de
confianza y asesores pertenecientes al sistema de
carrera o funcionarios asignados a funciones que no
corresponden a sus posiciones formales.
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La burocracia uruguaya tuvo históricamente un reclutamiento en
todas las clases sociales.
 La ha hecho relativamente autónoma de los altos sectores
económicos
 Representación formal de grupos de la sociedad civil en
estructuras de gobierno (BPS, ASSE, UdelaR)
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Desde principios de 1990 la sociedad civil ha creado nuevas formas
de vinculación con la burocracia estatal como consecuencia de la
prestación de los servicios públicos.
 Estas modalidades han abierto posibilidades para la innovación en
el diseño e implementación de políticas, creando nuevas
relaciones de cooperación y competencia entre la burocracia y la
sociedad civil
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Uruguay ha privilegiado históricamente los
mecanismos legales y administrativos de
control.
Estos han probado ser fuertes y confiables
dentro de la estructura pública
Escaso desarrollo, a pesar de las reformas, en
perfomance accountability que vincule
controles a resultados
También con escaso desarrollo en
accountability social (open data, etc.)
Percepción pública de transparencia del Estado
Latin America
47
Argetina
45
Mexico
45
Brazil
Chile
Uruguay
48
57
60
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El establecimiento de procesos administrativos
sólidos y estables en la administración pública
pone a Uruguay como un país con altos niveles
de transparencia en el contexto
latinoamericano.
Sin embargo, todavía hay un déficit significativo
hacia la modernización de los procesos de
rendición de cuentas en el país que siguen
siendo lento, muy burocrático y no
necesariamente ligado a una lógica de gestión
por resultados o profesional.
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Desde 1985, todos los gobiernos se embarcaron
en procesos de reforma del Estado graduales,
discontinuos y hasta contradictorios.
No es posible identificar claramente un
paradigma de reformas, sean neo-weberiano o
NPM. Las reformas se terminan dando “por
defecto”
Las reformas encuentran bloqueos:
 Actores de veto fuertes, políticos y corporativos
 Relación Ejecutivo-Legislativo no facilita by-pass
 Tecnocracia poco autonoma de los partidos
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Sanguinetti 1985
Poco significativa en
términos de Reforma del
Estado
Restitución de 11.000
funcionarios públicos
Reinstalación de la
ONSC
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Lacalle 1990
Esfuerzo privatizador
que fue bloqueado en sus
aspectos más radicales
Desmonopolización de
empresas públicas
Reducción del gasto
Flexbilización de
contratos públicos
Reducción del nº de
funcionarios públicos
(aprox. 10.000)
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Sanguinetti 1995
Intento de reforma más
comprehensivo
Reformas de la Educación y la
Seguridad Social
Mayor presencia del sector
privado en la ejecución de
servicios
Instalación del CEPRE
Búsqueda por insertar
prácticas gerenciales
Reducción de funcionaros
públicos.
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Batlle 2000
Enlentecimiento de los
procesos de reforma estatal
Mayor privatización y
desregulación de mercados
creación de Entes
reguladores para asegurar la
competitividad en esos
mercados
(telecomunicaciones,
energía, agua potable)
Reforma de la DGI.
Prolongación de la
prohibición de ingreso a la
función pública.
Éxito relativo en racionalizar la estructura organizacional
del Estado mediante la reducción de agencias y
departamentos cumpliendo tareas similares.
 Desarrollo de sistemas de información de soporte a la
gestión.
 Exitosas en reducir el gasto público y el número de
funcionarios.
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Las reducción del personal no fue hecha siguiendo
criterios técnicos o un análisis de requerimiento de
capacidades públicas.
 Esta situación agravó aún más las capacidades estatales
dado que muchos funcionarios esenciales abandonaron el
sector público.
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Los distintos departamentos comenzaron un proceso
de implementación de prácticas gerencialistas.
 Sin embargo, los managers no tuvieron libertad para
manejar sus departamentos ni se logró implementar
un sistema de evaluación de perfomance adecuado.
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Muchas actividades fueron transferidas a agencias
con mayores grados de autonomía, pero ello no tuvo
su correlato en el fortalecimiento de la capacidad
central del Estado para evaluar y controlar este
proceso descentralizador.
Reconfiguración del Estado de Bienestar: reforma de
la salud, creación del MIDES, reforma tributaria.
 Intentos por desarrollo de sistemas de información,
gobierno electrónico, planificación y evaluación.
 Sistema de carrera en la función pública
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Con excepción de los procesos de reforma del EB, las
reformas del aparato estatal han sido erráticas y con
dificultades para mejorar los procesos de gestión.
 No puedo hablarse de un “plan de reformas” en
términos de mejora de la gestión.
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En Uruguay, los esquemas de gobernanza, estructura
organizacional, gestión financiera y rendición de
cuentas son todavía tipicos de la primera mitad del
Siglo XX.
 Ello deriva en organizaciones con importantes
dificultades para avanzar hacia una lógica de
Pefomance Management.
 El pacto actual entre políticos y burócratas lleva a: alta
polítización de las decisiones, deficits de gestión, baja
responsiviness de mando medios y bajos.
 Ello impacta en el diseño de políticas pero
principalmente en su implementación, bloqueando
nuevos intentos de modernización
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La relación políticos-burócratas está todavía dominada por
relaciones de patronazgo.
 Esto bloquea la profesionalizacíón de una alta burocracia con
capacidad para insertar prácticas de mejora de la gestión
 Y a los políticos para controlar la burocracia en base a criterios de
resultados.
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Auque ha habido avances en la modernización del aparato estatal,
las nuevas herramientas de gestión corren el riesgo de
“ritualizarse” por organizaciones que están todavia orientadas al
cumplimiento de procedimientos.