Download IV. Estado de la cuestión cultura política.

FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
FLACSO-SEDE GUATEMALA
PROGRAMA CENTROAMERICANO DE POSTGRADO
MAESTRÍA EN CIENCIAS SOCIALES
5ª PROMOCIÓN (2009-2011)
LOS DIPUTADOS Y EL PROCESO DE ADOPCIÓN DE DECISIONES
EN LAS FRACCIONES LEGISLATIVAS:
UNA CUESTIÓN DE CULTURA POLÍTICA.
EL SALVADOR Y GUATEMALA.
Eduardo Salvador Escobar Castillo
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE MAESTRO
EN CIENCIAS SOCIALES
Tribunal Examinador:
Dr. Ricardo Sáenz de Tejada- Dr. José E. Miranda Gómez- Mtro. Virgilio Reyes
Asesor:
M. Sc. Luis Raúl Salvadó Cardoza.
FLACSO GUATEMALA
Agosto 2013
i
A mi pollita, Emma Fabiola, como muestra perenne de mi compromiso con tu vida.
A Rosy por apoyarme y creer siempre en mí, por ser y por estar, a pesar de todo.
A Mamá, a tu memoria, pues soy lo que soy por ti.
A papá y José por colaborarme en las épocas duras.
A Luis Raúl por su paciente y atinada guía en este caminar.
A Edmundo Urrutia por haber contribuido a que tuviera esta oportunidad.
A José Cal por ser nuestro maestro e incondicional amigo.
A Delázkar y Marcell por todos los desvelos compartidos buscando nuestra meta.
A Mayra y Olguita por su prestancia en apoyarnos.
A mis compañeros y compañeras, por esos dos años de vivencias y experiencias colectivas.
A todas aquellas personas que se me escapan de la mente, pero que de alguna u otra forma colaboraron en la
realización de esta tesis, y que sin su ayuda no fueran posibles estás páginas.
A los que creyeron siempre en mí.
… Mi gratitud a todos…
ii
Contenido
Páginas
Índice de diagramas............................................................................................................................. v
Siglas y acrónimos utilizados. .............................................................................................................vi
I- Introducción. .................................................................................................................................... 2
II. Marco teórico................................................................................................................................ 10
1. Cultura política y sistema político. ............................................................................................ 10
1.1. ¿Qué se entiende por cultura política? ............................................................................... 12
1.2. Tipología ............................................................................................................................ 15
1.3. Modos de orientación política. ........................................................................................... 20
2. Elitismo y jerarquía en los partidos políticos. ........................................................................... 20
III. Metodología. ............................................................................................................................... 23
1. Selección de casos a estudiar. .................................................................................................... 24
2. Selección de las instituciones políticas. .................................................................................... 25
2.1. Selección de partidos políticos. .......................................................................................... 25
3. Selección de entrevistados. ....................................................................................................... 26
3.1. Forma de selección. ............................................................................................................ 27
3.2. Problemas en la realización de las entrevistas.................................................................... 27
4. Técnicas de investigación. ......................................................................................................... 28
4.1. Entrevista semi-estructurada de preguntas abiertas. ........................................................... 28
4.2. Instrumento de investigación.............................................................................................. 29
5. Proceso de análisis. ................................................................................................................... 31
5.1. Descripción de actitudes..................................................................................................... 31
5.2. Transcripción y análisis. ..................................................................................................... 33
5.3. La comparación. ................................................................................................................. 33
IV. Estado de la cuestión cultura política. ......................................................................................... 36
1. La Cultura política como área de estudio. ................................................................................. 36
2. La cultura política en Latinoamérica. ........................................................................................ 38
3. Estudios sobre cultura política en Guatemala y El Salvador. .................................................... 41
V- El Salvador. .................................................................................................................................. 47
1. Contexto. ....................................................................................................................................... 47
1.1. Introducción al proceso. ......................................................................................................... 47
1.2. Algunos aspectos relevantes de los partidos políticos de El Salvador.................................... 48
2. Cómo funciona la Asamblea Legislativa. ...................................................................................... 52
iii
2.1. Organización del Congreso y tipo de sesiones. ...................................................................... 52
2.2. Proceso de formación de ley................................................................................................... 53
3. La voz de los diputados: Las entrevistas ....................................................................................... 57
3.1. Proceso decisorio. .................................................................................................................. 57
3.1.1. La toma de decisiones por medio de la votación en bloque. ........................................... 57
3.1.2. Razones de la decisión de los diputados. ........................................................................ 58
3.1.3. Disciplina partidaria ........................................................................................................ 65
3.1.4. La participación de los diputados en la reunión de bancada para la toma de decisiones. 71
3. 2. Decisión colectiva/decisión personal .................................................................................... 76
3.2.1. Autonomía respecto del colectivo o el acompañamiento a las decisiones colectivas...... 76
3.3. Dirigencia. .............................................................................................................................. 81
3.3.1. Su incidencia. .................................................................................................................. 81
3.3.2 Los límites de las cúpulas y el margen de acción de los diputados. ................................. 90
3.3.3 Los legisladores ante las iniciativas “sorpresas”. ............................................................. 92
3.3.4. Sanciones a la disidencia. ................................................................................................ 94
4. Factores de la cultura política, acción política y objetivos políticos. ............................................ 96
4.1. Factores de cultura política en los diputados entrevistados.................................................... 97
4.1.1 Militancia. ........................................................................................................................ 97
4.1.2. Disciplina del militante. .................................................................................................. 99
4.1.3. Las decisiones por mayoría. .......................................................................................... 102
4.1.4. Ser tomado en cuenta. ................................................................................................... 104
4.1.5. Evitando diferenciarse. .................................................................................................. 106
4.1.6. Autonomía. .................................................................................................................... 107
4.2. La cultura política del diputado salvadoreño. ...................................................................... 109
VI. Guatemala. ................................................................................................................................ 116
1. Contexto. ..................................................................................................................................... 116
1.1. Aspectos coyunturales. ......................................................................................................... 116
1.2. De los partidos políticos en Guatemala. ............................................................................... 117
2. Cómo funciona el congreso. ........................................................................................................ 119
2.1. Organización del Congreso. ................................................................................................. 119
2.2. Proceso de formación de ley................................................................................................. 120
3. Lo que dicen los entrevistados. ................................................................................................... 124
1. Proceso decisorio .................................................................................................................... 124
iv
1.1. Las reuniones previas a la decisión. ................................................................................. 124
1.2. Votación en bloque. .......................................................................................................... 125
1.3. Razones de la decisión. .................................................................................................... 126
1.4. Disciplina partidaria. ........................................................................................................ 128
1.5. Reunión de bancada: Participación en la toma de decisiones. ......................................... 131
2. Decisión colectiva versus decisión personal. .......................................................................... 133
2.1. Autonomía respecto del colectivo. ................................................................................... 133
3. Dirigencia. ............................................................................................................................... 135
3.1. Incidencia de la dirigencia................................................................................................ 135
3.2. ¿Independencia respecto de la dirigencia o ejecutores de decisiones? ............................. 137
3.3. Iniciativas “sorpresa”. ...................................................................................................... 140
3.4. Sanciones.......................................................................................................................... 141
4. Factores de la cultura política, acción política y objetivos políticos. .......................................... 142
4.1. Factores de cultura política en los diputados entrevistados.................................................. 143
4.1.1. El consenso de la mayoría. ............................................................................................ 143
4.1.2. La pertenencia al partido y la participación dentro de éste. .......................................... 146
4.1.3. El peso del colectivo. .................................................................................................... 148
4.1.4. Disciplina partidaria. ..................................................................................................... 149
4.1.5. El individuo frente a la autoridad partidaria. ................................................................. 151
4.2. La cultura política del diputado guatemalteco. .................................................................... 154
VII. Conclusiones. ........................................................................................................................... 161
VIII. Bibliografía............................................................................................................................. 173
v
Índice de diagramas.
Diagrama n° 1. Planteamiento teórico. Pág. 22
Diagrama n° 2. Proceso de formación de ley El Salvador. Pág. 56-57
Diagrama n° 3. Factores cultura política El Salvador. Pág. 99
Diagrama n° 4. Efectos de la militancia en las decisiones legislativas. Pág. 100
Diagrama n° 5. Disciplina del militante. Pág. 102
Diagrama n° 6. Decisiones por mayoría. Pág. 105
Diagrama n° 7. Ser tomado en cuenta. Pág. 107
Diagrama n° 8. Proceso de formación de ley Guatemala. Pág. 126
Diagrama n° 9. Factores cultura política diputados Guatemala. Pág. 146
Diagrama n°10. Decisión de mayoría. Pág. 148
Diagrama n°11. Efecto de la participación y pertenencia al partido. Pág. 152
Diagrama n°12. Influencia del colectivo. Pág. 153
vi
Siglas y acrónimos utilizados.
ARENA: Alianza Republicana Nacionalista
CN: Concertación Nacional
D.L: Decreto Legislativo
EUA: Estado Unidos de América
FLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional.
FUNDAUNGO: Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo.
FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional (El Salvador)
GANA: Gran Alianza Nacional (Guatemala)
IUDOP: Instituto Universitario de Opinión Pública.
LAPOP: Latin America Public Opinion Project.
LIDER: Libertad Democrática Renovada.
PCN: Partido de Conciliación Nacional
PDC: Partido Demócrata Cristiano.
PNUD: Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo.
PP: Partido Patriota.
RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa.
TLC: Tratado de Libre Comercio.
UNE: Unidad Nacional de la Esperanza.
URNG: Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca.
UK: United Kingdom.
1
Capítulo I
Introducción de la
Investigación
Contexto, objeto y problema de investigación.
2
I- Introducción.
En febrero de 2004 el pleno legislativo salvadoreño conoció de la iniciativa para superar el
veto del Presidente de la República para la eliminación de la renta a la exportación e
importación del café. Al momento de realizar la votación, el diputado Mauricio Hernández del
Partido Demócrata Cristiano se abstuvo de votar a favor de la superación del veto. Su voto era
trascendental para conseguir los 56 necesarios. El diputado de su mismo partido, Rodolfo
Parker, de forma disimulada le instó a votar, pero el diputado Hernández no respondió a su
señal. De repente, otro diputado, Agustín Díaz Saravia, levantó el brazo de Hernández para
que su voto contase a favor y se sumasen los 56 requeridos, aun contra su voluntad. El
diputado Hernández en ningún momento dio muestras de resistencia ante la vulneración de su
voluntad.
Así fue: Un diputado de la Asamblea Legislativa al que le levantaron la mano para votar. Esto
es grave dado que es un funcionario público cuyo estatus está revestido de una especial
garantía constitucional: No está ligado a mandato imperativo alguno. Por tanto, goza de la
capacidad para decidir apoyar o no una decisión teniendo en cuenta la Constitución y el interés
colectivo.
En esta investigación incumbe observar que bajo la inacción del diputado Hernández y la
acción de los diputados que le levantaron la mano, existe una cultura política -sistema de
actitudes y creencias- que ha creado, renueva o sustituye una particular orientación hacia los
objetivos políticos en los Congresos de ambos países. Y éste es el objeto de esta investigación:
La cultura política. Acá se plantea la existencia de un vínculo entre cultura y sistema político,
siendo la primera un factor explicativo de la orientación y dinámica del segundo.
Para desentrañar en qué forma la cultura incide en el sistema político, se recurrió a la tipología
de cultura política que plantea una cultura subordinada, una de participación y una mixta de
participación-súbdito. Desde esa perspectiva se realizó una identificación de los valores y
actitudes que son utilizados por los diputados en cuanto la toma de decisiones legislativas.
En esta investigación no se obvió que ninguna sociedad puede entenderse al margen de la
organización. Por eso, en la discusión que acá se plantea, se pondera el espacio organizacional
por excelencia de los políticos: El partido político. El abordaje que se hace de dichas
3
organizaciones se circunscribió a la relación partido-diputado esencialmente la militancia,
pues el diputado es un militante de partido político.
Se rescatan los conceptos primarios y básicos que los pioneros en el estudio de la cultura
política definieron. Se exponen las diferentes tendencias y enfoques en el nivel mundial,
latinoamericano y centroamericano sobre el tema, señalando la diferencia entre los estudios de
la cultura política europeos y anglosajones con los producidos a este lado del globo. Sobre
Guatemala y El Salvador se destaca que la mayoría de trabajos sobre cultura política son de
naturaleza cuantitativa.
¿Por qué un estudio desde la teoría de la cultura política para explicar el proceso decisorio
legislativo? Se ha considerado hacer este trabajo partiendo del supuesto que la teoría de la
elección racional tiene límites explicativos para la comprensión de la dinámica decisoria en la
Asamblea Legislativa. Se parte de la premisa que no todos los actos que los sujetos realizan
están fundamentados en el cálculo de costo-beneficio. Por eso, al estudiar el proceso decisorio
en el que están envueltos los diputados, se optó por no utilizar el tradicional análisis sistémico
basado en el cálculo antes mencionado, dado que, por lo general, tiende a analizar estructuras,
a medir opiniones y se deja de lado las vivencias de los sujetos concretos.
En consecuencia, para tratar de dar otra explicación de la dinámica política de la Asamblea
Legislativa se eligió la perspectiva que desde la cultura política se postula, proponiéndola
como una variable explicativa del sistema político. Desde el prisma de los postulados de la
cultura política se analizó el comportamiento de los actores sistémicos y sus concepciones
sobre los procesos políticos. Así, la vida cotidiana, el día a día de los diputados, se constituye
como ese ámbito privilegiado para entender las prácticas políticas en el legislativo. En fin, se
pretendió estudiar, de alguna manera, las subjetividades, lo particular dentro del sistema
político.
Otra razón para analizar a los diputados desde la visión de la cultura política es la tradición
autoritaria que ambos países comparten. América Latina tiene una cultura antidemocrática con
raíces muy profundas. La historia de la sociedad salvadoreña y guatemalteca en el siglo XX
está marcada y determinada por las dictaduras militares y gobiernos civiles dictatoriales.
Recuérdese que en la gestión del poder político realizada por los militares se trató de
4
conservar la apariencia de un régimen democrático1. Los Acuerdos de Paz dieron por
terminada esa etapa de la vida política de ambas naciones, abriendo la posibilidad de
transformaciones democráticas. Dichos acuerdos marcaron un antes y un después en ambos
países, tanto a nivel social como político.
En el caso de El Salvador, el proceso de negociación entre el FMLN y el Gobierno tenía como
propósito u objetivo democratizar a la sociedad salvadoreña. Eso significó que las
instituciones y los actores que existan al interior del sistema se debían ubicar en un constante y
permanente proceso de democratización interna, a la vez que en una lucha con las tendencias
opuestas que buscaban revertir el proceso.
Al hablar de la democratización de las instituciones del sistema político deben considerarse
factores culturales, tales como los niveles de democracia al interior de las instituciones
políticas, las relaciones de igualdad-desigualdad o subordinación existentes en ellas, si son
proclives al pacto o negociación, si aceptan la convivencia o excluyen al “otro”, si se utiliza la
coerción para imponerse. De esa forma, el análisis del comportamiento al interior de los
partidos pasa también por comprender en su real dimensión los elementos democráticos y
autoritarios-oligárquicos que subsisten y conviven en su comportamiento político y la forma
en cómo se combinen.
Debe de tenerse en cuenta que el proceso de cumplimiento de los acuerdos y el inicio del
proceso de democratización tuvo como escenario previo al militarismo-autoritarismo
enquistado en el sistema político. Además, se da en un contexto de recomposición del poder
sin tener previamente instituido un Estado de derecho sólido. En ambos países, la apertura
democrática luego de los acuerdos se topó con que los gobiernos fueron dirigidos por los
partidos que gestionaron o fueron partícipes de los gobiernos autoritarios y las ex-guerrillas se
transformaron en partidos políticos. Ese fue el punto de partida de la democratización, por lo
tanto, el régimen nuevo hereda una cultura política autoritaria.
Por eso nunca se abandonaron del todo los protocolos del sistema constitucional liberal, instaurándose lo que se
dio en llamar una dictadura militar electorera.
1
5
Las anteriores consideraciones nos llevan al abordaje del problema de investigación. Sobre
este particular, puede mencionarse que en esencia es cómo contribuyen, favorecen o
desfavorecen al proceso de consolidación y desarrollo de la democracia guatemalteca y
salvadoreña ese sistema de actitudes y creencias que ostentan los diputados, es decir, su
cultura política.
Este problema de investigación que acá se plantea implica señalar las rupturas y continuidades
presentes en el comportamiento político de los partidos, las elites partidarias, de los diputados,
y, en general, de la dinámica legislativa desde la firma de la Paz. Este nuevo contexto,
ineludiblemente, crea nuevos parámetros de acción para los actores e instituciones del sistema
político y los condiciona a una nueva forma de actuar y pensar. La relativa recomposición del
poder generó que los sectores más conservadores y antidemocráticos de ambos países trataron,
y siguen tratando, de estancar el proceso, hacerlo retroceder o desnaturalizar su objetivo.
La problemática radica en que si ambas naciones están inmersas en un proceso de evolución
democrática es necesario que los actores sistémicos observen un constante y permanente
proceso de elaboración, relaboración y adecuación de sus conductas y comportamientos
políticos a los parámetros que la democracia. De lo contrario, la orientación que la cultura
política imperante dará al sistema político reñirá con el estándar democrático, no obteniendo
los resultados que de dicho sistema se esperan, creando desencanto en la población. Este
proceso toma relevancia al considerar el pasado autoritario de ambas naciones. Por ende, al
intentar construir y mantener un sistema político que contemple los valores democráticos en
países como El Salvador y Guatemala, es un verdadero reto.
En el mismo intento por describir y analizar el comportamiento político de los diputados y de
las élites partidarias en el proceso de democratización, específicamente en el Congreso, no
debe obviarse el origen y naturaleza de los actores institucionales que son sujetos de tal
proceso. Y eso es importante porque un sistema político refleja el tipo de cultura política que
esa sociedad observe, es decir, sus tendencias no aparecen de la nada.
La semejanza en el origen de los procesos políticos actuales y los distintos grados de
adecuación de los actores al nuevo contexto, son parte importante de este entramado de
saberes, percepciones y deseos que componen la cultura política. Podrá pensarse que las
6
conductas autoritarias son exclusividad de los partidos de derecha. A esto habrá que responder
que todos los partidos son herederos del autoritarismo pre-democrático, aunque con
variaciones en intensidad.
Se optó por seleccionar al Congreso o Asamblea Legislativa por constituirse en una institución
clave de los sistemas políticos modernos. En nuestras democracias representativas las normas
jurídicas son elaboradas y proveídas por dicha institución. Esto quiere decir que su naturaleza
democrática es una razón de peso para centrar la mirada en las interioridades y dinámica del
legislativo. Prosiguiendo con ese punto, aunque es una obviedad, pero si se intenta construir
una explicación sobre la dinámica de la toma de decisiones legislativas, forzosamente habrá
que avocarse a los representantes que toman en nombre de la mayoría las decisiones
vinculantes en los Estados: Los diputados o congresistas.
Cualquier discusión sobre nuestro sistema político, obligatoriamente, debe hacer referencia a
la representación2. La democracia representativa en ambos países se ejerce mediante partidos
políticos que son los medios de acceso al gobierno.
La democracia indirecta o representativa implica que el pueblo participa en la toma de
decisiones por medio de representantes -instituciones intermedias- bajo el supuesto que son
capaces de juzgar qué es lo mejor para los intereses generales, pues entienden objetivamente
sobre las materias incluidas en la decisión, y, por tanto, este sistema es más apropiado para
lograr los fines para los cuales había sido predispuesta la soberanía popular. Los
representantes del pueblo por antonomasia son los diputados de la Asamblea Legislativa.
Este papel de representación que ostentan los diputados, según el ordenamiento jurídico y los
principios democráticos, tiene que estar fundamentado en los mandatos constitucionalesdemocráticos y no en los designios de los distintos poderes de hecho o de derecho que existen
en la sociedad. En otras palabras, las decisiones que los diputados tomen en el Congreso deben
responder estrictamente a los intereses de la voluntad popular y estar amparadas en la
Constitución.
El Gobierno salvadoreño es representativo y su sistema político se expresa por medio de los partidos políticos,
que son el único instrumento para el ejercicio de la representación del pueblo dentro del Gobierno. Guatemala, de
igual forma, se enmarca dentro de una democracia representativa pues el pueblo delega el ejercicio de su
soberanía en los órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial
2
7
De esta forma, se considera que la calidad de la democracia también dependerá de la libertad
de actuación de los representantes populares que son electos para gobernar, en este caso los
diputados; este gobierno democrático debe de darse sin interferencias o presiones de ningún
tipo, provengan de electores o de la misma cúpula partidaria. Esto con independencia el
sistema y su marco jurídico estén diseñados para potenciar a los partidos y no a los diputados
individualmente considerados. Podrá parecer un contrasentido que esta investigación plantee
la exigencia de autonomía para los diputados cuando todo está dispuesto para que sean los
partidos los actores principales del sistema. No obstante eso, en el plano jurídico eso está
contemplado en las normas primarias. En la Constitución de El Salvador3 se establece al
respecto que “Los Diputados representan al pueblo entero y no están ligados por ningún
mandato imperativo…”. En Guatemala de igual manera su Constitución4 prescribe que “Los
funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de partido político
alguno.” Además, debe considerarse que en la constante e inevitable evolución democrática,
es pertinente señalar aquellas situaciones que impiden que el sistema político logre ajustarse a
ese ideario democrático. En ese sentido, que la autonomía de los diputados esté condicionada
por la voluntad partidaria se considera un obstáculo para un real ejercicio democrático del
poder, debiendo ser considerada su inclusión en una agenda de reforma democrática5. Y esto
también se plantea a partir de las exigencias de los mismos diputados pues conciben su papel
de forma distinta a la que tradicionalmente ha predominado.
Por su condición de militantes, el desempeño legislativo de los diputados no escapa a la
influencia que las cúpulas partidarias ejercen sobre ellos. Es aceptado que la democracia
moderna necesita para su existencia de las instituciones intermedias como lo son los partidos
políticos. Ahora bien, por ser organizaciones, los partidos políticos cuentan con un grupo
encargado de dirigirles, propiciando la instauración de una oligarquía, de una élite que decide.
La realidad política indica que los Congresos se han convertido en los espacios en donde los
diputados actúan bajo la coacción de sus partidos, debiendo responder a una serie de
compromisos, convirtiéndose en meros delegados de partido. Esto lleva a no pocos a afirmar
que la democracia representativa es de políticos, no obstante ser reconocidos todos los
3
Art. 125 Cn.
Art. 154 Cn.
5
De alguna forma, este trabajo puede indicar los puntos medulares para una reforma o reconversión del
sistema.
44
8
ciudadanos como miembros de una comunidad política, pero, al final de cuentas, las
decisiones estratégicas las toman una élite política. Ésta y otras razones generan serios
cuestionamientos para la democracia representativa.
¿Por qué los diputados aceptan decisiones de sus partidos en temas legislativos? ¿Qué
motivaciones tienen para asumir las decisiones de su fracción sin contrariarlas? Estas son
algunas de las preguntas que en el desarrollo de esta investigación se intenta responder.
9
Capítulo II
Marco
Teórico
Propuesta teórica y conceptual.
10
II. Marco teórico.
1. Cultura política y sistema político.
La teoría de la cultura política es consistente en sostener que el factor cultural es una variable
del análisis político que no debe ser obviada al elaborar una explicación sobre un sistema
político determinado. (Ai Camp, 1997:105). Desde esa perspectiva, la cultura política es un
factor que auxilia la explicación de las tendencias de un sistema político y sus actores. Ahora
bien, el considerarla como una variable explicativa del sistema, no implica que se ignoren los
aportes provenientes de la teoría de la elección racional para efectos explicativos de los
fenómenos políticos, aunque existan reparos al respecto.
Para los teóricos de la elección racional, por regla general, el acto político se fundamenta en
un cálculo racional que evalúa la relación beneficios-costos que acarrea su realización
(Sarsfield, 2006: 227). Plantean que en las decisiones políticas existe una racionalidad
utilitaria o instrumental6.
En esta investigación se discrepa de dicho postulado teórico general porque no siempre los
actores del sistema político realizan actos o toman decisiones fundamentados en cálculos sobre
posibles costos-beneficios que acarrearían sus acciones. Existen actos en los que se cree ver
racionalidad cuando en realidad no la hay, siendo llamadas “cajas falsamente blancas”.
(Sarsfield, 2006: 226). En este sentido, existen casos en que la acción social no puede ser
analizada a partir de “las razones de los individuos”, sino solo desde lo emotivo.
Es un hecho incontrovertible la frecuente carga irracional que tiene el humano al optar por
algo, ya que independientemente la relación costo-beneficio o el logro de un fin, es una
constante preferir ciertas decisiones o acciones por considerarlas deseables o correctas. A esta
realidad no escapan los diputados. Se considera que bajo las elecciones que los sujetos
6
A partir de la propuesta de Sarsfield existen 2 tipos de racionalidad: utilitaria e instrumental. La primera se
explica así: “Se prefiere X si y sólo si ha provisto de la utilidad esperada. Se prefiere X si X ha provisto de la
utilidad esperada, si X ha satisfecho. No se prefiere X si X no ha provisto de la utilidad esperada, si X no ha
satisfecho.” La racionalidad instrumental implica que: “Se prefiere X si y sólo si alcanza Y; se prefiere X si se
alcanza Y; No se prefiere X si no se alcanza Y.”
11
políticos toman, subyace una cultura política que le da sentido a tal elección. Por eso se
comparte que la teoría de la elección racional tiene claros límites explicativos7.
Debe de tenerse en cuenta que analizar procesos políticos desde la perspectiva de la cultura
política es un “cuestionamiento al paradigma vigente, basado en los principios de la elección
racional” (Campuzano, 2007: 111). La ventaja de analizar los procesos desde la cultura
política es que se complejiza el comportamiento de los individuos al introducir actitudes de
confianza y cooperación, sentido de comunidad y solidaridad develando que no siempre media
un comportamiento totalmente racional basado en el cálculo8.
A eso se agrega que el pasado autoritario en ambos países es de tal magnitud que su sola
existencia justifica analizar el fenómeno político desde la perspectiva de la cultura política sin
recurrir a otras propuestas teóricas como la elección racional o incluso del neoinstitucionalismo. Entonces, puede notarse que la concepción acá planteada significa la
existencia de un vínculo entre cultura y sistema político, la cual se caracteriza por ser una
relación plenamente funcional.
Sobre lo anterior, si se observa, la cultura política autoritaria le fue funcional al sistema
político de Guatemala y El Salvador pre-acuerdos de paz. Esto significó que el sistema
político contara con actores con poca independencia y no participativos, apegados ciegamente
a la autoridad, posibilitando de esa forma su funcionamiento. Algunos teóricos afirman la
existencia de una mutua influencia o retroalimentación entre la subjetividad individual y lo
objetivo de las estructuras (Almond, 1983). Si bien puede tener validez ese planteamiento,
pero para esta investigación se opta por acompañar la concepción que prescribe que los
sistemas siguen las pautas que la cultura política establece. (Durand, 2004: 22). En este
sentido, no se está desconociendo esa mutua influencia, sino que se le otorga mayor carga
explicativa al individuo al posicionarlo como el que marca las pautas del sistema.
De eso límites explicativos pueden mencionarse que una es la paradoja de la abstención: No se puede explicar
desde el modelo de elección racional el por qué la gente vota y no se abstiene de hacerlo. (Sarsfield, 2006: 223).
Entonces, “se puede suponer que tal comportamiento es el resultado de una causa irracional” (Sarsfield, 2006:
225).
8
Existen experimentos que muestran que los individuos no siempre se comportan de manera sistemáticamente
racional. (Sarsfield, 2006: 223)
7
12
“No nos parece correcto afirmar que la cultura política de los ciudadanos es sólo un reflejo
de las estructuras o sistemas; como tampoco lo es pensar que los individuos son autónomos y
calculan su acción como un simple acto individual, ignorando cualquier contexto
institucional.” (Durand, 2004: 27)
Esta perspectiva de centrar el interés en la subjetividad y no en la estructura9, parte del
supuesto que no existe una relación de determinación del sistema sobre la cultura política. No
se obvian las influencias sistémicas, pero esta relación- individuo/sistema- se da en un plano
personal donde los individuos a partir de su experiencia y razonamiento la modifican.
(Durand, 2004: 20) Otro aspecto relacionado en esta relación cultura-sistema político es que el
cambio en la primera se sucede de manera más lenta que el cambio de sistema o régimen,
puesto que los ciudadanos requieren un lapso de tiempo mayor para procesar los cambios
culturales10.
Así se explica que la dinámica política que se observa dentro de los partidos o el Congreso de
ambos países está determinada por la conducta de los individuos que intervienen en dicho
proceso, es decir, no son las estructuras políticas sino los individuos los que actúan (Collins,
1981ª). Estas últimas consideraciones agregan otra justificación para que en esta investigación
se ponga el énfasis no en el sistema, sino en los sujetos.
Por lo tanto, el posicionamiento teórico que esta investigación adopta es considerar a las
conductas, valores y percepciones de los individuos como la variable explicativa de mayor
peso de la dinámica del sistema político y no a sus razones. (Campuzano, 2007) En
consecuencia, se les considera como los orientadores de los individuos dentro de un sistema
político. (Durand, 2004: 88)
1.1. ¿Qué se entiende por cultura política?
Las propuestas que desde la teoría de la cultura política se hacen para esbozar su definición
son múltiples. La cultura política debe considerarse como uno de los elementos que
fundamentan al sistema político y que por consiguiente afecta el comportamiento de los
9
Ver Campuzano (2007).
Siguiendo a Durand, esto implica un proceso de reelaboración, de reflexión, de crítica y de comparación entre
el nuevo y el viejo régimen para modificar creencias, valores y de esta forma decidir su participación política.
(Durand, 2004: 14)
10
13
actores sistémicos, la forma y velocidad de los procesos políticos. Desde esta teoría se afirma
que la cultura política sostiene determinado diseño institucional sobre el que se desarrollan,
afianzan y renuevan relaciones de poder.
La cultura política también es un proceso social que se construye desde lo cotidiano,
entendiendo la cotidianeidad como el lugar en donde se entretejen las significaciones de las
acciones simbólicas. (Cisneros, 1994:11). Si se presta atención a esta cotidianidad y se traslada
a los casos de Guatemala y El Salvador, la cultura política se vuelve de vital importancia ya
que de ella depende el desarrollo y consolidación del sistema político, es decir, el régimen
democrático11. Bajo esa premisa, debe de considerarse que “La democracia tiene mayores
posibilidades de sobrevivir en el largo plazo si los ciudadanos muestran valores y actitudes
democráticas…” (Azpuru, 2007: 31)
Al referirse a la cotidianidad, no puede obviarse que la cultura política tiene sus raíces “en las
tradiciones históricas que se transmiten por medio de la estructura familiar, la religión, la
etnicidad y las instituciones educativas.” (Campuzano, 2007: 249). Al considerar eso, puede
comprenderse, por ejemplo, que exista una forma culturalmente implícita de discriminación
contra las mujeres, sustentada en la creencia que la política es asunto exclusivamente de
hombres. Visto de este modo, la cultura política comprende todo el conjunto de hábitos que
“forman un subsuelo duro12 sobre el que se libran las luchas por el poder”. (Turcios, 2002:
142)
Teniendo en cuenta lo anterior, para los teóricos, la cultura política es el conjunto de “valores,
actitudes, ideología, y evaluación que los ciudadanos hacen del sistema político…” (Durand,
2004: 13), es decir, es el conjunto de “creencias, actitudes que rigen el proceso político y la de
sus actores.” (Turcios, 2002: 142). Este sistema de actitudes y creencias crea una particular
distribución de “patrones de orientación hacia los objetivos políticos…” (Campuzano,
2007:117). De esto deviene que la cultura política pueda ser contradictoria, heterogénea y
llena de ambigüedades, ya que en esencia es una mentalidad en la que predomina lo
Se concibe que la cultura política democrática se apoya “en el modelo psicológico del individuo racional, del
ciudadano bien informado, y participativo, cuyo comportamiento está basado en el cálculo racional de sus
intereses y en el respeto de sus principios” (Campuzano, 2007:118)
12
Cultura política como “un espacio de sedimentación geológica donde existen elementos fosilizados que
difícilmente cambian…” (Campuzano, 2007: 136)
11
14
emocional, es decir, “una forma de pensar y sentir, flexible e informal13” (Campuzano, 2007:
112). Una definición del concepto de cultura política que propone Arriola (2008) y que es
meritoria transcribir es la siguiente:
“… conjunto de actitudes, valores y creencias colectivas que orientan las relaciones
políticas de los ciudadanos y que son el resultado de determinadas experiencias de
convivencia y participación, sobredeterminadas hoy día por la vida en democracia.”
(Arriola et al, 2008: 46)
La cultura política se refiere a orientaciones específicamente políticas 14, posturas relativas al
sistema político y sus diferentes elementos, así como actitudes relacionadas con la función del
sujeto dentro de dicho sistema. (Batlle, 2001: 179). De esta manera, la cultura política, puede
argumentarse, condiciona la respuesta de los diputados salvadoreños y guatemaltecos ante lo
político, a partir de las creencias, actitudes y valores que la constituyen.
En resumen, en esta investigación se concibe a la cultura política como el conjunto de
conductas15, creencias, actitudes16, hábitos, valores17, que sirven de orientaciones18 y dan
sentido a la acción política de los ciudadanos, como resultado de procesos históricos de una
sociedad determinada19.
Según el autor, se diferencia de la ideología y doctrina pues éstas procuran ser coherentes, normativas y
contienen elementos utópicos.
14
Sean afectivas, cognitivas y evaluativas
15
El estilo de conducta política en la región es el resultado de procesos históricos: Ausencia de etapa feudal,
ausencia de libertad religiosa, ausencia de revolución industrial, ausencia de fenómenos políticos e ideológicos.
(Campuzano, 2007: 131)
16
Las actitudes son sistemas de creencias estables que involucran un objeto determinado en un contexto
específico. La actitud es una tendencia del individuo a actuar y entender un objeto. (Durand, 2004: 91).
17
Por valores puede entenderse a las normas de carácter general, no universales, que intervienen en el cálculo de
los individuos. Estas normas son un consenso general sobre lo que deben de ser las cosas. (Durand, 2004: 90)
18
Según Campuzano, las orientaciones pueden ser: Cognitivas (disposición para organizar información),
afectivas (disposición para experimentar sentimientos de aceptación o rechazo respecto de objetivos políticos) y
evaluativa (aplicación de normas y valores en la consideración de los objetivos políticos). (2007: 118)
19
Campuzano considera que cada sociedad tiene la cultura política en función de su historia, sus instituciones, y
prácticas políticas (2007:113)
13
15
1.2. Tipología20.
Esta investigación hace suya la afirmación que no existe cultura política pura, pues en los
diferentes tipos se encuentran presentes elementos de las otras culturas. Se considera que es
más apropiado hablar de culturas mixtas, incluso algunos se decantan por hablar de la
existencia de subclases de cultura política. (Batlle, 2001: 185)
La más básica de las tipologías de cultura política es la bipartita: Democrática y autoritaria
(Azpuru, 2007: 33). Por la primera se entiende la signada por la participación e integración de
los sujetos hacia y en los procesos políticos. En esta cultura, los ciudadanos son más
participativos e interesados en lo político. Contraria es la cultura autoritaria pues en ella los
ciudadanos no están interesados en la política y son poco tolerantes. No obstante esta
clasificación, se opta por adherirse a la tradicional tipología21 de cultura política: Localista22,
subordinada y participativa (Almod y Verba, 1963). Esta tipología puede ofrecer más
elementos explicativos para entender la cultura política si se le agrega la cultura mixta.
1.3.1. Cultura política de participación.
Este tipo de cultura es propia de los sistemas democráticos consolidados, pues los actores
sistémicos se mueven y construyen un conjunto de relaciones más participativas, con
orientaciones predominantemente cognitivas de individuos racionales. La cultura de
participación es una cultura de diversidad, de consenso. Los individuos se orientan hacia “un
rol activo de su persona en la política, aunque sus sentimientos y evaluaciones de semejante
rol pueden variar.” (Batlle, 2001: 184) La participación democrática en las sociedades actuales
implica la participación “en el proceso de las decisiones políticas en calidad de ciudadano
influyente”, acción que es contraria al rol de “súbdito participante” (Batlle, 2001: 172).
En la cultura participativa se espera que el individuo actúe de manera racional, orientándose
por razones y no por emociones. En razón de su información, el individuo, tomará decisiones
siguiendo un cálculo detallado de los intereses y principios que considera deben ser
Existe otra tipología que parte de los procesos de aculturación: Consumatorias e instrumentales; respecto de las
culturas donantes: Aglomerativas y asimilativas. (Campuzano, 2007: 122)
21
Las designaciones varían: Parroquial, participativa, de súbdito.
22
La cultura política localista o parroquial no se incluye en el análisis debido a que no se escenifica en nuestras
sociedades.
20
16
favorecidos. En esta cultura se da una participación racional. A este respecto, Erazo, en cita a
Enríquez, hace referencia a la influencia de los sistemas culturales en las instituciones:
“[los sistemas culturales] Establecen cierta manera de vivir en la institución, una
armazón estructural… en atribución de lugares, expectativas de roles, conductas más o
menos estereotipadas… que tienen que facilitar la edificación de una obra colectiva.”
(Erazo, 2008: 111)
Esta vinculación entre democracia y cultura política se hace evidente si se argumenta y se
comparte que
“El vigor de un sistema democrático se asegura (no depende) por la calidad de la cultura
política imperante, que en este caso tiene que ser una cultura que favorezca los valores
más importantes de una democracia en trance de consolidación: la vigilancia por el respeto
de los derechos humanos, la búsqueda de equidad social, la tolerancia frente a las
diferencias, el respeto al derecho del otro, el dialogo sin jerarquías, la legalidad en la
conducta privada y pública, la búsqueda de la justicia, la moderación de la impaciencia, el
cultivo de una visión positiva de la vida en comunidad” (Arriola, 2008: 48)
1.3.2. Cultura política subordinada.
Respecto de la cultura política subordinada, los grupos que se caracterizan por este tipo de
cultura establecen relaciones autoritarias y centralistas con predominancia de una orientación
afectiva23, construida a partir de los principios o valores propios del colectivo.
La cultura de súbdito implica que el individuo está afectivamente orientado a la autoridad, y
las decisiones que ésta tome las evalúa como legítimas, pudiendo estar orgulloso o
desagradarle la autoridad. Básicamente en este tipo de cultura se dan relaciones pasivas entre
los sujetos y el sistema. (Batlle, 2001: 184) El individuo se considera parte del sistema, recibe
sus beneficios y perjuicios, pero “no se concibe así mismo como demandante, con derecho a
exigir de las autoridades” (Durand, 2004: 25) De esta forma, la orientación en la cultura
subordinada o de súbdito será “afectiva y normativa antes que cognitiva.” (Batlle, 2001: 184)
23
Ya se mencionó que en la participativa predominan las orientaciones cognitivas de individuos racionales.
17
Dada la basta literatura e investigaciones que atribuyen un acento autoritario y subordinado a
la cultura política de Guatemala y El Salvador, es atinente abordar dicho aspecto. La cultura
autoritaria puede definirse como el conjunto de “elementos del autoritarismo contenidos en los
sistemas culturales, entre ellos valores, normas, sistemas de pensamiento y acción, atribución
de roles, costumbres, creencias, mitos, y ritos que moldean la acción de los sujetos” (Erazo,
2008: 20)
Según la línea de investigación del autoritarismo, en nuestras sociedades se ha privilegiado la
obediencia, el conformismo y la actitud acrítica a la autoridad como forma de acción (Erazo,
2008: 187). Esto genera en los individuos
“…miedo a ser distinto, a ser señalado o ubicado como diferente al grupo, temor a
ser aislado por ello y quedar fuera del clan o grupo. Así se aplaca la posibilidad de
disentir, de pensar críticamente o de manera distinta a los demás, o de los que tienen
poder. El conformismo evitaría meterse en problemas.” (Erazo, 2008: 192)
Los teóricos del autoritarismo sostienen que la cultura política salvadoreña y guatemalteca
construyeron una serie de valores simbólicos en los actores políticos del sistema, que los
dotaron de una identidad a partir de la cual responden ante los fenómenos de la dinámica
política. Un valor fuertemente arraigado en la cultura política de ambos países es el
anticomunismo. En El Salvador el anticomunismo se instituyó como el valor guía luego de la
matanza de indígenas en 1932, siendo retomando con mayor énfasis en la década de los 70 y
80 en plena guerra civil. La gerencia del sistema político en manos de los militares comenzó a
necesitar de mayores grados de represión política por medio del uso de la violencia para poder
seguir en la tutela de los intereses oligárquicos. Esa identidad fue forjada en un contexto
autoritario24.
“…puede hablarse de una cultura propia de la derecha y de otra que es propia de las
corrientes formadas bajo el socialismo. También hay patrones compartidos entre las
Según el índice de apoyo a la democracia 2002, a nivel de Latinoamérica el 51,8 % de los encuestados fueron
socializados en el régimen autoritario, 11,6 % en el periodo de transición, y un 36.6 % en democracia. Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, (2004): La Democracia en América Latina, hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos, publicación del PNUD, 2° edición, Ediciones Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A.,
Buenos Aires, Argentina. Página 212.
24
18
corrientes que se han constituido una frente a la otra, una junto a la otra” (Turcios,
2002: 142).
Por esa razón, se entiende que se considere un problema “desarrollar una cultura política
democrática en un contexto nacional donde la sociedad conserva- y estimula- valores
autoritarios: …culto a la fuerza y a la ilegalidad del más poderoso, irrespeto por el diálogo,
hipócrita rechazo por la política, clientelismo, anticomunismo y otros más.” (Arriola et al,
2008:10)
Se comparte la caracterización del sistema político salvadoreño como autoritario (Montobbio
1999) en razón del papel de los militares en cuanto la iniciativa y dirección del régimen
político a lo largo de casi 50 años25. Montobbio resume magistralmente la situación de la
cultura política salvadoreña:
“Así, si consideramos la cultura política anterior al cambio político como autoritaria,
militarista, de la guerra y la confrontación, de ausencia de legalidad; el reto de la
consolidación democrática radica en su transformación en una cultura política
democrática, de paz, consensual, inclusiva, jurídica…” (Montobbio, 1999: 335)
Para Montobbio esto significó que la política salvadoreña tuviera dos vetas grandes: Los
intereses oligárquicos por mantener el statu quo por medio de la violencia y la presencia del
militarismo en la política, teniendo a “la violencia como instrumento de acción de la misma.”
(Montobbio, 1999: 36). Esta sería la constante de la vida política salvadoreña hasta la firma de
los Acuerdos de Paz. En el caso de Guatemala, su historia política también marcada por la
violencia devenida de las dictaduras militares, es decir, una cultura política autoritaria, produjo
una serie de “conductas y normas, valores y principios que no son propios de una ciudadanía
democrática.” (Arriola et al, 2008: 49)
Debe tenerse en cuenta que en la América Latina de mediados del siglo XIX 26 la dualidad
modernización-autoritarismo condujo de manera inexorable a “la paradójica e inconsistente
Fue lo que Guillermo O'Donnell dio en llamar el Estado Burocrático Autoritario. Este es un estado organizado
como un régimen de excepción en el que el poder lo detentan las fuerzas armadas por medio de un aparato
burocrático para administrar el Estado.
26
Siguiendo la propuesta de Campuzano, si se retrocede en el tiempo, puede notarse con facilidad que el ejercicio
centralista y autoritario del poder fue la constante en América Latina. (2007: 131), es decir, el autoritarismo fue
un sistema político estable.
25
19
exaltación de la dictadura y el caudillismo, a la glorificación y fortalecimiento de una cultura
política autoritaria y tradicional.” (Campuzano, 2007: 117).
La interrogante que queda es ¿Cómo se hace democracia en una cultura autoritaria en donde la
imposición por medio del uso de la fuerza y el miedo son sus rasgos característicos? Esto es
válido cuestionárselo, pues si la estructura política es autoritaria, la cultura política necesaria
es la autoritaria. (Campuzano, 2007:123)
Teniendo en cuenta que antes de la firma de la paz en ambas sociedades se establecieron
relaciones autoritarias y centralistas con predominancia de una orientación afectiva hacia la
autoridad, se infiere que esta realidad se trasladó a los actores del sistema político
constituyendo una cultura política subordinada.
1.3.3. Cultura mixta de participación-súbdito.
En este sub-tipo o subclase de cultura convergen dos tipos de auto-orientaciones, las de
participación y las autoritarias. (Batlle, 2001: 189) Es decir, se da la convivencia de rasgos
autoritarios y democráticos. Por esa razón, los teóricos de las transiciones se inclinan en
señalar que a los actores políticos de Guatemala y El Salvador, luego de la firma de la paz, se
les puede ubicar dentro del tipo de culturas políticas subordinadas-participativas27.
Desde esta perspectiva, los actores sistémicos se desenvuelven y crean relaciones en las que
existe la discusión pero que no se da una participación real en la toma de decisiones. Se
conciben como relaciones entre iguales pero son relaciones jerárquicas bien definidas. Se da
espacio a la participación pero son las cúpulas las que acaparan las decisiones finales. Por eso
han caracterizado la cultura salvadoreña en los siguientes términos: “cultura política poco
proclive al pacto, la negociación y la convivencia; tendente al recurso de la fuerza, la
exclusión del otro y la imposición.” (Montobbio, 1999: 50)
En estas culturas es evidente una clara tendencia autoritaria en el comportamiento de los
actores políticos, pero igual, son observables hechos que denotan la existencia de
comportamientos democráticos. Es una mixtura de comportamientos.
27
Esta es una combinación común en nuestra región. (Campuzano, 2007: 119)
20
1.3. Modos de orientación política.
Según Batlle (2001: 180) existen 3 tipos de orientaciones políticas:
1) La orientación cognitiva hace referencia a la serie de conocimientos que los individuos
tienen del sistema político28.
2) La orientación afectiva comprende los sentimientos acerca del sistema político.
3) La orientación evaluativa son los juicios y opiniones sobre objetos políticos29.
Para este estudio, en una cultura política democrática tenderán a prevalecer orientaciones
cognitivas, pues los sujetos recurren preferentemente a sus conocimientos para desenvolverse
en el sistema político. En cambio, en una cultura política autoritaria los sujetos se valen de sus
sentimientos para interactuar en el sistema político, predominando la orientación afectiva. En
una cultura mixta las orientaciones oscilaran, mayoritariamente, entre las afectivas y las
evaluativas.
2. Elitismo y jerarquía en los partidos políticos.
Como las sociedades pasadas o presentes no pueden entenderse al margen de la organización,
en esta discusión no puede dejar de considerarse el espacio organizacional de los políticos: El
partido político. Al hablar de partidos indudablemente se hace evocando nada más su
naturaleza organizativa jerárquica. De la organización debe de decirse que es el medio o
instrumento para llevar a cabo la voluntad de una colectividad.
La organización, al llevar a cabo la voluntad del colectivo, produce dos efectos: 1) restringe
los ámbitos de libertad de los sujetos que la conforman, y 2) crea una clase dirigente que
concentra en sus manos el poder de dicha organización.
Esta investigación reconoce estos dos efectos y por eso pone especial énfasis en señalarlos y
describirlos. De esa forma, todas aquellas situaciones que impliquen restricción de libertad de
un diputado de la república en el ejercicio de su función, a consecuencia de su pertenencia a
un partido, son de vital importancia para este trabajo. Lo mismo con aquellos que involucren a
28
29
Se vincula a los papeles que les toca desempeñar a los individuos dentro del sistema.
En esta orientación se da por medio de una mezcla de valoraciones y sentimientos.
21
la cúpula del partido. Y acá es pertinente mencionar las clásicas palabras: “la organización
implica la tendencia a la oligarquía” (Michels, 2003: 77). Sobre el segundo aspecto
mencionado, no debe extrañar que en la democracia moderna las decisiones estratégicas
siempre sean tomadas por una elite organizada que gobierna, tal como lo propone Schumpeter
(1984).
Se parte de la premisa que esta elite política siempre está en búsqueda de las formas en que
puede aumentar sus posibilidades de decisión dentro de sus partidos políticos. Recuérdese que
el poder en una organización, en este caso política, está “en razón inversa al número de
quienes lo ejercen” (Michels, 2003: 97). Es evidente que la clase dirigente se convierten en
una especie de camarilla cerrada en la cual se deciden las acciones a tomar, teniendo en El
Salvador a los omnipresentes Consejos Ejecutivos o Comisiones Políticas y en Guatemala a
sus dirigencias y sus caudillos.
Está de más decir que un marco jurídico endeble, genera un clima idóneo para el
establecimiento de una oligarquía partidaria fuerte, con mucho poder al interior de sus
institutos políticos y del Congreso mismo.
Es un hecho notorio que en la democracia guatemalteca y salvadoreña los diputados llevan
ordenes determinadas, muchas veces provenientes de un cónclave, en cuanto a la forma en que
deben de votar las diferentes propuestas legislativas. Este tipo de medidas son vinculantes,
pues quien no lo cumple está sujeto a una sanción, que en muchos casos puede significar “que
en la elección siguiente el parlamentario independiente perderá su banca” (Michels, 2003:
208)
Dichas posturas llevan a inferir que este tipo de relaciones que se establecen entre la cúpula y
los diputados, lleva imbíbito un fuerte deber de obediencia y subordinación de los segundos a
los designios de los primeros. De esa forma, “el grupo parlamentario vota así como una única
identidad” (Michels, 2003: 209)
22
Capítulo III
Metodología de la
Investigación
Criterios metodológicos e instrumento de investigación.
23
III. Metodología.
A pesar del debate existente en torno a cuál es el método más adecuado para aproximarse al
estudio de la cultura política, y en la búsqueda por interpretar de una mejor forma el mundo
social, se consideró que por su naturaleza, la investigación cualitativa es el medio más idóneo
para tal propósito, pues brinda información con la suficiente profundidad y representatividad
sociológica para entender la cultura política (Winocur, 2002: 102).
El enfoque cualitativo tiene la ventaja que permite al investigador comprender el significado
de los fenómenos (Azpuru, 2007: 43). Junto con eso, puede recuperarse el significado que para
los actores legislativos tienen las relaciones al interior del Congreso. Lograr los objetivos de
este estudio fue posible dado que la investigación cualitativa permite analizar a los actores en
el desarrollo de su vida cotidiana “como ámbito privilegiado para entender los procesos de
construcción de sentido y las prácticas sociales vinculadas a lo político.”(Winocur, 2002: 98).
Esta investigación sobre cultura política pretendió estudiar las subjetividades, lo particular. Se
trató de explicar la dinámica política del sistema por medio de las actitudes y creencias de los
individuos. Este enfoque micro-social, centrado en las relaciones sociales, sus orientaciones y
creencias, ve el fenómeno desde la perspectiva de los autores que es lo que interesa observar.
Esta investigación coincidió con Almond y Verba en cuanto que “el individuo corriente es
políticamente importante; que debe ser un miembro activo del sistema político” (Batlle, 2001:
172). Esto explica el por qué no se utilizó el tradicional análisis sistémico30 y se optó por la
línea de la cultura política.
En razón de lo anterior, el presente estudio adoptó el método de análisis comparado con
enfoque cualitativo, limitando los casos a El Salvador y Guatemala. Este enfoque es de gran
importancia dado que en el istmo las investigaciones que sobre cultura política se elaboran,
solo tienden a medir opiniones y se dejan de lado las vivencias. De esta manera se analizó al
sujeto en situación diaria en el marco de las relaciones de poder al interior del Congreso que
día con día vive, mostrando cómo “interpreta su propia realidad y que actúa en ella a partir de
su universo simbólico, de su cultura…” (Winocur, 2002:99)
De los componentes de un sistema político interesan los titulares de los roles, es decir los legisladores, y la
dinámica del proceso de toma de decisiones.
30
24
Un señalamiento importante que debe tenerse en cuenta es que con los hallazgos que este
estudio presenta sobre el tipo de cultura política o las motivaciones, no se buscó generalizar
que todos los diputados actúan o piensan de la misma manera en el proceso de toma de
decisiones. Tampoco representan el sentir ni el pensar de todos los legisladores. Debe
entenderse que lo que se refleje acá son exclusivamente las orientaciones, valores, actitudes y
creencias de los diputados que fueron entrevistados. No obstante lo anterior, con los hallazgos
si se intenta construir una explicación general sobre la dinámica de la toma de decisiones
legislativas, y así poder bosquejar algunos aspectos de la cultura política de los legisladores.
Un último aspecto a destacar es que, dado el objeto de la investigación, se consideró que el
enfoque cualitativo es el medio adecuado para la reconstrucción de un inobservable –la razón
de una decisión- que entreteje un conjunto de observables. (Sarsfield, 2006: 218).
1. Selección de casos a estudiar.
El primer criterio que se tomó para la selección de los países a estudiar fue la existencia de un
proceso social inédito que se posibilitó con la firma de los acuerdos de paz, que pusieron fin a
los conflictos armados internos, hecho sumamente importante en sociedades con casi 200 años
de vida republicana marcados por un sistema político autoritario y excluyente. El segundo
criterio que se ha utilizado es la incorporación al juego legislativo de todas las ideologías
políticas, sobre todo de aquellas fuerzas beligerantes que se transformaron en partidos
políticos, a raíz de los acuerdos de paz. Un tercer criterio de selección tiene que ver con las
diferencias de los procesos políticos de cada país. El sistema de partidos políticos de El
Salvador tiene un grado de institucionalización y estabilidad mayor que el de Guatemala. En
cuanto a longevidad, los partidos salvadoreños más antiguos datan de los años 60´s del siglo
pasado, y los más recientes de inicios de los 90´s.
En conclusión, los países que se estudiaron en esta investigación se escogieron en razón de:
1) La historia autoritaria que ambos países comparten.
2) La semejanza de sus respectivos procesos de democratización fundados en negociaciones
políticas.
3) Las diferencias entre los procesos políticos de ambos países.
25
2. Selección de las instituciones políticas.
La selección del Congreso o Asamblea Legislativa responde a su condición de institución
política democrática por antonomasia. En la democracia representativa dicha institución es el
pilar en que se fundamenta el sistema político. No debe obviarse que todo el sistema
normativo de naturaleza coercible que exista en una sociedad proviene de dicha institución. De
ahí que sea fácil dilucidar la razón de la escogencia de los diputados y sus partidos como los
actores a investigar: Son los representantes que toman en nombre de la mayoría las decisiones
vinculantes para toda la comunidad. Lo anterior lleva a entender el porqué de la selección del
proceso de toma de decisiones como objeto de investigación y los diputados como sujetos de
investigación.
Se estudió a las legislaturas 2009-2012 y 2007-2011 de El Salvador y Guatemala,
respectivamente. Esta delimitación temporal en el caso salvadoreño obedece a que en este
periodo se han dado cambios grandes al interior del sistema político: ARENA perdió la
Presidencia de la República y el FMLN dejó de ser el partido opositor; esto vuelve importante
las decisiones de los diputados dada la correlación de fuerzas dentro del Congreso ya sea para
apoyar o no el plan de gobierno. Para Guatemala, la selección de esta legislatura obedece al
hecho que es la primera vez que un partido “socialdemócrata” lidera el Ejecutivo y ostenta la
mayoría en el Congreso; por ende, al igual que en El Salvador, los diputados de este periodo
se enfrenta a un nuevo escenario político que se complejizó más por las elecciones
presidenciales de 2011.
2.1. Selección de partidos políticos.
a) El primer criterio de selección fue la ubicación ideológica de cada partido. Esto hizo
factible incluir las diferentes corrientes ideológicas existentes en el Congreso para su
estudio31.
Para El Salvador se siguió la clasificación por familias que hace Rubén Zamora:
Conservadora, de inspiración cristiana, de izquierda32. La ventaja de esta clasificación estriba
en que, además de abarcar el espectro ideológico desde la dicotomía derecha-izquierda, se
31
Es importante tener en cuenta que determinadas actitudes no son exclusivas de un sector del espectro
ideológico. Así por ejemplo, la ventaja de emplear este criterio es que en lo político la variable del autoritarismo
no tiene relación con edad, sexo, u orientación política (Seoane et al, 1988).
32
Dicha clasificación contiene semejanzas con la tradicional derecha-centro-izquierda.
26
señalan aspectos adicionales del ser partidario. En el caso de Guatemala, se ha utilizado la
tradicional ubicación derecha-centro-izquierda.
b) El segundo criterio de selección de los partidos políticos tiene que ver con razones que
hacen importantes a tales institutos políticos. Este criterio hace referencia al papel que han
desempeñado a lo largo de la historia política dichos partidos, ya sea porque gobernó en la
guerra, porque siempre fue oposición, o porque proviene de una organización armada etc. Lo
coyuntural responde a ciertas situaciones que en la actualidad le dan mucha o relativa
importancia al partido, como por ejemplo: Ser necesaria su participación para lograr superar el
veto del presidente, lograr mayoría simple, etc.
c) El tercer criterio está referido al peso legislativo que los partidos políticos tienen.
Aplicando los anteriores criterios se seleccionó a los siguientes partidos políticos:
De El Salvador se han seleccionado a: Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), Partido
de Concertación Nacional33 (PCN), Partido Demócrata Cristiano (PDC), Frente Farabundo
Martí para la Liberación Nacional (FMLN), Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA).
De Guatemala a: Partido Patriota (PP), Gran Alianza Nacional (GANA), Unidad Nacional de
la Esperanza (UNE), Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG).
3. Selección de entrevistados.
Se tomaron los siguientes lineamientos para la escogencia:
1. Se incluyeron a diputados y diputadas que eran parte de la cúpula partidaria 34 tanto a nivel
nacional como departamental o municipal. De igual forma, tuvieron cabida aquellos que no
forman parte de la dirigencia del partido. Se valoró también el haber pertenecido a distintos
partidos políticos o ser exdiputado.
2. No fue criterio relevante la cantidad de comisiones legislativas que integraban o la jerarquía
de éstas dentro del Congreso.
Antes Partido de Conciliación Nacional.
Por cúpula se entenderá a los miembros de un partido político que integren los principales órganos nacionales
de dirección del partido, sean éstos Comisión Política, Directorio Nacional, Consejo Ejecutivo Nacional,
Directorio Nacional, Comité Ejecutivo Nacional o que sean jefes o subjefes de fracción del partido dentro del
Congreso.
33
34
27
3. Tampoco fue de importancia si era vocales o presidian las comisiones legislativas.
Lo que se trató de hacer fue balancear las entrevistas para obtener la opinión de los dirigentes
con mayor cuota de poder y los que ostentan menos; es decir, observar los dos extremos de la
relación jerárquica dentro del partido y el Congreso.
3.1. Forma de selección.
Se realizó una revisión documental, tanto en la web de los partidos políticos y los respectivos
Congresos, como también en cualquier otra fuente bibliográfica que permitiera establecer a
qué órganos partidarios pertenecía un diputado, si ejercen como jefe o sub-jefe de fracción y a
cuántas y a cuáles comisiones legislativas pertenecían, sus anteriores militancias. De esta
manera se procedió a la creación de la lista general de candidatos a entrevista.
Para tener una fuente de contraste, se optó por incluir como sujetos de entrevista no sólo a los
diputados de la actual legislatura, sino que también a ex-parlamentarios y a aquellos que
abandonaron la disciplina de otros partidos. De igual forma se incluyeron asesores del
Congreso con larga experiencia en política. Se trató en lo posible que los “outsiders” elegidos,
si bien no han sido o no son diputados de la legislatura actual, aportaran la mayor cantidad
posible de datos a la investigación dada su experiencia previa en el Congreso.
Así, en El Salvador se entrevistaron a un total de 7 diputados y diputadas propietarios y una
diputada suplente. Fueron 2 por cada uno de los partidos antes mencionados. En Guatemala
fueron entrevistados 5 diputados propietarios, 1 exdiputado y 2 asesores. En algunos casos,
por partido solo fue un entrevistado.
3.2. Problemas en la realización de las entrevistas.
Se sucedieron una serie de inconvenientes para realizar las entrevistas ante los cuales poco o
nada se pudo hacer. Todas estas dificultades tuvieron como resultado la prolongación del
tiempo estipulado para la realización del trabajo de campo, sobre todo el que se realizó en
Guatemala en razón de encontrarse los diputados, en el momento del trabajo de campo, en
plena campaña electoral.
En Guatemala, de los candidatos para entrevista que originalmente se seleccionaron, la
mayoría evadían, por medio de sus asistentes, responder si concedía o no la entrevista. A otros
28
no se les pudo contactar pues nunca se les encontraba en su despacho. Otros, después de días
de espera, no aceptaron realizarse la entrevista alegando falta de tiempo debido a la campaña
electoral; incluso uno de los diputados estaba incapacitado por enfermedad. A todo eso hay
que agregar que el trabajo de campo coincidió con el receso legislativo. De esta manera, los
seleccionados para ser entrevistados fueron sustituidos por otros que sí accedieron a la
entrevista, sin importar fuesen del mismo partido, pero tomando en cuenta si eran asesores o
exdiputados.
En caso de las entrevista en El Salvador se dieron un par de casos similares a los ocurridos en
Guatemala y se tomaron medidas similares. Tres diputados seleccionados fueron sustituidos
por negarse a colaborar por cuestiones de agenda. Esto obligó a sustituirlos por su suplente o
por otro diputado que no estaba seleccionado en un inicio. Los sustitutos accedieron sin
problemas a la entrevista. Existió el caso de un diputado incapacitado por enfermedad.
Cuestiones varias (Viajes al extranjero o enfermedad) obligaron a la realización de una
segunda ronda de entrevistas en El Salvador para concluir el trabajo de campo.
4. Técnicas de investigación.
4.1. Entrevista semi-estructurada de preguntas abiertas.
La entrevista fue la técnica más indicada para los propósitos de la investigación, ya que
permitió indagar los rasgos, creencias, percepciones, opiniones, actitudes de los diputados con
respecto a la toma de decisiones en el Congreso. Con la entrevista se posibilitó a los diputados
contar su perspectiva, sus experiencias, y ofrecer la riqueza informativa de sus palabras. La
entrevista permitió acceder a información difícil de observar. En este sentido, permitió
explorar el sentido de sus acciones en el Congreso, mostrando qué principios de valor están en
su hacer legislativo.
La técnica no aisló de su contexto de significado lo que el entrevistado quiso expresar, y no
sólo permitió recoger la opinión de los individuos, como lo hace la encuesta, ni tampoco pautó
o restringió la respuesta del entrevistado, sino que permitió que el actor se expresara de forma
abierta sobre el tema, aunque se observó una guía de preguntas previamente establecidas.
El lugar para realizar las entrevistas fue el cubículo que el entrevistado ocupa en el Congreso,
con el objetivo de lograr su buena disposición para la entrevista. La hora para realizar la
29
entrevista dependió de la agenda del entrevistado. El total de las entrevistas se almacenó en
una grabadora digital para su posterior transcripción.
Sobre la técnica escogida debe de tenerse en cuenta que el número de entrevista a realizar
debió de brindar información suficiente y amplia para el análisis, sin dejar de ser manejable, ni
tampoco provocar saturación de información similar que no brindara elementos nuevos.
Debido a la naturaleza de los sujetos de investigación y al espacio en donde se desarrolla la
actividad que a este trabajo interesaba indagar, se excluyó la técnica de la observación, porque
se consideró que no contaba con la capacidad necesaria para aportar datos relevantes. De
hecho, en el caso salvadoreño no era inconveniente realizar el seguimiento a las reuniones de
las comisiones legislativas y a la plenaria misma pues se transmiten en el Canal Legislativo de
la Asamblea Legislativa. Pero esos no eran espacios de observación que hubieran aportado
insumos relevantes, pues era la reunión de fracción donde se escenificaban los hechos que acá
se estaban investigando. Recuérdese que es en esa reunión en donde los partidos definen la
orientación de sus decisiones, y por ende, al ser un espacio íntimo no abierto al escrutinio de
terceros, obtener una autorización para asistir como observador era una tarea en demasía
complicada. Debe tenerse en cuenta que hacerse presente en dicha reunión provocaría una
modificaría en su desarrollo y dinámica normal, distorsionando los insumos que de ahí se
podrían haber obtenido.
4.2. Instrumento de investigación.
A partir de la bibliografía utilizada para la elaboración del marco teórico se extrajo una serie
de elementos y criterios que sirvieron de base para la elaboración de la entrevista: Actitudes,
creencias y valores respecto de lo político, en concreto, sobre la toma de decisiones en el
Congreso. De esta aproximación se pretendió tener como resultado una visión desde el interior
de la Asamblea de la dinámica de la toma de decisiones legislativas.
La mayoría de las preguntas estuvieron estructuradas para obtener respuestas abiertas. Se
organizaron por bloques para dar la mayor coherencia posible a la entrevista y hacer
30
manejable la información que se recabó. En el cuestionario de preguntas se estipularon
preguntas descriptivas, valorativas, de contraste, de control e hipotéticas35.
Cabe señalarse que la guía de preguntas fue variando conforme se desarrolló el trabajo de
campo. Para el primer entrevistado se utilizó un cuestionario distinto respecto de los últimos
entrevistados. Esto no quiere decir que no exista concordancia o coherencia entre los distintos
tipos de cuestionarios. Todo lo contrario, el hilo conductor, es decir, las actitudes, creencias y
percepciones de los diputados respecto de la toma de decisiones en el Congreso se encuentran
en todos los cuestionarios. Entre las razones de estos cambios pueden mencionarse cuestiones
de redacción y de coherencia. Muchas preguntas se mantuvieron y otras evolucionaron para
estar acordes a la investigación. Algunas preguntas no se le hicieron al entrevistado pues
fueron contestadas en una pregunta previa. El cuestionario fue el siguiente:
Guía de preguntas.
Investigación: Los diputados y el proceso de adopción de decisiones en las fracciones legislativas:
una Cuestión de cultura política. El Salvador y Guatemala
* Revisando las votaciones en las plenarias se evidencia que en el Congreso los partidos políticos
votan en bloque. Su partido no escapa a esta situación.
P1: ¿Me puede dar su opinión sobre las votaciones en bloque que se dan en el Congreso?
P2: ¿Cuáles cree que son las razones que fundamentan que en su partido esa sea la forma (votar en
bloque) en la que se sucede la toma de decisiones?
P3: ¿Cuál es la dinámica de la reunión del partido para fijar su posición respecto de una decisión en el
pleno?
* A partir de lo que usted me expresa, en su partido se discute y se busca siempre unificar postura
de cara a la toma de decisiones (votaciones) en el Congreso.
De hecho, si las respuestas del entrevistado revelan que una situación no se da dentro de su partido, se recurrirá
a plantear la misma pregunta como una posibilidad.
35
31
P4: ¿Esto no conlleva aceptar las decisiones del colectivo aunque no se comparta?
P5: Llegado el caso ¿Usted no votaría con su partido?
P6: ¿Podría darme su opinión sobre los elementos que caracterizan la disciplina al interior de su bancada?
* Fuera del Congreso se argumenta que con la forma en que se toman las decisiones acá (en el
Congreso), los diputados se convierten en ejecutores de las decisiones de las dirigencias.
P7: ¿Qué opina usted al respecto?
P8: ¿Cuánto cree que incide la dirigencia del partido en la toma de decisiones en el Congreso?
P9: ¿Cómo valora el grado de independencia de los diputados respecto de la dirigencia al momento de la
toma de decisiones en el Congreso?
P10: ¿Qué piensa de la forma en que se toman las decisiones en su bancada?
P11: ¿Y qué me dice de las dispensas de trámite (urgencia nacional)?
* Se sabe que cuando un diputado difiere de una decisión del partido en el Congreso y se abstiene
de dar su apoyo, se le sanciona.
P12: ¿Me puede dar su opinión sobre eso?
* Teniendo presente el principio democrático que recoge la Constitución respecto de la
independencia de los diputados (de sus votantes o partidos políticos), lo que implica que usted no
está sujeto a ningún mandato imperativo, más allá que el de las leyes y la Constitución.
P13: ¿Cree que
esto se escenifica y se respeta en el proceso de toma de decisiones en el
Congreso?
5. Proceso de análisis.
5.1. Descripción de actitudes.
Se establecieron tres grandes apartados para analizar las actitudes de la cultura política de los
diputados en el proceso de toma de decisiones, los cuales son:
1. La dinámica de la toma de decisiones, representada en las reuniones de bancada, de
comisión legislativa y en la plenaria. Esto se hizo a partir de preguntas referentes a las
opiniones sobre las votaciones en bloque que se dan en el Congreso, las razones que
fundamentan ese tipo de votaciones, los elementos que caracterizan la disciplina al interior de
32
las bancadas, la dinámica de la reunión del partido para fijar su posición respecto de una
decisión en el pleno.
2. La posición personal ante las decisiones que tome el colectivo. Las preguntas que sirvieron
para este apartado indagan la posición respecto a aceptar las decisiones del colectivo aunque
no se compartan, y la libre opción de acompañar una decisión del colectivo.
3. La posición ante la participación e influencia de la dirigencia en la toma de decisiones. Las
preguntas que analizaron este apartado se refieren a la opinión de los diputados respecto a ser
ejecutores de las decisiones de las dirigencias, la incidencia de la dirigencia del partido en la
toma de decisiones en el Congreso, el grado de independencia de los diputados respecto de la
dirigencia al momento de la toma de decisiones en el Congreso, opinión del proceder
partidario en las dispensas de trámite o mociones de urgencia nacional y los procesos
sancionatorios.
5.1.1 Matriz analítica.
Con el establecimiento de estas 3 grandes áreas que intentan observar las actitudes de los
diputados, se estableció una “matriz de análisis” con tres grandes temas y nueve subtemas en
la cual se vació la información que se obtuvo de las entrevistas realizadas a diputados y demás
personas antes señaladas.
Matriz de análisis
Proceso decisorio
Decisión
colectiva/decisión
personal
Dirigencia
Forma de toma de
la decisión (votar
en bloque)
Razones de la
decisión
Disciplina
partidaria
Participación en la
toma de decisiones.
(dinámica reunión
de bancada)
Autonomía respecto del colectivo. (Acompañamiento)
Incidencia de la
dirigencia
Independencia
respecto de la
dirigencia.
(Ejecutores)
Iniciativas
“sorpresas”
Sanciones
33
5.2. Transcripción y análisis.
Luego de realizadas las entrevistas, el siguiente paso fue transcribirlas. Posteriormente, por
categorías se trasladaron los extractos de cada entrevista a una matriz. Esto se hizo por país.
Estas categorías se han creado a partir del esquema de actitudes subordinadas, participativas o
mixtas que la teoría de la cultura política propone. De esa manera se posibilitó juntar lo que
dijeron todos los entrevistados por país sobre un aspecto puntual. Así se pudo hacer visible el
discurso de los diputados, y, con base en eso, construir el análisis.
En este análisis se pretenden obtener conclusiones generales a partir de premisas provenientes
de datos o experiencias particulares o individuales. Se concibe que en esas experiencias estén
implícitos dichos principios generales. Pero esto no debe llevar a concluir que se esté
afirmando que en todos los diputados estén presentes los valores y formas de pensar acá
planteados, ni que en todas las fracciones se observen las dinámicas descritas.
Si se plantean conclusiones generales a partir de experiencias particulares se debe a que los
entrevistados, si bien narraron sus vivencias, en sus argumentos muchas veces englobaron al
resto de compañeros de fracción, es decir, contaron la dinámica que se vive en su partido,
aunque desde su particular perspectiva. Y esto, se considera, justifica la propuesta analítica.
Esto permitió crear un patrón general de los diputados de cada país, sin requerir individualizar
a los partidos.
5.3. La comparación.
En este punto, vale señalar un aspecto metodológico importante. Debido a que el instrumento
de investigación fue una entrevista semi-estructurada con preguntas abiertas, fue difícil o casi
imposible obtener respuestas iguales en ambos países en algunos tópicos, a modo de
posibilitar una comparación exhaustiva de todos los aspectos que involucran la toma de
decisiones en los Congresos. Además, en su discurso, los entrevistados pudieron omitir u
olvidar mencionar esos “detalles” que indicarían diferencias sustanciales respecto de sus pares
salvadoreños o guatemaltecos.
Por esa situación, se trató de enfocarse en aquellos aspectos más generales, o si se quiere de
fondo, en cuanto los factores, orientaciones y el tipo de cultura política presente en los
diputados de ambos países, haciendo énfasis en sus similitudes en función del pasado
34
compartido por ambas sociedades. Para ello se tomaron los ítems en que se dividió el análisis
y se extrajeron los puntos centrales que se identificaron en cada país, colocándolos en una
matriz sencilla para efectos de visualización. Las generalidades obtenidas de cada ítem fueron
priorizadas, contrastándolas para determinar la existencia de una similitud o diferencia entre
países.
35
Capítulo IV
Estado de la
Cuestión
Lo escrito sobre la cultura política.
36
IV. Estado de la cuestión cultura política.
1. La Cultura política como área de estudio.
El estudio de la cultura política tiene su génesis en los estudios de la política comparada
llevados a cabo en la primera mitad del siglo XX. Gabriel Almond en 1956 propuso que los
sistemas políticos puedan ser analizados partiendo de un enfoque que admitiera la inclusión de
las manifestaciones culturales de la sociedad y las consecuentes vinculaciones que pudieran
existir con los regímenes políticos.
Almond y Verba con la publicación de “The Civic Culture” (1963) inauguraron el enfoque de
las orientaciones ciudadanas hacia objetivos políticos. Esta investigación se convertiría en un
referente obligado sobre el tema (Chilcote, 1994). El trabajo de Almond y Verba se enfoca en
el estudio de las actitudes hacia los sistemas políticos por parte de la población36 de diferentes
países37, es decir, fue un estudio cuantitativo38 y comparativo, con enfoque sistémico, propio
de la ciencia política estadounidense, intentando “establecer una vinculación directa de micro
a macro entre actitudes y el tipo de régimen” (Roderic, 1997: 105)
Este seminal estudio se enmarca dentro de la concepción que la cultura política está
íntimamente vinculada con la existencia y mantenimiento del tipo de régimen político.
Plantearon que sin una cultura política adecuada la democracia no sería estable. Este enfoque
relaciona la democracia con la cultura política en el sentido de si ésta propicia que la
democracia florezca y subsista. Esta propuesta teórica inauguró la línea de los estudios que
tratan de legitimar a la democracia como régimen; este enfoque es el prevaleciente hoy en día.
El estudio de la cultura política también ha sido utilizado dentro de los estudios de las
transiciones políticas. Según Durand existen 3 corrientes sobre la transición: Del desarrollo
político, la de la acción estratégica y la culturalista. Ejemplo de esta última corriente es
precisamente el trabajo de Almond y Verba. En la actualidad, algunos estudios empíricos
sobre la cultura política mantienen la idea inicial de Almond y Verba sobre la importancia y
relación tanto de la institucionalidad política y la subjetividad de los individuos.
Micropolítica
EUA, México, UK, Alemania e Italia.
38
Basado en encuestas.
36
37
37
La cultura política, además, ha sido estudiada desde dos perspectivas: la behaviorista 39 y la
interpretativa40. La primera permite la comparación entre distintas culturas políticas, mientas
que la segunda no admite comparaciones de tal tipo. De ahí que se estableciera la tradición de
cultura política comparatista (Gibbins, 1989), (Inglehart, 1988), (Diamond, 1989) y la
interpretativa. El enfoque de Inglehart incluye además el desarrollo económico como una
variante que influye en la democracia.
Existe una corriente de investigación adscrita a la sociología interpretativa, desde la cual la
cultura política ha sido estudiada retomando la teoría de la elección racional. Esta perspectiva
contempla que la participación de los actores en la política es puramente racional (Olson,
1992). En 1965 Mancur Olson introdujo esta propuesta al análisis de la política tomando
elementos de la economía para describir las actitudes de la política41. La crítica que recibe esta
arista desde la cual se da el estudio de la cultura política, es por no contemplar la posibilidad
de que los sujetos, ante lo político, actúen sin que medie un cálculo racional42.
En otro aspecto de la investigación interpretativa, la cultura política también se ha estudiado
concibiéndola como el sustrato- hábitos y patrones- que da sentido a la acción política de los
individuos. Es decir, se da prioridad al individuo en su vida cotidiana y cómo esto afecta el
sentido de su acción respecto de lo político (Welch, 1993).
A este respecto, para contrapuntear la posición del racional choice, puede revisarse el
interesante experimento en donde devela los procesos de obediencia y desobediencia que
intervienen en la acción del sujeto de cara a la autoridad (Milgram, 1980); se propone el
“estado agentico” de los individuos, que en mucho cuestiona la elección racional. Existe otra
línea de investigación que se encarga de analizar cómo se adquiere el poder y cómo se detenta,
es decir, se da un seguimiento a la línea anglosajona (Abelés 1988, 1992; Bendix 1992).
Desde la perspectiva marxista tradicional, la línea de análisis entiende que las actitudes
políticas son un simple producto de la infraestructura económica y social (Wiatr, 1980). En el
39
La conducta del individuo frente a las estructuras.
Busca conocer significados de la acción social.
41
Existen 2 corrientes que estudian los fenómenos políticos: Los que propugna por la decisiva influencia de los
constreñimientos sociales y la cultura en la toma de decisiones políticas; y por otro lado, los que hablan del
ciudadano racional que no es influenciado por factores tales como la cultura.
42
Este tópico pertenece a la discusión entre las explicaciones sistémicas y las relacionadas con la acción social.
40
38
mismo sentido, otros trabajos consideran que en lo referente a la cultura política se da una
sobrevaloración de lo subjetivo (Tucker, 1973; White, 1979).
2. La cultura política en Latinoamérica.
En nuestra región, el interés por la cultura política comenzó a partir de mediados de la década
de los 80´s, como consecuencia de la “tercera ola de democratización”, sobre todo lo
relacionado con la transición política (Florisabel, et al, 1998). Es importante no obviar la
herencia de la cultura política colonial para explicar lo que hoy sucede en nuestros sistemas
políticos. (Roderic, 1997: 105). Algunos trabajos (Echegollen, 1998; Meoño, 2002), pueden
citarse como ejemplos que hacen notar las peculiaridades de la cultura política latinoamericana
desde el periodo colonial.
En otros estudios, se aborda el autoritarismo desde el concepto de “Estado Burocrático
Autoritario” analizando los segmentos de población en los países de América del Sur que
posibilitaron la instauración y mantenimiento de las dictaduras del cono sur (O´Donell, 1997).
En el estudio del autoritarismo, democracia y cultura política, encontramos otra arista de
estudio que concibe a la cultura política y factores políticos como variables independientes
para explicar la dinámica social-política (Campuzano, 2007; Ai Camp, 1997). Este último
introduce un enfoque histórico, dada la larga ausencia de este criterio analítico. Se analiza el
autoritarismo como herencia de las Américas.
Esta tradición autoritaria de la región lleva a establecer la diferencia entre los estudios de la
cultura política surgidos en Europa y EUA y los que acá se producen, además, debido a la
heterogeneidad de nuestras sociedades, la cultura política en América Latina se ve desde una
óptica pluricultural tanto si se comparan entre sí como en su lógica interna (Krotz, 1996). Esta
concepción coloca al estudio de la cultura política en nuestra región en franco enfrentamiento
con el paradigma de la elección racional, lo que es beneficioso para la ciencia.
En nuestra región, discutir el enfoque anglosajón de la cultura política lleva a revelar su
carácter unidireccional pues el peso del análisis recae en la orientación de los sujetos para con
39
el sistema político43; existen objeciones que argumenta el mecanicismo de esta postura pues
afirma que un sistema político deviene en exclusiva del tipo de cultura política al seno de la
sociedad. Esto deja de lado considerar si es el sistema político el que influye sobre las
actitudes de los ciudadanos o si la relación es inversa. Este determinismo excluye la mutua
influencia entre cultura política y estructura, lo cual es retomado en el trabajo de García.
(Garcia, 2006). Por su parte, Inglehart44 agrega que tanto las actitudes de los individuos como
las condiciones exógenas son importantes considerarlas en el análisis. Existen otros trabajos
con consideraciones similares (Tejera, 1998).
En los estudios latinoamericanos se encuentran aquellos que comparten ciertos criterios con la
corriente interpretativa. Desde esta perspectiva, se opta por no reducir el estudio de la cultura
política a los ámbitos institucionales, sino que incluir las relaciones que se dan en la
cotidianidad social (Gutiérrez, 1993). Otro enfoque similar enfatiza la importancia de
considerar y entender a la cultura política desde lo cotidiano, pues esto puede develar el
ejercicio de la autoridad y las relaciones con el poder que existen al interior de la sociedad.
(Lechner, 1987). El prolijo Krotz (2002) agrega que para un correcto análisis de la cultura
política debe involucrarse tanto la subjetividad colectiva como lo objetivo de las estructuras.
Otro aspecto que se estudia de la cultura política es su vinculación con los universos
simbólicos desde una visión utópica (Krotz, 1997). El aspecto relativo a la subjetividad que
contiene y da sentido a la cultura política también es estudiado (Cisneros, 1994).
El estudio de la cultura política en la región también incluye aspectos como los conflictos
sociales y políticos que devienen de las relaciones de poder (Krotz, 1985). Esta perspectiva
logra precisar cuáles son los grupos que principian este tipo de relación de poder. Este enfoque
rebasa las relaciones de poder con el Estado. Pueden citarse los trabajos de Cruces y Díaz45 y
de Tejera46.
Esto es objeto de debate entre los teóricos de las transiciones, pues algunos proponen que la cultura política
causa un cambio político y otros que es una consecuencia. (Schmitter y Karl, 1996)
44
Opus cit.
45
Cruces, F. y Díaz, A. (1995): “La cultura política, ¿es parte de la política cultural, o es parte de la política, o es
parte de la cultura?” Política y Sociedad, 18. pp. 165-183.
46
Tejera, H. (1998): “Cultura política, poder y racionalidad.” Alteridades, 8 (16). pp. 145-157.
43
40
Otra línea de estudio de la cultura política en Latinoamérica es la que hace retornar la
perspectiva del rational choice pero ahora trasladada a la explicación de la relación entre los
ciudadanos latinoamericanos y su sistema político. Algunas perspectivas consideran que se
puede prescindir de la cultura política como variable explicativa de la dinámica política
(Crespo, 1996). Siempre en la misma línea de la elección racional (Sarsfield, 2006), aunque
sin descartar totalmente otras variables, propone el estudio de la racionalidad de los
ciudadanos en cuanto a su preferencia por la democracia o autoritarismo. Es un enfoque
cuantitativo fines-medios. Claro está que este enfoque racional no escapa de los
cuestionamientos que se le han formulado en otras latitudes.
En México, a pesar de no ser de larga data, el estudio de la cultura política cuenta con una
gran producción teórica y empírica. Dentro de los diversos temas que los estudiosos de la
cultura política mexicana han trabajado pueden mencionarse: Las transiciones políticas, las
elecciones, las organizaciones y movimientos sociales-políticos, los campesinos, los obreros,
la situación urbana, pueblos indígenas, mujeres, los jóvenes. De igual forma, existe una
producción teórica sobre cultura política desde diversas disciplinas: Sociología-ciencia
política, antropología sociocultural, psicología social, lingüística, filosofía, ciencias jurídicas,
historia. Cabe agregar también los estudios que tratan aspectos metodológicos 47 para estudiar
el tema de la cultura política.
De las anteriores áreas, se optó por escoger las que se relacionan de una u otra manera con la
investigación propuesta, es decir, se revisaron los enfoques que de cultura política mexicana se
tienen sobre la transición, las elecciones y organizaciones políticas. En lo relativo a las
elecciones, los estudios sobre la cultura política se enfocan en analizar los procesos electorales
y sus resultados en el tiempo48. Por su falta de profundidad en cuanto al por qué de las
decisiones electorales de los sujetos, los que estudian la cultura política mexicana se basan en
Winocur, Rosalía, et al. (2002): La investigación sobre la cultura política en México: visión panorámica de un
campo de estudio en construcción. Algunos enfoques metodológicos para estudiar la cultura política en México.
México: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
48
Reynoso, Víctor (1991): “Preferencias electorales y elementos de cultura política en los ciudadanos
hermosilleneses” Estudios sociales, vol. II, núm. 3. Pp. 49-73; De la Peña, Ricardo (1991): “Imágenes
ciudadanas: política y partidos (Análisis de resultados de cinco encuestas de opinión en el Distrito Federal)”,
Iztapala, año 11, núm. 23, México, pp. 161-188; Peschard, Jacqueline (1997): “Cultura política y
comportamiento electoral en el Distrito Federal” Revista Mexicana de Sociología, vol. LIX, núm. 1, pp. 37-52;
Winocur, Rosalía (1997): Culturas políticas y elección en México: entre miedos y paradojas, en Rosalía Winocur
(comp.) Culturas políticas a fin de siglo, Juan Pablos-FLACSO México, pp. 200-217.
47
41
inferencias para entrelazar los resultados electorales con la cultura de la sociedad. En cuanto a
las organizaciones o movimientos políticos, el peso de las investigaciones mexicanas recae en
los partidos políticos49, pero siempre relacionándolos con los procesos electorales. Finalmente
se encuentra el estudio de los efectos de la cultura política sobre la transición del sistema
político (Durand, 2004).
3. Estudios sobre cultura política en Guatemala y El Salvador.
En los casos de El Salvador y Guatemala, el énfasis en el estudio teórico y empírico recae en
la cultura política ciudadana (Roggenbuck, 1995). Desde este enfoque, se analizan los niveles
de desafección política ciudadana, es decir, el alejamiento de los ciudadanos de todo lo
relativo a lo político. Otro aspecto que algunos estudios agregan al anterior enfoque, es el que
se realiza sobre la cultura política en relación al funcionamiento del Estado y la democracia
(Córdova, 2001; PNUD, 2004).
En los estudios producidos en El Salvador existe una tendencia a concentrarse en analizar
desde lo cuantitativo, es decir, se tiende a cuantificar los apoyos, los desencantos, etc., pero, de
cierta manera, la parte más débil del análisis es la explicación del porqué de las percepciones y
subjetividades que los salvadoreños tienen sobre la política; prueba de lo anterior es que a
partir de los resultados de estos estudios se construye el índice de apoyo a la democracia del
PNUD50.
Al igual que sucede en México, mayoritariamente los estudios empíricos en El Salvador se
centran en lo electoral, comparando las actitudes de los electores entre elección y elección
(IUDOP, 2006). Esto contribuye a revelar datos importantes sobre abstencionismo,
preferencias electorales, construir indicadores e índices, etc. pero no analizan la dinámica de
las relaciones políticas, verbigracia, cúpula-diputado.
Dentro del estudio de la cultura política salvadoreña, específicamente en el área de
organizaciones, el escrutinio que a los partidos se les hace está más enfocado al análisis de su
Alonso, Jorge (1994): Partidos y cultura Política en Jorge Alonso, Cultura política y educación cívica, PorrúaCentro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades-UNAM, México, pp.115-184; Alonso, Jorge
(1996): Cultura política y partidos en México, en Esteban Krotz, El estudio de la cultura política en México,
Consejo Nacional para la Cultura y las Artes-CIESAS, México, pp. 187-214.
50
Puede agregarse al Barómetro de las Américas como muestra del tipo de análisis cuantitativo.
49
42
interacción con el sistema de partidos (Zamora, 1995, Artiga, 2008). En estos casos, la
cuestión de la cultura política no es abordada de forma directa, sino de manera tangencial.
Ahora, existen aproximaciones que se centran en la discusión sobre la necesidad de
democratización interna de los partidos, pero, tal discusión no se hace desde el enfoque de la
cultura política (Zamora, 2002).
Siempre sobre los partidos políticos y la cultura política, pero con el agregado del
autoritarismo como fenómeno cultural, existe un enfoque que postula que el autoritarismo no
puede ser superado al darse un cambio de régimen político, e incluso puede ser objeto de
prolongación (Artiga, 2003). En lo político, este trabajo propone que el autoritarismo en El
Salvador se anida en todos los partidos políticos del espectro ideológico. Se comparte la visión
de cultura política como “la condición” necesaria para la democracia. Y este es el problema
que se plantea: El régimen nuevo hereda una cultura política autoritaria. Un interesante estudio
a profundidad sobre los partidos políticos que vincula de alguna manera a la cultura política
(en el aspecto de democracia interna), con la estructura, ideología y coherencia interna de los
partidos políticos es el que presenta Rubén Zamora51.
De igual forma, mayoritariamente, el estudio de la cultura política salvadoreña, tiende a
justificar el régimen democrático52. Se han hecho abordajes sobre el tema de las actitudes
autoritarias de los salvadoreños a partir de una encuesta de opinión pública53. En el caso
guatemalteco, el estudio de la cultura política se da también dentro de las coordenadas de la
democracia (Rodríguez, 2004). Esta perspectiva analítica parte de la dicotomía democraciaautoritarismo54. Siempre sobre el aspecto actitudinal, en la literatura guatemalteca se encuentra
Rubén Zamora R. (1998): El Salvador: Heridas que no cierran Los Partidos Políticos en la Post-Guerra,
FLACSO programa El Salvador, 334 p
52
Cruz, José Miguel (2002): ¿Para qué sirve la democracia? La cultura política de los jóvenes del Área
Metropolitana de San Salvador. Cuadernos de trabajo 2002-01. San José, PROCESOS; Cruz, J.M, (2000a)
Cultura política y consolidación democrática en El Salvador: Capital social, y confianza institucional a finales
de los noventas. (Documento mimeografiado); Cruz, J.M.( 2000b) “Violencia, democracia y cultura política.”
Nueva sociedad, 167, 132-146; "Las bases empíricas de la democracia y la cultura política en El Salvador".
(1998) En: Rodríguez, F. Castro, S. y Espinosa R. (Editores.). El sentir democrático. Estudios sobre la cultura
política centroamericana. San José, Editorial Fundación UNA.
53
“El autoritarismo en la posguerra: un estudio de las actitudes de los salvadoreños.” Estudios Centroamericanos
(ECA) 603: 95-106.
54
Cultura política de la democracia en El Salvador, 2008, El impacto de la gobernabilidad, Ricardo Córdova
Macías, José Miguel Cruz, Mitchell A. Seligson, LAPOP, FUNDAUNGO, IUDOP, Vanderbilt University,
USAID, 2008.
51
43
una aproximación a profundidad sobre el autoritarismo que lo relaciona con el poder y la
cultura en Guatemala (Erazo, 2008). No obstante ser este enfoque psicosocial objetado desde
la sociología, puede argumentarse a su favor que rescata el hecho que la cultura política de un
país está compuesta por una serie de actitudes individuales.
Se han realizado acercamientos en donde se considera a la cultura política como causa del
estado actual del descredito de la democracia y de las tendencias electorales; se considera que
el sustrato democrático está ausente (González, 2006). Existe otro estudio que se adhiere a esta
corriente de pensamiento ya que considera que la democracia necesita condiciones para surgir
y mantenerse (Cruz, 2001). Es decir, se ve a la cultura política como las actitudes y
percepciones que deben de ostentar los ciudadanos para que la democracia subsista.
Agréguese el enfoque propuesto por Montobbio (1999) en cuanto a la fase de transición
operada por los acuerdos de paz y la necesaria cultura política.
En el estudio “Cultura política de la democracia en El Salvador, 2008” la cuantificación es
sobre las percepciones ciudadanas en cuanto su apoyo-satisfacción con la democracia55. En
cuanto a las organizaciones (partidos políticos) de igual manera, este estudio se limita a
cuantificar la percepción que tienen los ciudadanos respecto de los partidos políticos.
Guatemala también cuenta con un estudio similar sobre cultura política por ser parte del
programa de Democracia y Gobierno de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (Azpuru, et al. , 2008). Como se mencionó antes, esta línea de investigación es
predominantemente cuantitativa. Otras aproximaciones que de alguna forma vincula los
partidos políticos y la cultura política son los Cuadernos de información política de FLACSO
Guatemala, en los cuales se encuentra un estudio incisivo de los partidos políticos
guatemaltecos. Se analizan el modelo institucional de los partidos que están organizados
alrededor de figuras notables o fuertes y la democratización interna de los partidos (Mack,
2006); La participación de los ciudadanos al interior de los partidos políticos (Ortiz, 2006); las
dinámicas internas de los partidos políticos (Ortiz, 2006; Solorzano, 2008); los partidos a
partir de la propuesta teórica de Tsebelis (2006): Los jugadores con veto (Erazo, 2008). Estos
análisis se insertan siempre en la discusión sobre los obstáculos para el desarrollo de la
democracia en nuestros países.
55
Esto a pesar que se aborden temas variados como la corrupción y lo económico.
44
Un estudio que recoge la perspectiva de la cultura política de ambos países con un enfoque
que recurre a una metodología comparada, combinando el análisis cuantitativo con el análisis
cualitativo (Azpuru, 2007). Este estudio aborda la cultura política como parte de los elementos
o dimensiones básicas desde la cual se debe de analizar las transiciones desde el autoritarismo
a la democracia, lo que toma relevancia capital en las sociedades postconflicto. También trata
de encontrar evidencia empírica sobre el apoyo para la democracia. Se parte de que el ritmo de
consolidación de la democracia está influenciado por el nivel de cultura democrática de la
sociedad; se considera de gran importancia la contribución de los procesos de paz a la
democratización de ambos países estudiados. Existe un aspecto con cierta relevancia para la
investigación a llevar a cabo que este estudio contiene: La opinión de las élites respecto de la
dimensión de la cultura democrática; aunque vale decir que estas opiniones se dan respecto de
la legitimidad (apoyo) de la democracia y del sistema político.
Seligson (1995) introduce la tesis de cambio cultural de Inglehart56, el cual, se argumenta, se
inicia a partir de la firma de los Acuerdos de Paz. Esta perspectiva toma en cuenta la confianza
interpersonal, la oposición al cambio revolucionario, la tolerancia política; este estudio
también cuantifica los niveles de cada una de estas variables. En este marco antes mencionado,
existen aproximaciones57 que parten de considerar ciertos fenómenos sociales58 como
generadores de impacto en la cultura política; este trabajo a parte de vincular democracia y
cultura política, agrega a la ecuación la violencia común, ya que considera importante el rol
que juegan los factores subjetivos y socioculturales, como la inseguridad ciudadana, en el
sostenimiento y conservación de la democracia.
Otro estudio que hay sobre la cultura política salvadoreña (FUSADES, 2005), es la que la
vincula con el concepto de capital social59. Este enfoque parte de entender al capital social
como uno de los factores que explican los procesos internos de los sistemas políticos. Desde
Inglehart, Ronlad (1990): “The Renaissence of Political Culture” American Political Sciense Review, Vol. 82,
n° 4, 1998, pág. 1203-1230, Culture Shift, Princeton: Princenton University Press.
57
Desafios para la democracia en Latinoamérica y el Caribe: Evidencia desde el Barómetro de las Américas
2006-07, Mitchell A. Selligson, LAPOP, Americas Barometer, Vanderbilt University, 2008.
58
Delincuencia.
59
Putnam, R. (1993): "The Prosperous Community: Social Capital and Public Life", The American Prospect, nº
13; Putnam, R., R. Leonardi y R. Nanetti (1993): Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy,
Princeton University Press, Princeton; Coleman, J. S. (1988): "Social Capital in the Creation of Human Capital",
American Journal of Sociology, vol. 94, suplemento, pp. 95-120.
56
45
esta perspectiva se considera que el cambio del modelo de economía agraria generó grandes
mutaciones en la sociedad salvadoreña. En lo que concierne a la democracia, se parte de
considerar que la serie de transformaciones sociales inciden en la valoración que la población
tenga sobre el rendimiento de este régimen. Este estudio se une al Barómetro de las Américas
en cuanto a considerar a la delincuencia como factor que deslegitima a la democracia. Al
momento de la defensa de esta investigación, FUSADES y la Universidad de Salamanca
publicaron un estudio cuantitativo que entraba al análisis de un aspecto de la cultura política
de los diputados salvadoreños que acá se señala, en específico, la disciplina en las
votaciones60.
60
Universidad de Salamanca. (2013): Encuesta a Diputados Salvadoreños 2012-2015. FUSADES, San Salvador.
46
Capítulo V
El caso de
El Salvador
Entrevistas a diputados y factores de la cultura política.
47
V- El Salvador.
1. Contexto.
1.1. Introducción al proceso.
Sin obviar otros fenómenos acaecido en el país, el periodo que comprende las elecciones
generales de 2009 y las legislativas de 2012 tienen un gran impacto en el contexto actual que
vive El Salvador y es de suma importancia para esta investigación. En 2009 el partido
ARENA pierde el control del Ejecutivo luego de 20 años al frente de este órgano de gobierno,
y el FMLN deja de ser oposición y asume la Presidencia de la República. A eso hay que sumar
las dos fracturas que sufrió la bancada legislativa del partido ARENA en 2009 y 2012.
Luego de los resultados que las urnas dictaron, tanto en 2009 como en 2012, un nuevo
escenario se implantaba en la política salvadoreña. La Asamblea Legislativa no escapó a los
efectos de este cambio al frente del Ejecutivo. Los diputados de ARENA de repente se
encontraron en la oposición y los del FMLN ahora del lado del partido en el Gobierno. En ese
cambio, la correlación legislativa se volvía fundamental para hacer avanzar el programa de
gobierno del Presidente Funes, o para ralentizarlo y estancarlo.
En las legislativas de 2009 y 2012 los dos partidos mayoritarios se encontraron con sus fuerzas
legislativas en igualdad de condiciones. Ninguno de los dos partidos mayoritarios por si solo
podrá llevar adelante su plataforma legislativa sin el concurso del resto de fuerzas políticas
que conforman la Asamblea Legislativa, pero ARENA tenía el control sobre temas claves para
el Ejecutivo. Entonces, los ojos de la nación se centraron en el comportamiento de los
diputados del partido ARENA, pues sus votos eran cruciales para conseguir la mayoría simple
o calificada. Salió a discusión el tema de la disciplina partidaria y la fidelidad al partido.
Y sucedió lo mejor para el Ejecutivo y el FMLN, y lo peor para ARENA: Diputados de este
último partido le abandonan en 2009 y forman el grupo parlamentario de GANA61. ARENA
pierde el control de la mayoría calificada y ve menguada su fuerza legislativa. El FMLN con
el concurso del nuevo partido, el PCN y el PDC, controla los votos para obtener la mayoría
Los diputados de areneros, Miguel Ahues, Abilio Orestes Rodríguez, Erik Mira, Mario Tenorio, Nelson
Guardado, José Rinaldo Garzona, Guadalupe Antonio Vásquez, César Humberto García, Rafael Paz, Rodrigo
Samayoa y Guillermo Gallegos, se separaron del partido.
61
48
calificada. Paralelamente, este grupo de partidos políticos sirvió al Presidente Funes para
impulsar su plan de gobierno.
Cuando se daba por descontado que en las elecciones legislativas de 2012 el FMLN obtendría
la mayoría simple por sí solo, y que ARENA no recuperaría el número de diputados obtenidos
en 2009, el partido de derecha logra obtener el mayor número de curules y vuelve a controlar
la mayoría calificada. Esto significó quitar el poder obtenido por el bloque FMLN, GANA,
PCN y PDC. Sin embrago, meses después, nuevamente se da otra fractura en el grupo
legislativo de ARENA, cuando 5 de sus diputados abandona la disciplina partidaria62 y forman
otro bloque legislativo63. Nuevamente el tema del transfuguismo y la disciplina partidaria
tomó relevancia en la discusión del quehacer legislativo, llegándose a plantear la penalización
de tal situación.
En ambos casos se especuló que el transfuguismo observado en 2009 y 2012 respondía a
compra de voluntades e intereses económicos. Aunque no se ha comprobado ni denunciado
ningún caso. En estos momentos, el bloque FMLN, GANA, PCN, PDC junto con la fracción
de disidentes de ARENA, cuentan con 55 votos, y se especula que existen varios diputados
más esperando abandonar las filas del partido de derecha y poder sumar los 56 votos
necesarios para la mayoría calificada.
La serie de acontecimientos narrados que involucran a los diputados salvadoreños, sobre todo
del partido ARENA, sirve para contextualizar la discusión que esta investigación plantea sobre
las razones que llevan a un diputado a tomar las decisiones que toma en el ejercicio de su
cargo, la disciplina al interior de los partidos, la incidencia de la dirigencia, etc.
1.2. Algunos aspectos relevantes de los partidos políticos de El Salvador.
El partido político ARENA gobernó El Salvador desde 1989 hasta 2009. Sus 20 años en el
gobierno se caracterizaron por su control o influencia en el resto de órganos de Estado. Este
partido se ha distinguido por su firme creencia en la propiedad privada, su pasado
Esta vez fueron los diputados Rigoberto Soto, Santos Adelmo Rivas, Jesús Grande, Claudia Ramírez y
Sigfredo Ochoa Pérez
63
Se manejó el hecho que los candidatos de ARENA fueron obligados a firmar un pagaré por varios miles de
dólares en donde se comprometían con el partido a permanecer en él.
62
49
contrainsurgente y su ideología anticomunista64, lo cual se ve reflejado en los principios del
partido65. Siempre se mencionan los antecedentes de sus fundadores 66, y la alegada forma
verticalista en la toma de sus decisiones. Este partido es oposición desde 200967.
Desde 1988 hasta el año 2000 mantuvo el mayor bloque legislativo. En ese periodo, a pesar
que nunca pudo contar por si solo con la mayoría simple, con el apoyo de las fracciones
legislativas del PCN y PDC, la pudo obtener y de esta forma desarrolló la plataforma de
gobierno que desde el Ejecutivo se dictaba. La dolarización, el TLC, la privatización de las
pensiones fueron iniciativas lideradas por este instituto político. En 2009 su bloque legislativo
sufre su mayor fractura al separarse 12 diputados para fundar el partido GANA. La voluntad
popular manifestada en las elecciones de 2012 determinó que el partido ARENA se convirtiera
en la principal fuerza de oposición en el Congreso, pero, meses más tarde, sufre la partida de 5
de sus diputados.
Parte importante de los años en que ARENA encabezaba el Ejecutivo, lo es sin duda el apoyo
legislativo que el PCN brindó a dicho instituto político. A este partido le fue cancelada su
inscripción en el Tribunal Supremo Electoral68, convirtiéndose en CN, nombre con el cual
compitió en las elecciones de 2012; posteriormente recuperó sus siglas y pasó a llamarse
Partido de Concertación Nacional. No cabe duda que la historia del PCN tiene un peso
específico en el devenir político salvadoreño. Gobernó el país desde 1962 hasta 1979 cuando
fue derrocado el último gobierno militar. Si bien promovieron ciertas reformas en pro de la
democracia69, sus periodos de gobierno estuvieron signados por la exclusión y represión
Fragmentos de la marcha del partido: “Cuando en la amada patria extrañas voces se Oyeron, los nacionalistas
surgieron diciendo así: Patria SI Comunismo NO… El Salvador será la tumba donde los rojo terminarán,
salvándose aquí América…”
65
Principio 13: “Rechazamos todas aquellas doctrinas que pregonan la lucha de clases: defendemos nuestro
Sistema Democrático, Republicano y Representativo ante la penetración ideológica y la agresión permanente del
comunismo internacional.”
66
Roberto d'Aubuisson es acusado de liderar los escuadrones de la muerte; Ver informe de la Comisión de la
Verdad.
67
Como se mencionó, en las elecciones presidenciales de 2009 el candidato de ARENA, Rodrigo Ávila, fue
derrotado por Mauricio Funes del FMLN.
68
A raíz de una sentencia de inconstitucionalidad pronunciada por la Sala de lo Constitucional.
69
Eliminación del sistema electoral mayoritario en favor del proporcional.
64
50
política, propio de los gobiernos militares. Sus periodos al frente del Ejecutivo fueron la
antesala del conflicto armado70.
En tiempos recientes, el PCN tuvo un importante papel en la gobernabilidad del sistema
político salvadoreño, pues sin su concurso, difícilmente el proyecto de ARENA hubiese
prosperado. Este acompañamiento le ha granjeado al PCN el calificativo de un partido
“oportunista”, ya que se dice que a cambio de sus votos en el Congreso, existe reparto de
instituciones políticas en favor del partido, V gr. Corte de Cuentas de la República.
El PDC impulsó y lideró las políticas contrainsurgentes de los EUA para El Salvador a inicios
de la década de los 80 del siglo anterior. Fue bajo su gobierno cuando el conflicto armado
inició y se desarrolló en su parte más álgida. En esa década, el PDC logró tener por sí solo el
control del Congreso pues con sus diputados lograba la mayoría simple. Al igual que PCN,
enfrentó el proceso de cancelación ante el TSE, transformándose en el PES, recuperando sus
siglas unos meses después. Es un partido venido a menos, ya que su bancada legislativa es de
1 diputado71, pero, a pesar de su poco peso legislativo, es vital en cuanto a obtener los 56
votos en los casos que requieran de mayoría calificada. Ya se comentaba el aspecto a destacar
de este partido político con lo ocurrido en 2004, cuando el diputado Mauricio Hernández se
negó a votar para superar el veto presidencial a la exención del impuesto del IVA a los
insumos agrícolas; como se abstuvo, y su voto era necesario, los dirigentes de su partido le
alzaron la mano para que contara su voto.
El FMLN pasó de ser una organización político-militar a constituirse como partido en 1992 al
amparo de los acuerdos de paz. Desde 1994 se constituyó en la principal fuerza política de
oposición, ya en ese año obtuvo 21 de 84 diputados; en 1997 consiguió 27 diputados, uno
menos que ARENA, para lograr en 2000 la mayor bancada del Congreso: 31 diputados. En
2009 obtuvo 35 diputados y fue el partido que pasó a dirigir el Ejecutivo. En 2012 perdió 4
diputados respecto de sus resultados de 2009.
El actual FMLN tiene un papel principal en la dinámica política del país. A eso se agrega un
pasado militar altamente jerárquico, su tránsito hacia la legalidad democrática y su peso
Bajo su gobierno se creó la Organización Democrática Nacionalista (ORDEN), bajo la cual se organizaron a
los grupos paramilitares.
71
Aunque en las elecciones legislativas de 2009 obtuvo 5 curules.
70
51
histórico en las luchas políticas de El Salvador, ya sea por la vía institucional o armada. En los
últimos años se ha observado un comportamiento de su grupo legislativo pragmático, basado
en la aritmética legislativa, pero, en especial, desde 2011 se ha caracterizado por liderar una
campaña de desacato y confrontación contra la Sala de lo Constitucional y las resoluciones
que dicho tribunal ha tomado. Es secreto a voces que existe un marcado retroceso en la
consolidación de la democracia interna del partido.
Finalmente, el partido GANA surge del mayor cisma ocurrido en el partido ARENA. Doce
diputados, incluyendo destacados miembros de ARENA, optaron por separarse de ese partido
y conformar otro, alegando diferencias con la dirigencia arenera. Se argumenta que la
separación provino de excesos de autoritarismo dentro del partido ARENA. GANA fue
inscrito como partido político por el Tribunal Supremo Electoral (TSE) el día 18 de mayo de
2010. En 2012 obtuvo 11 diputados, convirtiéndose nuevamente en la llave para la mayoría
simple. Muchas de las iniciativas de Ejecutivo y otras propuestas del FMLN han sido
apoyadas por este instituto político, lo cual ha llevado a especular con arreglos bajo la mesa
que involucran favores para los miembros de este partido.
Lo importante de hacer una breve reseña de los partidos políticos es visualizar las similitudes
y diferencias existentes entre ellos. Basándose en los estatutos, carta de principios, conducta
pasada y presente, se puede mencionar la existencia de diferencias programáticas, algunas
sutiles y otras profundas.
Las mayores diferencias se dan entre el FMLN y ARENA por ser los extremos ideológicos en
el espectro político salvadoreño. El primero abraza una ideología revolucionaria democrática,
potenciando el colectivo, concibiendo al Estado como el ente fundamental en las relaciones
sociales. En cambio, el segundo se sustenta en una ideología liberal, reorientada por la escuela
neoliberal hacia la consecución del estado mínimo. El PCN, PDC, y GANA observan más
similitudes que diferencias, sobre todo en su concepción del ser humano.
En cuanto a su ubicación ideológica, debe mencionarse que el único partido que se define de
izquierda es el FMLN, estando más al centro desde la derecha el PDC, PCN y GANA, en ese
orden, y el ARENA en la extrema derecha.
52
2. Cómo funciona la Asamblea Legislativa.
2.1. Organización del Congreso y tipo de sesiones.
La Asamblea Legislativa de El Salvador está integrada por 84 diputados y diputadas, electos
en la forma determinada por la Constitución. Los diputados son representantes del pueblo y
actúan con respeto a la Constitución orientándose por los valores de justicia, seguridad
jurídica, solidaridad, libertad y democracia72.
La Asamblea Legislativa está compuesta por una Junta Directiva, por comisiones legislativas
y grupos parlamentarios73.
La Junta Directiva de la Asamblea está integrada por la Presidencia, Vicepresidencias y
Secretarías. Los grupos parlamentarios estarán integrados por los diputados y las diputadas
propietarios y suplentes del partido político por medio del cual fueron electos,
correspondiéndole a éstos designar a un coordinador. Las comisiones legislativas tienen por
función el estudio y dictamen de las iniciativas legislativas. Las comisiones estarán
compuestas por el número de diputados que la Junta Directiva determine, basándose en la
proporcionalidad de la composición de la Asamblea. Las comisiones legislativas pueden ser
permanentes, transitorias, ad hoc y especiales74.
Según el reglamento de la Asamblea, aquellos legisladores que abandonen su grupo
parlamentario no podrán obtener los beneficios adicionales que le corresponden a los grupos
parlamentarios, a menos que formen otro con cinco diputados o diputadas propietarios.
Las sesiones de la Asamblea Legislativa son ordinarias, extraordinarias o solemnes. Las
sesiones plenarias están numeradas en orden correlativo según la clase a la que pertenezcan.
Al iniciar la sesión se verificará el quórum, el cual será la mayoría de los Diputados
propietarios electos o los suplentes75. En las discusiones los Diputados expresarán su opinión
72
Art.16 Reglamento Interior de La Asamblea Legislativa RIAL.
Art.2 RIAL.
74
Art.11, 34, 35, 37, 38 RIAL.
75
Art.64, 65, 66 RIAL.
73
53
en forma libre solicitando la palabra al Presidente de la Asamblea. Los diputados tienen el
derecho a participar con voz y voto en las comisiones que integran76.
2.2. Proceso de formación de ley.
Como esta investigación describe la cultura política de los diputados en la adopción de
decisiones, es decir, la parte informal del proceso, es necesario describir dicho proceso
legislativo desde la perspectiva formal, enumerando las etapas que el ordenamiento jurídico
establece para aprobar leyes o reformas a las mismas.
Esta parte es importante recordando que junto a la parte informal del proceso decisorio existe
uno reglado formalmente. Por eso, dicha descripción sirve de guía para contextualizar en que
momento es que operan los factores culturales acá descritos y poder ubicar con precisión en
qué etapa del proceso de formación de ley se ubica la reunión de fracción y las reuniones en
las comisiones o en Pleno.
Según el ordenamiento jurídico salvadoreño, tienen iniciativa de ley los Diputados, el
Presidente de la República y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. (Art. 133
Constitución de la República de el Salvador).
El proceso de formación de ley inicia cuando la Asamblea recibe el proyecto como una pieza
de correspondencia. La Junta Directiva de la Asamblea conoce del proyecto y lo traslada al
Pleno para que se dé una primera lectura. Posteriormente, la iniciativa se introduce a la
respectiva comisión legislativa quien estudia el proyecto y emite un dictamen, sea favorable o
desfavorable.
Al emitir dictámenes las comisiones deberán hacerlo por resolución de la mayoría de sus
miembros, y contendrán el nombre de la comisión, el número de expediente, el número
correlativo de dictamen, la fecha de emisión y los argumentos que lo sustentan. El dictamen se
envía a la Junta Directiva para que el pleno lo conozca junto con el proyecto en segunda
lectura en la sesión plenaria. 77
Una vez leído el dictamen y el proyecto, se someterán a discusión teniendo derecho los
diputados a participar con voz y voto en las sesiones plenarias. Para las discusiones en el pleno
76
77
Art.4, 17, 82 RIAL
Art.52, 69 RIAL
54
la mayoría de los diputados será suficiente para deliberar. Al finalizar los debates se somete a
votación, aprobándose o desaprobándose; en las votaciones, los diputados ocuparán sus
respectivos curules y no podrán ser interrumpidas las votaciones.
Para la toma de resoluciones es necesario el voto favorable de la mitad más uno de los
Diputados electos, salvo excepciones. Las votaciones pueden ser a mano alzada, por medios
electrónicos, nominales y públicas78.
En casos urgentes, a petición de algún Diputado, podrá dispensarse los trámites anteriores y se
discutirá el asunto sin el dictamen de la comisión respectiva. Se procede a leer el proyecto
completo, para luego discutirlo por artículos proporcionándoseles una copia a los diputados79.
Cuando las resoluciones de la Asamblea aprueben un dictamen, se formulará el decreto o
acuerdo correspondiente que se tendrán en firme al cerrarse la sesión plenaria. Los decretos
legislativos estarán numerados, contendrán los argumentos que los justifican, se consignará
quién otorgó la iniciativa, cuándo entrará en vigencia y el lugar de su emisión. Todo decreto
será firmado por la mayoría de los diputados de la Junta Directiva y se enviará un ejemplar al
Diario Oficial para su respectiva publicación80.
Para finalizar, el decreto se traslada al Presidente para su sanción y promulgación. Si el
Presidente observa o veta el decreto, lo devuelve a la Asamblea. El pleno entra a conocer de
las razones que sustentan las observaciones o el veto y lo envía a la Comisión para que
dictamine. Emitido el dictamen favorable al decreto, en el pleno se debe de obtener una
votación de 2/3 de los diputados de la Asamblea para superar el veto, y enviárselo al
Presidente para que lo sancione y promulgue. El siguiente diagrama elaborado por la
Asamblea Legislativa81 esquematiza lo anteriormente descrito.
78
Art.4, 82, 85, 86 RIAL
Art.76, 80 RIAL
80
Art.90, 91, 92, 93 RIAL
81
http://www.asamblea.gob.sv/asamblea-legislativa/legislacion/proceso-de-formacion-de-ley
79
55
Diagrama n° 2
56
57
3. La voz de los diputados: Las entrevistas
3.1. Proceso decisorio.
3.1.1. La toma de decisiones por medio de la votación en bloque.
3.1.1.1 La militancia y el votar en bloque.
La militancia siempre significa deberes con el partido. En ese sentido, dice la diputada nº1,
con la votación en bloque de una fracción en la Asamblea, los compromisos pre-existentes del
militante con el partido se vuelven, en algunos casos, de peso y determinantes sobre su
conducta en las comisiones y en el pleno.
“…cuando yo firmo mi ficha como militante, estoy claro que hay estatutos, que existe un
estatuto que dice cuáles son mis derechos y cuáles son mis deberes y yo, antes de estar en
este cargo público, soy y sigo siendo militante de mi partido…” Diputado nº 4.
En no pocas ocasiones, según el diputado 5, esto al final conlleva a que el legislador, al
momento de votaciones estratégicas, no se presente y designe a su suplente o, en todo caso, se
levante de su curul y no vote. Situación que ocurre a muchos diputados en todos los partidos.
La diputada nº 1 considera que si un militante quiere hacer de la política una carrera
profesional, debe entablar una relación de fidelidad y disciplina con su partido político. Para el
diputado nº 1 el acompañar a su partido es una cuestión de convicciones y no de obligaciones.
La diputada nº 2 cree que lo que está claro es que el tiempo que usa cada partido en la plenaria
sólo sirve para argumentar o sustentar ante la opinión pública el motivo de la decisión, y
razonar de qué se trata el dictamen. Es por eso, dice, que entre los diputados de un partido no
suelen existir contraposición porque ya se lleva consensuado desde la comisión legislativa.
Las apreciaciones anteriores no deben menospreciar la existencia de posibles prácticas
corruptoras de compra de voluntades de los diputados, como lo considera la diputada nº 1. De
darse este proceder, afirma, se distorsiona la vida política salvadoreña, porque genera que el
diputado no vote en función de su compromiso partidario, ni mucho menos por estar de
acuerdo, sino más bien por un afán particular, ilegítimo e ilegal. Es un señalamiento presente
al interior de la Asamblea que existen diputados, o incluso partidos, que han pedido dinero a
cambio de algunos votos.
58
“… hay de por medio una práctica corruptora de compra de voluntades que también
distorsiona la política, la vida política, porque no se vota por compromiso, por estar de
acuerdo, sino más bien por un afán muy particular, ya sea material o de otro tipo…”
Diputada nº 1.
3.1.1.2. La votación en bloque como práctica con arraigo.
Existen diputados que no se sienten cómodos con la dinámica de toma de decisiones al interior
de los partidos a los que han pertenecido. Para el diputado nº 5, a pesar que existe discusión
previa y se llega a un acuerdo por mayoría, eso no soslaya el hecho que en muchos casos, hay
una posición centralizada en la toma de decisiones, lo que implica que en el partido o todos los
diputados votan o no vota nadie.
El diputado nº 2 ve la votación en bloque como una práctica histórica de toma de decisiones en
la Asamblea Legislativa que tiene su peso específico, e incide en la dinámica de la técnica
legislativa. Por eso, al interior del legislativo el diputado nº3 considera que eso es una cultura
de votación con arraigo. El ser del partido en el gobierno o ser de la oposición se convierte en
un condicionante fundamental de la votación en bloque, puesto que si no se está en el
gobierno, en palabras del diputado nº 1, son necesarios los frenos y contrapesos que ejerce una
oposición en una democracia.
“… creo que eso es una cultura de votación, la mayoría de países la fracciones votan en
bloque…” Diputado nº 3.
Para el diputado nº 4, la votación en bloque, además, es la consolidación de una decisión clara
que el partido en su conjunto quiere transmitir a la población. Teniendo en cuenta lo anterior,
para el mismo entrevistado no sirve de nada el que ellos votasen diferente respecto de la
decisión a la que todo el colectivo arribó. Además, se argumenta que en los partidos se está
claro, y son conscientes de la necesidad de acompañar una decisión.
3.1.2. Razones de la decisión de los diputados.
3.1.2.1. Origen de la votación.
La diputada nº 1 considera que muchas veces se deja de lado que los diputados y las diputadas
de cualquier grupo parlamentario no son conocedores de todas las materias o aspectos que
componen la realidad, lo que les obliga a que en muchos casos deban de apoyarse en
59
opiniones de conocedores de los temas, o confiar en el criterio de sus dirigencias para
posicionarse ante una propuesta de ley y votar en consecuencia.
El tradicional discurso de velar primero por los intereses del pueblo salvadoreño por sobre los
intereses particulares también estuvo presente como una de las razones que tienen los
diputados para decantarse por votar o no votar con sus partidos una determinada propuesta de
ley. En ese sentido, algunos de los entrevistados, como los diputados nº 2 y 6, afirman que las
votaciones que se dan en la Asamblea y que ellos acompañan, tienen su origen en el beneficio
que traerán para el país.
En palabras de la diputada nº 1, con mucha frecuencia, la doctrina y los principios que
ostentan los partidos políticos son preponderantes para definir el sentido que una votación
tendrá. La diputada nº 1 afirma que los valores que ostenta un partido político son la medida
de la flexibilidad que tendrán los diputados para una votación. Si un partido es flexible en ese
aspecto, dice, permite a sus diputados asumir votaciones controversiales con bastante holgura,
y tomar posturas sin mayor preocupación respecto de la línea del partido. Para el diputado nº
5, simple y sencillamente la visión partidaria guía su conducta en las comisiones y en el
plenario.
“… cada vez que se ha votado en esa temática a pesar de que nos dicen el voto es un voto
de conciencia en ese tema, todos los que tenemos que asumir posición tenemos un marco
ideológico, doctrinario y de valores en el cual nos reñimos…” Diputada nº 1
La diputada nº 1 expresó que la discusión interna del partido dentro del marco doctrinario
junto con el conocimiento concreto que se tiene sobre el tema, le sirven para tomar posición
sobre un tema. La diputada nº 2 remarcó que la disciplina y la confianza política intervienen
en el manejo de las temáticas.
3.1.2.2. La mayoría como base de las decisiones.
La mayoría de los entrevistados afirmó que la reunión de fracción sirve para discutir las piezas
de correspondencia que han sido presentadas a la Asamblea Legislativa, para que ahí se decida
el sentido de las votaciones en el pleno. La decisión que en esa reunión se tome proviene de
una votación que toda la fracción realiza.
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“…nosotros discutimos las piezas de correspondencia y decidimos las votaciones en la
reunión de fracción, ahí hacemos una votación y como le digo, hay un acuerdo que si la
mayoría dice sí, se vota y todos…” Diputado nº 3
En palabras del diputado nº 2, se lleva a la reunión de fracción la misma forma de votación
que exige la democracia, pues la mayoría es la que decide si aprueba o no lo que se discute. Y
eso proceso se debe de respetar. Para el diputado nº 3, este respeto surge porque siempre creen
que la mayoría, en el caso de la Asamblea Legislativa, tiene la razón, y por lo tanto, se debe de
observar esa decisión colectiva.
Según el diputado nº 4, esta regla que dicen tener los grupos parlamentarios, en el fondo busca
consolidar la unidad partidaria, y la fuerza que tienen como grupo parlamentario. Por eso,
agrega, si la mayoría está de acuerdo, todos se tienen que apegar a la mayoría. Y en ese caso,
los disensos se deben de dejar a un lado y dirigirse a la población como bloque, unidos en una
sola posición.
“… por lo general las decisiones se toman en colectivo porque ha habido esa oportunidad
de debatir y posiblemente mi postura le dio a otro diputado los suficientes elementos de
juicio para que él cambiara su postura, entonces en eso consiste la reunión…” Diputado
nº 1.
No obstante tratarse de la única razón por la cual votan en bloque los diputados, considera el
diputado nº 2 que no se debe sancionar a un parlamentario por el hecho de disentir, puesto que
la democracia se construye sobre la base de disensos y consensos, con mayoría y minorías.
3.1.2.3. El debate interno para tomar una decisión.
La condición necesaria para que un partido vote unido en la plenaria legislativa es la
existencia de un debate previo. Entonces, para poder tomar decisiones de forma colectiva, se
exige esa oportunidad de debatir, de contar con un proceso inclusivo. Esto tiene como lógico
resultado el que los diputados se sienten tomados en cuenta. Varios de los diputados
entrevistados expresaron su comodidad con la existencia de un debate, que se les escuchen sus
posiciones, que las decisiones se tomen por mayoría, y que esa decisión sea la que se traslade
al pleno.
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Para el diputado nº 2, es central la idea que los congresos deben de tener una dinámica que
debe provenir del debate permanente, de una discusión en la que los argumentos sean
abundantes, independientemente sean a favor o en contra de una propuesta.
Y es precisamente acá en donde la reunión de fracción previa a cada plenaria adquiere capital
importancia. Por lo general, en esta reunión se discute uno a uno los contenidos de la agenda
de la sesión plenaria, esto incluye los dictámenes de las diferentes comisiones legislativas y las
piezas de correspondencia.
“…en nuestra fracción, siempre tenemos una reunión de fracción previa a cada plenaria
donde se discute punto por punto lo que viene en la agenda, tanto los dictámenes de las
diferentes comisiones cómo las piezas de correspondencia, en fin, se discute
absolutamente todo la agenda de cada plenaria, y es ahí donde muchas veces algunos
están de acuerdo en algún tema específico otros no, sin embargo se discute…” Diputado
nº 1.
Para el diputado nº 2, la mayoría de las decisiones legislativas que en los partidos se toman
nace de este debate interno. Es decir, para que los diputados de un partido político apoyen un
determinado anteproyecto de ley, es condición sine qua non que de forma anticipada a la
votación o al debate en el pleno, se dé el debate interno a nivel de partido.
Esa reunión interna sirve a los diputados para poder apoyar o respaldar una iniciativa dentro
del congreso. Ahí se discute y se expresan los acuerdos y desacuerdos sobre los temas
legislativos. Según expresó el diputado nº 3, en las reuniones de bancada han habido
discusiones serias, duras, incluso, casi pleitos, pero al final siempre se ha respetado el acuerdo
al que se arriba.
El debate interno es considerado por el diputado nº 2 como un mecanismo en favor del
fortalecimiento de la institucionalidad partidaria. De esa forma, el debate coadyuva a que los
partidos cumplan con su función de aglutinadores de ideas, y de medios para buscar
adhesiones de apoyo al contenido de determinadas plataformas programáticas.
El debate interno, en palabras del diputado nº 2, no es visto como defecto alguno, al contrario,
es un medio que puede facilitar el proceso de toma de decisiones. En síntesis, al interior de los
partidos las palabras claves son debate y negociación.
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“…hay un debate interno en el partido para poder apoyar o respaldar una iniciativa dentro
del congreso, y para que ese apoyo del partido político venga hacia el pleno en un
determinado anteproyecto de ley, debe haber, de forma anticipada, o previo a la votación
o al debate en el pleno, un debate interno a nivel de partido…” Diputado nº 2.
En cada reunión de fracción se discute ampliamente cada pieza de correspondencia, cada
propuesta a dictaminar, para luego tomar las decisiones por mayoría. En la preparación de la
plenaria, los diputados discuten entre sí y con la dirigencia. Se plantean las valoraciones,
coincidencias y sus diferencias sobre determinado tema. Según palabras del diputado nº 1, las
diferentes posturas que salen a relucir en la reunión de fracción, le pueden dar a otro diputado
los suficientes elementos de juicio para que él reconsiderara y cambiara su postura.
Así, comenta el diputado nº 2, los diputados en la reunión de las comisiones legislativas ya
llevan previamente establecida una posición sobre un tema, que en la discusión puede ser de
alguna manera modificada, puesto que no es una posición rígida. La posición sobre un tema se
construye a partir del planteamiento al interior del partido. Considera que eso no implica que
al llegar a la comisión y empezar a escuchar los diferentes argumentos que cuentan con una
lógica irrefutable, con peso político, en más de una ocasión ha hecho repensar a más de un
diputado sobre el planteamiento del propio partido.
Por lo general, dice el diputado nº 2, contrario a la creencia popular sobre la dinámica
legislativa, todo proyecto que se somete a votación del pleno legislativo ya fue
suficientemente discutido en el seno de cada grupo parlamentario y en las respectivas
comisiones. Por eso, los diputados afirman que los grandes debates legislativos se generan en
las comisiones de la Asamblea. Para el diputado nº 2 la coherencia en materia legislativa o en
el debate mismo, debe estar apegada a criterios de beneficio para las mayorías, o sustentada en
otras situaciones, como por ejemplo, la disciplina partidaria.
Paralelo al debate interno, existe, claro está, negociaciones a diferente nivel, agrega el
diputado nº 3. Hay negociación en la Asamblea, con y entre las dirigencias de todos los
partidos, con la Presidencia de la República, lo que implica, entonces, se tomen diferentes
decisiones en los diferentes niveles.
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3.1.2.4. La discusión como medio de inclusión.
Otra de las razones fundamentales por las cuales los diputados dan sus votos en el plenario
acompañando a su partido, es porque la discusión previa que se ha generado al interior de la
bancada, les ha permitido ser partícipes de la toma de decisiones.
Según el diputado nº 4, la postura y propuesta de un partido ante cualquier tema legislativo,
proviene en exclusiva de la discusión en el seno del grupo parlamentario. La lógica de la
reunión de fracción es unificar criterios para lograr consensuar una sola propuesta partidaria
para el pleno legislativo, que luego se traduce en una votación en bloque.
Para el diputado nº 4 es de suma importancia la discusión para preparar la plenaria, puesto
que, considera, es un ejercicio en donde tienen toda la libertad de poder discutir, y consolidar
una decisión clara como fracción. Confiesa el diputado nº 3 que ha sucedido que no está de
acuerdo con la votación, pero al final la apoya por el bien del país.
Como resultado de este proceso interno, confiesa la diputada nº 1, las posteriores discusiones
en las respectivas comisiones legislativas exhiben desde un principio un posicionamiento claro
de los partidos, que hace que en el pleno casi todo esté listo para ser votado o rechazado.
Es obvio que para poder impulsar un proyecto de ley, o para estar en su contra y denegar su
apoyo, la correlación de votos dentro del plenario es importantísima. Y esto es crucial cuando
se es partido de oposición, puesto que se necesita mostrar cohesión para votar unidos. De esa
forma, manifiesta el diputado nº 1, se vota en bloque no porque haya que obedecer a una
cúpula, si no por la discusión que se tuvo en la reunión de fracción.
“… como partido de oposición, pues por lo general votamos unidos, pero no porque haya
que obedecer a alguien o a una cúpula, o a un jefe, si no que en base a la discusión que se
tuvo en una reunión de fracción…” Diputado nº 1.
3.1.2.5. La disciplina que surge de un acuerdo.
La disciplina es un factor importantísimo en los partidos políticos, tanto que, teniéndola en
cuenta, los diputados son conminados a que respeten las decisiones internas que los partidos
toman. Algunos entrevistados reconocen que en muchas oportunidades no comparten parcial o
totalmente la decisión tomada por el partido, pero al final la respetan porque esa es parte de las
reglas de la fracción. Los diputados tienen un acuerdo sobre el particular.
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“…no comparto la decisión tomada, pero que la respeto, ¿por qué? Porque esa es parte de
las reglas.…” Diputado nº 2.
Para el diputado nº 4, no tiene sentido que en el pleno, los diputados voten diferente del
colectivo, pues han tenido el espacio en la reunión de fracción para poder discutir y expresar
sus desacuerdos. Considera el diputado nº 5 que después de haber discutido un tema y arribado
a un acuerdo, que significa que todos votarán a favor o todos en contra, se tiene que respetar
aunque no se comparta el tema.
“…La disciplina partidaria eso es lo que lo rige a uno.…” Diputado nº 4.
En sociedades donde el riesgo de penetración del narcotráfico, y del crimen organizado en la
política es latente, según la diputada nº 1, debe de prestarse atención a los indicios de uso de
los políticos con propósito de distorsionar la vida institucional de los partidos.
3.1.2.6. Otras valoraciones de los diputados.
Otro factor a considerar a parte de la disciplina partidaria, de las decisiones tomadas por la
mayoría o que la discusión haya coadyuvado para tomar postura, es la serie de valoraciones
políticas, económicas, sociales, electorales que los diputados realizan para acompañar o no
una propuesta. El diputado nº 5 aseguró que el marketing político es uno de los aspectos que
no pueden ser descuidados. Confiesa el diputado nº 6 que él observa cómo va la votación de
los grupos parlamentarios grandes, y si en caso ellos logran ponerse de acuerdo, a ciertos
partidos pequeños no les toca más que dar los votos para no contrariar la decisión de los
mayoritarios. Agrega el diputado nº 6 que no se obvian las valoraciones políticas, para de esa
forma crear el efecto del juego de imágenes que los partidos deben dar, puesto que es vital la
percepción que la población tenga cuando los partidos votan a favor o en contra sobre
cualquier tema.
“…mi persona se fija en cómo va la votación entre los grupos parlamentarios grandes,
FMLN y ARENA que son los grandes, si ellos dos se ponen de acuerdo, obviamente
damos los votos porque: ¿y qué vamos a pelear nosotros?…” Diputado nº 6.
Teniendo en cuenta ese marketing y que la opinión pública está al tanto del desenvolvimiento
de los partidos, para el diputado nº 2, les obliga a que si existe de su parte una oposición a
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cualquier proyecto o anteproyecto de ley, deben de esclarecer con argumentos suficientes,
sustentados en documentación, el porqué de su negativa.
3.1.3. Disciplina partidaria
3.1.3.1. La esencia de la disciplina.
Existen ciertas cuestiones que los partidos exigen a sus diputados y uno de ellas tiene que ver
con razones de orden fundamentalmente ideológico. Para el diputado nº 5, debe recordarse que
los partidos políticos como instituciones deben de tener normas, deberes, derechos,
obligaciones y sanciones para poder funcionar.
“… los partidos tienen por norma para su funcionamiento niveles de compromiso y
disciplina con el planteamiento ideológico, con las metas políticas del partido y creo que
eso es válido…” Diputada nº 1.
Según el diputado nº 2, la disciplina es parte fundamental del compromiso de los legisladores
para impulsar la filosofía política del partido. Él concibe que desde el momento que le
juramentaron como miembro del partido, aceptó su filosofía e ideología, y que de no hacerlo,
lo lógico sería no pertenecer a ese partido.
El diputado nº 4 expresó que son conscientes de sus obligaciones y derechos partidarios por
sus estatutos, lo que les implica un solemne respeto a las disposiciones estatutarias.
Y
precisamente por eso, toma relevancia el hecho que el diputado, antes de ser tal, es militante
de un partido político.
A este respecto, el diputado nº 4 fue tajante al afirmar que pertenece a un partido político, y
que para él la militancia, el firmar su ficha como militante, le hace estar consciente y claro de
los estatutos que debe respetar. Esto le significa, según sus palabras, que antes de estar en el
cargo público, es y seguirá siendo militante de su partido.
En esa misma lógica, algunos de los entrevistados consideran importante el apegarse a la
disciplina partidaria porque son militantes y el cargo de diputados que ostentan, lo obtuvieron
por el partido, como lo refiere el diputado nº 6. Entonces, dice el diputado nº 4, como el
partido les está dando la oportunidad de estar ejerciendo una diputación, deben de
corresponderle a la dirección del partido de manera disciplinada. Acá, según el diputado nº 4,
subyace la idea que el partido es la vanguardia, y es quien les proporciona las oportunidades.
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Para esos diputados, la militancia, la disciplina partidaria es una de las mejores cosas con la
que cuentan en su partido.
Por esa razón, en algunos partidos, no es bien visto que cada diputado difiera en una votación
en el pleno y tome por su cuenta la decisión desatendiendo la línea partidaria. En la visión del
diputado nº 3, esta negativa de los partidos a la diferenciación en la votación, se debe, entre
otras cosas, a que se abren flancos al interior de la bancada para algunas cosas que no son muy
transparentes.
Casi todos los entrevistados se refirieron a la disciplina de su partido como buena, y
consideran que no llega al extremo de ser férrea, pero, más de alguno considera que la
disciplina se tiene que anteponer a todo. Esta disciplina, en algunos casos, implica para los
diputados ser lo suficientemente disciplinados hasta para pedir la palabra en las reuniones de
fracción.
Ahora bien, en palabras del diputado nº 4, la disciplina de sus partidos está basada en
principios. Casi todos dijeron que los militantes de su partido son disciplinados por convicción
y principios, siendo una característica reseñable de sus miembros. Dicen, la disciplina en la
bancada está fundamentada sobre valores, principios, y objetivos claros. Para la diputada nº 2,
la disciplina es una especie de principio que es parte integrante de la dinámica del partido, por
eso afirma que en su partido la disciplina no se asume desde la sumisión.
Todos coinciden que en su partido no existe una disciplina que los subyugue hasta el extremo
de no tener derecho ni para opinar. La disciplina al interior de los partidos, según la diputada
nº 2, no es asumida con la cabeza agachada sin que medie opinión si hay desacuerdo. Recalca
que su disciplina partidaria tiene a la base la reflexión y el discernimiento del por qué deben
de asumirla, y no tiene a la base la verticalidad, sino la horizontalidad, porque es un ejercicio
reflexivo. Este tipo de disciplina, en la concepción del diputado nº 6, puede catalogarse de
respetuosa, pues, a pesar de la carga imperativa que conlleva el término, no implica una
exigencia para con los diputados.
Varios diputados coincidieron en cuanto la discusión tiene un lugar adecuado en donde
afirman lo tienen que hacer, es decir, la reunión de fracción. Esto descalifica las reuniones de
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las comisiones legislativas o el pleno legislativo como espacios en los que los diputados
puedan mostrar desacuerdos con su bancada.
“…yo creo que por eso se discuten antes las cosas y cada diputado está claro de lo que
hemos discutido, no va ir a salir allá con otra cosa…” Diputado nº 4.
Recordando que al final, la disciplina partidaria es lo que rige la conducta de la fracción.
Según el criterio de la diputada nº 2, por eso es que casi nunca, o más bien, nunca hay
votaciones divididas dentro de los grupos parlamentarios, porque todo funciona de manera
disciplinada.
“… supóngase que va a ser algo que nosotros creemos que va a poner en peligro al país o
va a poner en peligro fondos o poner en peligro algo, la mayoría de gente opta por tomar
una decisión y aceptar, pero no es una disciplina férrea…” Diputado nº 3.
El diputado nº 5 dijo que en su ex -partido la disciplina es vertical, y la disciplina no se basa en
principios o valores. Acá, el tema es el financiamiento electoral. El diputada n° 1 afirma la
existencia de una fuerte vinculación entre disciplina, financiamiento de campaña y votación en
bloque, llegando a calificar tal relación de indisoluble. Si no hay disciplina para votar en
bloque y acompañar al partido, la candidatura de ese diputado para la próxima elección o el
financiamiento para la campaña se ven seriamente afectados.
“…hay una vinculación disciplina/financiamiento de campaña con votación en bloque
que están casi vinculados indisolublemente, diría yo.…” Diputada n° 1.
3.1.3.2. Disciplina basada en la mayoría.
Todos los grupos parlamentarios, aparte de tratar de mantener la coherencia en el manejo de la
técnica legislativa, como se mencionó previamente, asumen una disciplina basada en la
mayoría. Ya se ha señalado que muy pocas veces los partidos admiten que sus diputados
ignoren una discusión que arribó en un consenso interno para plantear una posición distinta a
la de la fracción.
“… porque nosotros siempre creemos que la mayoría, en el caso de la Asamblea
Legislativa, tiene la razón, entonces esa es la única razón de esto.…” Diputado n° 3.
Según los entrevistados, los partidos políticos toman sus decisiones basándose en la mayoría,
lo cual debe ser respetado. Existe en los partidos una obligación para los diputados de aceptar
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lo que la mayoría decidió. Manifiesta el diputado n° 5 que después de haber discutido un tema
y llegado a un acuerdo que implica que todos los diputados van a votar a favor o en contra,
según sea el caso, eso se tiene que respetar. Incluso, agrega que si se ha decidido que los
diputados de una fracción pueden votar diferenciados, porque algunos no comparten el tema,
también se debe de respetar.
Un argumento que según el diputado n° 2 justifica el respeto por la decisión de la mayoría es
que los funcionarios de elección popular se eligen por mayoría. En otro caso, se dice que se
respeta la mayoría atendiendo los intereses nacionales que se ven involucrados en una
votación. El diputado n° 3 a modo de ejemplo dice que si los diputados de una fracción
suponen que alguna votación pondrá en peligro al país en cualquier aspecto, la mayoría opta
por tomar una decisión en función de las amenazas, teniendo que aceptarla.
“… después de haber discutido un tema y llegamos al acuerdo de que todos vamos a votar
a favor o todos vamos a votar en contra o vamos a votar diferenciados porque algunos no
compartimos el tema, eso se tiene que respetar…” Diputado n° 5
El diputado n° 3, con cerca de 15 años en la Asamblea, asegura que nunca ha recibido una
orden del partido para votar en determinado sentido. Afirma que en su partido les dan razones,
y si eso resulta en que la mayoría decide y vota en un sentido, se acata. Advierte que una
orden, amenaza de expulsión o de sanción como coacción para acompañar al partido nunca la
ha sufrido.
A pesar de esto, en algunos casos, al interior de los partidos los diputados mantienen una
postura contraria al resto de la fracción, pero, hacia la opinión pública deben respetar la
posición que la mayoría de su colectivo decidió.
3.1.3.3. El estado de la autonomía de los diputados en la toma de decisiones.
En toda esta discusión, incuestionablemente, la autonomía de cada diputado es un elemento
que determinará su conducta de cara a una votación en bloque. En el partido de la diputada n°
1, no es del todo aceptado que los diputados gocen de ciertos niveles de autonomía, bajo el
argumento que de tenerla, puede ser mal utilizada cuando, por ejemplo, se quieran tomar
decisiones que modifican institucionalmente el sistema.
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El diputado n° 5 afirma que en los partidos no puede existir una libertad plena y total de sus
diputados, porque debilitaría a la institución y le pondría en entredicho como tal, abriéndose
paso a un estado de anarquía política. Por eso se ha creado ese espacio de discusión al interior
de los partidos, para que ahí se discutan antes las decisiones y así cada diputado esté claro de
la posición del partido que deben apoyar, y evitar que en el pleno algunos se desvíen del
acuerdo alcanzado.
A pesar de la disciplina que pueda existir en los diputados de las fracciones legislativas, al
grado de no disentir de su partido públicamente, siempre habrá aquellos que no estén de
acuerdo con las decisiones de su partido. El método más tradicional para no votar pero que
tampoco implica una respuesta negativa a la decisión del partido, es el levantarse de su curul
mientras se da la votación con la cual el diputado no está de acuerdo. Esta acción, dice la
diputada n° 1, no es sancionable, y tiene la ventaja que no causa un cisma dentro del partido.
Otro medio para evitar confrontaciones es pedir que el suplente ocupe su curul en la votación.
“…hay diputados que dicen: de “yo no quiero votar sobre eso, me voy a levantar voy a ir
al baño” a la hora en que se está produciendo la votación…” Diputada n° 1
Experiencias de ciertos diputados revelan situaciones en las que estaban en contra de una
decisión, y la dirigencia de partido al saber que no votaría con la fracción, le informaba que lo
iban a sustituir en esa votación. A este hecho, el diputado n° 5 que sufrió esa decisión le
califica de coacción, puesto que se le obligó a aceptar una decisión, vulnerando su derecho
como diputado.
En el otro extremo se colocan aquellos diputados cuya dirigencia del partido deja en libertad a
cada diputado para que vote como crea conveniente. En esos casos, se afirma, estos diputados
no obedecen ningún mandato de nada ni de nadie, tal como la Constitución lo establece. El
diputado n° 2 expresó que en el caso del partido político al que pertenece, han existido
proyectos de ley con los que nunca ha estado de acuerdo, no obstante eso, jamás ha recibido
un reclamo o una sanción de tipo político-partidario por el hecho de no apoyar en varias
legislaturas esas iniciativas de su partido. Incluso, existieron ocasiones en que su partido no
estaba respaldando una iniciativa y logró de alguna manera introducir el dictamen, y por eso
su partido no le sancionó.
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En más de una ocasión todos los diputados han dicho que no votaran con una iniciativa de su
partido, es decir, son pocos los diputados que escapan al hecho de no haber acompañado una
decisión de su fracción.
El diputado n° 3 asegura que en ciertos casos, los diputados expresan a sus dirigencias que no
harán plenario, pues no les parecen las decisiones que se tomaran y por lo tanto no las
apoyaran. Este diputado fue tajante y expresó que para él, en la Asamblea no hay orden, hay
razones. Sostiene que la inexistencia del mandato imperativo a que se refiere la Constitución,
significa que a él no le puede llamar ningún ministro o el Presidente de la República, ni nadie
y le va a ordenar que vote de una manera determinada.
“…realmente todos los diputados no obedecemos bajo ningún mandato de nada ni de
nadie…” Diputado n° 1.
Sin embargo, a pesar de la autonomía que dicen gozar, existe un margen amplio para la
negociación. Ellos son sujetos de convencimiento si se les expresan razones de peso para
apoyar una votación del partido. Dice el diputado n° 5 que son abiertos a sugerencias sobre el
manejo de un tema, siempre y cuando se respete la línea del partido, pero aseguran que eso no
es coacción que implique abstenerse de aplicar su criterio. Este diputado sostiene que en su
partido existe esa libertad de actuación, pues de lo contrario, asegura, no daría su apoyo.
“… la palabra clave es negociación, cuando nosotros negociamos pasar a este partido
político fue bajo ese esquema de, no de condicionamiento, sino de diálogo…” Diputado
n° 5.
En algunos diputados es evidente que la concepción que tienen sobre ellos, les coloca como
funcionarios públicos con la suficiente autonomía para actuar, lo que se traduce en votar o no
votar por una propuesta de ley. Reafirma el diputado n° 6 que nada ni nadie les puede obligar
a apoyar una decisión, a menos que el diputado ceda. Se resiste a que les pueden obligar como
diputados a que acepten el mandato y la voluntad de terceras personas externas.
Para la diputada n° 1, existen dos niveles distintos de disciplina, uno a ciegas y el otro con
cierto conocimiento de los asuntos a tratar.
Por considerar que los diputados no tienen libertad real de decisión sobre los temas
legislativos, el diputado n° 5 dijo que en el partido al que perteneció, existe una flagrante
71
vulneración del artículo 125 de la Constitución. Y acá se abre el debate sobre si los diputados
representan a los partidos políticos o representan al pueblo salvadoreño en general. Dijo este
diputado que si bien es cierto acceden a través de un partido político al ejercicio del poder,
ellos se deben al pueblo, razón por la cual, se abstendrán de acompañar en una decisión a su
partido, si consideran que no es conveniente para el país.
3.1.4. La participación de los diputados en la reunión de bancada para la toma de
decisiones.
3.1.4.1. El debate y la discusión.
Ya se dijo que para que un partido político pueda presentar en las comisiones legislativas o en
el pleno una posición respecto de una iniciativa de ley, se tuvo que pasar por una discusión en
una reunión de fracción. Debe recordarse que en esa discusión se debate y se hacen las
consultas necesarias, para de esa forma llegar a la comisión con un planteamiento
consensuado.
En palabras del diputado n° 4, en la reunión de fracción los grupos parlamentarios preparan la
plenaria. Primero se leen todos los dictámenes y piezas de correspondencia, y luego se
comienza la discusión, entrando al conocimiento y votación una por una. Luego trasladarlas a
aquellos escenarios de discusión pública ya teniendo una postura clara, dice el mismo
diputado.
En el seno de la fracción se discute y se dan las respectivas valoraciones para lograr construir
una sola propuesta. Dice el diputado n° 5 que se analizan los pros y los contras, siempre
tratando de mantener una discusión de orden técnico-legislativo, junto con el resto de
valoraciones a realizar, sean estás económicas, sociales, etc. el diputado n° 3 considera que
cuando llegan al pleno, la mayoría de fracciones legislativas han pasado por un proceso quizás
más difícil que el que se vive en el mismo pleno. En su caso, dice la diputada n° 2, su grupo
parlamentario estaba formado por cerca de 70 diputados, entre propietarios y suplentes, lo que
significa que al interior del partido existen varias lecturas sobre un mismo tema, generando el
debate.
“…Lo pusimos aquí en la mesa… Eso nos llevó dos días por ejemplo… Entonces, hasta
que él quedó satisfecho nosotros pudimos expresar nuestra posición en la comisión de
72
salud… Entonces, ese tipo de discusión, si no hay paciencia interna, obvio, se termina
yendo por la vía ideológica…” Diputada n° 1.
Narra el diputado n° 3 que en cada comisión en las que los partidos tienen representación, se
cuenta con un equipo especializado con conocedores del tema en todas las áreas. Así se genera
el debate, y se comienza a construir posición en la reunión de la comisión, la cual se comparte
nuevamente con el grupo parlamentario en una reunión posterior, y en esa reunión de trabajo
del grupo parlamentario se decide la posición que el partido va a tomar en la comisión
respectiva. En los casos de los dictámenes, dice el diputado n° 3, se lleva al seno de la reunión
de fracción y lo que se toma en cuenta primero es la opinión de los diputados miembros de la
comisión que ya han discutido el dictamen, para luego determinar si se va a apoyar.
Según el diputado n° 4, no está de más recordar que los diputados son conscientes de su
derecho a discutir a profundidad y de hacer sus observaciones y presentar su posición ante el
colectivo. Es decir, como se mencionó antes, esta reunión de fracción es el ámbito en el que
pueden hacer valer su posición al interior de su partido.
La diputada n° 1 comenta que hay casos en que se pone en la mesa de discusión un tema, y el
debate puede llevar varios días, lo que denota que en algunos partidos se requiere de altos
niveles de paciencia interna para escuchar las posiciones del resto de los diputados de la
fracción.
El diputado n° 5 expresó que en las discusiones internas de su partido siempre se encuentran
aspectos delicados sobre los cuales es difícil tomar decisiones, pues existen divergencias, pero
en gran medida pueden ponerse de acuerdo en la mayoría de los temas. Para la diputada n° 2,
esa situación más allá de ser un serio problema, es la oportunidad para tener una buena
discusión en el grupo parlamentario para sacar por consenso una nueva propuesta, porque hay
más profundidad en el análisis, salen a relucir los contrapuntos, no para oponerse en el tema,
sino, para profundizar. Y eso es así, pues, según el diputado n° 6, ellos son los que construyen
una ley o una reforma a la ley.
El diputado n° 2 argumenta que si se da el caso, y existe un proyecto de ley que desde el punto
de vista de los diputados no tiene la discusión suficiente y no cubre o no cumple las exigencias
del debate, simplemente no se apoya. Y eso es así, pues asegura que a ellos no se les ordena,
73
aunque eso les signifique ir contra corriente en aquellas cuestiones que se cree ellos votaran si
opinar.
El diputado n° 5 reveló una situación clave en la toma de decisiones en la Asamblea
Legislativa. Por su experiencia previa en el partido al que perteneció, concuerda con los demás
diputados respecto a que siempre ha existido la misma dinámica de discusión en los partidos,
pero que al final siempre hay una imposición sobre los diputados. Esto a pesar que la mayoría
de diputados sostiene lo contrario.
“… aquí o todos votan los del partido o no vota nadie, eso es votar en bloque, votar bajo
un sistema de partidocracia, es decir, que hay una posición centralizada de la toma de
decisiones… Eso no nos hizo sentir cómodos…” Diputado n° 5.
Ya en el pleno, después de haber concluido el debate interno, se entra al debate de aquellos
aspectos en los que difieren los partidos, para dar paso a las reuniones bilaterales entre
partidos para tratar de conseguir de alguna manera un consenso. Dependiendo del tema que se
introduce en el debate, se da lugar a que intervenga el diputado o la diputada que conoce del
tema.
Y acá, la diputada n° 1 con un importante señalamiento sobre un aspecto pocas veces valorado
en la toma de decisiones: La vida personal de los diputados. A este respecto, expresó que se
debe entender que la vida personal de los diputados también influye al momento de la toma de
decisiones.
3.1.4.2. Libertad de acción de los diputados.
El diputado n° 2 expresó, contrario a lo que muchos hacen, que él nunca ha permitido que un
suplente le cubra al momento de la votación de la plenaria cuando disiente sobre una iniciativa
de ley. Él aseguró que se mantiene en su curul y vota, vota en contra, o se abstiene, sin que eso
le acarree una sanción de su dirigencia puesto que existe una vivencia democrática dentro de
su partido. Este entrevistado dijo que esta autonomía que se le da al diputado para poder
dialogar, y de alguna manera tomar decisiones, no solamente sucede a nivel legislativo, sino
que funciona al interior de algunos partidos.
La percepción de la diputada n° 2 sobre su libertad de acción y nivel de incidencia en las
decisiones es tal, que se considera parte integrante de éstas, porque las decisiones se discuten
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en colectivo y no le ordenan cómo debe emitir su voto en el pleno. Dijo que en su partido, a
los diputados se les hace parte de la decisión. Según sus palabras, los diputados no se
consideren así mismos como aquellos a los que sólo se les da la orden, sino que son parte de la
discusión para aplicar u operativizar una decisión.
El diputado n° 5 confirmó que pidieron libertad de votación a la dirigencia, no porque quieran
causar división interna dentro de su partido, sino porque saben el derecho que les asiste como
diputados. Señala que en otro caso, sólo porque han votado divididos en las plenarias se les
señaló que existía una fractura al interior del partido, pero, según sus palabras, simple y
sencillamente se trató del respeto a la individualidad del pensamiento de cada diputado. El que
cada legislador piense diferente al resto y lo exprese por medio de su voto, no significa una
división interna del partido, al contrario, es versatilidad del partido en su accionar político.
“…Es decir, yo pienso diferente a como pueden pensar los demás diputados y yo lo
expreso con mi voto y yo lo justifico…” Diputado n° 5
3.1.4.3. Votos con ignorancia.
La diputada n° 1 no esconde la existencia del voto de ignorancia en la Asamblea Legislativa,
en aquellos casos que el tema escapa a la formación académica o rama del conocimiento que
los diputados tienen. Muchas veces, dependiendo el tema, algunos diputados confían
plenamente en la experticia que muestran o tienen algunos de sus diputados, hasta el grado que
no les queda otra alternativa que creer en las palabras de los otros por su falta de
conocimientos.
“…a veces un voto de ignorancia… no tengo mucha formación jurídica. El Dr… sí.
Entonces cuando él alega cosas jurídicas, yo le tengo que creer a él porque yo no sé…”
Diputada n° 1.
Este tipo de votos sucede sobre todo con las piezas de correspondencia que se introducen con
dispensa de trámites. Incluso, la misma diputada considera que han existido algunos casos, en
los que nadie en su partido sabía el contenido de la pieza, porque fue introducida con dispensa
de trámite, y todos votaron sin saber siquiera que era lo que se estaba votando. En ese caso,
dice, ni los diputados del resto de partidos sabían respecto de esa pieza, pues los únicos que
sabían eran un par de diputados de dos partidos. Entonces, alega que ahí se votó ciegamente.
75
“…creo que los únicos que sabían eran tres o cuatro de un partido y tres o cuatro de otro
partido, entonces ahí se votó ciegamente.…” Diputada n° 1
El diputado n° 5 califica estas votaciones como una muestra de la coacción y la llamada
disciplina de los partidos políticos, que empujan a los diputados a que voten por una propuesta
que no ha sido conocida en la fracción, ni ha tenido la suficiente discusión que amerita. A
pesar de esta situación, un diputado dijo que en algunos casos de dispensa de trámite, pidió
autorización para dar su criterio, su punto de vista, independientemente la fracción apoye o no
esa pieza.
3.1.4.4. Los diputados pidiendo el debido respeto: Diferencias entre ser oposición o ser gobierno.
El diputado n° 3 pertenece a un partido que presidió el Ejecutivo, comentó que cuando eran
gobierno, el Presidente de la República les urgía aprobasen ciertas iniciativas de ley, lo cual,
prima facie, no parece una situación problemática. Pero, veían con cierto recelo el hecho que
el Presidente de la República se hubiese reunido antes con los líderes de la oposición, y los
tuviese convencidos que era necesario aprobar esa iniciativa, que con los líderes y diputados
de su partido.
Ser los últimos a quienes se les informaba qué era lo que estaba ocurriendo en la Asamblea, se
lo explica el entrevistado, se debe al hecho de haber sido la fracción de gobierno, lo que
presuponía una lealtad automática sin vacilaciones para con el Presidente de la República,
debiendo aprobar sin titubeos cualquier propuesta que éste presentara. Por eso afirma que la
toma decisiones es distinta dependiendo si su partido está en la oposición o al frente del
Ejecutivo.
Este partido es hoy en día oposición, y eso ha generado que se respeten mucho más las
decisiones de la fracción y se les tome en cuenta en el proceso decisorio. En el otro extremo se
tiene otro caso de un partido de la oposición. En éste, según el diputado n° 5, las decisiones se
fundamentaban y giraban en torno a la figura de una persona, quien daba las instrucciones,
negociaba y decidía si se votaba a favor o en contra, independientemente los diputados o
diputadas tuvieran una opinión divergente.
76
3. 2. Decisión colectiva/decisión personal
3.2.1. Autonomía respecto del colectivo o el acompañamiento a las decisiones colectivas.
3.2.1.1. Rechazo a la diferencia.
De los testimonios recabados, se extrae que es bastante frecuente que en los partidos políticos
con representación en la Asamblea Legislativa se califique peyorativamente a aquel diputado
que disiente con la fracción sobre alguna propuesta. En términos generales, dice la diputada n°
1, a éste tipo de diputados se les aísla en la fracción pues consideran que no son iguales al
resto porque diferenciaron su voto, y por lo tanto, como no es igual al resto, ni piensa igual, y
se considera que no puede continuar en el partido.
“…efectivamente muy pocas veces los partidos admiten que sus diputados se salgan de
una discusión de consenso interno del partido, para plantear una posición distinta…”
Diputada n° 1.
Sobre la situación anterior, es ilustrativo el testimonio vivido por esa misma diputada
entrevistada. Según expresó, aquellos diputados que no aceptaron ni la concepción, ni la
visión, ni la decisión de acompañar a su partido en una votación, irremediablemente les tocó
abandonar el partido, porque se vuelve imposible convivir políticamente en un entorno
bastante agresivo y de mucho rechazo a una posición política- ideológica distinta. Y esto tiene
que ver con la intolerancia a la diferencia al interior de los partidos. Y todo eso muy a pesar de
existir los espacios internos para la discusión.
3.2.1.2. Derecho a disentir.
Comenta la diputada n° 1 que en algunos temas, ciertos partidos dejan en libertad a sus
diputados para tomar decisiones individuales cuando las discusiones internas son difíciles y no
se logra unificar la posición de toda la fracción. Ya en el pleno, dice el diputado n° 1, a pesar
que el partido ha tomado una decisión sobre una iniciativa, cada diputado tiene la salvedad de
poder votar como su conciencia le dicte, sobre todo en aquellos temas que son bastante
polémicos.
“…yo creo que si tú no estás convencido vas a emitir un voto por algo que no estás de
acuerdo, pues no lo haces, independientemente la decisión de tu partido…” Diputado n°
1.
77
Eso lo recalca ese entrevistado, que asegura que en su partido, cuando se toma una decisión en
conjunto luego de amplios y fuertes debates, cada diputado tiene la libertad de apegarse o no a
esa decisión. En el caso de algunos partidos se respeta el disenso, porque se considera que
cada legislador debe votar según su criterio y no obedecer una línea dictada por el partido. Ese
diputado señala que la libertad es uno de los principios del partido, y si no hay acuerdo, pues
los diputados no apoyan, puesto que no hay nada que les amarre.
Dice el diputado n° 1 que han sucedido casos que los diputados de la comisión están de
acuerdo en dictaminar favorable algún tema, pero el resto de la fracción no, y a la hora de la
plenaria no se votó o se votó en contra. Por eso se dice que si un partido va a apoyar en el
pleno una propuesta, y si existen diputados que están disintiendo, ellos tienen ese derecho de
disentir, y no pasa nada si votan en contra, no hay expulsión, no hay sanción de parte del
partido.
La diputada n° 1 expresó que a la base de su disenso está el estudio o análisis que él ha
realizado sobre la iniciativa, lo que le ha permitido fabricar opinión propia, ocasionando que
su voto sea racional. En este caso, dice, su voto es distinto de aquel en el que no existió
análisis, y que se dio en la ignorancia total, siguiendo al resto de la fracción. Obviamente,
también dice que son diferentes los votos que se dan confiando en los conocimientos sobre el
tema de otros diputados, todo bajo el supuesto que tienen a la vista el marco doctrinario del
partido y los siguen al pie de la letra.
Para el diputado n° 1, no estar convencido sobre un tema, conduce a emitir un voto por algo
con lo que no se está de acuerdo. En este caso, considera que lo mejor es no hacerlo,
independientemente la decisión del partido, precisamente porque tienen la libertad de marcar
diferencias como parte de la vivencia democrática de El Salvador. En este sentido, dice, en su
partido se tiene la libertad de no votar.
Dice el diputado n° 3, que su independencia es relativamente alta, aunque aclara que no es tipo
de independencia en la que ellos harán lo que les plazca, pues siempre hay opiniones de la
dirigencia y se deben escuchar sus razones.
El derecho de disentir de la posición del resto de los diputados de la fracción está presente en
algunos partidos de forma clara. El diputado n° 5 lo ve como un acto de doble vía: él puede
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disentir de los demás y los demás de igual manera disentir de lo que él cree. Lo anterior bajo la
idea que cada uno piensa diferente de cómo pueden pensar el bloque de diputados, diferencia
que se expresa con el voto justificado. Y esto, de ninguna forma significa una división interna
del partido, al contrario es una versatilidad del accionar político.
Esta versatilidad se refleja en los casos que los diputados deciden en la reunión de fracción
que no van a apoyar una decisión del partido y que por lo tanto, no asistirán a la plenaria. En
otros casos, el diputado n° 5 ha dicho que si se debe de aprobar y ha expresado su punto de
vista, respetándose aunque implique que él votará diferente al resto de miembros del partido.
En el otro extremo se tiene a los diputados que reniegan de sus colegas que difieren de las
decisiones que se han alcanzado en la fracción, como lo dice el diputado n° 4. Para ellos, un
diputado no puede diferenciarse del partido y hacer una votación que contraríe la decisión de
la fracción. En estos casos, no le ven utilidad al voto diferenciado, tomando decisiones
distintas. Además, dice el diputado n° 4, tienen claro que los diputados y las diputadas se
deben al pueblo salvadoreño, y que el vehículo para llegar a ejercer el poder político es su
partido. El partido es quien presta la bandera para poder llegar a la Asamblea agrega el
diputado n° 6. Pero además, considera el diputado n° 1 existe una razón para no votar
diferenciado fincada en los votantes del partido, pues consideran que los diputados están
comprometidos con los votantes que confían en ellos.
Es atinente introducir las valoraciones sobre la independencia constitucional de los diputados.
Al hacer referencia al Art. 125 de la Constitución, es claro que no puede nadie obligar a un
diputado a hacer lo que no quiera hacer. Los diputados n° 5 y 6 tienen claro que
constitucionalmente juran cumplir y hacer cumplir el ordenamiento que es inherente a su
cargo, lo que involucra esa independencia a la que se hace alusión.
3.2.1.3. Decisión de mayoría.
El diputado n° 2 dijo que él debe de aceptar esa decisión colectiva, aun cuando no se comparta
la decisión tomada, porque esa es parte de las reglas democráticas.
“…la disciplina está relacionada a otros factores también, a los factores de que si yo
tengo una posición diferente sobre un tema x pero hay diez o más de diez que procuran
razonarme que no estoy en lo correcto y me razonan por qué, entonces tiene que ver
79
también con el principio de que la minoría se supeditada a lo que dice la mayoría.…”
Diputada n° 2.
En los grupos parlamentarios, considera el diputado n° 5, son conscientes que cuando se toma
una decisión, pocas veces existirá un acuerdo de todos los diputados, porque siempre habrá
más de alguien que va a disentir. Por esa razón, el diputado n° 2 considera que las democracias
se construyen con un debate permanente, no con imposiciones. Y acá, según sus palabras, se
revela que existe democracia interna en cada uno de los partidos. Dice que en cada fracción se
tiene claro que si la mitad más uno al final decide que se va a apoyar cierta decisión, el resto
de diputados tiene que adherirse, y si en caso no se adhiere, tiene que justificar el por qué se
opone a esa decisión.
“…que yo haya recibido una orden del partido que vas a votar, jamás, y yo tengo desde el
97 de ser diputado y a mí no me han ordenado nunca, le dan razones, y como te digo, al
llegar a la mayoría o cuando dicen votamos, se acata, pero una orden, de que te vas a ir o
te vamos a sancionar, jamás…” Diputado n° 3.
Dice el diputado n° 4, que ese acuerdo sobre que la mayoría es la que manda se respeta, tanto
que a la hora de la votación se unifica la postura de la fracción para comparecer en el pleno
como una sola voz, como bloque. Evidentemente, la disciplina juega un papel crucial en el
respeto de ese acuerdo mayoritario, junto con otros factores. El nivel de convencimiento del
resto de diputados que procuran razonarle al que no acepta la decisión es crucial para
conseguir los consensos y hacer votación unánime, dice la diputada n° 2.
“…cuando decidimos tomar una decisión y jamás vamos a estar de acuerdo todos,
siempre hay alguien que va a disentir, entonces, las democracias se construyen con un
debate permanente, no se construyen con imposiciones, entonces esa democracia interna
que tiene cada uno de los partidos si tiene claro que si la mitad más uno al final decide
que se va a apoyar cierta decisión, el resto tiene que adherirse, y si no se adhiere, tiene
que venir y argumentar el por qué se opone…” Diputado n° 2.
Sobre ese aspecto, el diputado n| 2 considera que al menos él tiene ese concepto de democracia
en donde las minorías no se pueden imponer a las mayorías. Eso es la democracia, dijo.
Para la diputada n° 1, lo prescrito por el Art. 125 de la Constitución coadyuva a que en la
Asamblea se den las condiciones para un libre debate para construir una posición sobre la base
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de un consenso donde las opiniones de los diputados sean tomadas en cuenta, pero, cree que a
esa disposición no se le da el uso correcto, sino que se utiliza para protegerse ante cualquier
tipo de demandas.
3.2.1.4. La presión de la fracción.
Cuando un diputado expresa su desacuerdo con una decisión legislativa de su partido y, por lo
tanto, no acompañará la posición partidaria, se ve sometido a una presión por su fracción. El
diputado n° 3 narró que en una ocasión un colega dijo no estar de acuerdo con el partido,
inmediatamente se le cuestionó por qué no iba a votar. En ese caso, dice que se volvió a hablar
con el diputado, para que diera las razones de su disenso, con el objeto de indagar si tiene o no
razón de no votar. De lo que se trataba era de comprobar las razones, pues no se puede
permitir que los diputados simplemente digan que no van a votar, porque no quieren, sin
justificar el por qué.
En un hipotético caso, el diputado n° 4 dijo que si se le intimara a que votara contra su
voluntad, él sería claro con su fracción en cuanto que no votaría, porque le asiste el derecho de
dialogar el tema de la reunión de fracción y negarse a apoyar. Hay un caso paradigmático que
narra el diputado n° 3: Un diputado comentó que uno de sus compañeros se levantó del
plenario rechazando una votación, porque no se había discutido, pues no hubo tiempo de
discutirlo en la reunión de fracción. Obviamente, dice, con discusión, él hubiera aceptado
probablemente la votación, teniendo espacio para la argumentación, e incluso, hubiese tratado
de convencer a los otros diputados de su posición.
“…A veces que yo digo: Yo no voy a votar y ni voy a venir a la plenaria, pero no
significa que nadie me va a recriminar nada, porque se toma la decisión en una reunión de
fracción…” Diputado n° 3.
A pesar de las anteriores valoraciones, para otros diputados es censurable esa conducta de
aquellos que difieren de sus partidos, bajo el supuesto que no cabe esa separación pues ya se
tuvo el espacio en donde correspondía discutir las decisiones y disentir, implicando que cada
diputado está claro de lo discutido, y por lo tanto, no puede contrariar a la fracción en el pleno.
Y acá, la diputada n° 2 recalca que como fracción tienen sus propios espacios para hacer sus
propios debates para ubicar la mejor salida desde su propia perspectiva sobre un tema.
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Entonces, considera el diputado n° 4 que si un legislador hace suyo el Art. 125 de la
Constitución, hará lo que él quiera, incluso, cosas contrarias a los intereses de la nación.
“…Pero si yo vengo y hago lo que yo quiera y me voy al artículo ese, voy a hacer lo que
yo quiera, juntarme con quien yo quiera, hacer lo que yo quiera, hacer componendas de
las que se quiera, pero eso no es así…” Diputado n° 4.
En palabras de la diputada n° 2, en los partidos hay debate, pero posiciones en contra no. Dice
que esto sólo lo puede comprender aquel que está ejerciendo militancia activa en un partido.
Quien está inmerso en toda la dinámica partidaria sabe que los partidos políticos tienen sus
propias discusiones, sus propias desavenencias, cosas normales en todo grupo social
organizado.
“…Yo no quisiera decir: “los partidos políticos le imponen a uno las votaciones” porque
el caso personal, mío, yo lo he hecho, en casos he votado, pero en casos mejor me retiro y
me levanto y no ejerzo la votación…” Diputado n° 6.
Siguiendo esa lógica, unos diputados ponderan sobremanera la pertenencia a su partido.
Recuerda la diputada n° 2 que es el partido el que plantea un programa, una plataforma, a
partir de la cual obtiene respaldo popular, situación que les compromete a mover los temas
desde la Asamblea Legislativa. La entrevistada cree que ella no hubiera competido y
alcanzado la diputación si no hubiera sido por el partido. De esa forma, desde su concepción el
partido es una base fundamental para sus militantes. Se observa, según cree, una dinámica de
interlocución sistemática entre diputado y partido.
3.3. Dirigencia.
3.3.1. Su incidencia.
3.3.1.1. ¿Guiados o a las órdenes de la dirigencia?
Casi sin excepción los entrevistados reconocieron que no sólo son los diputados los que
participan en la toma de decisiones de los partidos en la Asamblea Legislativa, sino que
también están presentes dirigentes del partido que han participado en este proceso o en las
negociaciones que se dan en los distintos niveles. Dice el diputado n° 3 que si bien es cierto
que se respeta la decisión de la mayoría, pero también se escucha al que tiene la información.
Si en este caso es la dirigencia, se les escucha y a partir de eso se toma la decisión. Este
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diputado asegura que en la reunión de fracción de su partido, el dirigente puede opinar en
cualquier momento sin pedir la palabra, como lo hace también el jefe de fracción.
“…Lo que no es válido, por ejemplo, es aceptar, yo voy a votar por lo que me manden de
la dirección del partido, no importa que no sepa de qué se trata…” Diputada n° 1.
Según la diputada n° 1, en algunos casos existen dos situaciones que influyen de forma
determinante en el voto personal de los diputados: La ignorancia total o que la dirigencia del
partido ya decidió. En el primer caso, se afirma que es un voto que refleja el pensamiento del
partido.
En los otros casos, dice la misma legisladora, los diputados consideran que una decisión es
buena porque la dirigencia del partido lo dice, y por lo tanto deben votarla. Incluso, el
diputado n° 3 dijo que en el partido al que perteneció se les hace hincapié en que acompañen
la votación del partido, porque se verá mal que un diputado se abstenga de apoyar. Es obvio
que eso sucede como medio de presión para convencer.
Se reconoce también que las decisiones que se toman en los partidos muchas veces provienen
de la dirección. En su partido, dice el diputado n° 4, se prepara la reunión de coordinadores
donde se le “rinden cuentas” a la jefatura sobre lo que se está haciendo en las comisiones.
En este extremo existen diputados que aseguran que ellos le deben total respeto a la bandera
del partido y a su Secretario General, como lo dice el diputado n° 6. Este entrevistado dijo que
su Secretario General fue quien en realidad optó por su persona para poderle servir al pueblo
salvadoreño. Por esas razones, dijo, el Secretario General del partido tiene todo el derecho de
cuestionar a sus diputados cuando no acompañan a su fracción.
“… En este aspecto, creo que es importante que yo me tenga que apegar a mi disciplina
partidaria como militante y creo que este es un cargo que el partido me dice: Mira, vos
vas a ir. Entonces, me están dando la oportunidad de estar aquí. Entonces, cuando yo
tengo la oportunidad de estar en este cargo como diputado creo que el partido me está
dando la oportunidad y disciplinariamente yo tengo que responder a la dirección de mi
partido también…” Diputado n° 4.
En el mismo sentido, se dijo que en el país existe una mala percepción de la función de los
Secretarios Generales. Asegura el diputado n° 6, sobre esa función, que cuando se tiene un
83
problema de esos, se debe recurrir al jefe para discutirlo y solventarlo, puesto que los
dirigentes son los que guían el camino correcto donde los diputados deben moverse.
Una opinión reveladora tuvo el diputado n° 5. En el partido anterior, según dijo, todo se
fundamentaba y giraba en torno a una persona, quien daba las líneas, la que negociaba, y al
final de cuentas, la que decidía si se votaba a favor o en contra de una iniciativa,
independientemente que los diputados del partido tuvieran una opinión divergente. Incluso, el
Secretario General les dijo que si creían que tenían el amparo del Art. 125 de la Constitución,
para no respaldar una decisión, eso significaba que ellos ya no eran parte del partido. En este
caso, se les coaccionaba de forma abierta, lo que desembocó en un enfrentamiento con la
dirigencia.
La diputada n° 2 dijo que las dirigencias partidarias del país deben de cambiar sus métodos,
porque en algunas ocasiones, los jefes de los grupos parlamentarios imponen la votación,
situación no acode con la evolución política en los países democráticos. Se dijo de manera
categórica que, a veces, entre los diputados no se logran los consensos sino que es arriba, entre
la cúpula del partido donde se consigue.
3.3.1.2. La dirigencia participando de las decisiones.
Para nadie es secreto que las dirigencias de los partidos inciden en la toma de decisiones
legislativas, no sólo por su poder, sino porque participan en las reuniones de fracción. Y acá se
señala que no inciden en todos los temas, pero en casos puntuales y trascendentales si tienen
incidencia. El diputado n° 2 aclara que en ciertos proyectos de ley, ha existido incidencia de la
dirigencia, pero ha sido para el beneficio del país.
En general, los entrevistados coinciden en que las opiniones de las dirigencias si son tomadas
muy en cuenta, y por consiguiente, inciden. El diputado n° 2 cuestionaba por qué no va a
incidir la dirigencia en la toma de decisiones, si ésta tiene la responsabilidad de administrar el
partido.
La incidencia que no es válida, dice la diputada n° 1, es una votación simplemente porque lo
ordene la dirección del partido, no importando que los diputados desconozcan de qué se trata
la pieza que votan, pues esto es un extremo bastante peligroso. En esos casos, a la dirigencia
de los partidos se les señala de acaparar el proceso decisorio y a sus diputados se les achaca
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que sólo ejecutan lo que sus “jefes” les ordenan. A ese respecto, el diputado n° 2 dice que en
su partido no sucede eso, aunque algunos lo señalen desde afuera, pues no conocen realmente
el tipo de liderazgo que practican las máximas autoridades partidarias.
“…no hay una incidencia directa, porque hay discusión…” Diputado n° 5.
3.3.1.3. La dirigencia respetando forma de tomar decisiones.
Dentro de las discusiones internas de las bancadas legislativas de los partidos políticos se
encuentran presentes las dirigencias que acompañan el proceso de discusión, pues son las
personas que están más de cerca de los grandes grupos de poder y en algunos casos pueden
tener una apreciación más calificada sobre un tema dice el diputado n° 5.
“… cuando son votaciones verdaderamente serias, casi siempre estén involucradas las
dirigencias de los partidos…” Diputado n° 3.
Confiesa el diputado n° 3 que a ese pacto que “manda la mayoría” tampoco escapan las
dirigencias partidarias, pues ellos han sido parte de la toma de la decisión por medio de su
voto, debiendo de someter al resto que decidió. En algunos casos, la dirigencia reconoce que
es decisión de los diputados votar o no por una iniciativa, aunque ellos no estén de acuerdo.
Pero el papel de la dirigencia no llega hasta ahí, pues incluso defienden ante los medios de
comunicación la postura de los diputados y desde ningún punto de vista se da un ataque por su
postura dice el diputado n° 3.
“…que nueve y nueve y que no y que si, o diez y ocho, digamos, diez y nueve, entonces
en ese momento dice el jefe de fracción, miren, yo creo que aquí cada quien debería de
votar como crea conveniente, y entonces, ahí es en donde cada uno vota cómo quiere.…”
Diputado n° 3.
En palabras del diputado, n° 2, al final, la dirigencia de forma muy sabia ha entendido que las
decisiones del grupo parlamentario que se acuerdan por mayoría de sus diputados, deben de
tomarse en cuenta y respetarse. Incluso, afirma que nunca ha existido una imposición de su
dirigencia. El diputado n° 3 revela que existen casos en los que a la dirigencia se les ha dicho
no de forma categórica.
Este mismo diputado dice que en ciertos casos, el dirigente ingresa a la Asamblea Legislativa
y no sabe absolutamente nada acerca de un tema o sobre el estado en el que se encuentra la
85
discusión sobre el particular. Ahí, asevera, quienes retroalimentan a la dirigencia son los
diputados, dándole entonces, la suficiente solvencia a la fracción para tomar la decisión
independientemente de la postura de la dirigencia.
En algunos partidos, como el del diputado n° 4, la dirigencia siempre consulta a los diputados
sobre el rumbo de las decisiones que se deben tomar, sabedores que pueden estar en contra de
la votación de la fracción por una iniciativa, pero, a su vez, son conscientes que no pueden
obligarles a votar según sus deseos. El diputado n° 3 agrega dijo que cuando las votaciones al
interior de la fracción para decidir la posición del partido en el pleno son muy divididas, el jefe
de fracción advierte que lo mejor es que cada quien vote como crea conveniente. Si se da un
caso en que la mayoría ha acordado que van a votar y algún diputado no vota, no se le
recrimina nada, pero el jefe de fracción, le cuestiona el por qué no apoyó al partido, dándole
espacio al diputado para expresar las razones por las cuales no estuvo de acuerdo.
“…cada legislador y legisladora, no tiene como el tiempo suficiente en su carácter
individual para hacer las discusiones respectivas y entonces, obviamente ahí cada grupo
parlamentario tenemos jefatura. …” Diputada n° 2
El diputado n° 5 fue contundente y afirmó que en la toma de decisiones no hay una incidencia
directa de la dirigencia, porque para apoyar o no un tema, media la discusión de los diputados
sobre el sentido que deberán tomar las decisiones. Y en este particular, el diputado n° 4
aseguró que si bien en su partido existe una especie de borrador que bosqueja el cómo se van a
hacer las cosas, lo cual no ve con malos ojos, pero lo más importante es la lluvia de ideas que
se sucede en la discusión.
“…A nosotros no nos ordenen, nosotros debatimos y a veces aun nadamos en contra
corriente de cuestiones que aparentemente alguien cree que vamos a votar…” Diputado
n° 2.
Hay cosas que quedan claras para el diputado n° 4: La dirigencia es la cabeza del partido y
como cabeza, la dirigencia tiene una participación crucial en la toma de decisiones dentro del
partido. No obstante ese poder de las dirigencias, hay diputados que dicen no haberse sentido
presionados para que apoye una votación de la fracción obligatoriamente.
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3.3.1.4. Lo que diga la jefatura.
En opinión de la diputada nº 2, existen ocasiones que el legislador o legisladora, no cuentan
con el tiempo necesario para hacer las respectivas discusiones y averiguaciones para contar
con la suficiente claridad sobre el tema que se someterá a discusión, entonces, cada grupo
parlamentario tiene que recurrir a la jefatura de su partido para solventar la discusión.
Y acá el poder de persuasión o imposición de la dirigencia es el factor que puede inclinar la
balanza. El testimonio del diputado nº 3 confirma lo anterior. Como en la mayoría de casos, es
en la reunión de preparación de la plenaria en donde la jefatura hace del conocimiento del
grupo parlamentario la agenda que se conocerá en el plenario. Y, en esa ocasión en particular,
precisamente ahí la dirigencia les externó que la fracción iba a apoyar una propuesta en el
pleno, pero sucedía que los diputados tenían sus razones para no estar de acuerdo. En esos
momentos, la dirigencia les dijo que ellos comprendían el fondo de la iniciativa porque les
habían explicado bien la situación, y que era conveniente que apoyaran a la Presidencia de la
República en esto, a parte que ya existía un compromiso de apoyo.
Estos hechos, la más de las veces, generaban grandes discusiones en la fracción. Un
argumento que expresaba el diputado nº 3 a favor de la dirigencia es que ellos tienen
información calificada y exacta sobre el impacto de las iniciativas que se someten al
conocimiento del pleno, porque ellos han participado en las negociaciones y discusiones que
se dan en los otros niveles con los diferentes actores sociales, políticos y económicos.
“… tenemos una jefatura en quien confiamos, no confiamos a ciegas, nosotros
conocemos, en el caso mío… no es un asunto de que votamos sólo porque nuestra jefa
dice, sino que votamos porque confiamos en su juicio y porque además ella tiene una
virtud, que no sé si la tienen los otros, ella tiene la virtud que comunica rápidamente de
que se trata el asunto…” Diputado nº 4.
Existe una razón más que justifica el poder de la jefatura. El diputado nº 4 expresó que son
ellos los que eligen a la jefatura, son los que votan por un jefe de fracción, por consiguiente,
ellos deben de dirigirse por la jefatura que ellos mismos aprobaron.
Con esto, dice el
diputado, se puede afirmar que no es un proceso autoritario la participación de la dirigencia en
las decisiones del partido. En este punto retorna el aspecto disciplinario al interior de los
partidos, que en palabras del entrevistado, es importante que él se tenga que apegar a la
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disciplina partidaria como militante, y más aún, cuando es el partido el que le ha encomendado
y mandatado que ocupe ese lugar.
3.3.1.5. Subordinación a la línea del partido.
Como las dirigencias tienen el control de las candidaturas, inevitablemente eso implica un
deber de obediencia de los diputados, a costa de ser excluidos del listado de candidatos en las
próximas elecciones si desobedece la línea partidaria. Eso genera cierto grado de
subordinación de los diputados a las cúpulas de los partidos, significando la existencia de
relaciones de subordinación, y no de cooperación al interior de los partidos.
“…los partidos dicen: Bueno, si yo decido quien es el diputado, me debe obediencia a mí,
y yo hago las listas desde la cúpula, quienes van a ir de candidatos, sino en ese, yo me los
sacudo, en la próxima…” Diputada nº 1.
La diputada nº 1 manifiesta que en algunos partidos, sobre todo en los mayoritarios, existe una
subordinación total de los diputados, y cuando se dan disensiones, los disidentes tienen que
abandonar el partido porque se les vuelve un entorno muy agresivo.
“…Creo que las pocas veces que hemos disentido, los que hemos sido diputados y no
hemos aceptado ni la concepción, ni la visión, ni la decisión de votar por a, b, o c
posiciones, nos ha tocado que abandonar el partido en el que hemos estado, porque
prácticamente se vuelve casi imposible convivir políticamente en un entorno bastante
agresivo y de mucho rechazo a una posición distinta…” Diputada nº 1.
A criterio de esta diputada, otra de las razones por las que la disciplina está presente en los
partidos, y que en algunos casos conlleva a una fuerte subordinación, es la dependencia
obligatoria de los recursos financieros que sirven para costear las campañas electorales, dado
que es el partido el que provee y reparte dichos fondos. De esa forma, aquel diputado que
pretende ser candidato de nuevo, debe de observar cierta conducta para lograr los recursos
suficientes para su campaña. Contrastando lo anterior, la misma diputada dice que en los
partidos pequeños existe una situación muy distinta, que supuestamente impide se escenifique
esa subordinación de los diputados a la cúpula. Y eso es así, pues los diputados que son de
nuevo candidatos, deben autofinanciar parte de su campaña política.
“…Yo creo que… eso es relativo, porque hay una situación bastante compleja que impide
que haya esa subordinación total…los diputados también ponen parte de su
88
financiamiento a la hora de hacer la campaña política. Entonces, hay cierta relatividad en
decir: Yo me tengo que subordinar, porque si no el próximo período yo ya no voy a ser
diputado…” Diputada nº 1.
Agrega la diputada nº 1 que el nivel de formación de los diputados, que en algunos casos es
muy básico, muy incipiente, es otro factor que predispone a que se tengan que ceñir a la línea
del partido. Son pocos los diputados que estudian las iniciativas, y son menos los que se
dedican a investigar y llegar al fondo de un tema. Generalmente son sus asesores a los que les
corresponde elaborar su posición.
El diputado nº 1 dijo que si bien es cierto hay muchos diputados que es probable que si
responden a algún dirigente, pero muchos otros, quizás los más nuevos en la fracción, tienen
una visión diferente de la forma de conducirse en la Asamblea. A ese respecto considera que
es muy importante que existan dentro de todos los partidos políticos relevos generacionales,
porque aquellos diputados con más tiempo de servicio, ya acostumbrados a la manera
tradicional de hacer política, tienen arraigada la subordinación a la dirigencia, y por tanto es
difícil pensar que son totalmente independientes por el tiempo que llevan en la Asamblea.
“… Es una independencia total, o sea cada diputado tenemos la libertad de poder elegir
por qué votar o por qué no votar…” Diputado nº 1.
La dinámica dirigencia-diputados sufre modificaciones dependiendo si el partido dirige al
Ejecutivo o si es oposición. Cuando un partido está en el gobierno, como fue el caso del
partido del diputado nº 3, muchas veces los ministros o el Presidente de la Republica,
mandaban alguna iniciativa de ley, y era casi una exigencia el apoyarla. Incluso, asegura que
el mismo Presidente de la República ya había compartido y discutido los datos con los
partidos de la oposición, y mientras tanto, a su partido sólo le informaba que debían apoyar la
propuesta. Esto a pesar que la fracción no sabía el contenido de la propuesta ni quiénes la
apoyarían.
“…el Presidente decía: Mire, mire, me urge, y resultaba que es lo que yo te estoy diciendo
ahora, el Presidente de la República ya se había reunido con la oposición, ya se había
reunido con los líderes de opinión, y los tenía ya convencidos que era necesario…”
Diputado nº 3.
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Y acá, tácitamente censuró el que los dirigentes del partido, sea el Presidente, el
Vicepresidente de la República o los ministros, crean que es una obligación de la fracción
legislativa de su partido el apoyarles en todas sus propuestas. Considera un error que los
dirigentes que forman parte del gobierno den por sentado el apoyo incondicional de la
bancada. En todos los partidos habrán algunas decisiones en las que posiblemente incidió la
dirigencia y que no fueron las mejores que se pudieron tomar.
“…quiero ver qué me aconseja usted, qué me dice usted, qué puedo hacer en esto y él es
bien comprensivo y me dice: mira, esto podes hacer, recuérdese que la experiencia
política es algo que pesa…” Diputado nº 6.
En casos de las propuestas para las que se pide dispensa de trámites o modificación de agenda,
y que tienen que ver con el tema de la comisión legislativa a la que pertenece un diputado de
la fracción, en el partido del diputado nº 4 deben de levantarse y acudir al jefe de fracción para
indagar si hay posibilidades de intervenir o qué se puede comentar en el pleno sobre el tema.
En la misma lógica, dijo que en su partido se debe de pedir el consentimiento de la dirigencia
para poder pedir la palabra.
El diputado nº 5 señaló que en su partido, si él estaba en contra de alguna decisión, se le
expresaba que sería sustituido por lo menos en esa votación. Las valoraciones
correspondientes le hicieron concluir que eso ya era coacción, era vulnerar su derecho de
libertad que como diputado ostenta. El diputado nº 3 recordó el paradigmático caso de alguien
de anterior legislatura a quien le alzaron la mano para que votase una iniciativa, a pesar de no
estar de acuerdo. El diputado dijo que él vio cuando hicieron eso a su colega, y lo denunció.
Cuenta que al revisar la grabación se notó que le levantaron la mano y se le obligó a votar.
Eso, dijo, es ridículo que pase en una Asamblea Legislativa.
En el caso de entrevistados que pertenecieron a otros partidos políticos, el diputado nº 5
expresó que en el partido anterior, si existía una decisión de parte del Secretario General sobre
el sentido de una decisión que la fracción debía de tomar, no obstante que los diputados no la
apoyaran, ellos tenían que apoyar, siendo eso la causa que originaba los problemas en la
fracción. Narra que los diputados involucrados tomaron la postura que ellos eran seres
pensantes, capaces de decidir por sí solos. En el mismo partido, cuando falleció un militar
suramericano señalado de represor, el jefe de fracción ordenó que se debiera de apoyar la
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petición de minuto de silencio en su memoria. El diputado dijo que esa petición reñía con su
conciencia y que por lo tanto, no lo apoyaría. Ese día le declararon rebelde.
“…Yo creo que el Secretario General del partido tiene todo el derecho de decirle a uno:
mire diputado y por qué no nos acompañó en ésta…” Diputado nº 6.
El diputado nº 5 hizo alusión a los efectos actuales en la relación diputados-dirigencia que
genera el pasado de algunos partidos. Mencionó por ejemplo a un partido que por ser el
representante de grupos oligarcas de este país, de grupos de poder económico que se ligaron
en un momento al poder político, se generó la concepción que los diputados se convertían
nada más en sus peones, dispuestos a cumplir su voluntad en las votaciones en el pleno. El
diputado nº 4 dice que al acatar lo que la dirigencia les propone, simplemente está ejecutando
lo que la población le pide a la dirección del partido.
3.3.2 Los límites de las cúpulas y el margen de acción de los diputados.
Existe conciencia en los diputados que por Constitución no están sujetos a ningún mandato
imperativo. El diputado nº 6 menciona casos en que los jefes de los grupos parlamentarios han
dicho a sus diputados que se va a apoyar una votación, o que van a respaldar una modificación
de la agenda. Pero si a los diputados no les parece el tema que se apoyará o modificará, por ser
emblemático o porque les significará una discusión estéril en el pleno, algunos optan por
abstenerse de votar para no contrariar la decisión del grupo parlamentario.
En cambio otros, se levantan de su curul y no votan, a pesar que la dirigencia decidió que se
debía apoyar. El diputado nº 6 narra que en una ocasión tuvo que decirle a la dirigencia que le
disculpara, pero si él consideraba pertinente, votaría, y que no podría ser obligado a lo
contrario. Recuerda que una vez, varios diputados que se negaban a votar, percibieron que la
dirigencia les quería obligar a votar, acto seguido, cuenta, se levantaron del pleno y lo
abandonaron.
“…cuando murió el señor Augusto Pinochet en Chile y que querían obligarnos a un
minuto de silencio, y yo les dije: Mi conciencia no me da para apoyar ese minuto de
silencio, y no lo voy a hacer les dije y no lo hice…” Diputado nº 5.
Para la diputada nº 1 existen otros factores, como el marco doctrinario del partido, que sirve a
los diputados para desenvolverse con cierta libertad en el proceso de toma de decisiones. A
91
esto se agrega la interpretación personal que sobre los diferentes temas se tenga, lo que
también les sirve a los diputados para tomar una decisión. Ante eso, en algunos partidos la
dirigencia toma una posición de respeto, y no se generan situaciones de intolerancia que hagan
sentir incomodos a los diputados. El diputado nº 1 agrega que más allá de las cúpulas de los
partidos políticos, existe una opinión pública, una ciudadanía a quienes los diputados les
tienen que rendir cuentas, puesto que son a quienes se deben. Por esa razón, a veces, los
deseos de las cúpulas no son cumplidos.
En algunos partidos, como el del diputado nº 1, la cúpula da sus puntos de vista para
enriquecer la discusión, exponen sus argumentos pero eso no implica que existan imposiciones
de su parte o que siempre se les dice sí. Dijo un entrevistado que los diputados son los que
llevan la dirección de los debates en la reunión de fracción, a pesar de la presencia de los
máximos dirigentes.
En algunas ocasiones, dice el diputado nº 3, en la reunión de fracción, la dirigencia tiene una
percepción errada del estado de la discusión sobre un tema legislativo, correspondiéndole a los
diputados orientar a la dirigencia sobre lo que se ha discutido en la respectiva comisión
legislativa. Caso contrario se da cuando es la dirigencia la que ha estado en una negociación
con el resto de partidos o con la Presidencia de la República, siendo ellos los que
retroalimentan a la fracción.
Agrega que en este último caso, como los diputados no tienen los elementos suficientes para
decidir sobre un tema, y hay un compromiso de la dirigencia en apoyar, por ejemplo, al
Presidente de la República, se acepta una propuesta de los dirigentes. Pero de eso a que llegue
la dirigencia a darles una orden a los diputados sin decirles por qué de una medida, existe
mucha distancia.
En palabras del diputado nº 4, ellos tienen una jefatura en la que confían, pero no es una
confianza a ciegas, pues conocen a su dirigencia. Al final, a pesar que la dirigencia traiga un
posicionamiento sobre determinado tema, son los diputados los que en última instancia toman
la decisión de cómo votarán en el pleno. Remarca que su dirigencia no les dicta qué van a
hacer, ni tampoco impone candidatos.
92
“…el partido nuestro no es un partido verticalista, hay una dirigencia nacional que da
lineamientos y da, presenta un programa que ha sido debatido en la Asamblea Nacional,
pero esa dirigencia no impone candidatos ni a diputados ni a concejos municipales, a
nivel nacional.…” Diputado nº 2.
Aunque eso no esconde el hecho que los diputados han estado en contra de la cúpula partidaria
cuando se les han querido imponer una iniciativa de ley. No obstante eso, considera el
diputado nº 3, que es falso que a ellos se les ordene una votación. Según el entrevistado, la
dirigencia siempre está de acuerdo con lo que la fracción legislativa decide, puesto que existe
un acuerdo de apoyar la decisión de la mayoría.
El diputado nº 2 parte del hecho que ellos deben de tener algún nivel de independencia
respecto de la cúpula, y si el diputado no está convencido de lo que está haciendo,
perfectamente puede disentir de la posición de la dirigencia. Dice un entrevistado que a veces
la dirigencia les han dejado libertad de votar, pero instado por decisión propia de los diputados
al no arribar a un acuerdo satisfactorio. Incluso, un diputado afirma que él no ha vivido alguna
situación en la cual se le quiera coaccionar por alguna votación.
3.3.3 Los legisladores ante las iniciativas “sorpresas”.
3.3.3.1. Sin conocimiento previo.
La independencia de los diputados para apoyar con total libertad una propuesta de ley, parece
quedar en entredicho ante aquellas iniciativas para las cuales se solicita dispensa de trámite.
En muchos de esos casos, dice la diputada nº 1, dado que el arreglo existente es entre cúpulas
de partidos, no existe conocimiento previo del contenido de la iniciativa. Dice que la mayoría
de veces, cuando se hace intempestivamente es casi una votación a ciegas, porque son piezas
que los diputados no conocen, y en consecuencia se vota por lo que no se conoce.
“… A veces esas piezas, tiene razón, cosas que uno no conoce y está votando por lo que
uno no conoce.…” Diputado nº 6.
La experiencia del diputado nº 5 en el partido al que con anterioridad perteneció confirma que
en esos casos había que votar irremediablemente, y de esas hubo varias. Esto confirma lo que
dice el diputado nº 2 en cuanto que hubo abusos sobre los diputados, sobre todo con las
dispensas de trámite escenificadas en los gobiernos anteriores. En algunos casos, según el
diputado nº 5, la dirigencia hacía uso de ciertos recursos extras para conseguir la anuencia de
93
todos los diputados de la fracción para una dispensa de trámite. Así por ejemplo, se manejaba
el tema de forma tal que se hacía creer que si la fracción votaba, habría algún apoyo para el
partido. A juicio de la diputada nº 2, ciertos intereses mediaban para hacer uso de la
correlación, de la aritmética legislativa, para aprobar una dispensa de trámite aún y cuando los
diputados no supieran a ciencia cierta lo que votaron. Esto es una realidad en la Asamblea
Legislativa.
El diputado nº 6 dijo que su fracción hizo varias votaciones que lo dejaron pensativo sobre la
pertinencia y utilidad del apoyo a esa iniciativa, particularmente en aquellas con dispensa de
trámite, en las cuales no conocieron lo que se apoyó. Sobre este asunto, sobresale el Decreto
Legislativo 743, aprobado con dispensa de trámite, el cual trató de coartar la labor de la Sala
de lo Constitucional. El diputado nº 1, miembro de uno de los partidos promotores de dicho
decreto, expresa que fue un contexto especial, porque honestamente no hubo un debate en la
reunión de fracción, es decir, no se discutió dicho decreto, fue algo que llegó a sus manos para
decidirlo en cuestión de minutos.
“…Había que votar, había que votar y de eso hubo varias.…” Diputado nº 5.
El diputado nº 5 niega tajantemente que no se sepa cuál es el contenido de una iniciativa para
la cual se pide dispensa de trámite, porque cuando se va discutir en el pleno, se lee la pieza, no
pudiendo decir alguien que es ignorante del contenido. Dice que nadie puede alegar ignorancia
sobre lo que se está discutiendo o votando, y si en realidad no lo sabe, sólo se puede calificar
como una falta de interés a su función como diputado.
Además, el diputado nº 1 considera que cada diputado tiene una responsabilidad de informarse
antes de emitir su voto. Agrega que a todos los diputados les proveen las piezas de
correspondencia, incluso aquellas con dispensas de trámite. El sistema en línea de la Asamblea
permite a los diputados observar y leer la pieza de correspondencia, junto con el proyecto de
decreto que tiene que acompañar. Entonces, cada quien tiene la responsabilidad de conocer
todos esos documentos y tener los argumentos suficientes para emitir un voto por convicción.
3.3.3.2. Un proceder mal visto: El uso abusivo de la dispensa de trámite.
A pesar del continuo uso que se le da a la dispensa de trámite, muchos diputados no están de
acuerdo con la forma con que se usa esta opción, precisamente porque no hay una discusión a
94
profundidad en las fracciones. Según el diputado nº 3, la dispensa de trámite causa problemas
en algunas fracciones, porque es una decisión en la que no media el acuerdo de la mayoría
como resultado de un debate profundo y serio sobre el tema. En su partido, dijo este diputado,
al no haber una reunión de fracción, entonces cada quien vota cómo quiere en las dispensas de
trámite.
Este entrevistado señala que cuando es dispensa de trámite, casi nunca están los votos
completos porque muchos diputados no están de acuerdo. Es sabido que cuando es dispensa de
trámite, si un diputado quiere, vota. Es decir, el que quiere apoya la moción.
“… Sin embargo, nosotros estamos, ahora que tenemos la presidencia de la Asamblea,
como un poco ponerle paro a esa práctica.…” Diputada nº 2.
Si la propuesta para la cual se pide dispensa de trámites o modificación de agenda tiene que
ver con el tema que incumbe a un legislador, el diputado nº 4 dijo que él, acude a su jefatura
de fracción para indagar cómo se manejará el tema.
3.3.4. Sanciones a la disidencia.
3.3.4.1. Los diputados calificados como rebeldes.
En algunos partidos, el descontento existente con la diferencia de criterio sobre una decisión
de la fracción, muchas veces desemboca en intolerancia. Al final, según la diputada nº 1, en
muchos de esos casos, los diputados que provocaron esta reacción en el partido, terminan
saliendo de mala forma de la institución política, porque se les vuelve difícil continuar en un
ambiente en donde su opinión no es tomada en cuenta y no sirve para nada. A veces, dijo, la
intolerancia dentro de algunos partidos se cubre con el manto del centralismo democrático.
En palabras de esta entrevistada, esas expresiones de intolerancia se dan para evitar el
surgimiento de posiciones independientes al interior de los partidos. Acá se recuerda el caso
del partido que quiso obligar a sus diputados a que votaran por un minuto de silencio en
memoria de un dictador sudamericano, negándose uno de ellos, siendo declarado rebelde esa
noche. Recuerda el diputado nº 5 que él fue interpelado en una ocasión por el partido al que
anteriormente perteneció, porque unas declaraciones suyas fueron bastante osadas, según la
dirigencia del partido.
95
Debe de señalarse que en unos partidos, dice la diputada nº 2, detrás de cualquier sanción que
se le imponga a uno de sus miembros, existe todo un procedimiento de evaluación, de
razonamiento del por qué se dio la decisión diferente del diputado, respecto de la tomada por
el resto de la fracción.
3.3.4.2. Sin castigo a la disidencia.
A pesar de la diferencia de opiniones sobre si es conveniente el votar diferenciado, parece ser
que casi todos los diputados entrevistados coinciden en que no debería de sancionarse a los
diputados por esa razón. El diputado nº 2 dice que una de las reglas que debe de tener
cualquier grupo parlamentario, es la no sanción por el hecho de disentir, puesto que la
democracia también se construye con disensos.
“…Eso no puede pasar, nosotros nunca lo hemos vivido, pues ni lo permitiéramos todos
los diputados…” Diputado nº 3.
Se sabe de ocasiones en que algún diputado se abstuvo, no votó con la fracción, y no fue
sancionado por el partido, como lo hizo el diputado nº 3. Pero de igual forma, existen casos en
los que sí han existido sanciones por disentir en una votación, lo cual es calificado por el
diputado nº 1 como un error de la cúpula de un partido el sancionar a un diputado por
abstenerse.
El diputado nº 5 dice que sanciones administrativas no existen, porque el artículo 125 de la
Constitución les ampara en cuanto la no existencia de un mandato imperativo sobre ellos. La
diputada nº 2 recordó que hay todo un procedimiento para emplazar a un diputado en el
ejercicio de sus funciones, pero en caso de cometer una violación de algún artículo del
reglamento interno de la Asamblea Legislativa, pero no por disentir de su fracción.
Incluso, en los casos que se ha acordado por la mayoría de la fracción que van a votar y un
diputado no lo hace, no se le recrimina nada. Se dijo que esas sanciones no son acordes al
estatus que la Constitución da a los miembros de uno de los principales órganos de gobierno y
que no sería posible que todos los diputados lo permitieran.
El diputado nº 4 considera que si una fracción legislativa vota dividida, se debe a la falta de
cohesión interna. El diputado nº 3 dijo que en la Asamblea de lo que se trata es de convencer
con argumentos al diputado, más no de obligarlo. Él confiesa que en el caso de su partido
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jamás se ha sancionado a un diputado que ha votado en contra de la decisión de la fracción,
incluso, él mismo una vez procedió de esa forma y nunca le cuestionaron nada.
4. Factores de la cultura política, acción política y objetivos
políticos.
En el marco teórico que orienta esta investigación se planteó que la cultura política es el factor
que puede explicar las tendencias de un sistema político, sean democráticas, autoritarias o sus
posibles combinaciones. En este apartado, corresponde enumerar y describir qué factores de la
cultura política dan tendencia al sistema y, hasta cierto punto, lo explican, es decir, qué
conductas, actitudes, valores y percepciones les son útiles como orientadores de la acción
política de los diputados para tomar decisiones en la Asamblea Legislativa. Visto esta toma de
decisiones en función de la consecución de objetivos políticos.
Junto con esto, el proceso descriptivo reveló cómo esos factores (conductas, actitudes, valores
y percepciones) afectan el comportamiento de los actores sistémicos llamados diputados, y por
ende, la forma y velocidad de los procesos políticos. Con este trabajo en cierta medida se logra
señalar cómo esos factores orientan las acciones de esos diputados en el proceso de toma de
decisiones dentro de la Asamblea Legislativa. Y acá, de nuevo la advertencia: De ninguna
forma se afirma que los hallazgos que se plantean en este trabajo sean verificables en todos los
diputados que componen la Asamblea Legislativa, incluso, pueda que dentro de una misma
fracción legislativa existan divergencias sobre los puntos acá expuestos, pues más de alguno
no estará de acuerdo con lo que sus colegas diputados han expresado.
No obstante lo anterior, lo que si pretende este trabajo es construir conclusiones generales
sobre la dinámica política de la Asamblea Legislativa a partir de las vivencias particulares,
utilizando un razonamiento lógico inductivo para dar cierto grado de apoyo a las conclusiones
que acá se presentan. Se ha tratado de esbozar razonamientos que puedan sugerir cierto grado
de verdad sobre las causas del actuar de los diputados, pero sin asegurarlas.
97
Diagrama n°3
Orientan
Factores Cultura Política
Acción Política
Objetivos Políticos
Consecución
Autonomía
Obligaciones de la militancia
Acción Política: Votación en las plenarias
Disciplina basada en la mayoría
Objetivos Políticos del partido o personales
Diferencia o identidad con el colectivo
Participación en la toma de decisiones por medio de la discusión
4.1. Factores de cultura política en los diputados entrevistados.
4.1.1 Militancia.
A partir de lo expresado por los entrevistados, un factor poderoso que incide de manera
determinante sobre las decisiones y conducta de un diputado en la Asamblea Legislativa es el
grado de la militancia partidaria82. Por eso, un primer aspecto que debe considerarse es que el
diputado antes de serlo es militante de un partido político, sometido a sus estatutos, visión
política y disciplina. La militancia crea un sentimiento de pertenencia que se traduce en una
serie de obligaciones para el diputado que son vitales para definir el sentido que una votación
tendrá y le indica que como militante no puede salirse de la línea del partido. En estos casos la
doctrina, los principios y, sobretodo, los deberes partidarios dirigen la decisión de los
diputados.
Entonces, puede argumentarse que el voto de los diputados está vinculado al respeto del marco
de valores y principios partidarios. Esto tiene validez incluso en los partidos que propugnan el
voto de conciencia en ciertos temas, pues el sustrato ideológico, doctrinario y de valores del
partido les sirve de marco referencial y les hace asumir una posición coherente con ese marco
que les rige, es decir, le orientan.
Acá, los deberes para con el partido generan que el voto de los diputados esté íntimamente
vinculado al respeto del marco de reglas partidarias existentes, sean estás formales o
Siguiendo el análisis de la Universidad de Salamanca y FUSADES, esto es entendible si se considera que el
84% de los diputados dicen que están de acuerdo con la afirmación que sin partidos no puede haber democracia.
(Universidad de Salamanca, 2013: 37)
82
98
informales. Dentro de las reglas formales se encuentran los deberes que los estatutos
establecen a los militantes del partido. Entre las reglas que pueden señalarse como informales
está la forma en que se llega al consenso para tomar determinada decisión la fracción
legislativa. En los partidos, la mayoría cuenta y decide.
Las obligaciones de la militancia en un partido generan una adhesión inevitable a las
decisiones que el colectivo tome, las cuales deben ser aceptadas, incluso, cuando no se
comparta la decisión tomada por la fracción. Son tan fuertes las obligaciones de la militancia
partidaria, que los diputados como militantes no pueden desviarse de la línea del partido en
ninguna votación en la plenaria. Muchas veces el conciliar la línea del partido y la libertad de
decisión con que cuenta un diputado, es un dilema difícil de resolver.
Esto lleva a considerar que a pesar de ser diputado electo por el pueblo en elecciones
populares, y contar con una serie de obligaciones que su cargo público le impone, el diputado
tiene claro que es y seguirá siendo militante de su partido y que por lo tanto, está
inevitablemente sometido a las reglas formales e informales de su partido. Incluso, esto deja
entrever la posibilidad que los deberes como militante estén por encima de las obligaciones
que como funcionarios públicos tienen los diputados.
La militancia en más de alguna ocasión genera serias contradicciones entre las obligaciones
partidarias y la libertad de opción de los diputados. En no más de una ocasión, el no contrariar
los deberes como militantes les obliga a los diputados a que en votaciones sobre temas
cruciales, abandonen su curul bajo cualquier pretexto o pida le sustituya su suplente. De esta
forma, no muestran una oposición abierta a la postura del partido, “enmascarando” los
posibles disensos. Lo anterior, puede verse esquematizado de la siguiente forma:
Diagrama n°4
Decisión del
partido
Mayoría de
diputados
aprueba
decisión
Se
comparte
la decisión
No se
comparte la
decisión
Apoya y
vota
Contradicción
entre roles
Apoya y
vota sin
compartir
Se
ausenta o
no vota
99
Esto se explica si se considera que cualquier militante que haga de la política su profesión,
debe de comprometerse fielmente al cumplimiento de los deberes formales e informales con
su partido político. Por esa razón, al militante que es diputado no le es conveniente contrariar
la decisión que la fracción ha tomado sobre un tema. Y si a eso se le agrega que en la mayoría
de partidos políticos salvadoreños las cúpulas tienen el control absoluto sobre las candidaturas
a cargos de elección popular, se complica el panorama para los que difieren del partido.
Recuérdese que son las cúpulas las que deciden quiénes se pueden postular como diputados,
más allá que se someta antes o después a cualquier especie de ratificación por parte de las
bases del partido.
Por lo anterior, puede plantearse que para los diputados la pertenencia al partido, “el ser parte
de”, se convierte en un factor importante que sustenta y da sentido a sus decisiones en el plano
legislativo. De esa forma, se hace evidente que el legislador salvadoreño se desdobla en una
doble dimensión: diputado-militante. Así, al diputado salvadoreño no solo debe considerársele
como un funcionario público electo popularmente, sino también como un miembro de un
partido político designado por una dirigencia, “obligado” a cumplir con ciertos deberes
provenientes de la militancia, los cuales muchas veces se imponen a los contenidos en su
dimensión de diputado.
Acá, el diputado-militante se enfrenta a la frecuente y contradictoria relación entre los
intereses partidarios y los intereses de la sociedad, y más aún, a la disyuntiva que se le plantea
entre sus percepciones y creencias personales y las de su partido. Esto conlleva a suponer que
aquellos diputados plenamente identificados con su papel de militantes en su actuar no valoran
la consecución de fines, ni los beneficios o costos que su decisión implica, y simplemente
acuerpan aquella decisión que consideren deseable o correcta.
4.1.2. Disciplina del militante.
Para cumplir con las obligaciones de militante, el diputado requiere de altos niveles de
compromiso y disciplina con su carta de principios y las metas políticas del partido. Y
precisamente por eso, a la disciplina se le asigna el papel fundamental en la toma de
decisiones en la Asamblea, generando respeto y coherencia con los acuerdos que se alcancen
al interior de las bancadas. Visto de esta forma, la militancia en un partido genera un
sentimiento de apego a las decisiones del colectivo. Entonces, la disciplina del militante es un
100
factor importante del que depende hacer efectivo el compromiso con el partido e impulsar su
filosofía política e intereses desde la Asamblea Legislativa.
Así, la disciplina adquiere la categoría de principio motor de la dinámica del partido, lo que la
vuelve consustancial a la militancia en el mismo. Militancia y disciplina observan una relación
indisoluble al interior de los partidos. Por esa razón, el asumir disciplina se vuelve un acto
voluntario de los diputados-militantes motivado por el sentimiento de pertenencia, totalmente
alejado de la sumisión. El diputado internaliza que su obligación como militante únicamente la
cumplirá siendo disciplinado. Y acá, la misma lógica indica que no existe otro camino que
abandonar la disciplina partidaria para aquellos diputados que no quieren asumir su rol de
militante83.
Diagrama n° 5
Compromiso
Militante
Roles del
diputado
Funcionario
público
Intereses
del partido
Colectividad
Disciplina
partidaria
como acto
voluntario
Se
prefiere
al partido
Esto podría conducir a realizar un análisis más profundo de las causas o razones que llevan a
un diputado a abandonar su partido. En este sentido, cabe la posibilidad que un diputado no
abandona su partido sólo porque su cúpula le ha ordenado determinada votación, sino porque
es probable que existió una discrepancia entre lo que implica su militancia y las obligaciones
de la función pública. Es decir, los roles, militante y funcionario público, se ven en conflicto
en determinados momentos. Y es acá en dónde los diputados sopesan qué rol deben de tomar y
qué intereses deben hacer prevalecer, si el rol de militante o el de funcionario de elección
popular84. Y eso, independientemente las causas que motiven a decantarse por uno u otro rol85.
Lo cierto es que, haciendo un análisis de las entrevistas, puede plantearse que ineludiblemente
Para el 63,9% de los diputados aquel que abandone su vinculación con el partido debe renunciar al escaño y
cederlo a otro. (Universidad de Salamanca, 2013: 43)
84
El 39,3% de los diputados dicen votan siempre con el partido cuando hay un conflicto entre las necesidades del
departamentos y las posiciones de su partido; un 50,9 % dice que acata las necesidades del departamento.
(Universidad de Salamanca, 2013: 44)
85
Comúnmente se señala el aspecto de compra de voluntades como la principal causa por la cual un diputado
abandona su partido.
83
101
existen momentos de discrepancia entre roles. Muchas veces los diputados se sienten en un
limbo sobre si deben apoyar al partido a pesar de no compartir la posición.
Teniendo en cuenta eso, ante el argumento que al interior de los partidos se maneja sobre que
no tiene sentido que en el pleno los diputados voten diferente del colectivo, debe de
argumentarse lo siguiente: Si bien es cierto que los diputados han contado con el espacio en la
reunión de fracción para poder discutir y expresar sus desacuerdos, al parecer, no desvanece la
discrepancia de roles militante-diputado, aún y cuando se ha discutido un tema y llegado al
acuerdo que todos votarán a favor o todos en contra.
El militante tiene muy claro que desde su ingreso al partido y su juramentación, se debe a la
filosofía e ideología partidaria. En algunos casos, el conflicto se aplaca cuando el diputado
valora y tiene en claro que el partido es quién le está dando la oportunidad de ejercer la
diputación, y por lo tanto, debe de corresponderle a la dirección del partido de manera
disciplinada. El problema sucede cuando el diputado no internaliza esta situación y trata de
hacer prevalecer su rol de funcionario público.
A partir de lo anterior, si bien la disciplina en las bancadas legislativas está fundamentada
mayoritariamente en valores, principios, u objetivos políticos, debe agregarse que también
existe cierta sustentación en otras valoraciones encaminadas a conseguir beneficios personales
y más cuando hay amenaza de expulsión o de sanción para acompañar al partido.
Al considerar la disciplina del militante no se sugiere que los diputados sean seres sin criterio
y voluntad propia, pues la disciplina es consustancial al partido. Incluso, para los miembros de
un partido, el rol preponderante de la disciplina partidaria pone en entredicho lo que prescribe
la Constitución en cuanto a que los diputados no están sujetos a mandato imperativo, puesto
que para ellos es importante recordar su militancia en su partido.
Así, muchas veces que los diputados acompañen una votación, no es un acto de acatamiento
lineal y automático de éstos, sino que es un proceso más complejo que entreteje muchas
102
variables. Muchos legisladores no cuestionan la votación en bloque porque están totalmente
convencidos de la necesidad y legitimidad de esta forma de votación86.
El caso de los partidos políticos pequeños es interesante por sui generis. En estos partidos es
relativo que el diputado deba subordinarse, por la simple razón que cada candidato
autofinancia su campaña electoral. Por lo general, los diputados de esos partidos tienen sus
propias estructuras locales para su proselitismo, financiadas de las plazas que ostentan en las
diferentes instituciones del Estado, y por ende, tienen mayor margen de acción para debatir y
rechazar propuestas de la dirigencia del partido.
4.1.3. Las decisiones por mayoría.
Una variable fundamental en la toma de las decisiones en una bancada legislativa es el
acuerdo adoptado por la mayoría. El que las decisiones en la reunión de fracción se rijan por el
principio democrático de la mayoría, es otra pieza más que explica las votaciones en la
Asamblea Legislativa. Es interesante lo que los diputados expresaron sobre ese aspecto, pues
afirman que sus decisiones provienen del acuerdo que la mayoría adopta. El que las decisiones
de la mayoría se acaten disciplinadamente, permite considerar que los votos en bloque no se
dan obedeciendo un mandato de la cúpula o de un jefe de fracción, sino que responden a la
decisión tomada por el conjunto. En los partidos la mayoría manda.
En el proceso decisorio de las bancadas subyace el respeto de los diputados a la decisión de la
mayoría, bajo el supuesto que el mayor número de compañeros que han tomado una decisión,
tienen la razón y por lo tanto tienen que seguirlos. Los legisladores ponderan en gran medida
el hecho que numéricamente sus compañeros de bancada han decidido el sentido de una
votación.
Acá, podrá decirse que simplemente lo que cuenta es el número, lo cual no es del todo
correcto, pues bajo el número subyace una toma de decisiones colectivas, haya mediado o no,
un ejercicio basado de discusión y consenso. Por eso, el elemento numérico que significa la
mayoría, crea en los diputados un sentimiento de compromiso al que tienen que alinearse, es
decir, les implica una obligación tácita que deben aceptar. Obviamente, si la decisión
El 54, 1 % de los diputados consideran que se debería exigir siempre la disciplina de voto en el grupo
parlamentario, el 31, 1% abogan por la votación según el criterio personal, y un 14, 8% dicen que depende del
tema. (Universidad de Salamanca, 2013: 40)
86
103
mayoritaria viene fundamentada en debate participativo, adquiere mayores grados de
legitimidad. Se da una orientación evaluativa, más que afectiva sobre la toma de decisiones en
la Asamblea Legislativa.
Paradójicamente, respetar el acuerdo de la mayoría, anula la minoría y la diferencia que pueda
existir al interior de una bancada legislativa. Aquellos que difieren del resto en una decisión y
muestran su disenso, al final, si son militantes disciplinados, deben desechar su postura y
agregarse a la decisión del resto de diputados que acuerparon la línea del partido. Y esto es así,
porque en algunos diputados, el concepto de democracia implica que las minorías no se
pueden imponer a las mayorías.
Diagrama n° 6
Decisión
legislativa
del partido
Mayoría
de
acuerdo
Minoría no
de acuerdo
Militante
disciplinado
Militante no
disciplinado
Apoya
Militante
disciplinado
Apoya
Militante no
disciplinado
No apoya
El efecto de la disciplina se ve incrementado en el plano individual por la decisión de la
mayoría, dirigiendo la decisión del diputado hacía lo que el partido dice. Como puede notarse,
el proceso de toma de decisiones genera una interrelación y una especie de retroalimentación
entre el colectivo y los diputados individualmente considerados, en el sentido que a medida
que cada diputado está el proceso de toma de su decisión, y se va sumando a un grupo que
votará en el mismo sentido, crean esa mayoría que luego generará cierta influencia en el resto
de diputados que están en camino de decidir.
Estas consideraciones podría explicar en parte por qué al interior de los partidos la disidencia
no tiene lugar, o es mal vista, y se deben dejar a un lado, para dirigirse a la población como
bloque, unidos alrededor de una sola posición. Debe señalarse que un diputado base sus
104
decisiones en la mayoría, no significa que esté plenamente consciente de lo que apoya, ni que
su comportamiento observa un criterio democrático, ya que él lo hace atendiendo a un valor.
4.1.4. Ser tomado en cuenta.
En este complejo mosaico que significa la toma de decisiones para los diputados, la forma en
que son tomadas y por ende, la forma cómo se incluya a los diputados en el proceso decisorio,
tienen una influencia nada despreciable. El debate se vuelve de capital importancia.
Y acá, de nuevo, los diputados toman decisiones teniendo en cuenta el debate participativo. Se
afirma lo anterior pues en el proceso de toma de decisiones al interior de las bancadas, los
diputados aprecian la oportunidad de expresar sus opiniones, de participar en el debate de cara
a una votación. Satisfacer ese requerimiento de participación, de sentirse incluidos, genera que
las decisiones sean aceptadas, muchas veces sin discusión mayor. Por eso, si en el proceso de
toma de decisiones ha mediado el debate participativo, ese mecanismo es aceptado sin
discusión por los diputados, teniendo como resultado final una posición univoca del partido en
una votación en el pleno. El sentimiento de inclusión, de participación, da una orientación
afectiva a las acciones de los diputados respecto del proceso decisorio legislativo, incluso en
los casos en que se impone una decisión por mayoría.
Esto llega al extremo que aunque al final la decisión no esté acorde al criterio del diputado, su
inclusión y participación le satisface al grado de aceptar la decisión colectiva. El debate
participativo o, al menos, expresar el descontento con una decisión, se convierte en una
especie de catalizador, ya que precipita el lograr el consenso para una votación. Lo anterior,
desde el punto de vista de los partidos políticos, es sumamente beneficioso, ya que en ciertos
temas les permite salir al Pleno como bloque y votar unificados.
Eso, debería conducir a los partidos políticos a valorar la relación costo-beneficio en incluir en
sus prácticas, de forma permanente, la discusión real y el debate participativo, dado que las
entrevistas revelaron que los beneficios de esta dinámica para la toma de decisiones superan
con mucho a los costos que dichas acciones pueden generar. Esta lógica de toma de decisiones
posibilita el poner sobre la mesa los puntos en común que tienen los diputados de una
fracción. Claro está que, en algunos casos, puede no ser aceptado el abrir el debate, ya que
puede “ralentizar” el proceso de toma de decisiones dentro de las fracciones.
105
Ahora, que los diputados consideren el debate participativo como un valor a partir del cual
tomen la decisión de acompañar al partido, paradójicamente, también puede generar un efecto
que no es democrático y que incluso puede atentar contra el sistema. La razón del
planteamiento anterior es que los diputados, al aceptar una decisión del colectivo por el hecho
de haber contado con el espacio para expresar su opinión, desactivan el disenso al interior del
partido. Las voces discordantes van siendo aplacadas al participar del debate de la fracción. El
debate interno es esa especie de zona de confort, en donde se pueden sentir lo suficiente
cómodos para expresar su oposición a una decisión, aunque al final tengan que hacer a un lado
su opinión y aceptar lo que el resto dispuso.
Zona de
confort
Debate para
tomar
decisiones
Diagrama n°7
Satisface
necesidad de
participación
Cataliza
toma de
decisiones
Se acepta decisión
aunque no se
comparta
Acá se escenifica un intercambio inconsciente entre cada individuo que disiente de una
decisión y el colectivo que la ha tomado. A cambio de que se les permita exponer sus puntos
de vista, participar de la discusión, claudica el diputado de su oposición respecto de lo que el
partido decide.
El problema con esto estribaría en la instrumentalización de ese espacio de discusión interna
del partido, con el ánimo de que todos discutan y “construyan” colectivamente la decisión y se
genere ese efecto de “ser parte de”, que al final termina absorbiendo la disidencia, no obstante
la cúpula sea la que en realidad decida.
En este punto, podrá cuestionarse qué es lo que hace que un diputado ceda ante el colectivo,
capitulando sobre un tema sujeto a votación. La razón que podría responder en parte esa
pregunta es el hecho que al discutir y participar del proceso decisorio, el diputado percibe que
no se le está ordenando cómo debe de emitir su voto en el pleno, pues valora que se le
permitió decir lo que él consideró pertinente, sin límites ni órdenes sobre qué hablar. Y el
106
sentir que su autonomía es respetada, genera ese comportamiento de apoyar el consenso
conseguido por el partido ante una votación. Y esto tiene lógica si se retoma la concepción
expresada en las entrevistas en el sentido que la democracia se construye por medio del debate
permanente, y no con imposiciones de cualquier tipo.
Esa potestad de debatir de los diputados no puede ser ejercida en cualquier lugar ni a cualquier
hora. Las reuniones de fracción se vuelven el lugar idóneo para debatir y mostrar su
desacuerdo con el resto de los miembros de la fracción. El derecho a debatir que tienen los
diputados en sus partidos, les constriñe a que hagan las propuestas que consideren pertinentes
sobre el tema de discusión en el lugar adecuado en donde afirman lo tienen que hacer. Desde
esa perspectiva, se descalifican las reuniones de las comisiones legislativas o el pleno
legislativo como espacios en los que los diputados puedan mostrar desacuerdos con su
bancada. En los partidos existen lugares permitidos para disentir, y aquellos en los no se debe
de hacer públicas las diferencias.
La existencia de esos espacios genera disciplina en los diputados y la conciencia que deben de
votar también unidos a las decisiones de su partido.
4.1.5. Evitando diferenciarse.
Y acá está el factor sin el cual no es posible explicar la forma de votación de un bloque
legislativo: La homogeneidad. Por obvias razones, a los partidos políticos les es conveniente
que sus militantes compartan y se identifiquen con la ideología, idiosincrasia partidaria, y que
entre ellos exista la menor diferencia posible, pues sólo así podrán impulsar su plataforma
programática y su proyecto político. Caso contrario, en los partidos se crean ambientes que
constantemente recuerdan a los diputados que ahí está la sanción si ellos no se someten a la
regla interna del partido o a las decisiones del colectivo.
En el caso de los diputados plenamente convencidos sobre una votación, y no cuestionan el
fondo de la decisión tomada, y por ende, no se oponen a la votación en bloque, dicho factor no
tendrá impacto algún, pues otorgan total legitimidad a la decisión y a esa forma de votación.
Es decir, mientras más cercanas a sus valores sean las políticas que se discutan, los diputados
no tienen ningún problema en asumir una votación.
107
En cambio, aquellos diputados que no comulgan total o parcialmente con una decisión de la
fracción, mantener similitudes con el resto de sus compañeros se vuelve vital para la
subsistencia dentro del partido. Y eso es así, dado que de diferenciarse se corre el riesgo de ser
excluido o expulsado87, bajo el supuesto de pretender generar problemas al interior del partido,
o provocar disputas intestinas.
Este factor también conlleva abdicar de opiniones o posiciones que difieren de las que maneja
el colectivo. El opinar diferente, el diferenciarse, es un factor que condiciona y orienta la
conducta de los diputados en los procesos decisorios de sus respectivas fracciones. En
consecuencia, este factor aplaca la diferencia que pueda existir al interior de un partido en
determinados temas. La amenaza de que la carrera política del diputado que se diferencie
puede complicarse o peor aún, termine, impacta de forma tal que el disenso y la diferenciación
son vistos como situaciones indeseables que no aportan absolutamente nada positivo al
partido. Esta es otra orientación afectiva hacia el sistema político.
Lo anterior, en la práctica se traduce en que no es útil para el partido que un diputado vote
diferente a lo que el colectivo decidió respecto de una decisión a tomar en el Pleno. Entonces,
el voto diferenciado es visto como “no útil” en el Pleno, a pesar que es emitido por un
diputado electo popularmente en el ejercicio legítimo de su cargo. Acá es de señalarse que una
situación normal en cualquier democracia consolidada- el disenso, la diferencia- en El
Salvador aun no es concebida como beneficiosa para la consolidación de los partidos políticos
y la construcción de democracia.
Es común que aquellos diputados que disienten y no pueden guardarse su opinión, recurran al
método de no participar en la votación, levantándose de su curul antes de la misma. La
resistencia de los partidos a que sus diputados se diferencien y no voten diferenciado, genera
que éstos caigan en esa práctica en el Pleno. En otras palabras, la dinámica de las fracciones
legislativas obliga a algunos diputados a mentir.
4.1.6. Autonomía.
Finalmente, corresponde analizar el factor que más polémica y discusión genera cuando se
habla de los diputados de la Asamblea Legislativa. Algunos afirman con contundencia que los
El 41% de los diputados no están nada de acuerdo con que se expulsen a los que diferencien su voto y 36% está
poco de acuerdo. (Universidad de Salamanca, 2013: 42)
87
108
diputados no tienen libertad real de decisión sobre los temas legislativos, y que la cúpula es la
que decide. A este planteamiento le acompañan una serie de hechos notorios que muestran a
muchos diputados como meras piezas de un juego, en el que pueden ser ubicados al antojo de
la dirigencia. Obviamente, la balanza de la opinión ciudadana se inclina a favorecer esta tesis.
En el otro extremo, se encuentra lo que opinan los diputados, quienes en su mayoría alegan
plena autonomía para la toma de decisiones, incluso aquellos que nunca votaran en contra de
su partido. Existen quienes muestran cierta flexibilidad hacia las directrices de la dirigencia y
aquellos que rechazan cualquier interferencia de éstos en la toma de decisiones legislativas.
Lo que las entrevistas revelaron es que deben matizarse ambas posturas. No es del todo cierto
que los diputados sean meros ejecutores de las decisiones de la dirigencia, ni tampoco es
certero creer que los legisladores toman sus decisiones sin tener en cuenta los factores que su
dinámica partidaria les plantea. La autonomía de los diputados no debe de cuantificarse, sino
cualificarse.
Por esa razón, no es conveniente medir la autonomía como poca o mucha, como nula o
absoluta. Por el contrario, lo procedente es concebirla como aquella que se construye y ejerce
a partir de los factores de la cultura política que se manifiestan de maneras diversas al interior
de cada partido. Visto desde ese ángulo, es una autonomía condicionada por la cultura. De
hecho, esto no es nada nuevo, ni mucho menos paradójico, ya que la autonomía de la persona
humana en las sociedades actuales está construida a partir de las normas sociales, jurídicas,
religiosas, etc. instituciones que condicionan dicha autonomía. Lo condicionante no elimina lo
autónomo.
Entonces, no es un asunto de que votan los diputados sólo porque su jefatura de fracción lo
dice, sino porque existe confianza en el juicio de la mayoría. De ese modo, las adhesiones o
rechazos a un proyecto no son cuestión de obediencia a la cúpula partidaria, sino de una
orientación evaluativa que hacen los diputados. Y en eso estriba el grado de autonomía de los
diputados.
Así, el diputado es autónomo para decidir, pero dicho ámbito personal está condicionado por
la militancia, la disciplina partidaria, etc. Es decir, el diputado cuenta con cierto margen de
acción, pero en ese espacio intervienen los factores culturales que, indefectiblemente, darán
109
curso a su decisión. Sin duda, el papel de la dirigencia es importante en los partidos ya que se
encargan de dirigir a la fracción para que tengan un buen desempeño legislativo, pero esta
función puede interferir con la autonomía de los legisladores.
Dentro de la lógica de la toma de decisiones, en los partidos existe el temor que los diputados
apelen en exceso a su autonomía y hagan complicado el proceso decisorio. Cuando los
diputados dicen que no votarán por una iniciativa de su partido y que nada ni nadie les puede
obligar, pues cuentan con la suficiente libertad de apegarse o no a esa decisión. Debe de
tenerse en cuenta que, muy probablemente, ese sería el caso en el que no se discutió el tema,
no se alcanzó acuerdo por mayoría, y no se les incluyó en el proceso decisorio. Contrario
sensu, si hay discusión interna, inclusión en la toma de decisiones, y acuerdo de mayoría, casi
siempre les llevará a acompañar la decisión del partido. Y acá cabe recordar lo que un
diputado expresó: “En la Asamblea no hay orden, hay razones… “.
No debe menospreciarse tampoco que, dependiendo del tema, así será el grado de autonomía
con que contará el diputado88. Un tema de mediana o poca trascendencia, da un margen mayor
para decidir, contrario a los temas trascendentales que limitan la decisión de los diputados. La
autonomía del diputado también dependerá del grado de flexibilidad en los partidos políticos
para que sus diputados puedan expresar que no comparten una posición del partido. Debe
incluirse también en el margen de autonomía de los diputados si el partido al que pertenecen
está en el gobierno o en la oposición.
Para concluir, debe señalarse que el acto de rechazo por excelencia a una decisión del partido,
es levantarse del curul. Esta acto, más allá de mostrar rechazo y parecer hasta infantil, en
realidad encierra el derecho que tiene el diputado para decidir libremente sobre un tema
legislativo.
4.2. La cultura política del diputado salvadoreño.
Del análisis de los factores de la cultura política que las entrevistas arrojaron, puede
argumentarse que las decisiones que toman los diputados en la Asamblea Legislativa están
fundadas en sentimientos y valores a las que se les asigna un significado importante. Se hace
El 55,6% de los diputados dicen que los temas de conciencia, morales y éticos no deben ser sujetos de
disciplina partidaria. (Universidad de Salamanca, 2013: 41)
88
110
evidente que la cultura juega su papel en las decisiones legislativas orientándolas, sobre todo
afectivamente. En los diputados salvadoreños entrevistados se encontraron los factores antes
mencionados: Autonomía, evitar diferenciarse, ser tomado en cuenta, el respeto a la decisión
de mayoría, la disciplina y militancia, y la participación en las decisiones
Las entrevistas mostraron que estos factores son en realidad un consenso general que los
diputados consideran deben de ser las cosas en el proceso decisorio, indicándoles la conducta
que deben observar, lo que se tiene que valorar para tomar las decisiones, y el sentido que las
mismas deben tomar. De esa forma moldean o inciden en la actitud de los diputados respecto
de las decisiones, dándole una tendencia a su actuar y entender los objetos políticos.
Las orientaciones políticas de los diputados crean una serie de posturas relativas al sistema
político, al proceso legislativo y los diferentes sujetos participantes. De las más destacadas
sobre el proceso legislativo puede mencionarse la preponderancia que se le otorga a una
decisión que la mayoría ha tomado, la importancia de las obligaciones que la militancia
partidaria genera, el papel de la disciplina, etc. En cuanto las posturas sobre sí mismos, es
decir, cómo los diputados se auto-conciben, es importante destacar que se piensan como
militantes que son funcionarios públicos, y por ende, obligados a responder a la disciplina
partidaria. Se conciben como una parte importante en el proceso decisorio de su fracción
parlamentaria, pues se les incluye en las discusiones de la fracción.
En cuanto las orientaciones políticas que adoptan los diputados, de las más relevantes se
encuentra tomar las decisiones si media discusión en la fracción o dejar de lado su
inconformidad con alguna decisión que la fracción vaya a tomar y acompañarlas, sin importar
que eso significa someterse a la voluntad del colectivo.
Categorizando esas orientaciones políticas encontradas en las entrevistas, en los diputados
mayoritariamente existen las afectivas, en tanto que muestran el sentir hacia su persona, sus
compañeros, hacia la dirigencia y el proceso decisorio89. En este caso, los diputados
construyen su opinión y decisión no solo a partir de ciertos cálculos o valoraciones, sino que
incluye sus sentimientos sobre el sistema, los procesos que en él se desarrollan o las personas
que lo integran. Así por ejemplo, pueden hacer una valoración totalmente objetiva sobre la
Aunque en menor cuantía, también están presentes las orientaciones de tipo evaluativas, pues en los diputados
existe una mezcla de valoraciones y juicios de valor con sentimientos sobre los objetos políticos.
89
111
conveniencia de cumplir con las obligaciones que como militante tienen, y por lo tanto aceptar
una decisión del colectivo, pero también, la apoyan porque se sienten incluidos en el proceso
de construcción de esa decisión, es decir, el sentirse “parte de” coadyuva a tomar la decisión.
Lo anterior no descarta que también existan orientaciones cognitivas que planteen una serie de
alternativas que tiene el actor para realizar una determinada acción y así procurarse
gratificación máxima y la privación mínima.
Las entrevistas revelan que, el desarrollo del sistema democrático salvadoreño, tanto en sus
instituciones como en su normativa, no coincide con la velocidad en el cambio de la cultura
política desde la firma de la paz. Poco a poco, el sistema político-jurídico y las instituciones
del Estado han alcanzado cierto estándar de funcionamiento democrático, pero, en alguna
medida, los actores sistémicos, en este caso los diputados y sus dirigencias, aun cuentan con
ciertos valores, creencias, que determinan su participación política, que no están acordes con
el desarrollo institucional antes mencionado. Acá puede mencionarse la censura al disenso por
ejemplo, a pesar que el sistema político, al menos formalmente, está diseñado pensando en la
pluralidad y la diferencia.
Lo anterior encuentra su lógica si se tiene presente que los cambios en la cultura política se
suceden de manera más lenta que el cambio de régimen, puesto que los actores sistémicos
requieren un lapso mayor para procesar, reelaborar, y reflexionar los cambios culturales.
En la dinámica de toma de decisiones de los diputados, se escenifica un proceso de mutua
influencia o, si se quiere, una retroalimentación desde lo subjetivo a lo objetivo. Así, lo
individual incide en las estructuras políticas90. Que los diputados valoren su estatus de
militante, que participen de un proceso de toma de decisiones basada en la discusión interna, y
que acepten una decisión tomada por mayoría, influye en la estructura política pues le imprime
una dinámica determinada. De igual forma, que el colectivo de una fracción censure la
disidencia, y se constituya como un bloque en una votación, otorga ciertas características a las
estructuras y les dota de una identidad.
Y acá, los resultados de esa influencia pueden ser medibles o calificados ya sea como
benéficos o negativos para el sistema, dependiendo la perspectiva analítica que se tome. Véase
No hay que dejar de lado que lo objetivo de las estructuras, en determinados casos, también retroalimenta la
subjetividad.
90
112
el caso de los diputados que asumen su militancia de manera firme, que aceptan la decisión de
la mayoría y que terminan ejerciendo una votación en bloque. En ese supuesto, el sistema
adoptará un funcionamiento tal, que tenderá a que cada bloque legislativo puede agilizar sus
procesos decisorios, pero que en el Pleno, dependiendo la correlación, puede volver más difícil
obtener la mayoría requerida para la toma de una decisión91, ya que los diputados de una
fracción, difícilmente desatenderán la línea de su partido o votaran en contra de éste. Lo
anterior es así, ya que se minimiza las divergencias internas de cada bloque parlamentario, y
los vuelve más homogéneos.
En razón de lo anterior, puede formularse que la dinámica dentro del Congreso está
influenciada en gran medida por la conducta individual de los diputados que intervienen en el
proceso legislativo. Así, que un diputado sea militante de un partido y que le otorgue a ese
estatus un papel primordial en la toma de decisiones y que su voluntad se sume a la de los
otros compañeros de fracción, le impregna de un determinado sentido a la vida institucional de
la Asamblea Legislativa.
Las entrevistas develaron que el proceso de toma de decisiones de los diputados es más
complejo de lo que se cree, dado que no media un comportamiento simple o mecánico. Y
complejizar este proceso deviene de la serie de factores que los diputados introducen para
decidir sobre un asunto legislativo. Lo anterior es comprensible si se concibe que un diputado
no sólo decide a partir de cálculos racionales sobre posibles beneficios, sino que se acompaña
de actitudes de confianza y cooperación, del sentido de comunidad y pertenencia al partido, la
solidaridad con su fracción, por mencionar algunos. Estos factores que acá se proponen como
parte integrante de la cultura política del diputado salvadoreño, sostienen el actual sistema
democrático representativo sobre el que se desarrollan, afianzan y renuevan las diferentes
relaciones de poder.
Precisamente, la participación de actitudes en el proceso decisorio devela la existencia del
vínculo entre cultura y sistema político. El ligamen señalado es en cuanto esas actitudes dan
una orientación a la dinámica del sistema político, por medio de las acciones que ejecutan los
diputados a partir de valoraciones basadas en actitudes, creencias, etc., es decir, en la cultura.
91
Y más en el caso salvadoreño que cuenta con un sistema de partidos multipartidista polarizado.
113
Hasta este punto de la discusión, si bien se ha hablado de la cultura política de los diputados
delineando los factores que la componen y la forma en que orientan, no se ha el ejercicio de
categorizar el tipo de cultura política presente en los entrevistados. Como se planteó a partir de
las propuestas teóricas, en los diputados entrevistados están presenten, tanto elementos de una
cultura política democrática, como de una autoritaria. Ya se dijo que no existe cultura política
pura, sino culturas mixtas, como es éste el caso.
En los entrevistados claramente se encuentran elementos de una cultura de participación, pues
se orientan hacia un rol activo de su persona en la política, entendiendo que es necesaria su
participación en el proceso de las decisiones políticas en calidad de sujeto influyente. Los
diputados se saben cómo funcionarios públicos, revestidos de legitimidad democrática, con la
facultad de tomar las decisiones vinculantes para la sociedad. Esta concepción dista mucho de
la que se tiene cuando se actúa en el rol de súbdito participante. No obstante lo anterior, el
perfil del diputado no encuadra de manera total con esta cultura de participación, pues en
muchos casos no toma decisiones siguiendo un cálculo detallado de costo- beneficios. Es
decir, no siempre media una participación calculada, ya que en determinadas situaciones se
guía por emociones, creencias y sentimientos, factores que terminan dando sentido a la acción
política de los actores legislativos. Acá puede mencionarse el caso de acompañar una decisión
aun cuando no se comparta.
Precisamente por lo anterior, se debe valorar la presencia de factores de una cultura política en
donde se establecen relaciones autoritarias y centralistas, en la que predomina la orientación
afectiva. En algunos aspectos, los diputados están afectivamente orientados a la autoridad
partidaria, en otros se privilegia la obediencia, y, de cierto modo, existe una actitud acrítica a
la autoridad como forma de acción. El miedo a ser distinto, a ser señalado como diferente al
grupo, el temor a ser aislado por ello, también hace presencia en la discusión. Pero tampoco
puede afirmarse de que es una cultura política autoritaria, no obstante pueden existir rasgos
que muestre a esta cultura como tendiente a ser poco tolerante y favorecer la exclusión del
que piensa distinto, a la imposición, a aplacar la posibilidad de disentir, de pensar críticamente
o de manera distinta, a ser conformista para evitar meterse en problemas, a impedir el dialogo
sin jerarquías.
114
También, las entrevistas sugieren la existencia de un potencial de obediencia en los diputados,
es decir, ellos reconocen el lugar que ocupan dentro de la estructura jerárquica del partido y lo
aceptan. En este punto, el ser parte de una organización que intenta cumplir la voluntad del
colectivo, provoca que se restrinjan y auto-restrinjan los ámbitos de libertad de los diputados
del partido, en favor de la dirigencia y el partido. Ese es el peso específico de la organización
jerárquica en la conducta de los diputados.
El estatus de militante que acata la disciplina partidaria se convierte en un factor estabilizador
del sistema. Esto conduce a pensar que la vida de la estructura, la fracción legislativa, depende
de la capacidad de obediencia de los diputados-militantes, pues ellos tienen que funcionar de
manera jerárquica para que se consigan los fines del partido. Recuérdese que el militante, bajo
ciertas condiciones, por lo general obedecerá lo que el colectivo decida por tener arraigado ese
sentido de obligación, el cumplir con su deber. La militancia posibilita que el legislativo pueda
funcionar.
Ya se dijo antes que obedecer las decisiones que la fracción tome, implica para los diputados
abdicar a las iniciativas y opiniones propias ante una fuente externa a su voluntad dentro de
esa estructura jerárquica. Acá subyace la idea que el superior, llámese la fracción, tiene
derecho a exigir un comportamiento determinado, que para el caso es sumarse a la decisión.
Retomando lo dicho en el párrafo anterior, los diputados aceptan una forma de comportarse
inducida por la decisión de la fracción porque es congruente con su sistema de valores. En esa
congruencia estriba las decisiones de los diputados, los cuales aceptan acompañar una decisión
que se ha discutido en la fracción, que se tomó por mayoría, y se les incluyó en ese proceso
decisorio, no mecánicamente, sino, porque es plenamente conforme con sus valores.
Las entrevistas denotaron una tendencia de los diputados a tomar una decisión independiente
de las consecuencias, es decir, no valora la consecución de fines, los beneficios o costos, se
adopta porque se le considera buena, deseable, legítima al margen de las consecuencias, a
parte que se es militante disciplinado, comprometido con los intereses del partido.
115
Capítulo VI
El caso de
Guatemala
Entrevistas a diputados y factores de la cultura política.
116
VI. Guatemala.
1. Contexto.
1.1. Aspectos coyunturales.
En septiembre de 2011 se realizaron las elecciones generales, resultando electo Presidente de
la República el candidato del Partido Patriota. Este periodo electoral condicionó en gran
medida las acciones de los diferentes actores políticos, sean del partido en el gobierno o de los
partidos de la oposición. Como en todos los procesos electorales de la región, la elección que
acaparó la atención fue la del Presidente de la República, dado que la forma de gobierno en
Guatemala es presidencialista. En consecuencia, las acciones del Congreso de la República, e
incluso las elecciones legislativas, fueron relegadas a un plano secundario.
La elección presidencial inundó todos los ámbitos políticos guatemaltecos; el Congreso no fue
la excepción. Es evidente que la capacidad para llegar a acuerdos y consensos entre el
gobierno de la UNE y la oposición encabezada por el PP no fue la mejor, sobretodo en el
Parlamento. Ejemplo notorio es la negativa de la oposición en aprobar la iniciativa de ley de
presupuesto 2010. Esto ocasionó que entrara en vigencia en forma automática el presupuesto
ejecutado en 2009, es decir, el aprobado en 2008. La principal consecuencia y dificultad fue
que se tuvo un gobierno desfinanciado.
Pasaron 2 años para que el Congreso de Guatemala se pusiera de acuerdo sobre el presupuesto
estatal, pues a finales de 2010, in extremis, el presupuesto de 2011 fue aprobado. Dicha
aprobación no fue para nada fácil. El presidente de la República, antes del fin del plazo para
aprobar la ley de presupuesto, insistentemente pidió a la oposición que aprobara el
presupuesto. Al momento de realizar las entrevistas a los diputados de Guatemala, se estaba
bloqueando la discusión sobre los empréstitos internacionales para financiar, precisamente, el
presupuesto. Otro aspecto a considerar en el momento de las entrevistas, fue el proceso de
interpelación en contra del ministro de Gobernación, que, valga mencionar, fue utilizado para
desviar la atención sobre otros puntos de la agenda legislativa y favorecer al nuevo partido en
el gobierno.
117
Para cualquier gobierno es fundamental contar con los ingresos necesarios para llevar a cabo
su gestión. Esto fue aprovechado por la oposición en el Congreso para entorpecer la gestión
gubernamental y restar réditos electorales al partido en el gobierno. Al aprobarse el
presupuesto de 2011 la oposición impuso mayores controles al gasto público, con el
argumento de las elecciones en ciernes y la posible utilización de éste con fines electorales.
Uno de los acuerdos que se alcanzaron para aprobar el presupuesto fue el relativo al programa
presidencial “Mi Familia Progresa92”, ya que no podrá recibir transferencias de otras
instituciones.
A esta dinámica política, hay que sumar que el sistema de partidos de Guatemala es el más
fragmentado y volátil de Centroamérica. Acá los partidos políticos son fundados y cancelados
sin pasar por la respectiva etapa de consolidación institucional. Al momento de redactar este
texto existían 27 partidos políticos con registro en Guatemala. El fenómeno del transfuguismo
político complica aún más el panorama legislativo. De 158 diputados que iniciaron la
legislatura estudiada, 100 emigraron de partido o formaron uno nuevo. En la elecciones
previas, la UNE obtuvo 51 diputados, pero cuando se hicieron las entrevistas contaba solo con
32; el Partido Patriota inició con 29, y en el mismo periodo su bancada fue de 38; GANA
inició con 37 diputados y terminó el periodo estudiado con 17; el partido LIDER no participó
en las elecciones, pero contaba con 26 diputados, la mayoría ex miembros de la UNE; la
bancada Guatemala no existía tampoco cuando fueron las elecciones y contaba en ese
momento con 13 diputados provenientes de GANA.
En resumen, el periodo electoral, las tensiones entre el Ejecutivo y el Legislativo, el
multipartidismo extremo y el transfuguismo en el Congreso, son las variables que determinan
la dinámica del momento político de Guatemala en que se desarrolló las entrevistas.
1.2. De los partidos políticos en Guatemala.
Al igual que el FMLN en El Salvador, la URNG proviene de una organización político-militar
clandestina que en la década de los 80 luchó contra el régimen. Participa en los procesos
eleccionarios desde 1999, como consecuencia de la firma del Acuerdo de Paz Final y
92
Mi Familia Progresa es un programa del Ejecutivo que consiste en transferencias monetarias condicionadas
para apoyar económicamente a las familias que viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema del área rural
y zonas marginales.
118
Duradera. Su bancada, contrario al FMLN, tiene un peso legislativo exiguo o casi nulo,
tendencialmente declinante, pues actualmente cuenta con un solo diputado. Dentro de sus
lineamientos se encuentra la preferencia por la construcción de consensos por medio de la
disciplina, sin que esto implique acallar las distintas voces dentro del partido. Se encuentra
remarcado el valor disciplina dentro de la vida interna del partido político. Su pasado
guerrillero y su tránsito hacia un instituto político democrático son situaciones a tener en
cuenta.
El Partido Patriota proviene, según sus postulados, de varias corrientes de pensamiento de
inspiración democrática. En el periodo legislativo anterior, su conducta en el Congreso se
caracterizó por ser pragmática, apoyando al gobierno según las circunstancias. En años
anteriores, como hoy en día, su oferta electoral se definía como “mano dura”; en este slogan es
clara la alusión a cuestiones de disciplina, firmeza y mandato. Sus principios contemplan la
democracia interna. Su líder, Otto Pérez, fue electo Presidente de la República en la segunda
vuelta de las elecciones 2011, y cuanta con 59 diputados.
La Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) en la sexta legislatura llegó a contar con el mayor
bloque parlamentario y ahora cuenta con 7 diputados. Está demás agregar que el saliente
Presidente de la República pertenece a la UNE. En las elecciones de 2011 competiría en
alianza con GANA. Su candidata presidencial fue la ex-esposa del Presidente, Sandra Torres,
quien ocupaba el segundo lugar en las encuestas de opinión, pero luego de una ardua batalla
legal se le negó su participación en los comicios como candidata presidencial. Su bandera
política ha sido la promoción de una sociedad incluyente, en la cual la participación ocupe un
lugar destacado. Se autodefine como un partido con ideología social-demócrata, con valores
de tolerancia y respeto al disenso. La serie de enunciados ideológicos del partido y su posición
en el Congreso le hacían importante en el panorama político guatemalteco al momento de
realizarse las entrevistas
La Gran Alianza Nacional (GANA) competiría en las elecciones presidenciales coaligada con
la UNE. En la sexta legislatura contaba con 17 diputados en el Congreso de la República,
después de ostentar 37; en la actual cuenta con 8 diputados. Este partido surgió de la coalición
entre el Partido de Solidaridad Nacional (PSN), Movimiento Reformador (MR), el Partido
119
Patriota (PP), y el Movimiento Diecisiete que lanzaron como candidato presidencial a Oscar
Berger, Presidente de 2004 a 2008. Su ideología es conservadora.
2. Cómo funciona el congreso.
2.1. Organización del Congreso.
La función legislativa se ejerce por medio de los siguientes órganos: El Pleno Legislativo, la
Junta Directiva, la Presidencia, la Comisión Permanente, la Comisión de Derechos Humanos,
las Comisiones de Trabajo, las Comisiones Extraordinarias y las Específicas, y la Junta de
Jefes de Bloque93.
La autoridad superior es el Pleno del Congreso de la República, integrado por los diputados
reunidos en número suficiente de acuerdo con la ley. El quórum para integrar el Pleno es la
mitad más uno del número total de diputados en funciones. Excepcionalmente, con la
presencia del veinticinco por ciento del número total de diputados, más el Presidente del
Congreso y dos Secretarios se puede declarar abierta la sesión y tratar la orden del día,
aprobación del acta de la sesión anterior, conocer de las iniciativas de ley; y en este caso, para
tomar las decisiones sobre los asuntos indicados, será necesario el voto afirmativo de la mitad
más uno de los Diputados presentes al momento de la votación94.
Para cumplir su función, el Congreso está integrado por comisiones ordinarias, extraordinarias
y específicas. Las Comisiones Legislativas son órganos técnicos de estudio y conocimiento de
los asuntos que conozca el pleno del Congreso de la República o que promuevan por su propia
iniciativa95.
Los diputados pertenecientes a un mismo partido político que tengan representación legislativa
y once o más diputados que se hayan declarado independientes, podrán constituirse como
Bloques Legislativos. El diputado que cambie de bloque legislativo deberá comunicar a la
Junta Directiva del Congreso tal decisión. Los diputados no pueden pertenecer a más de un
bloque legislativo y tampoco están obligados a pertenecer a un bloque legislativo. Cuando en
93
Art. 6 D.L. 63-94.
Art. 7, 69, 70 D.L. 63-94.
95
Art. 27 D.L. 63-94.
94
120
un bloque los miembros se reduzcan a un número inferior al indicado en la ley, quedará
disuelto96.
Existe una junta de jefes de Bloque Legislativo a quien le corresponde conocer y
aprobar el proyecto de orden del día y los informes de la Presidencia del Congreso, conocer
los asuntos relacionados con el Congreso y los de trascendencia e interés nacional que le
corresponda según la ley97.
Los diputados tienen la obligación de asistir a todas las sesiones plenarias y de las comisiones
a que pertenezcan. Si un diputado no asistiere a la plenaria será acreedor de un descuento de su
emolumento diario98.
2.2. Proceso de formación de ley.
Al igual que en el caso salvadoreño, es necesario describir el proceso legislativo de formación
de ley enumerando las etapas que el ordenamiento jurídico guatemalteco establece. Esto es
importante dado que paralelo a la parte informal del proceso decisorio existe uno reglado
formalmente.
La iniciativa de ley la ostentan los diputados del Congreso, el Organismo Ejecutivo, la Corte
Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Tribunal Supremo
Electoral. (Art. 174 Constitución Política de la República de Guatemala)
Según la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, decreto número 63-94 del Congreso de la
República, el proceso de toma de decisiones principia con la iniciativa de ley a propuesta de
uno o más Diputados del Congreso de la República. En la sesión plenaria se da la lectura del
proyecto de ley y el diputado proponente podrá hacer uso de la palabra para referirse a los
motivos de su propuesta99.
El proyecto de ley pasa a la respectiva comisión legislativa100. Para sesionar, la comisión
requiere del veinticinco por ciento del número total de sus integrantes. En la comisión se
96
Art. 47, 49 y 50 D.L. 63-94.
Art. 52 D.L. 63-94.
98
Art. 62, 66 D.L. 63-94.
99
Art. 110 D.L. 63-94.
100
De manera excepcional, aunque es muy usada, está la petición de declaratoria de urgencia nacional, que es
solicitada mediante moción privilegiada, para la cual no es necesario el dictamen de Comisión. Su aprobación
97
121
estudia el proyecto de decreto, pudiéndose proponer enmiendas a su contenido. Luego de los
debates llega el momento de la votación, y ésta no podrá realizarse sino con la presencia de la
mitad más uno del número total de sus miembros101.
Pasado esto, se emite el respectivo dictamen, aprobados por la mayoría absoluta de los
miembros de la comisión; si algún de sus miembros no estuviere de acuerdo con el dictamen o
proyecto, tendrá derecho emitir voto razonado en el cual muestre su desacuerdo. Finalizado el
trámite, los dictámenes junto con el proyecto de decreto se entregarán a la Dirección
Legislativa, para su registro y difusión, adjuntando los antecedentes que sirvieron para su
elaboración. Este dictamen se presenta a consideración del Pleno del Congreso con el fin de
ilustrarlo en cuanto a los estudios que hayan hecho del asunto102.
De regreso en el pleno, el proyecto de ley y su dictamen son distribuidos entre todos los
diputados para iniciar las respectivas lecturas y el debate, que se efectuará en tres sesiones
diferentes celebradas en distintos días, es decir son tres debates103.
En la sesión plenaria, todo diputado tiene el derecho de expresar su opinión. En los debates
sobre una iniciativa de ley, el Presidente priorizará el uso de la palabra de los mocionantes,
ponentes o miembros de la comisión dictaminadora quienes no tienen límite en cuanto a su
participación. Posteriormente, otorgará el uso de la palabra a los demás diputados quienes
podrán intervenir hasta tres veces104.
En los dos primeros debates se discute la constitucionalidad, importancia y conveniencia del
proyecto. Después del tercer debate, el Pleno del Congreso votará si se sigue discutiendo por
artículos o si por el contrario, se desecha el proyecto de ley. Se votará el proyecto de ley
cuando se considere que está suficientemente discutido en su tercer debate105.
requiere del voto afirmativo de no menos de las dos terceras partes del total de diputados que integran el
Congreso. (Art. 113 D.L. 63-94)
101
Art. 36 D.L. 63-94.
102
Art. 39, 41 y 112 D.L. 63-94.
103
Art. 112 D.L. 63-94.
104
Art. 81, 83, 84 D.L. 63-94.
105
Art. 112 y 117 D.L. 63-94.
122
Si la votación es favorable, se procede a la discusión de la ley por artículos. Cada artículo
estará suficientemente discutido cuando ya no hubiese diputados solicitando el uso de la
palabra; seguidamente se procederá a la votación106.
Aprobado el proyecto de ley por artículos, ya en la etapa de redacción final, se leerá dicha
redacción en la misma sesión o durante las tres próximas sesiones. Los diputados podrán
entablar discusión sobre la redacción final, pero no podrán presentar modificaciones a lo
aprobado por el pleno del Congreso. Finalizada la discusión se procederá a la votación de la
redacción final y quedará aprobado el texto107.
Respecto de la votación, todas las decisiones del Pleno se tomarán con el voto a favor de la
mitad más uno del total de diputados que lo integran. La votación puede ser breve o sencilla,
la cual se hace levantando la mano como muestra de aprobación. Es obligación de los
diputados presentes el acto de votar y no podrán excusarse de hacerlo, salvo que existiese un
interés personal deberá abstenerse. El que la votación sea a mano alzada no impide que pueda
realizarse por procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada diputado. En
cada votación ningún diputado podrá ingresar ni salir del Hemiciclo y si lo hiciera constituye
una falta pero no afecta la votación108.
Finalmente, al decreto aprobado se le asigna un número correlativo y el año de su aprobación,
se firmará por el presidente del Congreso y dos secretarios para enviarse al Ejecutivo para su
respectiva sanción. Si el Presidente vetaré el decreto, al devolverlo, la Junta Directiva hará
saber al pleno del veto. Si el Congreso rechazare el veto por medio de las dos terceras partes
del total de sus miembros, reenviará al Ejecutivo el decreto debiendo sancionarlo y
promulgarlo. (Art. 179 Constitución Política de la República de Guatemala)
Diagrama del proceso de formación de ley elaborado por el Congreso de la República.
106
Art. 12 D.L. 63-94.
Art. 125 D.L. 63-94.
108
Art. 94, 97, 98, 99 D.L. 63-94.
107
123
Diagrama n°8
124
3. Lo que dicen los entrevistados.
1. Proceso decisorio
1.1. Las reuniones previas a la decisión.
No resulta sorpresivo que los diputados entrevistados externen que previo a las votaciones se
discutan la posición que adoptarán las bancadas ante determinada iniciativa. El diputado
entrevistado n° 3 expresa que no es a la hora de las votaciones en la plenaria cuando realmente
se discute o se toma la decisión del partido, pues es algo que fue sometido a una discusión
previa tratando de buscar el consenso necesario dentro de la bancada. En palabras del asesor
entrevistado n° 1, lo que se escenifica en las sesiones plenarias, simplemente es la concreción
del trabajo que cada bloque legislativo ha realizado sobre un tema en particular, lo cual no
debe de sorprender pues es una tradición parlamentaria bastante asentada.
Que exista una reunión previa no es garantía que las propuestas se discutan a profundidad. En
no pocas oportunidades las reuniones y discusiones previas suelen ser expeditas e
improvisada, incluso se dan ahí mismo en el Pleno. Comentó la diputada entrevistada n° 1 que
a veces se reúnen y discuten en cuestión de minutos una decisión a tomar. Pero eso no le
impide afirmar que siempre se discute previamente.
Ya sea que la decisión provenga de una reunión de horas o de minutos, la mayoría de veces y
en temas particulares, no se logra un consenso total. Confiesa un diputado que a veces si se
logra que todos vayan con un mismo sentir, pero que eso sucede muy pocas veces. Sobre eso,
el diputado n° 2 reconoce que si bien es cierto se toman decisiones consensuadas, a veces
existen diputados que no están de acuerdo. El asesor n° 1 también reconoce que es frecuente el
hecho que si, por alguna razón hay un diputado que tiene una profunda objeción respecto de la
posición de su bloque en ciertos asuntos, por lo general se abstiene de votar o se ausenta de la
votación. Sobre este punto, el diputado n° 3 es categórico al afirmar que hasta el día de hoy, en
su partido, nunca han tenido necesidad de votar de manera diferente al resto de sus
compañeros. En tanto, la diputada entrevistada n° 1 mencionó que votan de acuerdo a la
decisión tomada en el partido, es decir, se atienden las decisiones internas del partido.
Obviamente existen diferentes vías para que las bancadas conozcan de una iniciativa. La más
utilizada es la información que los diputados del partido manejan en las comisiones
125
legislativas. A este respecto, el ex diputado entrevistado confirmó que como el partido al que
pertenece cuenta con representantes en todas las comisiones, éstos son los que informan a la
bancada sobre las discusiones en las comisiones y por ende, son los que trasladan los pros y
contras de las iniciativas de ley. Con esto, dice, se puede afirmar que en su partido cuando
votan en bloque en el pleno es porque ya se ha discutido y hay acuerdo en la bancada.
1.2. Votación en bloque.
El que en un partido se haya discutido una iniciativa entre los miembros de la fracción, y se
hayan puesto de acuerdo respecto de apoyarla o no, en teoría les prepara para que en el Pleno
puedan llevar a cabo una votación en conjunto. Las votaciones en bloque se escenifican
constantemente en los parlamentos de todo el mundo, no siendo la excepción Guatemala.
A pesar que las votaciones en bloque sean comunes, algunos diputados muestran su
descontento con ese proceder. Sobre eso, el diputado n° 2 dice que en lo personal, siempre le
han disgustado algunas votaciones en bloque, pues, de hecho, en esas ocasiones se vota por
algo con lo que no siempre se está de acuerdo. Considera que esa situación no ayuda a crecer
al individuo, pues no lo edifica. Y eso lo dice desde su experiencia personal, por haber sufrido
dichas situaciones.
Y según él, el votar por algo con lo que no se está de acuerdo se hace más evidente en aquellos
partidos que están arriba en las encuestas, pues los diputados tienen que trabajar extra para
mantener así la situación, y, obviamente, todo el trabajo del partido se enfoca en mantener esa
posición, y evidentemente no cabe la discusión en otro sentido. Y acá vale recordar lo que
popularmente se maneja sobre los diputados, en tanto se dice que llegan sólo a levantar la
mano, no obstante que el trabajo del Congreso de la República, al menos en su caso dice el
diputado n° 5, es tomado con total seriedad, dada la responsabilidad que implica.
Hay ciertos procedimientos y circunstancias que hacen válida esta votación en bloque. El
diputado n° 2, a pesar de haber expresado cierto desacuerdo con las votaciones en bloque,
considera que siempre y cuando se agote el diálogo o la discusión estará de acuerdo en que de
esa forma se deben de seguir tomando las decisiones. Considera que cuando se discute a fondo
en las bancadas y esa iniciativa se aprueba en el Congreso, se debería estar de acuerdo con esa
toma de decisiones pues se discutió ampliamente. Este mismo diputado señala también el
126
papel que juega la instancia jefes de bloque. En Jefes de bloque se define la agenda que se
quiere se entre a conocer por el Pleno109.
1.3. Razones de la decisión.
1.3.1. La pertenencia al partido.
Cada representante ostenta una serie de razones a partir de las cuales toma las decisiones en el
Congreso. La diputada nº 1 externó un elemento que no hay que olvidar sobre las razones de
las decisiones: Que están de por medio los intereses del partido y, obviamente, esos intereses
se tratan de tutelar. Aparejado a esto, también se encuentra la filosofía del partido y los valores
y principios que ostentan. A este respecto, el diputado nº 3 considera que dentro de las razones
de la decisión está la orientación que tiene el partido. Dice que como bancada se apegan a los
lineamientos y a la orientación general del partido, incluso a la estrategia del partido. Agrega
lo siguiente:
“…nuestras decisiones las tomamos sobre la base delineamientos generales, de las
orientaciones generales del partido, de la estrategia, de la táctica, del momento “X”
o “Y” que se esté discutiendo una temática…”
El diputado nº 2 confiesa que cuando él ha votado a favor o en contra, pero con el bloque, es
porque debe ser solidario con la cuestión que en ese momento la jefatura de fracción ha
sometido a votación. Pero más que ser solidario, vota en bloque para respetar los acuerdos al
interior del partido. La diputada nº 1 piensa que en las razones de las decisiones de los
diputados existe una relación que ella define como “bipartita”, en el sentido que el espacio
dentro del Congreso lo tienen por decisión del partido, lo que implica que deben representarlo,
pero que también existen los intereses de la población que deben de observarse.
A veces, no es tan fácil que las razones de los legisladores coincidan sobre una decisión. El
diputado nº 2 asevera que en su bancada, ellos hacen sus propios planteamientos y opinan
sobre lo que se discute, extendiéndose, algunas veces, a varias reuniones la búsqueda de un
acuerdo. Pero, una vez que se agotó el tema, y no hay ninguna aportación al mismo, se entra a
la fase de votación, la cual debe ser respetada si es la decisión de la mayoría.
109
El jefe de bancada traslada los acuerdos que ahí se tomaron sobre los temas que se discutirán en el legislativo.
127
En tanto, el diputado nº 4 señala además un aspecto importante. Expresa que las iniciativas de
ley que llegan a las fracciones vienen acompañados de dictámenes de las comisiones, y si su
representante ha dado voto favorable para tal dictamen, se abre el tema de conseguir el
consenso al interior del partido para apoyar dicha iniciativa.
1.3.2. La mayoría manda.
Existe una razón para tomar una decisión que es coincidente entre todos los diputados, y en
este caso es la voluntad de la mayoría. Este diputado expresa que en su partido se respeta la
decisión de la mayoría. También el diputado nº 3 afirma que en el partido al que pertenece se
hace lo que la mayoría considere que es correcto. En la misma línea sitúa a su partido el
diputado nº 4, puesto que si finalmente una decisión es de la mayoría, se sigue eso. Incluso, el
ex diputado afirma que en ciertas ocasiones existen diferentes posturas del partido sobre un
tema en particular, pero la mayoría que resulte de la votación de la fracción es de obligatorio
cumplimiento. Y sobre este respecto, el diputado nº 2 asegura que una vez se discutió, y en la
fracción se logró llegar a un consenso y se sometió a votación, y si aun así, un diputado no
está de acuerdo, no le queda otro camino que respetar dicha decisión.
El diputado nº 2 recalca que en su partido no se pueden dar el lujo de estar discutiendo el
apoyo a una medida una vez se dio el espacio para exponer los puntos de vista y se llegó a un
consenso de mayoría, el cual se debe respetar. Por eso, según él, es que las bancadas votan en
bloque. A eso agrega el ex diputado que si el diputado ha tenido la oportunidad de discutir y
debatir al interior de la bancada y está claro del tema, no está habilitado para contrariar el
consenso alcanzado. Y si aun así lo hace, eso lo califica como la búsqueda de protagonismo y
más cuando se da en tercera lectura, momento en el que se supone ya está todo listo para que
se apruebe la iniciativa.
Sobre lo anterior, vale hacer alusión a la experiencia de la diputada nº 1, quien dijo que ella
siempre le ha sido leal a su partido, bajo la lógica que si forma parte de él, es porque se ha
identificado con su ideología, y por lo tanto, de una u otra forma, le representa. En esa medida,
dice, como su participación depende del partido, sus intereses particulares tienen que estar
relacionados y conciliados con los de su partido, para que de esa forma, su trabajo desde el
Congreso sea efectivo.
128
1.3.3. Participación en la discusión.
La participación es un aspecto que también es señalado como una de las posibles razones que
hacen decantar la decisión de una fracción legislativa. El diputado nº 4 menciona que en su
partido se vive una participación democrática, con lo cual se les da espacio a todos para que
expresen su postura. Agrega el diputado nº 5 que si bien en su partido existe la opción de
manifestar un criterio personal disidente, pero, como en todas las cosas, si se consigue un
consenso en la bancada, eso es lo que va a prevalecer, dado que la opinión de la mayoría se
tiene que respetar.
A pesar que en algunos partidos se menciona la participación democrática en las decisiones a
tomar, el diputado nº 3 afirma que existen muchas formas de inducir la votación de los
diputados. Dice que muchas veces en el Congreso se sustituye la negociación política por la
negociación económica, lo que implica que algunos diputados no voten respetando su criterio
personal, ni mucho menos observando su función en el Congreso de la República, sino que
votan por otro tipo de interés.
Y precisamente en ese punto hace remembranza sobre una tradición aun presente en el
Congreso que es la muestra palpable de ausencia de participación y de una disciplina u
obediencia extrema: Los “cabeza de fila”. Explica que existe esta figura, que se ubica al inicio
de la fila de la bancada, y cuando se somete una iniciativa a votación, el resto debe votar según
como lo hace el cabeza de fila. Por lo general, estas figuras tienen pleno conocimiento de los
proyectos y de los alcances e impactos de esas iniciativas. Este diputado tampoco olvida que
algunos de sus colegas votan como lo ordena el jefe de la bancada, aunque no estén totalmente
conscientes de la temática que se está votando. Estos diputados, dice, en virtud de esa
disciplina, se apegan al voto de los jefes de la bancada. Y acá reflexiona sobre el hecho que si
las decisiones en una bancada se estuvieran tomando sobre la base de decisiones o de
orientaciones que no se han discutido o consensado en el partido, es devendría en pérdida de
confianza hacia el jefe de bancada o los dirigentes del partido.
1.4. Disciplina partidaria.
Otro aspecto que fue mencionado por casi todos los diputados es la disciplina. No está demás
señalar que este es un aspecto fundamental dentro del Congreso, dado que en su ausencia no
podrían tomarse decisiones, sobretodo en aquella bancadas en las cuales tradicionalmente
129
existe mucha dificultad para ponerse de acuerdo. El diputado nº 3 no vacila en mencionar que
su bancada es la más disciplinada en el Congreso, asegurando que el partido al que pertenece,
fundamentalmente la bancada siempre vota unido por la disciplina que ahí se observa. Dice
que los diputados de su partido son bastante disciplinados, a pesar que conseguir disciplina en
los partidos se dificulta. En tanto, el ex diputado menciona que la bancada del partido al que
representó se ha caracterizado por ser una bancada muy ordenada, muy disciplinada.
El diputado nº 4 dice que en el caso de su partido, a parte del conocimiento que los diputados
puedan tener sobre el tema, en la mayoría de los casos hay una carga disciplinaria que hace
que los diputados voten con el resto de compañeros. En cambio, el asesor nº 1 cree que para
que un diputado apoye una iniciativa se da una combinación de dos cosas, el programa del
partido y la disciplina existen al interior del bloque legislativo. El diputado nº 5 da para el
debate un argumento contundente:
“… por esa razón nosotros sí acatamos lo que viene del partido porque fue algo
que se trabajó antes de llegar a gobernar…”
Ya se dijo que en el Congreso hay una carga disciplinaria, que en algunas ocasiones
desemboca en que los diputados responden muy bien al partido, se hacen presentes a la
plenaria y apoyan al partido, según lo confirma la diputada nº 1. Sobre el peso de la disciplina,
el diputado nº 2 menciona que incluso hay quienes mejor se retiran del pleno en una votación,
para no verse en el dilema de no apoyar una iniciativa del partido. Para el diputado nº 4, no
sería bien visto que media bancada no apoye una propuesta y media bancada sí, pues eso
tendría un impacto negativo en la opinión pública. Por eso agrega que si en su partido se
ponen de acuerdo, se debe llegar disciplinadamente al pleno y si alguien no apoya una
decisión tomada por la mayoría es mejor no hacerse presente a la plenaria.
Existen diferentes concepciones sobre el concepto de disciplina, pero el que manejan los
diputados entrevistados lo vincula con la mayoría. El diputado nº 3 no tiene duda que
disciplina es apegarse a las decisiones que tome la mayoría. Lo contrario, significa salirse del
marco disciplinario interno. El diputado nº 4 es consciente que la carga de disciplina a veces
conlleva la aceptación de decisiones del colectivo aunque no se compartan. Dice el diputado nº
5 que algunas decisiones no eran totalmente afines a su pensamiento político, pero por
disciplina partidaria se apoyaron.
130
En otros casos, la disciplina se asienta en ciertas abstracciones, como los principios partidarios
o filosóficos. La diputada nº 1 considera positivo que en el partido se mantenga una línea, una
disciplina basada en los principios partidarios. La disciplina del partido del diputado nº 3 se
basa en una concepción de trabajo, de los lineamientos, las orientaciones, la estrategia del
partido. El caso del partido del diputado n° 5 coincide en cuanto que existe una línea política,
una línea filosófica del partido, pero menciona que, en primera instancia, es fundamental que
los diputados estén de acuerdo con esos planteamientos.
Algunos ven como una necesidad la disciplina partidaria. El diputado n° 3 remarca que en su
partido son disciplinados por conciencia, pues están convencidos de que es necesario la
disciplina interna. Considera que los diputados están obligados a ser disciplinados, pero no
sólo en el partido, sino en el Congreso, pues es el espacio en donde están ejerciendo
representación. Esta obligación se extiende a respetar los lineamientos, las orientaciones, las
estrategias del partido, y por lo tanto, deben cumplir con sus funciones en el marco de la Ley
Orgánica del Organismo Legislativo. Y señala un hecho importante en cuanto que todos los
partidos tienen estructuras, órganos, jerarquías, y que algunas de esas ellas están dadas por la
misma ley.
Este mismo diputado dice que si en su partido se observa disciplina, ésta no la forjaron al
llegar al Congreso y constituirse como fracción, sino ha sido producto de todo el proceso de
lucha que les tocó vivir en el país durante el conflicto armado. Lo anterior toma más sentido
en aquel partido que antes de ser tal, fue una estructura político militar. Por esa razón, el
diputado afirma que la disciplina no es un tema que espontáneamente nazca de la noche a la
mañana, pues es un proceso largo que, fundamentalmente, depende de cuál sea la motivación
que un legislador tenga para ser disciplinado.
En algunos casos, a pesar de reconocer que la disciplina es un factor importante, se considera
que no es lo único que define las acciones de los diputados. Sobre esto, el diputado nº 4 estima
que si bien es importante, considera que mayoritariamente el resto se debe a la dinámica
legislativa, al conocimiento que se tenga sobre los temas. La diputada nº 1 dice que para que
un partido logre cumplir su función, depende de la responsabilidad que el diputado tenga y
sobre todo de su disciplina, su manera de actuar.
131
Ahora, no siempre la disciplina produce efectos beneficiosos para los partidos, pues cuando
existen diferencias en la bancada alrededor de un tema y la carga es demasiada, lo que sucede,
según el ex diputado, es que ese grupo abandona el partido, pues otros intereses están de por
medio. Al suceder esto, dice el diputado nº 2, las acusaciones de compra de voluntades se
hacen presentes, y más cuando la orden del Secretario General iba en sentido contrario.
Sobre esto, la diputada n° 1 no ve bien que mientras el partido está presentando y defendiendo
una ideología, sus diputados en el Pleno están apoyando y votando propuestas que se sustentan
en otra ideología. El diputado n° 2 en tanto, concuerda en que si un diputado está en un
partido, inevitablemente tiene que respetar los ideales de dicho instituto político y respeta la
votación.
1.5. Reunión de bancada: Participación en la toma de decisiones.
Por lo expresado por los diputados y asesores entrevistados, en los partidos se acostumbra
realizar una reunión previa a la Sesión Plenaria, para discutir, o al menos, dar a conocer los
temas que se abordarán en la orden del día. La formalidad y profundidad de la discusión en
esas reuniones dependerá de la dinámica de cada partido. Según la diputada nº1, su fracción se
reúne por la mañana previo al plenario. En esa reunión se les da a conocer la agenda, y se
plantean los puntos que se van a tratar, decidiendo ahí el sentido de la votación. El diputado nº
2 comenta que quienes proponen los temas y dirigen la discusión son el jefe y el subjefe de
bancada, pero su función es más de facilitación, pues ellos escuchan todos los planteamientos.
En similar sentido opina el diputado nº 3, pues afirma que en su bancada previamente discuten
con el jefe de fracción los temas y, por su puesto, analizan por dónde debe de ir la votación.
En el caso del partido del diputado nº 4, en la reunión previa que siempre tienen, analizan la
agenda que se va a tratar en la orden del día. El ex diputado señala que en la reunión de
bancada, les tienen preparada la agenda legislativa y se le pone mayor atención a los temas de
tercera lectura, pues deben discutir cómo actuarán en el Pleno. El diputado nº 5 no difiere de
sus colegas y afirma que en las reuniones de su bancada se dan a conocer las iniciativas de ley,
espacio en donde entran al conocimiento de los objetivos de una iniciativa de ley.
El papel protagónico de los diputados en las discusiones previas está relacionado con el grado
de apertura y de debate al interior de cada partido. Dice la diputada nº 1, que en algunas
ocasiones se le consulta a la fracción qué cree es lo más conveniente, abriéndose el espacio
132
para las opiniones. Y acá se sincera al respecto sobre el peso de sus aportaciones en la
discusión:
“A veces nos toman en cuenta nuestras opiniones también para dar unos
lineamientos.”
El diputado nº 3 confirma que en la reunión de fracción opinan y hacen sus propios
planteamientos. A veces esta dinámica conlleva tomarse varias reuniones hasta lograr un
acuerdo sobre el tema. El diputado nº 4 agrega que en las discusiones, a pesar que a veces hay
opiniones encontradas, siempre su partido se decanta por ese ejercicio democrático interno de
la discusión. Manifiesta que a todos los diputados se les busca un espacio por igual. Pero, no
se pierde de vista que lo que se busca es unificar la postura del partido de cara al plenario. El
ex diputado dice que el jefe de bancada pone en la mesa los temas para empezar la discusión,
dando el espacio para que los diputados que integran la comisión en donde se discute el tema,
den los argumentos que se han vertido y discutido en las comisiones. Lo anterior, dado que es
en las comisiones en donde se da el verdadero debate sobre un tema y a las bancadas sólo se
les informa el estado de la situación. En similares término se da la reunión de su fracción
comenta el diputado nº 5. Dice que todos los legisladores en las reuniones del partido tienen la
posibilidad de analizar en conjunto cuál es la situación de una iniciativa de ley y cuál es la
postura que tendrá la bancada al respecto.
Para la diputada nº 1 es muy raro que no se dé esa reunión previa. Por esa razón, los diputados
que estuvieron en dicha reunión deben saber el sentido de la votación y la conducta que en el
pleno se adoptará. El diputado nº 4 manifiesta que se siente cómodo en las reuniones previas
pues existe el espacio para discutir y hacer valer sus puntos de vista. El asesor nº 1 comenta
que en su partido, si no se logra acuerdo unánime en ciertos temas, en más de alguna ocasión
se ha permitido libertad de votación, lo cual, según él, es una constatación de que en casos
necesarios el ejercicio de la democracia interna también se realiza.
En algunos temas que generan discusión y no se consigue el acuerdo en una sola reunión, dice
el ex diputado, se convoca a una reunión extraordinaria para tratar ese tema candente, y
discutirlo ampliamente para aclarar las dudas. Y esto lo hacen porque en su bancada tienen esa
dinámica de discusión y debate. Por cierto, este entrevistado fue el único que mencionó la
presencia de las autoridades del partido en su reunión de fracción.
133
“…nuestro Secretario General no era diputado siempre llegaba en nuestra reunión de
bancada, pero ahorita que nuestro Secretario General y casi todos la mayoría somos
miembros del Comité Ejecutivo Nacional y también son diputados [participamos]…”
El asesor nº 1 al respecto hace una valoración que vale la pena transcribir:
“… de manera que esto además de ser a veces un obstáculo a la agilidad con que el
Congreso debería de conocer algunos temas, también es una oportunidad para que el
parlamentarismo haga ejercicio de todos sus recursos de diálogo, de negociación
política y eso favorece que los diputados tengan ese rol tan activo en su
participación en las instancias legislativas… si el gobierno tuviese también una
bancada con mayoría para aprobar leyes, presupuestos, no hubiese necesidad de
crear tantos mecanismos que permitan llegar a acuerdos y a que esos acuerdos se
conviertan en decisiones, en leyes, etcétera…”
2. Decisión colectiva versus decisión personal.
2.1. Autonomía respecto del colectivo.
La eterna discusión sobre la homogeneidad y la heterogeneidad de pensamiento al interior de
los partidos políticos no podía estar ausente del discurso de los diputados respecto del proceso
de toma de decisiones legislativas. Comenta el diputado nº 3 que a pesar que en su partido
existe unidad interna, no desconocen que hay diferencias de opinión, de criterios, pero se
respetan los diferentes puntos de vista porque son conscientes que no puede haber
uniformidad, y siempre existirá alguna diferencia de criterios. En cambio, el diputado n° 2
considera que un diputado de su partido no se puede diferenciarse del resto, por la razón que si
uno está en un partido es porque sus ideales, porque sus pensamientos, están conforme con los
que postula el partido al que pertenece. Este entrevistado es contundente al afirmar que si un
diputado discrepa y no quiere acompañar las votaciones del partido, entonces es mejor que
renuncie a la militancia. Él acepta que quisiera tener independencia para mantener el criterio
personal, pero advierte que eso no se puede conseguir a menos que se divorcie de la
institución. En el caso del partido de la diputada n° 1, siempre se trata de que todos en la
bancada estén de acuerdo, pero señala que aquellos que no asisten a las reuniones de fracción,
tienen que aceptar las decisiones que tomen los presentes. Dice el diputado n° 5 que si bien es
cierto en su partido hay un espacio para actuar como persona individual y como representante
134
de una población de un departamento del país, existen temas que debe ser compartidos por la
totalidad de los miembros de la organización partidaria.
2.1.1. La respuesta colectiva a la disidencia y la conducta del individuo disidente.
Es importante señalar las situaciones, reacciones y acciones que ocurren al interior de las
bancadas cuando existe diferencia de opinión respecto de un tema. La diputada nº 1 asegura
que cuando está reunido el grupo de diputados, si se presenta a discusión algún tema que no
les parece, ahí mismo se le hace saber a la bancada. Pero, recalca el diputado nº 2, desde el
momento que se pertenecer a una bancada, se tiene que respetar lo que ésta decida. En cambio,
el diputado nº 3 asegura que de darse el caso que tuvieran que votar distinto algunos
diputados, pues no se llegó a un consenso, esa decisión sería respetada. El asesor nº 1
corrobora eso, pues afirma que hay experiencias donde el partido da libertad a los diputados,
les deja a su libre conciencia su posición sobre un determinado tema, siempre y cuando no se
ha logrado un consenso. El ex diputado dice que en su partido eso no funciona así, pues
cuando se apoya alguna iniciativa y la mayoría dice que no, lo que en otras ocasiones ha
pasado es que alguno se salga del pleno en el momento de la votación, así toda la bancada vota
tranquila. El diputado nº 3 señala algo importante, puesto que esa medida de abandonar el
hemiciclo pueda significar romper el quórum y entrampar la toma de decisión.
La diputada nº 1 dice que a veces algunos diputados de su fracción no votan acompañando el
bloque. Dice que ya ha sucedido, muy esporádicamente, pero han existido votaciones que no
son en conjunto. El ex diputado reafirma que en su partido se está a favor de lo que decide la
mayoría, es decir, aunque siempre se discuta, pero se mantiene el grupo apegado al dictado de
la mayoría. Y eso, también en los casos que no medie unanimidad al interior de la fracción,
pues se mantiene el grupo cohesionado. El diputado nº 3 reconoce que al interior del partido
han tenido momentos en los cuales le ha tocado decir que no está de acuerdo con alguna
propuesta o decisión, pero, alega que eso desde ningún punto de vista le convierte en
disidente.
El asesor nº 1 afirma que es generalizado que en determinado momento, sobre todo en asuntos
muy delicados, algunos partidos dejen en libertad de conciencia el voto de sus diputados.
Sobre la libertad de cada legislador, el diputado nº 5 dice que en Guatemala, dado el manejo
de la situación partidaria, el criterio individual muchas veces es vulnerado por un concepto de
135
partido. En su caso, dice, antes de apoyar una situación en el pleno del Congreso, antepone
los principios y las prioridades que debe manejar. No obstante lo anterior, dice que en
ocasiones, a pesar del criterio individual, cuando se analiza la integralidad de la ley y luego de
las respectivas consideraciones, se concluye que es fundamental seguir el lineamiento políticofilosófico del partido, y, por ende, se debe ceder en el plano individual. Según él, junto con el
criterio de que es importante su participación en las decisiones, también hay la necesidad de
reducir los criterios personales en ciertas ocasiones.
Sin embargo, cuenta que en una o dos ocasiones ha tenido que tomar una determinación
personal que significó no apoyar una decisión del partido en el Pleno, siendo objeto del
respectivo llamado de atención.
Agrega el ex diputado que en su partido hay claridad respecto que ser diputado o formar parte
de alguna representación política, significa ser el intermediario de la población.
3. Dirigencia.
3.1. Incidencia de la dirigencia.
Uno de los temas que no escapa al debate es el grado de incidencia de la dirigencia en las
decisiones legislativas que corresponde a los diputados tomar. En cada partido la incidencia y
el peso específico de las opiniones de las dirigencias tienen distintas magnitudes.
Aparte de la reunión de fracción, la diputada nº 1 dice que previamente se ha tenido
comunicación directa con el secretario del partido para ver cuál es la posición o la línea ante
determinado tema. Dice que reciben instrucciones del Secretario General sobre los intereses
del partido. A este respecto, el diputado nº 2 asegura que a veces en la bancada esperaban que
se entrase al conocimiento de ciertos temas, pero como son los jefes de bloque los que dirigen
la agenda, y, por lo tanto, son el filtro de lo que se traslada a la reunión, a pesar que el resto
esperase el ingreso de otros temas legislativos. Sobre esa incidencia de la dirigencia, el asesor
nº 1 considera que es normal, la tendencia es que haya una directriz partidaria, a veces sobre la
base del trabajo previo en el partido. Reconoce que la dirigencia si incide, pues tiene un alto
nivel de relación con su bloque.
136
Se les mencionó la figura del cabeza de fila, y la diputada nº 1 dice que ella fungió como tal,
pues hace cuatro años, efectivamente, los primeros de las filas eran los que daban la
instrucciones de cómo iba la votación. Ahora, en su partido, la ubicación en el Congreso
responde al liderazgo que cada diputado tenga; generalmente en el centro dejan a los de más
alto criterio político o a los que manejan más los temas. Dice que la dirigencia de su partido
incide en alto grado en las decisiones. Este porcentaje se amplía en el caso del partido que está
gobernando en el momento de las entrevistas.
El diputado nº 2 considera que la responsabilidad de un jefe de bloque es dirigir la discusión y
proponer la agenda a los miembros de la bancada en la mesa, y a partir de la discusión y
votación, la bancada se coloca a favor o en contra. Asegura que la bancada no puede imponer
ni llevar las cosas a su antojo, sino es de la jefatura de bloque que se genera la agenda, pero
eso no significa ellos van a “torcer el brazo” a un diputado para obligarlo a apoyar al partido,
más allá que la dirigencia tenga un idea o criterio sobre lo que se debe hacer en un tema en
particular.
3.1.1. Censurando a la dirigencia.
También existieron comentarios negativos para el papel que juegan las dirigencias de los
partidos en el proceso decisorio en el Congreso. Para el diputado nº 3 el que los jefes de
bloque o de los partidos tomen las decisiones que corresponde tomar a los diputados, es
autoritarismo, verticalismo. Agrega que existen muchos cacicazgos dentro de la política
guatemalteca, sin obviar también que los dueños de los partidos, los que financian, toman
muchas decisiones, pues hay temas que le interesa a uno u otro grupo de poder económico.
Entonces, afirma, muchas de esas decisiones vienen desde afuera.
Ahondando en el tema, confirma que muchas veces a los diputados se les presiona, (“o apoyan
o tal cosa”), generando una votación forzada. Eso, según sus palabras, de sucederse en su
partido sería una verdadera falta de respeto, inaceptable, que la dirigencia o las jefaturas
tomaran una decisión y que a los diputados no se les dijera nada. Reconoce que ellos son
conscientes que deben existir estructuras y que se necesitan niveles de confianza en las
dirigencias, porque de no contar con esos elementos, la gestión legislativa sería un desastre,
pues cada quien haría lo que le convenga. Definitivamente, dice el diputado nº 5, el partido
137
maneja una agenda legislativa y los miembros de la bancada son del conocimiento de esa
agenda. Para agregar al tema, sirvan las palabras del diputado nº3:
“… no hay interés en democratizar internamente los partidos, porque no les sirve la
democratización a los partidos, a las decisiones que van a tomar. Lo que les sirve es
tener el control del partido y desde arriba decidir a dedo quiénes van de acuerdo a
los intereses de los dueños de los partidos.”
3.2. ¿Independencia respecto de la dirigencia o ejecutores de decisiones?
Las respuestas de los entrevistados muestran claramente los matices existentes en los partidos
respecto de las acciones de las dirigencias y las respuestas que desde los diputados se dan a
esas exigencias. El diputado nº 3 afirma que muchas veces en las bancadas las decisiones las
delegan al criterio del jefe de bloque o la dirigencia, teniendo el resto que disciplinarse. Cree
él que eso no es disciplina, pues lo califica como sometimiento, o en todo caso, es un acto de
obediencia ciega e inútil.
“… “ahora levanten la mano, ahora no la levanten, ahora voten a favor” eso de verdad,
yo creo que sería incluso un insulto a la función que como diputados tenemos que
cumplir.”
Sobre eso, el diputado nº 5 reconoce que los diputados tienen su criterio personal, y como
seres con principios y dignidad, perfectamente pueden diferir de esa decisión. Por su parte, la
diputada nº 1 considera que hay ocasiones en que no comparten con la dirigencia algunos
temas. Dice que si algún tema no les convence, ellos expresan su desacuerdo. Pero lo que sí
acepta es que hay cierto grado de subordinación, porque si no se diera esa circunstancia,
habría un desorden en el parlamento que no se podría aprobar mayor cosa. En palabras del ex
diputado, sus colegas gozan de independencia, pero no es absoluta. El asesor nº 1 considera
que es relativamente poca la independencia que tienen los diputados respecto de la dirigencia,
y eso, junto a otros fenómenos, explica la constante separación de diputados de sus bloques
legislativos. Y menciona que cuando el bloque no deja esos espacios de independencia, por lo
general, el diputado toma la opción de abandonar el bloque. El ex diputado asevera que no se
puede descartar la incidencia de la dirigencia, pero tampoco considera válido que porque el
partido lo dice así, hay que hacerlo así.
138
La diputada nº 1 dice que no es del todo cierto que los diputados obedezcan a la dirigencia por
razones de falta de independencia, pues en muchas ocasiones, también depende de la
preparación de los diputados, del conocimiento de los temas. Por eso no ve con buenos ojos
que se traiga a cualquier gente al Congreso por darle un espacio, sino debería valorarse la
preparación de las personas que ocuparan un curul. Dice que no debe desconocerse que
algunos diputados están formando parte de esos partidos políticos en razón de compromisos,
desde responder y hacer lo que el partido decida hasta intereses personales. Dentro del
Congreso, asegura que se sabe quiénes son los diputados comprados. Agrega que existen
varios partidos en los que sus diputados han sido comprados para que se integren a otro
partido. Sobre estos diputados, considera que han vendido su derecho.
“Mucha de la gente que se ha cambiado, al menos aquí en Guatemala, lo que yo he
visto, muchos de los compañeros que se van a otro partido es porque les han ofrecido
algo para que se vayan…” Diputada nº 1
Lo anterior puede observarse de mejor forma cuando se es parte del partido oficial, pues desde
el Ejecutivo provienen ciertas exigencias que no pueden obviarse, así lo afirma el ex diputado.
En esos casos, según su versión, a ellos no les quedaba otra alternativa que agilizar las
propuestas que el Presidente de la República mandaba al Congreso. Reconoce que existieron
casos en que no hubieran querido votar por una iniciativa, pero no podían ir contra el
Presidente porque si no, corrían el riesgo de ser expulsados del partido. Por eso afirma que
efectivamente existen diputados subordinados.
Y a esta altura de la discusión vuelve a mencionarse al jefe de fila o cabezas de fila. Y acá es
pertinente recordar que según como votara el cabeza de fila, así debía hacerlo el resto de la
fila. Se hace mención de eso, dadas las palabras del ex diputado, en cuanto que el partido es un
medio para poder llegar a una instancia política, palabras que se complementan con la visión
que tiene el diputado nº3:
“… porque hay que tomar en cuenta que uno dentro del congreso de la república o como
diputado, “no solo es un instrumento de”
para poder ir a levantar la mano o
abstenerse…”
Sobre lo anterior, la diputada nº 1 menciona que en ciertos casos, si la decisión que la fracción
propone es razonable y pertinente, la dirección les deja que ellos realicen la actuación que
139
consideren conveniente dentro del pleno. De esa forma, considera, el partido, o mejor dicho la
dirección, no interviene en la decisión. El diputado nº 2 recurre al ejemplo del General Efraín
Ríos Montt. Dice que parecía que en el partido del General, él se imponía a su antojo. Pero, ya
conociéndole de cerca en esta legislatura, se dio cuenta que él lo único que hace es externar
sus puntos de vista, pero siempre con una lógica que la mayoría de las veces lograba influir en
los diputados. Claro está, que si alguien externo observa esas actitudes, lo calificará de
caudillista. El diputado nº 3 hace un importante señalamiento: Si en el Congreso otros toman
las decisiones, eso sería obviar esa responsabilidad que como diputados tienen, ese mandato
que la población les otorgó, ese poder que les trasladaron los votantes.
Algunos entrevistados mencionan ciertos hechos o valoraciones que sirven para visualizar lo
complejo de situaciones involucradas en la determinación de si los diputados son meros
ejecutores de las decisiones de la dirigencia. Por ejemplo, la diputada nº 1 dice que lo que
pasa a veces en su partido es que muchos diputados preguntan a la dirigencia dentro del
Congreso: ¿qué decís? ¿Vamos? ¿No vamos? ¿Cómo la mirás?, y por tanto, no es que si la
dirigencia expresa opinión o sugiera una solución es que esté convirtiendo a sus diputados en
ejecutores. En el otro extremo, el ex diputado revela que en ciertos casos ellos hubieran
querido votar a favor de la medida, pero la jefa dijo que no. El diputado nº 3 dice que él se
apega a una decisión dependiendo de cuáles sean sus funciones, sus intereses, sus objetivos
dentro del Congreso de la República.
3.2.1. Una dirigencia con poco peso.
En palabras del asesor nº 1, la dependencia de los diputados con la dirigencia está
sobredimensionada en algunos casos, es decir, ya es una línea, es una correa de transmisión,
una referencia obligada. En otros casos es una voz orientadora o de reflexión pero que tiene su
peso. Incluso, en algunos partidos hay dirigencia nacional que es poco relevante frente a la
decisión que toma su bloque. Para el diputado nº 3, estar en sintonía con la dirigencia no
siempre implica sujeción o sometimiento a lo que pueda decir u ordenar. Y acá recuerda que
en su partido respeta esas diferencias, las discuten y sobre la base de esa concepción de trabajo
y los lineamientos del partido, se decide. Las palabras del ex diputado son esclarecedoras
sobre los diputados que se convierten en mero ejecutores de las decisiones de la dirigencia:
140
“… nosotros en la bancada si tenemos esa dinámica que discutimos, que
debatamos, que por lo menos los temas no entran solo así, no pasan solo así, pero
en algunas otras bancadas, según me cuentan y según se refleja, que sí pasa casi
todos los temas si ninguna situación…”
Recuerda el asesor nº 1 que en el hemiciclo se concretan acuerdos políticos originados dentro
o fuera del Congreso.
Al respecto, el ex diputado afirma que incide mucho la cúpula
empresarial, y si éstos les dicen “aprueben”, se hace. Él recuerda la situación que le tocó
manejar ante el Tratado de Libre Comercio.
“… los que usted me está mencionando eso es lo que yo traté de hacer, es mejor,
ahí sí que salirme en ese momento y pasar desapercibido porque al final y al
cabo la bancada estaba anuente y yo por lo menos tan poco podría detener un
proceso…”
A este respecto, el asesor nº 1 considera que todas las democracias tienen que lidiar con esa
realidad de grupos que saben enquistarse en las estructuras de los partidos, y que merced a eso
obtienen privilegios o garantizan cuotas de poder que logran neutralizar la acción de
instituciones del Estado en términos de control o de aplicación de la ley.
3.3. Iniciativas “sorpresa”.
En este tema, los entrevistados dieron pocos elementos para el análisis y el debate. Al parecer,
no es una situación que al interior de las bancadas genere tensión. El ex diputado asegura que
cuando el Pleno conoce una iniciativa de urgencia nacional es porque ya pasó por los jefes de
bloque, que es dónde provienen todos los temas110. Entonces, dice, todos los temas de urgencia
están porque ya se consensuó, ya se discutió a nivel de jefes de fracción. El diputado nº 3 dice
que a las iniciativas de urgencia nacional les toman toda la atención posible, y más aquellas de
las que no conocen su contenido, y ni las han discutido. En esos casos no pueden apoyar tal
iniciativa, ya que ni opinión al respecto pueden dar.
El diputado nº 2 sostiene que él no está muy de acuerdo cuando se presentan al pleno las
mociones privilegiadas, de urgencia nacional, y que sin que medie discusión se votan y son
aprobadas. A este respecto, el asesor nº 1 considera que efectivamente en estos casos habría un
déficit, pero más bien procedimental y no de fondo. Cree que se debe de hacer saber a la
110
Comenta que es en jefes de bloque donde discuten todos los temas.
141
fracción que se tomó una decisión, razonar los motivos para ello y explicarlos. Pero que las
iniciativas de urgencia nacional se sucedan en un Parlamento, a él le parece normal y
razonable.
Agrega que igual sucede en el trámite legislativo guatemalteco con las enmiendas, con las
reformas que se hacen a los proyectos de ley en el último debate del proyecto, donde a veces
en la instancia de jefes de bloque se consensan cuáles van a ser las enmiendas, incluso de
manera muy privada, contrariando la publicidad que deberían tener esos acuerdos. La diputada
nº 1 cree que tanto en el caso que plantea el asesor nº 1 y las en esas iniciativas sorpresas, los
legisladores tienen la oportunidad de conocerla.
3.4. Sanciones.
Las sanciones son otros de los aspectos que en las entrevistas fueron hasta cierto punto temas
marginales, sin mayor relevancia. El ex diputado considera que en su partido han alcanzado la
madurez necesaria para no sancionar y respetar a un diputado que dice que no va a votar. En
esos casos, dice, se le da la razón y el derecho a tomar su decisión. Agrega que en su partido
siempre han manejado que la democracia es compleja y que definitivamente los diputados
están en la libertad, de diferir. El diputado nº 5 cree que cuando un legislador sabe que el
criterio que maneja ante una decisión de la fracción es razonable, pues tiene que estar claro
que eso genera cualquier tipo de situación, ante la cual de estar preparado y aceptarla.
El diputado nº 2 asegura que se debe de respetar la decisión del partido si ha sido razonada, y
más cuando se les dio la oportunidad a los diputados de opinar y participar. Cree que no es
acertado que, rebeldemente, se llega al Pleno y en lugar de votar con el partido, se abandona el
hemiciclo. Agrega que:
“… entonces viene y con todo el derecho del mundo, el jefe de bloque lo reportan al
secretario del partido, el secretario te llama, y a veces al tribunal, y el mismo partido
te sanciona, pero, yo estoy de acuerdo también en que en un momento de enojo
alguien haga eso, estoy de acuerdo, porque es una manera de decir su descontento,
pero no estoy de acuerdo en el desorden, yo si creería tiene toda la razón el partido,
una vez discutió, y se pusieron de acuerdo, si éste no está de acuerdo, pero ya se
votó y se llegó a un consenso, debe respetar…”
142
La diputada nº 1 asevera que muchas veces sucede que algunos diputados que expresan una
postura distinta públicamente o no votan con el partido, son sujetos a una infracción. Dice que
a esos diputados se les mete al congelador, es decir, no se les quiere tomar en cuenta en las
decisiones de la fracción.
4. Factores de la cultura política, acción política y objetivos
políticos.
Al igual que en el caso de El Salvador, para Guatemala se realiza el análisis de las vivencias,
percepción y conductas narradas por los legisladores bajo el esquema construido a partir del
marco teórico. Se enumeran y describen qué factores de la cultura política, entendidos como
conductas, actitudes, valores y percepciones, dan tendencia al sistema. Se busca encontrar de
qué manera y cómo esos factores sirven como orientadores a los diputados para tomar
decisiones en la Asamblea Legislativa.
Estas entrevistas realizadas a los diputados guatemaltecos muestran algunas conductas,
creencias, actitudes, hábitos, valores, que orientan y dan sentido a la acción política de los
diputados entrevistados, para la consecución de objetivos políticos.
Este proceso descriptivo revela cómo esos factores inciden en la forma y velocidad de los
procesos políticos que se escenifican en el Congreso de la República. Se vuelve a señalar que,
con este trabajo, se pretende plantear conclusiones generales sobre la dinámica política del
Congreso a partir de las vivencias particulares de los diputados, recurriendo al razonamiento
lógico inductivo.
Diagrama n°9
Orientan
Factores Cultura Política
Acción Política
Objetivos Políticos
Consecución
Consenso de la mayoría
Pertenencia y participación
Disciplina
El colectivo
La autoridad
Acción Política: Votación en las plenarias
Objetivos Políticos del partido o personales
143
4.1. Factores de cultura política en los diputados entrevistados.
4.1.1. El consenso de la mayoría.
Las entrevistas revelaron que la razón que los partidos tienen para someter una decisión
legislativa a discusión previa no es otra que la búsqueda del consenso necesario dentro de la
bancada para adoptar una decisión en conjunto. Entonces, el consenso en las bancadas se
traduce en la voluntad de la mayoría de los miembros que la conforman.
Que la decisión de la mayoría prevalezca se fundamenta, esencialmente, en el hecho que los
diputados consideran el pensamiento mayoritario como correcto, y por lo tanto sujeto de
respeto. Se observa que a una decisión basada en el simple aspecto numérico se le da un
estatus destacado. La primera consecuencia de aceptar que la mayoría esté en lo correcto es la
inhibición para los diputados de entrar en valoraciones sobre el apoyo a una decisión del
partido, y más cuando se ha contado con el espacio institucional para poder expresar todos los
puntos de vista, que en este caso son las reuniones de bancada. Dichas reuniones adquieren el
carácter de espacio institucional de discusión en donde se trata de construir ese consenso. El
consenso es importante por su potencialidad orientadora. De modo que la existencia o no del
consenso de la mayoría es un factor que orienta la acción política de los diputados en el
Congreso, con miras a la consecución de los objetivos políticos que el partido tenga, aunque
no siempre es determinante.
Se dice que es orientador de la acción política de los diputados dado que una decisión
aprobada por consenso en la fracción, indica al diputado que debe acompañar una decisión del
partido y no contrariar ese consenso que la mayoría ha construido. La decisión de la mayoría
afecta el comportamiento de los diputados al establecerles un margen estrecho de acción que
no puede ser ignorado.
Este factor orientador cuenta con un peso específico tal, que incluso puede decirse que más
que orientador es una inevitable obligación que no puede ser obviada por los diputados. En no
pocas veces, esa naturaleza orientadora del consenso deviene en una imposición del colectivo
sobre los diputados individualmente considerados. Es de tener en cuenta que detrás de todo
consenso sobre aspectos particulares, los individuos ceden en su posición ante la colectividad
144
aglutinada en la organización. Podrá observarse que el arribar a un consenso es una
intromisión en la autonomía de los diputados.
La última afirmación puede entenderse al considerar que existe en los partidos un espacio en
donde es posible expresar el desacuerdo con alguna decisión, pero, no obstante el espacio, esa
capacidad de expresión, de mostrar autonomía de los diputados, debe ceder ante el consenso
de la bancada. La opinión de la mayoría prevalece y se tiene que respetar. Desde el punto de
vista del individuo, el diputado, al ser parte del partido, se somete a situación que no potencia
su autonomía.
Diagrama n°10
Diputado
Diputado
Diputado
Decisión
de mayoría
de
diputados
Aceptada
por
correcta
Fracción
vota en
conjunto
posibilitando
decisiones
Diputado
Consenso construido
por la mayoría
Diputado
Diputado
Decisión
minoritaria
de
diputados
Desechada
El consenso que en una bancada se consigue no siempre es absoluto o determinante. Consenso
no es sinónimo de unanimidad o univocidad respecto de una decisión, pues algunos diputados
en ciertas ocasiones votan por decisiones con las cuales no siempre están de acuerdo. Y eso
hay que reseñarlo. Por eso se considera que es más preciso referirse a un consenso de
mayorías o disenso minoritario. Se argumenta que el consenso en muchos casos no es
determinante dado que, se consiga o no, al final, los diputados deben obedecer la directriz
partidaria. Indiscutiblemente, para el sistema democrático es saludable que las fracciones
145
legislativas tomen decisiones consensuadas, pero no de cualquier tipo, sino aquellas en las que
el consenso venga precedido de un claro respeto a la expresión de la diferencia de criterios.
Por lo anterior, puede colegirse que si en la discusión interna que desarrollan las fracciones se
logra el consenso, esto debe desembocar en una votación en conjunto de forma casi
automática en el Hemiciclo. Se supone que luego de la discusión el diputado va preparado
para acompañar a la bancada en una votación. Así, el consenso como factor orientador
también se convierte en un factor posibilitador de las decisiones legislativas.
En este caso, hacer primar la decisión de la mayoría refleja, mayoritariamente, una orientación
evaluativa en los diputados, pues el asentir y apreciar lo que la mayoría dice junto con ese
sentimiento de respeto, significa una mezcla de valoraciones y sentimientos acerca de la
función de los diputados y del proceso decisorio en el Congreso. También, en aquellos casos
en que el diputado no aprecie y no esté de acuerdo con la decisión, se observa una orientación
evaluativa, pues se evalúa que no le queda otro camino que respetar dicha decisión a pesar de
su rechazo.
No está en duda el importante papel que juega la discusión interna en las bancadas. La
efectividad de este espacio institucional para la consecución del consenso, no siempre es alta,
pues no se logra un consenso total entre los diputados, sobre todo en temas de particular
importancia, ya que a veces existen quienes no están de acuerdo o no es garantía de una
discusión amplia e incluyente. Entonces, la discusión interna no logra desactivar totalmente
los desacuerdos, a pesar que por su medio se pueda lograr un consenso. En los partidos
políticos se entiende que cuando las bancadas discuten ampliamente una iniciativa y se adopta
una decisión, se debería estar de acuerdo por el proceso desarrollado para su adopción.
Puede proponerse que los procedimientos y circunstancias que llevan a tomar una decisión a
las bancadas, desde una perspectiva democrática, legitiman las votaciones en bloque, puesto
que el diálogo y la discusión son los elementos a partir de los cuales se decide.
El señalado comportamiento de los diputados podría considerarse como una muestra de
decisiones a partir de factores culturales, dado que se hace prevalecer el consenso o decisión
de la mayoría porque se considera que es lo deseable o correcto, independientemente de las
146
consecuencias que dicha decisión puede acarrear. Por eso, la voz de la mayoría da sentido e
incide sobre la velocidad y dinámica del proceso político que se vive al interior del congreso.
4.1.2. La pertenencia al partido y la participación dentro de éste.
La pertenencia y participación en la organización partidaria es otro factor de la cultura política
que da una orientación a las acciones de los diputados, decantando la decisión de una fracción
legislativa en determinado sentido. La mencionada orientación puede calificarse como afectiva
porque la pertenencia y participación, antes que valoraciones o razonamientos, crean
sentimientos. Así, el sentimiento de pertenencia y de inclusión se encarga de dirigir la
conducta de los diputados en los temas legislativos. Si un diputado no se siente “parte de”, ni
siente que es “partícipe de”, es difícil que oriente su conducta en función de la ideología e
intereses del partido. Puede verse que el sentirse importante, que su opinión cuenta, y contar
con el espacio para que todos los diputados expresen su postura, tiene singular relevancia en
las bancadas.
La pertenencia al partido no solo se limita a compartir sus valores, sino que al individuo le
significa que sus intereses, creencias y concepciones particulares sobre los distintos tópicos
políticos, deben estar articulados con los de su partido. Es asumir como propios los intereses
partidarios. Por eso se concibe que al “formar parte de” se abraza la ideología, valores y
acciones del partido. Es evidente que existe una vinculación entre asimilar los intereses del
colectivo con el nivel de protagonismo que se le dé a cada diputado al interior del partido. Si
las discusiones previas son ricas en debate participativo, dándoles protagonismo a los
diputados, predispone a la bancada en favor del partido.
Partiendo de lo anterior, puede argumentarse que aquel diputado que tenga el sentimiento de
pertenencia al partido es un individuo potencialmente en “función de”. No resulta
descabellado proponer que esa pertenencia puede provocar que el diputado en su rol de
funcionario público también esté en función de los intereses partidarios dada la íntima relación
que crea la pertenencia al partido con la función pública que le corresponde desempeñar.
Siendo así, se puede notar que ante el diputado se posicionan, por un lado, los intereses del
partido y por el otro, los propios y los de la colectividad a la que representa. En el caso de
diputados con fuerte sentimiento de pertenencia al partido, existe mayor posibilidad de tender
147
a privilegiar los intereses de su partido, independientemente coincidan con los propios o los
colectivos. Hay que señalar que algunas veces ambos intereses pueden ser coincidentes.
Ese sentimiento de ser parte del partido, de pertenecer a la organización partidaria, tiene un
efecto positivo para el trabajo que desde el Congreso realizan los institutos políticos, pues,
como genera adhesión en los diputados, puede hacer el proceso decisorio más eficiente. Es
decir, en teoría, el proceso de toma de decisiones se ve agilizado al estar arraigado ese
sentimiento de pertenencia en los diputados, pues la bancada se apega a los lineamientos del
partido sin mayores problemas. Entonces, contrario a lo que se puede pensar, hacer que el
parlamentarismo en realidad recurra al diálogo y a la negociación política, potenciando el rol
activo de los diputados, no entorpece las decisiones, sino que consigue un objetivo esencial:
Unificar la postura de la fracción sobre un tema.
No se niega que el debate participativo e inclusivo puede ralentizar la toma de decisiones el
Congreso. Tampoco se niega que sea estrategia de algunos partidos el cubrir las imposiciones
de la dirigencia bajo el manto de la participación democrática, aunque recurran,
subrepticiamente, a métodos que obliguen o induzcan a los diputados a acompañar al partido.
El debate participativo no está exento de ser manipulado por dirigencias hábiles, para que los
diputados estén en función de respaldar intereses particulares que aparentemente son los del
colectivo. El éxito de esta manipulación depende de que la influencia del colectivo sobre el
criterio personal de los diputados se imponga.
Podrá notarse que los diputados actúan a partir del sentimiento de pertenencia al partido.
Sobre esto, recuérdese que los diputados de la fracción deben respetar los acuerdos al interior
del partido si es la decisión de la mayoría, debiendo además ser solidario con su bancada. El
respeto a esa decisión proviene en parte del sentimiento de pertenencia y solidaridad con el
colectivo.
148
Diagrama n°11
Intereses personales
o colectivos
Articulados
Intereses del partido
Ser parte de
Participar de
Orienta
acción de
diputados
Efectividad en
toma de decisiones
4.1.3. El peso del colectivo.
La permanencia y pertenencia de un individuo a una organización cualquiera, supone, o
debería suponer, compatibilidad entre los valores y principios personales y los de dicho ente.
Respecto de los sujetos de esta investigación, se parte de la premisa que si forman parte de un
partido es porque su criterio político está conforme con los postulados de dicho colectivo.
Entonces, es de suponer que el diputado asimila los propósitos del colectivo y, en
consecuencia, los defiende como suyos. La entrevista reflejaron que es a partir de ese supuesto
que en los partidos no se concibe que un diputado pueda diferenciarse del resto, pues su sola
pertenencia le implica respetar y apoyar lo que decida el colectivo, y más cuando se asume
que existen visiones que son compartidas por la totalidad de los miembros de la organización
partidaria.
Un colectivo organizado está en función de la consecución de un fin, para lo cual requiere de
la existencia de cierta uniformidad entre sus integrantes. Desde la óptica democrática, lo ideal
sería que en los partidos no se desconozcan las diferencias de opinión, pero más importante
aún, que se respeten todos esos puntos de vista a pesar de sus diferencias. Lo anterior bajo el
entendido que no puede existir uniformidad total de pensamiento, mucho menos en política.
En el partido político, de cierto modo, se cree en la uniformidad de pensamiento, al menos en
temas cruciales, pues los diputados entre sí se conciben iguales, y como miembros de un
mismo partido comparten y apoyan ciertos objetivos políticos, y por tanto no pueden
contrariar al colectivo. Esto puede explicar en parte el porqué del recelo y censura a la
diferencia dentro de los partidos políticos.
149
Indudablemente, el colectivo será un factor que orientará las acciones políticas de los
diputados del Congreso de la República, pues al asumir la defensa de los intereses del
colectivo partidario como propios, se acompañaran las decisiones que desde esa instancia se
tomen, basados en esa identidad con la organización y la asimilación de dichos intereses. Por
ende, esta orientación puede categorizarse como afectiva.
Diagrama n°12
Diputado
Diputado
Diputado
Se conciben
como
iguales
Intereses y
visiones del
partido
compartidos
Cuando un diputado tiene un criterio personal sobre un tema, objetando o difiriendo del
colectivo, pero concluye que la línea político-filosófica del partido es legítima, sin importar su
razonamiento personal, cediendo indefectiblemente ante el colectivo, muestra que actúa al
margen de las consecuencias que eso puede acarrear. En aquellos casos en que un diputado
argumenta autonomía personal, pero es consciente que esa independencia la tiene que buscar
fuera de dicha organización, y lo abandona, se está en presencia de una acción racional.
Entonces, también puede argumentarse que el concepto de individuo sucumbe frente al
concepto de partido.
Esto mismo acaece en aquellos diputados que abandonan el hemiciclo al momento de la
votación, pero en ellos si se configura un conflicto entre sus intereses personales y los del
partido, aunque esa conflictividad no desemboca en el abandonó del partido, aun y cuando no
estén de acuerdo con la decisión. De esta forma, este sacrificio personal en favor del colectivo
mantiene a la organización cohesionada y apegada al dictado de la mayoría.
4.1.4. Disciplina partidaria.
En aquellos legisladores que se mantienen en el partido, la disciplina es un factor que
posibilita y orienta la acción política de los diputados guatemaltecos dado que en su ausencia,
se tornaría complicada la toma de decisiones legislativas. Su presencia o ausencia es una
discusión de capital importancia para el sistema político de Guatemala, dados los altos niveles
150
de transfuguismo observados en el Congreso. Y esto aplica con mayor razón para aquellas
bancadas legislativas que por tradición se les dificulta lograr acuerdos.
Es evidente que toda organización requiere de ciertas normas de comportamiento, ciertos
lineamientos básicos que deben de observar sus integrantes para generar congruencia interna y
sostener una dinámica de funcionamiento. En ese sentido, la disciplina podría catalogarse
como una necesidad de la organización a la que no escapan los partidos políticos. En
Guatemala estas instituciones, por ley, cuentan con estructuras, órganos de dirección,
jerarquías entre miembros, las cuales, además de jugar un papel protagónico en el proceso
decisorio legislativo, imponen disciplina sobre los legisladores.
No es nada nuevo sostener que la carga disciplinaria a la que son sometidos los diputados en
los partidos políticos tiende a hacer más ágil el proceso decisorio, pues aplaca la disidencia, al
encausar el criterio del diputado a que legitime y acepte decisiones del colectivo aunque no se
compartan. La disciplina crea esa congruencia o compatibilidad interna, si se quiere obligada,
entre los intereses partidarios y el apoyo de parte de los diputados de la fracción.
Es importante señalar que estar de acuerdo con los planteamientos básicos del partido, es
decir, su línea política y filosófica, es un elemento que coadyuva a que la disciplina sea
aceptada sin mayor resistencia por los diputados. Entonces, se colige que a mayor grado de
compatibilidad y acuerdo entre las concepciones del partido y las del diputado, mayores serán
los grados de disciplina. Esto lleva a pensar que la disciplina es un proceso complejo y
dinámico, que se incrusta dentro de la dinámica legislativa en la que intervienen una serie de
variables, por lo que no es preciso asegurar que los diputados mecánicamente aceptan las
decisiones del partido.
En los diputados que no logran construir esa congruencia o se resisten a aceptarla, es claro el
camino que deben seguir: Si es sobre un tema en específico, no acudir o retirarse del pleno
durante la votación y si es sobre aspectos que tienen que ver con la línea filosófico-política del
partido, pues abandonarlo. Dentro de la dinámica y lógica partidaria, partiendo del
compromiso disciplinario, no es aceptado que el partido represente y potencie determinada
ideología e intereses, y sus diputados apoyen lo contrario, pues rompen la congruencia antes
mencionada.
151
La disciplina significa obligaciones y compromisos, tendiendo a construir una serie de
expectativas sobre el comportamiento de los diputados en el Pleno, provocando que se asuma
que éstos deben llegar religiosamente a votar por las iniciativas que el partido respalda. Por
eso se argumenta que no siempre tiene consecuencias beneficiosas para la relación partidodiputados. Desde el punto de vista de la diversidad de pensamiento y el juego libre de ideas,
éstas se ven coartadas por las exigencias disciplinarias al interior de los partidos. Al existir
resistencia a esa limitación que la carga disciplinaría genera, se posibilita la existencia de
fricciones y hasta rupturas entre la dirigencia y sus diputados en determinados temas.
Ya se adelantaba que este factor, en determinados momentos, menoscaba la autonomía del
individuo al obligarle a lidiar con decisiones que no son del todo congruentes con su
pensamiento político, pero que, por disciplina partidaria, se deben apoyar. La carga
disciplinaria no solo afecta la autonomía del diputado, sino que provoca ignorar el
conocimiento que éste pueda tener sobre el tema en discusión. Solo abandonar los
conocimientos y razonamientos personales hace posible votar con el resto de compañeros de
fracción cuando se es consciente que la decisión legislativa adoptada no es la adecuada. Por
ende, la orientación que genera la disciplina es mayoritariamente afectiva, pues la acción
política que los diputados desarrollan dentro del Congreso no se fundamenta en razones
técnicas, sino en el mero cumplimiento del compromiso de apegarse a las decisiones que tome
la mayoría. Evidentemente, esto mantiene la congruencia interna del partido.
Partiendo de los hallazgos de las entrevistas, puede proponerse que la disciplina en los
partidos guatemaltecos encuentra parte de su fundamento en la decisión de la mayoría y no
solo en principios partidarios de carácter filosófico-político.
4.1.5. El individuo frente a la autoridad partidaria.
La influencia o incidencia de las dirigencias en la toma de decisiones en el Congreso
dependerá tanto de factores internos de los partidos, como de causas externas que la coyuntura
política plantee. El número de diputados que ostente un partido, su dinámica interna, el ser
oposición o estar al mando del Ejecutivo y la fuente de financiamiento, son determinantes del
tipo de relación que la dirigencia establezca con su bancada.
152
Desde un punto de vista utilitario, la dirigencia cumple la función de encausar u orientar la
conducta de los diputados que conforman la bancada para de esa forma concretar los objetivos
políticos del partido. La dirigencia tiene la capacidad de modular la agenda de la fracción,
teniendo la capacidad de bloquear o impulsar temas, según su criterio o conveniencia. No es
novedoso mencionar que muchas de las disposiciones de la dirigencia dejan de ser meras
orientaciones por el carácter de obligatoriedad que revisten. Esta función es una consecuencia
de la naturaleza organizativa de los partidos políticos, en donde las estructuras y la jerarquía
son consustanciales y fundamentales para que el colectivo consume sus fines.
Que la dirigencia controle la agenda legislativa no conlleva necesariamente sumisión de parte
de los diputados, pues en la relación diputados-dirigencia intervienen razones de confianza de
los primeros para con los segundos. No se trata de una obediencia automática y mecánica, sino
que está de por medio la confianza. Los fundamentos de esta confianza pueden ser múltiples,
desde concebir legítimas las decisiones de la dirigencia, pensar que obedecerle es lo correcto o
no dominar los temas legislativos. Esto podría explicar por qué en muchas ocasiones diputados
delegan ciertas decisiones al criterio del jefe de bloque. Si se pondera que los jefes de bloque
son los que manejan la mayor cantidad de información y los diputados no manejan todos los
temas legislativos, resulta comprensible que se tienda a incrementar el papel de la dirigencia
en las decisiones que en el Congreso se toman, dado que son la instancia en la que los
diputados deben confiar. A partir de lo anterior, podría entonces descartase que la razón de
votar en bloque se deba a la poca independencia de los diputados del partido por ser meros
ejecutores de las decisiones de la dirigencia.
Se supone que frente a la autoridad, el individuo mantiene su criterio personal, y tiene la
capacidad de diferir de una decisión de la dirigencia, siempre y cuando maneje el tema de
discusión. En ese sentido, puede notarse que en ciertos casos, lo que ata al diputado a las
decisiones de la dirigencia, no son la serie de compromisos que pueda tener con ellos, sino su
poca preparación académica y política, junto con su bajo nivel de conocimiento de los temas
de la agenda legislativa.
Es evidente que esta relación dirigencia-diputados en ciertos casos es de dos vías, es decir, las
decisiones fluyen de la dirigencia hacia los diputados y viceversa, tanto que si la fracción
153
propone una solución a una iniciativa legislativa que es razonable y pertinente, la dirigencia
respeta el criterio de la bancada.
Un elemento que las entrevistas revelaron y que debe considerarse, es el caso de aquellos
partidos que cuentan con una dirigencia que no tiene incidencia relevante en la toma de
decisiones, provocando que las acciones del partido se orienten por sus financistas, o sea, sus
“dueños”. En ese sentido, los diputados no solo tienen que lidiar con las presiones que ejercen
sus dirigencias, sino que tienen que ceder ante las exigencias de distintos grupos de poder que
los financian, sean legales o ilegales. En estos casos, obviamente, son otras las razones que
fundamentan la relación de los diputados con los dueños del partido, ya no es la confianza o
legitimidad la que orienta la acción de los diputados. Por ende, que exista o no una dirigencia
con peso, es un factor orientador de la conducta de los diputados en su labor legislativa.
Incluso, los cacicazgos, aunque son un liderazgo cuestionado, crean una orientación distinta de
la labor legislativa de la existente en los partidos con dueño. Esto viene a demostrar que a las
democracias y sus parlamentos no les queda otra alternativa que enfrentarse a los diversos
grupos de interés enquistados en los partidos, a pesar que, formalmente, los diputados cuentan
con plena libertad para adoptar decisiones legislativas.
Partiendo del tipo de relación que se configura entre los diputados y su dirigencia, podrá
dudarse que el legislador tenga real capacidad de disentir con el partido y tomar sus propias
decisiones. Pero, al analizar lo dicho por los entrevistados, en realidad existe un pequeño
margen o espacio de acción autónoma de los diputados respecto de sus cúpulas en el cual
pueden considerar algunas opciones sobre una decisión. El punto acá es si cada diputado hace
uso adecuado de ese espacio a modo de sacarle el máximo provecho y potenciar su autonomía,
sin importar a quiénes contraríen sus decisiones. El uso de ese pequeño espacio de acción de
los diputados se nota tibiamente cuando en las reuniones de fracción se expresa desacuerdo
con las decisiones que se toman, aunque al final se tenga que acompañar al colectivo. En
muchos casos, los diputados no usan ese espacio, más allá de haber confesado en las
entrevistas que en más de una ocasión hubieran querido votar distinto a lo dicho por la
fracción. Eso último se nota sobre todo en las mociones de urgencia nacional, ya que, a veces,
no hay espacio para que los diputados puedan expresar opinión al respecto.
154
4.2. La cultura política del diputado guatemalteco.
La actitud de construir el consenso mayoritario y respetarlo, el sentimiento de pertenencia al
partido y de participación en las decisiones, la percepción hacia el colectivo y el sentimiento
hacia la autoridad, como elementos de la cultura política detectados en las entrevistas, son los
factores que dan tendencia al proceso decisorio en el Congreso guatemalteco, complejizándole
al constituir una serie de reglas y relaciones informales que los actores legislativos, dirigencias
y diputados, deben observar. Es decir, la toma de decisiones en el Congreso es un proceso que
se complejiza por los factores culturales que los diputados involucran para decidir sobre los
asuntos legislativos.
En esa medida, la adopción de decisiones en el Congreso no es un proceso automatizado que
se da en el aire, con total ausencia de reglas. Consecuentemente, se advierte que tampoco es
un proceso basado exclusivamente en cálculos racionales en favor de beneficios, ya que
intervienen actitudes, sentimientos y hábitos, que no necesariamente se traducen en un
beneficio concreto para el diputado. Esto permite proponer la existencia de zonas concretas en
las que la cultura incide sobre la dinámica dentro del Congreso, orientando las decisiones
legislativas.
Partiendo de las reglas y relaciones informales que las conductas, actitudes y percepciones
presentes en los diputados entrevistados generan, puede proponerse una explicación a la
dinámica legislativa que rodea la toma de decisiones. Ya se precisó en el apartado anterior
cómo esos factores orientan a los individuos, pero no se realizó una explicación que los
articulara en función de delinear el tipo de cultura política que sostiene las relaciones en el
Congreso.
Centrándose en la eficiencia en el ejercicio de la función legislativa, un aspecto destacable es
la búsqueda del consenso mayoritario para la toma de decisiones, puesto que, más allá de ser
casi un dogma partidario, la voluntad de la mayoría de los miembros de la fracción debe
concebirse como un factor posibilitador de las decisiones legislativas. Y es que, sin votos, no
es posible apoyar cualquier iniciativa en el legislativo que interese al partido. Eso implica que
contar con el número de votos en la fracción para tomar una decisión favorable a una medida
propuesta o apoyada por el partido, es la primera labor que éstos deben realizar para impulsar
los temas de su agenda legislativa.
155
Por la importancia que adquiere el consenso mayoritario para la adopción de decisiones, le
califica como el factor que aportar gran parte de la explicación de la tendencia del proceso
decisorio legislativo. La base de dicha proposición es el hecho que los diputados consideran
que es correcto el sentido de una decisión que la mayoría acordó, y por lo tanto,
automáticamente se auto-conciben como individuos impedidos para cuestionar tal decisión,
orientando su acción política en el Congreso hacia la aceptación sin discusión.
Existe una auto-imposición de limitantes sobre las capacidades decisorias del sujeto mismo.
Esta limitación que cada diputado se impone puede variar en intensidad, haciendo que el
margen de acción individual vaya desde lo sustancialmente poco hasta la ausencia total de un
espacio de decisión. Respecto de lo anterior, habrá que tener en cuenta que cada individuo
somete o compromete su autonomía respecto de la colectividad en proporciones distintas,
dependiendo de una serie de elementos personales, del partido, del contexto, etc.
Auto-limitarse la autonomía no podría ser posible sin la existencia previa del sentimiento de
ser parte del partido, miembro integrante de la organización. La presencia de este sentimiento
complejiza el proceso decisorio, pues se entrelazan la autolimitación que genera el consenso
de la mayoría con el sentimiento de pertenencia que provoca asumir como propios los
intereses partidarios. Que se entrecrucen y articulen la autolimitación, el asimilar como
propios los intereses partidarios y el sentimiento de pertenencia, desde la perspectiva de la
eficacia, esto es, la fluidez y agilidad en el proceso de adopción de decisiones que se
escenifica en el Hemiciclo, es clave para la dinámica de las bancadas, pues en su ausencia, los
partidos tendrían que recurrir a otras vía o métodos para poder arribar a una decisión acorde a
sus intereses.
La fluidez se sustenta en la uniformidad de pensamiento y voluntades que se consigue
consolidar alrededor de una decisión. Por eso, en los partidos se privilegia la homogeneidad en
detrimento de la diferencia. Y eso es totalmente lógico pues resulta mucho más fácil conseguir
un consenso cuando no existen diferencias marcadas al interior del partido, cuando existe
uniformidad, la recurrente autolimitación ante el consenso de la mayoría, y cuando está
presente el sentimiento de pertenencia que provoca asumir como propios los intereses
partidarios, no importando que dichos factores hagan desvanecer al individuo y potencien al
colectivo.
156
No puede obviarse que la fluidez decisoria que se puede observar en el legislativo también
recibe la determinante asistencia de la disciplina partidaria. La disciplina cumple dos
funciones trascendentales: uniforma pensamientos y da congruencia a las acciones. De nuevo,
la congruencia y uniformidad que provoca la disciplina se imponen por sobre las razones que
un diputado pueda tener para no acompañar una decisión del colectivo partidario. Y es en la
búsqueda de congruencia y uniformidad en donde se verifica la influencia de las dirigencias
en las decisiones legislativas, dependiendo la efectividad de tal acción de la habilidad de
convencimiento y persuasión de los dirigentes junto con el tipo de dinámica existente al
interior de cada partido político y el nivel de preparación política y académica con que cuente
cada legislador. Al final de cuentas, en este proceso el pequeño margen para la autónoma
personal de los diputados es el principal afectado. Pero a su vez, estos factores de la cultura
política cumplen la función de estabilizar el funcionamiento del legislativo.
Anteriormente se mencionó que los diputados no siempre actúan calculando la cuantía de los
beneficios al apoyar una decisión del partido, porque también intervienen razones de
confianza en la mayoría, el sentimiento de pertenencia, el ser tomado en cuenta para las
decisiones, el reconocer su lugar dentro de la estructura jerárquica, el concebirse igual al
colectivo, revelando que no es la regla el actuar puramente racional instrumental o utilitario. Y
eso es lo complejo del comportamiento de los diputados, pues junto con los respectivos
cálculos, conviven sentimientos, hábitos y demás elementos de la cultura política.
Puede entonces observarse que las conductas que los factores de la cultura política propician,
hacen posible que el Congreso de la República pueda cumplir con sus funciones
constitucionales, es decir, legislar. Dicho de otra forma, es la cultura política un importante
sostén del sistema democrático representativo, pues el diseño de dicho sistema requiere para
su funcionamiento que aquellos designados para ejercer representación en nombre del pueblo
sean capaces de adoptar decisiones vinculantes. Y esta capacidad de toma de decisiones se
facilita a partir de los factores culturales acá enumerados y descritos: Consenso de la mayoría,
sentimiento de pertenencia y de participación en el partido, carga disciplina, la influencia del
colectivo y la existencia de autoridad partidaria efectiva. De esa forma se entiende el papel
orientador de los factores de la cultura política y la finalidad ulterior: Posibilitar la toma de
decisiones en el Congreso.
157
Las relaciones de poder que esta dinámica promueve o crea, según sea el caso, varían desde
aquellas con un marcado acento antidemocrático, excluyente de la diferencia, pasando por las
que son netamente democráticas, hasta aquellas que contienen una mezcla de ambas
relaciones. Al mencionar esto, debe aludirse a que en el sistema político se da la convivencia
elementos democráticos y autoritarios, lo que puede dar la sensación de cierta contradicción.
A este respecto, vale señalar que desde la firma del Acuerdo de Paz firme y duradera, la
resolución de los conflictos, existentes o de aquellos que surgieran, se trasladó a las instancias
institucionales de Estado, recurriendo para ello a los procesos electorales para de esa forma
construir la legitimidad del poder público, consolidando la democracia pluralista y
representativa en la República de Guatemala. En esa medida, el pluralismo político e
ideológico, el derecho a pensar y opinar distinto, debieron tomar, al menos en el plano formal,
un papel central en la dinámica política. No obstante lo anterior, al contrastar eso con los
hechos, todavía no se escenifica dicha presencia, a pesar de percibirse ciertas modificaciones
en las creencias y valores que deciden la participación política de los diputados.
Probablemente, esto se deba a la no coincidencia entre la velocidad del cambio de las
estructuras jurídico-políticas post-paz y la cultura de los diputados. Ya se manifestó que la
velocidad del cambio en las estructuras se da más rápido que el cambio cultural, provocando
un desfase entre ambas, lo que se manifiesta, en alguna medida, al observar que los actores
sistémicos aun cuentan con ciertos valores, creencias, que no están acordes con el desarrollo
institucional democrático.
Ya se adelantó que el tipo de orientación predominante en los disputados entrevistados es la
afectiva porque lo que en ellos priva son sentimientos acerca del sistema político, del proceso
decisorio y del estatus que ellos ocupan, aunque eso no excluye que se hagan presentes las
evaluativas ya que en ciertos casos existe una mezcla de valoraciones y sentimientos.
Puede notarse que las orientaciones de los factores culturales configuran posturas relativas al
sistema político, al proceso legislativo y sus actores. En ese sentido, de las posturas sobre su
propio estatus de diputados se destaca la conciencia de ser miembro de un colectivo, que es un
sujeto que cuenta con el espacio para debatir, pero que no debe valorar si apoya o no una
iniciativa del partido cuando la mayoría ha decidido, y que debe existir coincidencia entre sus
158
intereses y los del partido. Dentro de las posturas sobre el proceso legislativo puede
mencionarse la prevalencia de la mayoría sobre la minoría, que el proceso funciona sobre la
base del consenso, que para concretarse las decisiones se requiere de disciplina, que la
dirigencia orienta y debe de orientar el proceso de toma de decisiones legislativas.
Que los diputados adopten dichas posturas sobre su función y el proceso decisorio legislativo,
evidentemente influye en la estructura política al imprimirle una dinámica y tendencia
determinada al proceso legislativo, que luego se traslada a los individuos. Que la toma de
decisiones en el Congreso se oriente a partir de la confianza hacia la dirigencia, de los
sentimientos de pertenencia y participación, de respeto a la mayoría, hace que el sistema
adquiera características especiales.
En las entrevistas se percibió en los diputados interés por participar en la dinámica legislativa,
en ser un sujeto activo en el proceso decisorio que en el Congreso se desarrolla, bajo la
creencia que su decisión puede influir significativamente en dicha dinámica. Pero,
paralelamente, se observa una marcada orientación afectiva para con la autoridad, el colectivo
y la mayoría, combinado con una mínima disposición a cuestionarles, además de una evidente
tendencia a desoír la propia capacidad constitucional de decisión sobre temas legislativos,
junto con poca tolerancia a las opiniones contrarias del colectivo. A partir de lo dicho en las
entrevistas, en muchas decisiones que los legisladores toman hay ausencia total de algún
cálculo de costos-beneficios. Estas particularidades indican que la cultura política de los
diputados entrevistados tiende a ser subordinada-participativa, es decir, se ubica en el subtipo
de cultura política mixta. Por eso, puede plantearse indicios de la existencia de un potencial de
obediencia en los diputados
159
160
Capítulo VII
Conclusiones sobre
La cultura política de los
diputados
Conclusiones y valoraciones finales.
161
VII. Conclusiones.
En el último apartado de este trabajo se pretenden esbozar algunas consideraciones a modo de
conclusiones sobre la cultura política de los diputados entrevistados en Guatemala y El
Salvador, y señalar aquellos aspectos en los que ambas culturas políticas coinciden o se
diferencian. No es la intención determinar cuál proceso decisorio legislativo es mejor o peor,
ni cuál cultura política supera a la otra. Más bien, se trata de mostrar aquellos
comportamientos compartidos dada la historia común de ambos países.
Si se han leído con atención las páginas de este documento no es sorpresa afirmar que las
entrevistas mostraron, básicamente, que existen más coincidencias que diferencias entre la
cultura política de los diputados salvadoreños y los guatemaltecos de las que al iniciar esta
investigación se podrían esperar. Obviamente existen matices en algunos aspectos pero en lo
fundamental, ambos grupos de legisladores comparten elementos de un tipo de cultura política
específica. En las entrevistas se hizo evidente que existen rasgos de una cultura política de
participación que conviven con elementos de una cultura política autoritaria. Por eso se
considera que predomina una cultura política mixta de participación-súbdito.
En ambos países, ser miembro de un partido político es un factor de primer orden en la
orientación de la acción política de los diputados. Pertenecer a un partido supone una serie de
obligaciones para los diputados de ambos cuerpos legislativos, pues se establecen parámetros
de conductas aceptables dentro de la organización. Por las palabras de los entrevistados,
pareciera ser que los diputados salvadoreños atribuyen un valor un tanto mayor a la militancia
partidaria que la observable en los legisladores guatemaltecos, pues, entre su calidad de
funcionarios públicos y su militancia, existe en aquellos una mayor tendencia a privilegiar su
estatus de militante111. Esto puede entenderse si se considera que el sistema de partidos
salvadoreño es más estable y más consolidado que el guatemalteco, y por ende, se establecen
relaciones de fidelidad más sólidas con el partido.
Otro aspecto menor a mencionar es que al observar las entrevistas de Guatemala, los diputados
y asesores no hacen referencia al término militancia, como si ocurre en el caso de El Salvador.
En la citada encuesta de la Universidad de Salamanca los diputados salvadoreños afirman lo contrario, pues,
por lo general, los intereses partidarios quedan en segundo plano.
111
162
Aunque esto pueda responder a una simple cuestión del uso del término, no hay que descartar
que existan razones de fondo para no usar el concepto de militancia. Si fuese este último el
caso, tal vez los diputados guatemaltecos no recurran al término militancia para describir su
pertenencia a los partidos, al no identificar su membresía y participación política con dicho
concepto112.
En los dos países la pertenencia a un partido político desemboca en el respeto a la decisión de
la mayoría. Es sin duda destacable el efecto inhibidor que una decisión mayoritaria puede
tener sobre de la capacidad decisoria y de disposición de un diputado en los temas legislativos.
En esa medida, intereses y conocimientos personales que los diputados pueden tener, no son
suficientes para hacer sucumbir la imperante decisión de la mayoría del colectivo partidario.
De forma casi general, los diputados de El Salvador y Guatemala que fueron entrevistados
tiende a considerar omnímoda la palabra de la mayoría.
Tanto es así, que los diputados de ambos países entienden que la mayoría, al decidir algo, no
puede estar equivocada, es decir, su decisión siempre es la correcta o deseable. Los
legisladores asignan un status casi dogmático a las resoluciones mayoritarias, no existiendo
margen para considerar que la mayoría también se equivoca. Es llamativo que al interior de las
bancadas se le asigne “razón de verdad” a la decisión de la mayoría. Contrario de los
argumentos anteriores, algunos legisladores de ambos países, no obstante la unidad interna de
los partidos y que la mayoría de diputados decidió, reconocen que es materialmente imposible
que no existan diferencias de opinión y de criterios en las bancadas. En ese sentido, asumir lo
contrario desconoce la esencia de la democracia: La pluralidad.
En esta investigación no se desconoce que las instituciones requieren de un proceso por medio
de la cual tomen decisiones, puesto que, de no existir tal procedimiento, devendría en
ineficiencia institucional al no poder cumplir las funciones que le corresponden en el Estado.
Entonces, en el legislativo y en los bloques parlamentarios, la existencia de un método para
decidir trasciende el mero formalismo hasta convertirse en una necesidad. La mencionada
necesidad de la institución parlamentaria encuentra su satisfacción en la adopción de la
mayoría como el método idóneo para decidir, lo cual es totalmente legítimo, siempre y cuando
112
Esto no quiere decir que el término no sea usado en la sociedad guatemalteca o en el caló político.
163
se aseguren los derechos de las minorías disidentes. Es que, desde una perspectiva
democrática, no es aceptable que los partidos adopten un proceso de toma de decisiones que
impida la expresión de los disidentes o que sus opiniones no sean tomadas en cuenta.
Se señala que el método de mayoría, si bien es generalmente aceptado, no por usual es
perfecto, pues existen intersticios que posibilitan que la mayoría sea manipulada por las
dirigencias, y por ende, la toma de decisiones que por su medio se posibilita tienda a esconder
prácticas no democráticas. El principal problema que este método puede generar es la
instrumentalización de la mayoría por su cúpula para satisfacer intereses distintos de los
partidarios. Por eso puede asegurarse que no es acertado asimilar las decisiones de la mayoría
con lo correcto o infalible.
Sería conveniente que los partidos políticos salvadoreños y guatemaltecos entren al análisis
del método de adopción de decisiones a modo de posibilitar que todos los involucrados puedan
participar y aportar, y así reconvertir las decisiones en una verdadera construcción colectiva y
no en una decisión de cúpulas o mayorías113. Desde este punto de vista, debe combinarse la
practicidad en la toma de decisiones con la participación de todos los sectores del partido. Para
conseguir lo anterior se requiere de toda la sapiencia posible para construir un método que se
fundamente en el balance entre lo que la mayoría plantea y lo que la minoría sostiene. Esto es
perfectamente aplicable en ambos países si se considera que sus procesos de formación de ley
no observan mayores diferencias, por ende, tienen similar dinámica.
Por su parte, los entrevistados hicieron evidente que el respeto a las decisiones de la mayoría
también se fundamenta en el sentimiento que la colectividad genera en cada diputado y no es
siempre el resultado de un cálculo racional. Un colectivo mayoritario decidiendo en un sentido
determinado crea un estado afectivo en el individuo que le impresiona, siendo capaz de
orientar su comportamiento y decisiones. Este sentimiento creado puede ser desde la simple
113
El caso de las fracturas en el partido ARENA son ilustrativas sobre este aspecto. La diputada Claudia
Ramírez, quien abandonó el partido en 2013, expresó que en los grandes temas, la dirigencia les impone
decisiones que muchas veces son contrarias a la Constitución. Ver declaraciones en la Edición Digital del 5 de
abril de 2013 del periódico VOCES. Fecha de consulta: 19 de agosto de 2013, a las 15:21 pm.
http://voces.org.sv/2013/04/05/ramirez-abandona-arena-por-realizar-acciones-contrarias-a-la-constitucion/
164
reverencia pasando por la admiración y solidaridad, hasta la aprensión114. Es tal el sentimiento
que genera unión en el grupo parlamentario haciendo que de manera conjunta voten o no
voten, no siendo concebible que algún diputado vote diferenciado. Lo anterior es válido para
ambos grupos de entrevistados. La decisión de la mayoría tiene dos efectos claros en los
diputados: Tratar en lo posible de no diferenciarse del colectivo y verse como iguales.
Ahora, a pesar que ese sentimiento coadyuva a que las fracciones pueden tomar decisiones,
pero hay que valorar el costo que tiene para la autonomía de los diputados. No es constructivo
que el sentimiento que el colectivo despierte sea de reverencia, o peor aún, de temor, ya que
coaccionan sutilmente a que un individuo se despoje de su criterio sobre los temas particulares
que se abordan en el legislativo115. Desde el punto de vista del sujeto, un sentimiento de
solidaridad, utilidad e interés serían más viables, pues no son coactivos y de alguna u otra
forman pueden ser más beneficios para el desarrollo del sujeto. De hecho, en algunos
entrevistados se mencionó que apoyaban a su fracción precisamente por solidaridad con la
mayoría.
Una muestra evidente de los efectos negativos que el sentimiento de temor que despierta la
mayoría es la contradicción que genera en el diputado la obligación de votar en bloque
acompañando una decisión del partido. Esta contradicción provoca que los diputados de
ambos países recurran al uso de estrategias evasivas que les eviten confrontar con el colectivo
o la dirigencia, siendo la más usual el ausentarse de la votación en el Pleno bajo cualquier
pretexto. Debe considerarse que solo un diputado atemorizado por la respuesta del colectivo
evitará colocarse en situación de contradicción con su fracción. A parte, el este temor denota
la presencia de autoritarismo.
Otra factor orientador de la conducta de ambos grupos de entrevistados es el provocado por el
sentimiento de participación activa en la dinámica interna de las bancadas, teniendo el efecto
El objetivo de esta investigación no era determinar qué tipo de sentimiento despertaba el colectivo en los
diputados. Aunque las entrevistas dejaron entrever que muchas veces es de temor a ser considerado distinto.
115
En realidad, por lo expresado en las entrevistas, es común que los diputados se despojen de su criterio para
obedecer la línea del partido. Es importante mencionar el caso del exdiputado de ARENA Guillermo Ávila
Qüehl. Al no votar con su partido por el Decreto Legislativo 743, expresó que él no puede ir contra su formación
jurídica y su criterio de abogado. Para tomar esa decisión se ampara en el art. 125 de la Constitución. Ver
declaraciones en el periódico digital El Faro del 2 de junio de 2011. Fecha de consulta: 19 de agosto de 2013, a
las 14:17 pm. http://www.elfaro.net/es/201106/noticias/4292/
114
165
inmediato de predisponer a sus miembros para votar una iniciativa de acuerdo con el partido.
Esta predisposición se consigue cuando los diputados se perciben y se sienten a sí mismos
como sujetos activos e importantes dentro del proceso decisorio que se lleva a cabo en el
Órgano Legislativo. De hecho, se logra el efecto de articular los intereses personales con los
del partido.
Entonces, en el diputado se entabla una relación directamente proporcional entre su
participación activa en la adopción de decisiones y el asumir como propia los valores,
principios e intereses del partido. Así, al contar con mayor participación en la toma de
decisiones, mayor será la articulación entre los intereses personales y los del partido. Ya se
dijo que este efecto es sumamente beneficioso para los partidos políticos. Una situación que
muchas veces se convierte en un serio obstáculo para la participación real y efectiva de los
diputados en la toma de decisiones son las iniciativas de urgencia nacional o con dispensa de
trámite116, pues los diputados salvadoreños y guatemaltecos reconocen que por la naturaleza
de dichas iniciativas, el proceso decisorio que cada bancada tiene es dejado de lado117.
Como se dijo en estas páginas, es conveniente para los partidos, el sistema de partidos, la
democracia y el proceso de edificación de una cultura política democrática que se potencie el
papel de sujetos activos de los legisladores por medio de la existencia concreta de los espacios
partidarios de participación en el proceso decisorio, tratando de institucionalizar los espacios
de discusión, pero evitando crear paralelamente subterfugios que obliguen e induzcan a los
diputados a apoyar una imposición de la dirigencia118. Ya se dijo que no es aceptable que se
utilice la discusión como medio para imponer criterios.
El exdiputado Guillermo Ávila Qüehl dice que en el caso del Decreto Legislativo 743, al saber que se iba a
pedir dispensa de trámite, solicitó a su suplente. Ver declaraciones en el periódico digital El Faro del 2 de junio
de
2011.
Fecha
de
consulta:
19
de
agosto
de
2013,
a
las
14:17
pm.
http://www.elfaro.net/es/201106/noticias/4292/
117
Aunque existen voces de diputados que afirman que en estos casos tampoco se puede alegar desconocimiento
de lo aprobado pues esas iniciativas provienen de un consenso previo.
118
El diputado Jesús Grande, quien abandonó ARENA en 2012, declaró que la dirigencia arenera actúa
erradamente y que era ciega. Ver declaraciones en el periódico La Página, publicado el 9 de noviembre de 2012.
Fecha de consulta: 19 de agosto de 2013, a las 13:44 pm.
http://www.lapagina.com.sv/nacionales/73661/2012/11/09/Jesus-Grande-Si-ARENA-no-escucha-a-susdiputados-iran-quedando-cada-vez-menos
116
166
Es menester abrir definitivamente la toma de decisiones, hacer que la cúpula ceda su posición
de decisor exclusivo en favor de los diputados para que sea un proceso de toda la fracción y
lograr así que sean decisiones compartidas. De esa forma, la acción de las cúpulas dejaría de
ser de vista y tenida como una imposición para concebirse como la adecuada guía en el
proceso decisorio. Se trata entonces de un proceso de desmontaje del aparataje de la oligarquía
partidaria119.
En ambos países, aunque con ciertos matices en cuanto la dinámica y finalidad de la reunión
de bancada, dicho encuentro busca univocidad con respecto a una decisión que en el Pleno el
partido debe tomar. Ya sea que se busque igualar el pensamiento de los diputados y unificar
criterios o conseguir consensos, en ambos países su finalidad es poder adoptar decisiones.
Lógicamente, la reunión de fracción debería ser ese espacio institucional para la discusión e
intercambio entre los miembros de la bancada y la dirigencia, con la intención de adoptar
decisiones y no el lugar para eliminar diferencias de criterios y homogenizar pensamientos,
como actualmente lo es en las fracciones120. En consecuencia, los partidos políticos
salvadoreños y guatemaltecos deberían de fortalecer esta instancia partidaria a modo de que
cumpla una función posibilitadora de decisiones construidas en conjunto.
Vinculado con la reunión de fracción, es un consenso casi general de todos los diputados
entrevistados el considerar que para los partidos no es nada útil que un diputado, luego de
tener el espacio para discutir en la bancada, contraríe el acuerdo tomado. Habrá que considerar
que categorizar las acciones, decisiones y conductas de los diputados como útiles o inútiles,
dependiendo de su congruencia o no con las del resto, implica desconocer abiertamente la
diversidad humana, pues son expresiones de un individuo que piensa, vive y siente lo que
El diputado Jesús Grande al respecto comenta que si en el partido ARENA no se escucha a sus diputados, la
fracción irá perdiendo más diputados. Ver declaraciones en el periódico La Página, publicado el 9 de noviembre
de
2012.
Fecha
de
consulta:
19
de
agosto
de
2013,
a
las
13:44
pm.
http://www.lapagina.com.sv/nacionales/73661/2012/11/09/Jesus-Grande-Si-ARENA-no-escucha-a-susdiputados-iran-quedando-cada-vez-menos
120
El diputado Sigifredo Ochoa Pérez declaró que la disciplina del partido ARENA se equiparaba a la de un
cuartel militar. Aseguró que el vota según su conciencia, y que solo responde a los que votaron por él. Ver
declaraciones en el periódico digital El Faro, publicado el 9 de noviembre de 2012. Fecha de consulta: 19 de
agosto de 2013, a las 15:25 pm. http://www.elfaro.net/es/201211/noticias/10164/
119
167
otros no121. Entonces, si se pretende construir democracia, esa concepción utilitaria que
mantienen los partidos respecto de las decisiones de los diputados debe ser puesta en tela de
juicio.
Ya se mencionó en páginas previas que, contrario a lo que los partidos creen, es de vital
importancia para la construcción de cultura política democrática el disenso y el desacuerdo, el
pensar diferente y poderlo expresar libremente. Es entendible que, en función de los acuerdos
alcanzados y la concreción de una postura partidaria en el pleno, a los partidos no les siente
bien que un legislador pretenda desoír la voz colectiva. Pero, si atendemos el hecho que los
partidos son instrumentos de la democracia, no puede justificarse desde ningún punto de vista
que en una institución para la democracia se menoscaben las opiniones de aquellos que
disienten a la hora y en el lugar que consideren conveniente hacerlo122. Habrá que entender
que si se aboga por que la contradicción y el libre debate sean la norma en el proceso decisorio
de los partidos, no es para favorecer cualquier tipo de debate, sino aquel que construya
posiciones compartidas, y no uno que obstaculice las decisiones.
Las relaciones que se entablen al interior de una bancada entre la dirigencia y sus diputados
fluctuarán dependiendo si el partido está en control del Ejecutivo o si es oposición. En las
entrevistas se validó esto, pues aquellos diputados que están en el partido de gobierno o en el
que lo estuvo, así lo afirmaron. En general, las relaciones dentro de la bancada de un partido
en el gobierno están en función de la agenda del Ejecutivo. La figura del Presidente de la
República incide en el trabajo de los legisladores del partido, tanto que la independencia de los
órganos de gobierno, o, concretamente, la de los diputados es la mayor damnificada al tener
que acceder a las propuestas del Ejecutivo sin importar si se está de acuerdo o si se han
discutido.
El diputado Jesús Grande afirma que él puede actuar a partir de su criterio personal y no bajo directrices del
partido. Ver declaraciones en el periódico La Página, publicado el 9 de noviembre de 2012. Fecha de consulta: 19
de agosto de 2013, a las 13:44 pm.
http://www.lapagina.com.sv/nacionales/73661/2012/11/09/Jesus-Grande-Si-ARENA-no-escucha-a-susdiputados-iran-quedando-cada-vez-menos
122
El diputado Grande dice que es libre para obedecer el artículo 125 de la Constitución. Ver declaraciones en el
periódico La Página, publicado el 9 de noviembre de 2012. Fecha de consulta: 19 de agosto de 2013, a las 13:44
pm.
http://www.lapagina.com.sv/nacionales/73661/2012/11/09/Jesus-Grande-Si-ARENA-no-escucha-a-susdiputados-iran-quedando-cada-vez-menos
121
168
Sin que el Presidente o la dirigencia giren alguna directriz, se asume que los diputados del
partido deben acompañar las propuestas del Ejecutivo. Por eso, no es un desatino calificar esta
situación como una sutil o velada injerencia e imposición, pues en principio no existe un
mandato expreso, sino que todo avanza con base a presunciones sobre la conducta que los
diputados de la bancada deben observar.
El estado constitucional de derecho tiene como uno de sus supuestos la separación e
independencia de los órganos de gobierno. En esa medida, la injerencia, consciente o
inconsciente de otros actores en el proceso decisorio del legislativo es perjudicial. Es
conveniente entender que los diputados del partido al frente del Ejecutivo no son “los
diputados del Presidente” y que cualquier iniciativa que desde ahí provenga debe ser sometida
al proceso regular que las bancadas desarrollan para darle su apoyo. También las relaciones
entre dirigencia y diputados serán distintas si se trata de un partido pequeño en el que cada
diputado se autofinancia su campaña o en uno grande pero observando dependencia
económica de los diputados para la realización de sus campañas electorales. En el primer caso,
las relaciones en donde prevalece la subordinación tienden a ser menores, caso contrario en los
partidos grande, donde el nivel de subordinación de los diputados con el partido se incrementa
sustancialmente.
El punto acá es que las relaciones dirigencia y diputados discurran en igualdad de condiciones
y con pleno respeto a las funciones y naturaleza de cada cual. Debe de tomarse en cuenta que
si bien los partidos tienen la necesidad de contar con jerarquías, normas, procedimientos para
su funcionamiento y que son el instrumento para el ejercicio del poder en el gobierno, pero eso
no les da aval para eliminar o reducir el concepto de individuo, sino por el contrario,
potenciarlo.
Potenciar al individuo pasa por modificar la concepción partidaria sobre la autonomía de los
diputados que impera en ambos países, aboliendo la creencia que contar con diputados con un
margen de independencia mayor va en detrimento de los intereses partidarios, y que por lo
tanto, los que pretendan actuar con mayor autonomía deben abandonar el partido. En el mismo
sentido, es necesario abolir la idea que indica que por el simple hecho de no acompañar a sus
fracciones en una votación estos diputados son considerados distintos y por tanto, son sujetos
169
de un trato diferenciado en el partido. De esa forma, se debería de ampliar el margen de
autonomía de los diputados hasta una cuota que permita su pleno desenvolvimiento como
funcionarios públicos.
Otra acción potenciadora de la autonomía de los individuos que los partidos y el mismo
Congreso pueden adoptar es elevar el nivel de conocimientos de los diputados en distintas
áreas fundamentales, como la política, derechos fundamentales, derecho constitucional, por
mencionar algunos. Si se pretende que los diputados ejerzan autónoma y efectivamente sus
funciones observando el marco jurídico, la preparación con que cuente es vital para tal fin. Se
ha dicho que en nuestra época el conocimiento es poder. Debe procurarse un uso racional de
aquellas acciones o mecanismos que hagan susceptible la autonomía de los diputados a
cualquier injerencia indebida, como es el caso de las dispensas de trámite.
Probablemente, debido al historial de mayor estabilidad en su sistema de partidos, en los
diputados salvadoreños se denota un mayor grado de respeto y valoración hacia las dirigencia
partidarias, contrario a Guatemala, en donde las dirigencias y su poder son más cuestionados.
Probablemente el sistema de partidos guatemalteco por ser menos estable que el salvadoreño,
la mayor presencia de cacicazgos dentro de la política guatemalteca y la existencia de “dueños
de los partidos” desacreditan a las dirigencias en mayor cuantía que sus pares salvadoreñas.
Con las sanciones contra los diputados que disienten en una decisión que el colectivo
partidario tomó, se observó una tendencia mayor de los diputados salvadoreños a censurar
estas prácticas123, que la de sus colegas guatemaltecos. Aunque hay que decir que en el caso
guatemalteco también existe oposición a las sanciones por ese motivo, aunque no es
mayoritaria.
Lo anterior nos lleva al tema de la disciplina partidaria. Es aceptado por diputados de ambas
naciones que la disciplina juega un papel importante en las bancadas, pues posibilita la toma
de decisiones, sobre todo en el caso de Guatemala con un historial de transfuguismo mayor
que el salvadoreño. Debe pensarse en establecer una disciplina partidaria que tenga a la base el
discernimiento y no el temor a una sanción o la exclusión del listado de candidatos para
123
Aunque finalmente terminen respetando la decisión del partido al respecto.
170
elección. Desde esa perspectiva, la disciplina es un acto voluntario y consensuado en las
fracciones legislativas que se superpone a las convicciones de los diputados.
No se puede concluir esta investigación sin considerar que luego de casi dos décadas, es el
momento para que las dirigencias partidarias reconozcan en los legisladores el poder para
participar en la construcción de las grandes decisiones nacionales, es hora que las elites
políticas dejen de buscar las formas de aumentar sus posibilidades de decisión dentro de sus
organizaciones124. El beneficio para el sistema político sería el ejercicio adecuado de las
principales funciones constitucionales que corresponde a los diputados: legislar en beneficio
del bien común, ejercer la representación del pueblo, efectuar el control político al resto de
órganos de gobierno.
En esa línea de pensamiento, es fundamental para la democracia crear las instancias necesarias
o tomar medidas efectivas para que en los Congresos y en las bancadas legislativas se respete
la existencia del disenso y la diferencia. Obviamente, el disenso que debe potenciarse es el
fundamentado en el conocimiento profundo de los temas legislativos, y no aquel basado en
conveniencias o intereses particulares. Debe repensarse el proceso decisorio legislativo, a
modo que no sea monopolio de la dirigencia partidaria la palabra final sobre un tema de
interés nacional, sino que las decisiones que se adopten en los Congresos sean una
construcción compartida, producto de un genuino debate parlamentario, que reconozca el
status de los legisladores125.
El resultado que puede provocar esta reconversión es contar con productos legislativos de
mejor calidad y con mayor legitimidad democrática al acercarse más al mandato que el
soberano dio a sus representantes por medio del proceso electoral.
124
El diputado Rodrigo Samayoa aduce inconformidad con el partido ARENA, pues no existe un trabajo
coordinado entre la dirigencia y la fracción legislativa. De paso, el trabajo de la fracción era muy cuestionado.
Ver declaraciones en el periódico La Página, publicado el 7 de abril de 2010. Fecha de consulta: 19 de agosto de
2013, a las 14:38 pm. http://www.lapagina.com.sv/nacionales/30149/2010/04/07/-Rodrigo-Samayoa-abandonaARENA-y-se-pasa-a-GANA
125
El diputado Rigoberto Soto asegura que en ARENA, contrario al periodo 2009-2012, no se respeta la decisión
del diputado y no se les toma en cuenta. Ver declaraciones en Televisión Usuluteca, publicado el 23 de julio de
2013.
Fecha
de
consulta:
19
de
agosto
de
2013,
a
las
16:17
pm.
http://www.televisionusuluteca.com/nacionales/2150-el-diputado-usuluteco-rigoberto-soto-dice-no-incomodarlelas-criticas.html
171
En esta investigación se acepta lo que suscriben la mayoría de estudiosos de la transición
democrática en ambos países: Sus sistemas políticos pre-acuerdos de paz fueron autoritarios y
excluyentes, imperando una cultura política autoritaria. Con toda seguridad, los rasgos
autoritarios de la cultura política observada en los diputados de ambos congresos no son
casuales, sino una manifestación de una herencia cultural compartida por las sociedades
salvadoreña y guatemalteca. El autoritarismo y las dictaduras militares, sin duda, dejaron un
pernicioso legado en estas sociedades, el cual se hizo notorio en la etapa de construcción de
democracia y ahora, en esta etapa de desarrollo, aún influyen sobremanera en los actores del
sistema político.
No obstante lo anterior, a partir de los hallazgos encontrados, puede sostenerse que desde la
firma de la paz, en ambos sistemas políticos existe una ruptura en el comportamiento político,
en la forma de concebir el proceso político y a sus actores, al que previamente se observaba.
Poco a poco los diputados han cambiado su concepción sobre sí mismos, sobre su papel en el
proceso decisorio, y sobre lo que debe ser su relación con las dirigencias 126. Se ha estableció
un proceso de reelaboración de las prácticas políticas legislativas, incluso de reflexión y crítica
sobre las del antiguo régimen, es decir, las antiguas formas de tomar decisiones en el
Congreso. En los legisladores se hace notoria una incipiente comparación entre los beneficios
de las nuevas prácticas democráticas post-paz y las tradicionales. Debe recordarse que si este
proceso discurre lento, es debido a que el cambio de régimen es un proceso con mayor
velocidad que el cambio cultural.
Algunos estudiosos no observaran la más mínima ruptura sino continuidad en el
comportamiento político de los diputados desde la firma de la paz. Por lo revelado en las
entrevistas, en realidad es poco el espacio para debatir la existencia de tal ruptura, pues se
evidencia que la hay, pero lo que sí es totalmente debatible es la profundidad y alcance de
ésta, pues en algunos aspectos es leve o inexistente y en otros profunda. En lo que si se está de
acuerdo es que los resultados de este cambio puede que no sean los esperados o estén lejos de
126
Es ilustrativo lo expresado por los exdiputado areneros Miguel Ahues y Mario Tenorio. El primero expresa
que en dicho partido no existe una posibilidad de renovación y que eso les obligó a distanciarse de la agenda
legislativa que proviene del COENA. Por su parte, Tenorio dice que con el COENA no se puede dialogar, y no
muestran una actitud más propositiva. Ver declaraciones en News Millenium, publicado el 26 de octubre de
2009. Fecha de consulta: 19 de agosto de 2013, a las 15:49 pm.
http://www.newsmillenium.com/2009/10/26/diputados-disidentes-de-arena-votan-junto-a-fmln/
172
ser satisfactorios para la construcción de democracia, sobre todo en la relación partidodiputado y dirigencia-diputado127.
Partiendo de las palabras de los entrevistados es palpable que los factores de la cultura política
de los diputados de ambos países son elementos explicativos de la tendencia de sus procesos
decisorios y de sus sistemas políticos. Que se pueda explicar parte de lo que sucede en el
sistema político partiendo de la cultura, demuestra que la teoría usualmente usada y aceptada
para tal fin, la elección racional, no siempre puede brindar una explicación completa de los
fenómenos políticos, sobre todo si se ubica desde la perspectiva personal de los actores del
sistema en donde es recurrente la carga de irracionalidad para decidir sobre algo. Por eso,
teniendo en cuenta que la cultura es, al fin y al cabo, una mentalidad y a la luz de los hallazgos
acá descritos, se comparte el concepto básico de la teoría de la cultura política en cuanto la
conducta de los individuos, sus valores y sentimientos son cruciales para el rumbo del proceso
decisorio y de la dinámica política de ambos países, siendo la disciplina y la obediencia de los
diputados fundamentales para el sistema.
Esto confirma que la cultura política vigente, a pesar de no ser plenamente democrática, hace
su parte para posibilitar al sistema adoptar decisiones y funcionar. El papel de posibilitador
que tiene la cultura se expresa a través de muchas formas, por ejemplo, por medio de la
concepción que la mayoría está en lo correcto. Pero su funcionalidad relativa no impide que
puedan cuestionarse qué tipo de decisiones se obtienen con esta cultura mixta y qué tipo se
obtendrían con una cultura en la que predominaran factores democráticos. Y es que, no genera
el mismo resultado que los diputados decidan a partir de un cálculo racional, a que lo hagan
por el hecho de ser militantes y estar sometidos a reglas y disciplina partidaria, o porque el
participar de la toma de decisiones cree sentimientos que asimila los intereses del partido
como los propios. Por eso se llega a la conclusión que la cultura política instalada en las 2
naciones no es totalmente funcional al esquema institucional que la democracia demanda.
Sobre esto hay que debatir más, hay que repensar la cultura política ya que de ella depende el
desarrollo de un mejor estadio de la democracia.
A este respecto, según la Universidad de Salamanca, el 52, 6% de los diputados consideran que los partidos no
representan los intereses y demandas ciudadanas. (Universidad de Salamanca, 2013:35)
127
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