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LA REFORMA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA
EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO Y EFICIENCIA DEL GASTO.
José Manuel Cansino Muñoz-Repiso.
Dpto. Teoría Económica y Economía Política.
Universidad de Sevilla.
1.- LAS VÍAS HACIA EL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO.
Para conseguir el equilibrio o superávit presupuestario recomendado por el
PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO debatido en el Consejo Europeo de
Dublín en 1.996, y reforzado en el Tratado de Amsterdam en 1.997, y a partir de una
situación de desequilibrio en las arcas públicas inferior al 3 % del PIB, ha de optarse por
una o varias de las siguientes vías:
i.- El aumento del nivel de imposición.
ii.- La reducción del gasto público.
iii.- El aumento en la eficiencia con la que se gestiona el gasto público.
La primera de las vías nos aparece como de difícil aplicación práctica y ello por
diversas razones, pero fundamentalmente por la refractariedad que la sociedad española
muestra a la elevada presión fiscal dinámica que hasta fechas recientes, se había situado
por encima del 35 % del PIB. Esa resistencia social a situaciones de “estrés fiscal” hace
innecesario tener que acudir a los conocidos argumentos de autofagia que la elevada
presión fiscal provoca, al desincentivar la oferta de trabajo, la oferta de ahorro, la
demanda de inversión o la disponibilidad a asumir riesgos; argumentos todos ellos
enfatizados por los economistas de la oferta.
El siguiente sendero hacia el equilibrio contable también es difícil debido a
dificultades de entre las que podemos destacar el hecho de que la sociedad española es
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altamente conocedora de los “fallos del mercado”, y muestra en cambio una menor
sensibilidad a la reciente literatura sobre los “fallos del estado”i.
Adicionalmente, podemos decir que la evolución del gasto público en España
(en las dos últimas décadas) se ajusta en gran medida a la Ley de Wagner en los dos
sentidos a los que se refieren Raymond y González-Páramo (1.988).
Así, en el primer sentido, existe en nuestra Nación una gran sensibilidad a la
“demanda de redistribución” , no en vano, el Consejo Económico y Social señalaba que
en 1.996, “el 30 por cien de la población [española] acumula más del 50 por cien de la
renta nacional, mientras que la primera decila cuenta con sólo el 3’2 por cien de la
renta”ii.
También es válida, a nuestro juicio, la segunda acepción de la citada Ley y
según la cual, la elasticidad-renta de la demanda de bienes y servicios públicos es mayor
que 1. Para argumentar esto baste pensar que un trabajador industrial europeo del siglo
pasado tenía una vida media de 245.000 horas de las que trabajaba unas 162.000, esto
es, su ocupación laboral absorbía dos tercios de su vida. Actualmente, una persona tiene
una esperanza de vida media de 332.000 horas de las que sólo un 16 % dedica a su
trabajo.
La sociedad occidental, y con ella la española, camina hacia una sociedad del
ocio que impulsa la demanda de la provisión pública de actividades y lugares de
esparcimiento, de servicios educativos y de servicios sanitarios para una población
progresivamente envejecida.
A los argumentos anteriores de resistencia al recorte en el gasto público, ha de
añadirse la presión sobre el gasto de los grupos de interés fiscal que han pasado de ser
grupos latentes a grupos efectivos –Olson (1.965)- como consecuencia del marco que
les ofrece el Título VIII de la Constitución Española.
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Queda, en nuestra argumentación, un amplio campo para la tercera vía hacia el
equilibrio presupuestario –la mayor eficiencia en el gasto público-, o dicho de otra
forma, liberar recursos financieros públicos gracias a la gestión más eficiente de los
dineros de las haciendas.
2.- LA VÍA DE LA EFICIENCIA EN LA GESTIÓN DEL
GASTO
PÚBLICO.
Monnier (1.995) afirma que “los Estados no necesitan acudir a la legitimación
de la evaluación hasta que no se sienten acosados y cuestionados por la opinión
pública”. Una de las reacciones de los gobiernos suele ser la de emprender iniciativas de
evaluación de programas de gasto público. Pero no sólo la fiebre evaluadora, a la que
asistimos desde hace dos décadas está relacionada con la adecuación de la política
presupuestaria.
La corriente racionalista en la gestión pública y, particularmente, en la política
presupuestaria ha dejado su impronta más notoria en la planificación del presupuesto
por programas introducida nominalmente en España por la Ley General Presupuestaria
de 1.977 (aunque existen precedentes normativos de inferior rango desde finales de los
años sesenta), recibiendo un impulso definitivo por la Ley de Presupuestos Generales
para 1.984 e incorporándose al Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de
1.988 (TRLGP).
Presupuestación por programas y eficiencia del gasto van de la mano en los
intentos de racionalizar económicamente los recursos de los que dispone el sector
público iii . No obstante, la eficiencia –término que la Ciencia Económica asume del
acervo de la ingeniería- es, en palabras del profesor Suárez (1.986) “Tan difícil de
definir como de alcanzar”, luego no elegimos bajo ningún concepto, un camino
expedito hacia el equilibrio en las cuentas públicas.
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3.- LA EFICIENCIA EN EL DERECHO POSITIVO ESPAÑOL.
Dado que nuestro campo de estudio ha abordado más la vertiente del gasto que
la del ingreso públicos, enfatizaremos el primero sobre el segundo.
Junto a la citada Ley General Presupuestaria de 1.977, la eficiencia como
principio rector de la política presupuestaria se recoge en la Constitución de 1.978 (CE),
en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de 1.982 y en el TRLGP de 1.988.
También en 1.988, la Disposición Adicional Decimosexta de la LPGE para
1.989, facultaba al Ministerio de Economía y Hacienda para dictar y establecer los
procedimientos al objeto de introducir un sistema normalizado de seguimiento del
grado de realización de los objetivos definidos en las memorias de los programas
públicos. Para 1.998, los programas sometidos a seguimiento especial se recogen en el
Anexo I.
Casi una década después de tan inquietante iniciativa, la realidad nos muestra
que tanto el número de programas sometidos a seguimiento especial como el porcentaje
de gasto que los mismos representan sobre el presupuesto total de gastos, se ha
estancado.
4.- EL MARCO NACIONAL DE LAS LEYES DE PRESUPUESTO.
Las leyes de presupuesto se han convertido en leyes adjetivas, traducen a cifras
agregadas las partidas de los compromisos que el Ejecutivo va adquiriendo con o sin el
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refrendo del Poder Legislativo, dependiendo de la naturaleza jurídica de la norma que
da origen al gasto.
Las enmiendas planteadas desde el mes de noviembre de cada año hasta el
acostumbrado 28 de diciembre, están muy restringidas. La interpretación restrictiva que
ofrecen los Reglamentos de las Cámaras en relación con los artículos 134.5 y 134.6 de
la CE, conduce en la práctica a limitar la iniciativa parlamentaria. Así, el Reglamento
del Congreso en su artículo 133 y el del Senado en su artículo 149, exigen que las
enmiendas que impliquen un aumento del gasto han de presentarse compensadamente,
mientras que las enmiendas que implican una disminución de los ingresos, requieren la
conformidad del Gobierno para llegar a discutirse. A modo de ejemplo, con relación al
Proyecto de LPGE para 1.992, se presentaron 1.524 enmiendas, de las que solamente
111 contaban con el apoyo del grupo parlamentario mayoritarioiv.
Adicionalmente, lo que acabamos de señalar sirve sólo para el presupuesto de
gastos; alterar el presupuesto de ingresos conllevaría la reforma de la legislación fiscal
tarea que, en absoluto está en el debate presupuestario.
5.- TEMAS PARA LA AGENDA.
La vía de la búsqueda de la eficiencia en el gasto público trasciende la propia ley
presupuestaria. A nuestro entender el responsable de elaborar la política presupuestaria
ha de resolver varias cuestiones que deberían ser incluidas en la agenda:
I.- La necesidad de analizar el efecto que el gasto público tiene sobre el
crecimiento económico y, finalmente, sobre el empleo. Lamentablemente la literatura
especializada no es concluyente encontrando estudios que establecen correlaciones de
signo opuesto. Sin embargo, recientemente, parece que analizados por capítulos, el
efecto del gasto corriente es menos eficaz sobre el crecimiento económico (más
exactamente muestra un efecto negativo) que el gasto en infraestructuras públicasv.
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II.- Esto nos debe conducir a un segundo punto en la agenda que planteamos: la
necesidad de una función pública eficiente. En este sentido, el Anteproyecto del
Estatuto Básico de la Función Pública, en cuyo articulado se establece como principio la
eficiencia en la ordenación de recursos, se plantea como una oportunidad de sumo
interés.
El citado Anteproyecto responde, además, a la demanda de grandes conocedores
del servicio público a los españolesvi y así, se regula la carrera administrativa a partir de
la inequívoca relevancia de la contrastada eficiencia del funcionario en su atención a los
ciudadanos/clientes.
III.- Finalmente, la eficiencia del gasto público como posible camino hacia el
deseado equilibrio de las cuentas públicas, en el seno de una Europa que camina mucho
más aprisa hacia la estabilidad de precios que hacia el pleno empleo, la eficiencia
decimos, necesita del buen hacer de los órganos fiscalizadores.
Los ciudadanos no llegan a entender cómo las grandes empresas pueden
presentar sus cuentas listas para ser auditadas, en la primera mitad del año que sigue al
cierre de su ejercicio económico mientras que el Tribunal de Cuentas tarda varios años
en presentar su auditoría del Sector Público español, y cuando lo hace, muestra
importantes discrepancias con los datos ofrecidos por el Ejecutivovii.
6.- REFLEXIONES FINALES.
La persuasión que el británico J.M. Keynes tuvo sobre el presidente
estadounidense F.D. Roosevelt, ayudó a diseñar una Oficina del Presupuesto depediente
de la Casa Blanca. La iniciativa fue lo suficientemente interesante como para que el RD
838/96 en su artículo 4, reprodujera la experiencia para España.
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Es evidente que existe un elevado nivel de acuerdo, y una decidida voluntad
(acompañada de éxitos notables) sobre la integración de España en un espacio
monetario común. La Oficina del Presupuesto es una institución fundamental en la
elaboración no sólo de la política presupuestaria sino en la de cualquier política que
implique para ejercicios presupuestarios sucesivos, compromisos de gasto.
La vía de la eficiencia del gasto hacia el equilibrio presupuestario no es la más
inmediata pero, sin duda, ha dado importante éxitos en países como Gran Bretaña
–Metcalfe y Richards (1.988), Echebarría (1.993) y Jones (1.993)-. Nueva Zelanda
–FMI (1.996), Montesinos (1.996) y Roig (1.998)-, Italia –Martínez Bargueño (1.995)-,
o Suecia –Losada (1.997), por tanto, con gobiernos de diferente programa político.
En cualquier caso, gestionar el dinero público de manera más eficiente, además
de contribuir a la consolidación presupuestaria (gastando menos pero mejor), es una
exigencia de moral pública puesto que implica para el sector público, el mismo
comportamiento diligente que se pide a los ciudadanos en el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias.
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ANEXO 1: PROGRAMAS SOMETIDOS A SEGUIMIENTO ESPECIAL
EN 1.998.
Centros e instituciones penitenciarias.
Tribunales de Justicia y Ministerio Fiscal.
Seguridad vial.
Atención especializada, INSALUD, gestión directa.
Atención primaria de salud, INSALUD, gestión directa.
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Gestión e infraestructura de recursos hidráulicos.
Infraestructura del transporte ferroviario.
Creación de infraestructura de carreteras.
Mejora de la infraestructura agraria.
Investigación científica.
Investigación técnica.
Investigación y desarrollo tecnológico. Escuelas taller y casa de oficio.
También será de aplicación el sistema de seguimiento especial a los objetivos
establecidos en los Planes de Actuaciones de los entes públicos Puertos del
Estado, Autoridades Portuarias y Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.
Fuente: Boletín Oficial del Estado.
i
Sobre esta idea puede abundarse en Wolf (1.988), Capítulo 3.
ii
Vid. CES (1.997, pág. 2).
iii
Sobre esta idea puede abundarse en Fernández (1.998).
iv
Cfr. Dizy (1.996, págs. 38 y 39).
v
En tal sentido, los estudios iniciales de Rubinson (1.977) y Ram (1.986) encontraron una
relación empírica positiva entre el tamaño del sector público y el crecimiento del PNB. A
pesar de que esta relación ha vuelto a ser puesta de manifiesto en el trabajo de Lin
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(1.994a), otros autores han encontrado una relación inversa entre ambas variables. Entre
los trabajos que llegan a esta segunda conclusión pueden contarse los de Landau (1.983),
Grossman (1.988), Mallow (1.986), Peden y Bradley (1.989) y Grier y Tullock (1.989).
Argimón et al. (1.996), señalan que con posterioridad a estos estudios, en un
trabajo comprensivo de la cuestión, Dowrick (1.993) concluyó que el tamaño del sector
público no parece tener un efecto significativo y sistemático sobre el crecimiento.
Más recientemente, la literatura sobre la materia ha señalado los efectos diferentes
que sobre el crecimiento económico, tienen los distintos componentes del gasto. Así, por
ejemplo, Easterly y Rebelo (1.993) y Lin (1.994b) muestran que las partidas de gasto que
se traducen en inversión en capital humano o en capital físico, están positivamente
relacionados con el crecimiento económico.
vi
Vid. Barea y Gómez-Ciria (1.994).
vii
Vid. de Pablos y Valiño (1.998).
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