Download II. El Proyecto de Ley Marco

Proyecto de Ley Marco sobre Cambio Climático
1
En la XVI reunión de la Comisión de Medio Ambiente y Turismo del Parlatino, a
realizarse en Río de Janeiro del 25 al 26 de agosto de 2011, se busca acordar los
términos del Artículo 2, Definiciones, del borrador propuesto a esta reunión para la
Ley Marco en Cambio Climático y se ha solicitado propuestas al respecto.
I.
Antecedentes generales
La XXIV Asamblea Ordinaria del Parlamento Latinoamericano realizada en Panamá
entre el 5 y 6 de Diciembre de 2008 resolvió un procedimiento de aprobación de
leyes marco que apuntan a la armonización legislativa, y constituye uno de los
pilares ineludibles en el proceso de integración de los pueblos auspiciado por este
organismo. En este procedimiento se resuelve denominar “Ley Marco” a todo acto
legislativo aprobado por los Órganos del Parlamento Latinoamericano con el objetivo
de establecer criterios normativos a alcanzarse en los Países Miembros tendientes a
reafirmar los principios y propósitos del Parlamento Latinoamericano2.
El estudio del Proyecto de Ley Marco de “Cambio Climático y Medio Ambiente” tuvo
origen en la XI Reunión de Comisión de Medio Ambiente y Turismo, realizada en
Perú en marzo de 2009, sobre los efectos del Cambio Climático. En la Reunión de la
Comisión de Medio Ambiente y Turismo, realizada en Buenos Aires - Argentina,
entre el 4 y 5 de marzo de 2010, el Dr. Franklin Marín, de la Universidad para la
Cooperación Internacional (UCI), Costa Rica, expuso que “El fin de este proyecto
servirá para la mitigación, adaptación y gestión de la vulnerabilidad ante los
cambios climáticos, lo que significa una gran amenaza a la supervivencia del
1
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Contacto: Julio Vega Pais, Departamento de Estudios,
Extensión y Publicaciones – BCN, Anexo 1779, E-mail: [email protected] , 17-08-2011. Serie Minutas Nº 11911.
2
http://www.parlatino.org/es/temas-especiales/proyectos-de-leyes-marco-promovidos-por-elparlamento-latinoamericano/procedimiento-de-aprobacion-de-leyes-marco.html
2
planeta.”3 Agregó en su exposición que “es necesaria una acción temprana, es más,
inmediata de acciones para frenar los avances que el mundo moderno genera en
este campo. Estos cambios deben hacerse a nivel social, poblacional, industrial y
financiero y para alcanzar dicho objetivo es necesaria la unión y la organización,
tanto a nivel local, estatal y global”.4
Sostiene el Dr. Marín en su exposición que, “la vulnerabilidad de las sociedades
humanas ha aumentado considerablemente con el Cambio Climático. Debe tenerse
en cuenta que en 10 años se ha invertido en la recomposición de las consecuencias
de catástrofes, lo que se hubiera invertido en progreso normal en 50 años”. 5
Al CO2, junto con otros gases (como el metano, el dióxido de nitrógeno, etc.), se los
ha llamado Gases de Efecto Invernadero (GEI) pues, haciendo un símil con las
instalaciones agrícolas que llevan ese nombre, permiten el ingreso de la radiación
solar pero, en la medida que aumenta su concentración en la atmósfera, limitan el
“escape” del calor acumulado. Esto provoca un aumento progresivo de la
temperatura media de la superficie de la Tierra rompiendo el equilibrio térmico
logrado luego de millones de años de evolución de nuestro planeta, equilibrio que ha
posibilitado el desarrollo de la vida tal como la conocemos.
Cada día se hace más evidente que estos equilibrios naturales son mucho más
frágiles que lo pensado. El fenómeno del Cambio Climático ha sido calificado como
“una seria amenaza mundial, que exige urgentemente una respuesta asimismo
mundial…. un reto único para la economía, pudiendo afirmarse que es el mayor y
más generalizado fracaso del mercado jamás visto en el mundo.6”
Hoy día sabemos que las concentraciones en la atmósfera de GEI ha alcanzado
valores equivalentes a unas 430 partes por millón (ppm) de CO2eq, en comparación
con el valor de 280 ppm, el mayor registrado en la historia del planeta con
anterioridad a la Revolución Industrial. Este fenómeno está produciendo un
aumento gradual y continuo de la temperatura promedio de la superficie del planeta
que podría representar, de acuerdo con los modelos climáticos utilizados por el
IPCC, un aumento total de 4,7°C, o más, para fines del siglo XXI. Sabemos así
mismo que este fenómeno es provocado, con una probabilidad de más del 90%, por
las actividades humanas.
Los datos clave del fenómeno son: la temperatura media global ha aumentado en el
último siglo en un 0,7°C, que el nivel de los océanos ha subido 17 cm, que el hielo
ha perdido el 10% de su cobertura; las aguas superficiales de los océanos se
acidifican; por el aumento de la temperatura y de la acidez, los bancos de coral
3
En Anexo 1 se adjunta Proyecto de Ley Marco elaborado por el Dr. Franklin Marín. V.
([email protected]), de la Universidad para la Cooperación Internacional, para la XIII Reunión de la
Comisión de Medio Ambiente y Turismo del Parlatino - Buenos Aires, Argentina, 4 y 5 de marzo de 2010.
4
Acta de la XIII Reunión de la Comisión de Medio Ambiente y Turismo, Buenos Aires - Argentina, 4 y 5
de marzo de 2010.
5
Ibíd.
6
Stern Report, octubre de 2006.
3
están en peligro de extinción poniendo en peligro la cadena de la vida en los
océanos. El contenido de CO2 es 29% superior al nivel de los últimos 800.000 años.
El aumento del CO2 atmosférico es 200 veces más rápido que en los últimos 100
siglos. Por último, este aumento en el CO2 es el resultado de la quema de
combustibles fósiles y la deforestación. Todo esto son hechos sustentados por un
amplísimo consenso de la comunidad científica internacional.
II.
El Proyecto de Ley Marco
En Anexo reproducimos en completo el proyecto de Ley Marco Cambio Climático tal
como está desarrollado a la fecha.
En la XVI reunión de la Comisión de Medio Ambiente y Turismo, a realizarse en Río
de Janeiro del 25 al 26 de agosto de 2011, se busca completar la Artículo 2 de la
Ley Marco.
Al Artículo 2 de este borrador de Proyecto de Ley Marco se refiere a las Definiciones
fundamentales en la materia. Hemos extraído la mayoría de las definiciones del
Glosario de acrónimos de la Convención Marco sobre Cambio Climático, UNFCCC. 7
Artículo 2.- Definiciones
Cambio Climático:
"Un cambio en el clima, atribuible directa o indirectamente a la actividad
humana, que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a
la variabilidad climática natural observada durante períodos de tiempo
comparables". (Definición dada por la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático) 8.
Sistema Climático:
Es un sistema que se forma a partir de los subsistemas: atmósfera, criósfera,
hidrósfera, biósfera y litósfera, que interaccionan entre sí, intercambiando
masa, energía y momentum9.
Emisiones de gases de efecto invernadero:
Se refiere a la emisión natural o antropogénica de gases como el dióxido de
carbono, dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno, metano, etc. que producen
el efecto invernadero, que es un fenómeno por el cual ciertos gases,
dependiendo de su concentración en la atmósfera, bloquean la radiación de
parte de la energía emitida por el suelo tras haber sido calentado por la
radiación solar. En particular la atención apunta a las emisiones de causa
antropogénica.
7
http://unfccc.int/essential_background/glossary/items/3666.php
8
CoRIS Glossary , traducido por GreenFacts.
9
Universidad de Chile, Departamento CoRIS
Ambientales y Recursos Naturales Renovables.
Glossary , traducido por GreenFacts de Ciencias
4
Abatement (Abatimiento):
Se refiere a la reducción del grado o intensidad de las emisiones de gases de
efecto invernadero.10
Emission reduction unit (ERU):
Una unidad definida por el Protocolo de Kyoto equivalente a 1 tonelada
métrica de CO2 equivalente. Las ERUs se generan por reducción de
emisiones o eliminación de emisiones a partir de proyectos de
implementación conjunta.11
Sink (Sumidero):
Cualquier proceso, actividad o mecanismo que elimina un gas de efecto
invernadero, un aerosol o un precursor de gases de efecto invernadero desde
la atmósfera. Los bosques y otra vegetación son considerados sumideros
(sink) debido a que remueven dióxido de carbono a través de la
fotosíntesis.12
Convención de UN sobre Cambio Climático:
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC) fue adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992 y entró en
vigor el 21 de marzo de 1994. Permite, entre otras cosas, reforzar la
conciencia pública, a escala mundial, de los problemas relacionados con el
cambio climático, desarrollar programas e impulsar políticas sobre Cambio
Climático.
Grupo intergubernamental de expertos sobre Cambio Climático
(IPPC):
Establecido en el año 1988 por la Organización Meteorológica Mundial y el
Programa de Naciones Unidas para el Medioambiente, el IPCC desarrolla y
evalúa a título de peritaje experto, la literatura científica y técnica, y publica
informes de evaluación ampliamente reconocidos como las más confiables
fuentes de información sobre Cambio Climático.13
Protocolo de Montreal:
El Protocolo de Montreal fue suscrito en 1987 y en la actualidad unas 180
naciones se han comprometido a cumplir con sus metas de reducción en la
producción de gases CFC (clorofluorocarbón), halones y bromuro de metilo,
cuya presencia en la atmósfera es considerada la principal causa del
adelgazamiento en la capa de ozono.
10
Glossary of climate change acronyms, United Nations Framework Convention on Climate Change,
UNFCCC. Traducción nuestra.
http://unfccc.int/essential_background/glossary/items/3666.php
11
Ibid Glossary of climate change, UNFCCC. Traducción nuestra.
12
Ibid Glossary of climate change, UNFCCC. Traducción nuestra.
13
Ibid Glossary of climate change, UNFCCC. Traducción nuestra.
5
Adaptación:
Ajustes en los sistemas naturales y humanos en respuesta a los estímulos
climáticos o sus efectos esperados, que moderen el daño o exploten
oportunidades beneficiosas.14
Mitigación:
En el contexto del Cambio Climático, una intervención humana para reducir o
fortalecer un sumidero de Gases de Efecto Invernadero. Los ejemplos
incluyen el uso de combustibles fósiles de manera más eficiente en procesos
industriales, la producción de electricidad a partir de energía solar o eólica, la
mejora en la aislación térmica de los edificios, y la expansión de los bosques
y otros sumideros para eliminar mayores cantidades de dióxido de carbono
desde la atmósfera.15
Resiliencia:
Psicología. Capacidad humana de asumir con flexibilidad situaciones límite y
sobreponerse a ellas.
Mecánica. Capacidad de un material elástico para absorber y almacenar
energía de deformación.16
14
Ibid Glossary of climate change, UNFCCC. Traducción nuestra.
15
Ibid Glossary of climate change, UNFCCC. Traducción nuestra.
16
Real Academia de la lengua Española, RAE.
6
ANEXO
Borrador de Proyecto de Ley Marco en Cambio Climático
Artículo 1.- Mandato sobre las acciones de adaptación, gestión de vulnerabilidad y
mitigación asociada al Cambio Climático.
Los Estados Latinoamericanos y Caribeños deberán crear mecanismos de adaptación
y gestión de la vulnerabilidad de proteger las poblaciones vulnerables ante los
efectos del Cambio Climático.
También propiciaran mecanismos voluntarios de mitigación orientados a proteger el
sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras sobre la base
de la equidad, y el derecho que tenemos a superar la pobreza en el marco del
desarrollo sustentable y en conformidad con sus capacidades.
Artículo 2.- Definiciones (Pendiente para la próxima sesión de trabajo, y se
tomarán de los documentos de la Convención de Cambio Climático)
Cambio Climático
Sistema Climático
Emisiones de gases de efecto invernadero
Convención de UN sobre Cambio Climático
Grupo intergubernamental de expertos (IPPC)
Protocolo de Montreal
Adaptación
Mitigación
Resiliencia
Artículo 3.- De la Creación del Programa Nacional de Cambio Climático
Los Estados Latinoamericanos y Caribeños crearán los mecanismos necesarios
agrupados dentro de un Programa Nacional de Cambio Climático.
Este programa tendrá un presupuesto adecuado para el cumplimiento de los
diferentes objetivos definidos dentro de esta Ley y otros que considere importante
cada país.
El programa se desarrollará en el marco del cumplimiento, mandatos y sugerencias
contenidas en la Convención, en los informes emanados del grupo
intergubernamental de expertos sobre Cambio Climático, en el Protocolo de
Montreal, en los objetivos del milenio, y otras convenciones asociadas.
Artículo 4.- Objetivos y Funciones del Programa Nacional de Cambio Climático
7
Promover, coordinar y desarrollar estudios sobre vulnerabilidad de los sistemas
humanos y naturales al cambio y la variabilidad climática y sobre su capacidad para
adaptarse a los mismos.
a. Promover la implementación de medidas y programas de mitigación y adaptación
a los cambios climáticos en curso o a producirse en los próximos años y la gestión
de riesgo asociado.
b. Preveer escenarios climáticos y de la vulnerabilidad asociada para el territorio
nacional.
c. Constituir y mantener una base de datos de libre acceso a los escenarios
climáticos desarrollados por distintas instituciones nacionales y extranjeras para el
territorio nacional.
d. Realizar o coordinar el seguimiento y evaluación de los efectos de los desastres
sobre el ambiente, la salud humana y sobre la estructura social, productiva.
e. Contribuir con las instituciones nacionales de atención de emergencias o defensa
civil en analizar y estimar los riesgos derivados de los desastres naturales,
desarrollar bases de datos de estos eventos, propiciar y participar de campañas de
difusión y educación para minimizar sus efectos.
f. Contribuir en la preparación para la gestión de riesgos de escala local y regional.
g. Promover la implementación de procesos de Ordenamiento Territorial para el
Desarrollo Sostenible, que considere escenarios de Cambio Climático y mapas de
vulnerabilidad para la Gestión del riesgo asociado.
h. Recuperar experiencias exitosas propias y de otros países de la región,
implementando un programa de fortalecimiento de capacidades en la población civil
para desarrollar la resiliencia de los pueblos frente a los desastres.
i. Gestionar proyectos ante las entidades financieras nacionales, multilaterales y
extranjeras, para el desarrollo e implementación de medidas de mitigación,
adaptación al Cambio Climático y gestión de la vulnerabilidad asociada como:
préstamos, seguros y asesoría financiera, e instrumentos de mercado para el diseño
de estrategias empresariales para el desarrollo sostenible.
j. Articular las acciones en prevención de riesgos del Cambio Climático global con las
de otros programas nacionales relacionados, lucha contra la desertificación, los de
preservación de la biodiversidad y lucha contra el fuego.
k. Establecer planes que atiendan la migración y los refugiados del Cambio
Climático.
8
l. Diseñar estrategias que permitan la transformación de los ecosistemas ante la
variabilidad climática de forma que se asegure el mantenimiento de los bienes y
servicios ecosistémicos en el largo plazo.
m. Conformar una Comisión de Resolución de Conflictos económicos, sociales y de
seguridad asociados al Cambio Climático.
n. Promover incentivos fiscales, tributarios y arancelarios y las subvenciones propias
para fortalecer a las organizaciones que adopten medidas para la mitigación,
adaptación del Cambio Climático y Gestión de la Vulnerabilidad asociada.
Artículo 5.- Presupuesto
Los Estados Latinoamericanos y Caribeños crearán mecanismos, procesos legales y
las asignaciones financieras necesarias, que garanticen a sus respectivos programas
el presupuesto requerido para una operación efectiva, eficiente y sostenible, que
permita el cumplimiento de los objetivos y funciones definidas en la ley.
Este presupuesto deberá permitir el desarrollo de objetivos y programas en las
áreas:
a. Educación
b. Medidas de adaptación al Cambio Climático
c. Gestión de vulnerabilidad asociada al Cambio Climático
d. Ordenamiento Territorial y Urbanístico para el Desarrollo Sostenible
e. Fortalecimiento del Sistema Financiero para la adaptación al Cambio Climático,
préstamos, seguros y otros instrumentos financieros y de mercado
f. Transporte
g. Eficiencia Energética – Urbanística
h. Salud
i. Agricultura
Artículo 6.- Políticas y Medidas
Dentro de la búsqueda de un desarrollo sostenible consecuente con sus realidades,
cada país definirá políticas para el cumplimiento de compromisos cuantificados de
limitación y reducción de las emisiones, entre las que podrán plantearse:

Fomento de la eficiencia energética.
9

Protección y mejora de los sumideros y depósitos de los gases de efecto
invernadero; promoción de prácticas sostenibles de gestión forestal, la
forestación y la reforestación.

Promoción de modalidades agrícolas sostenibles a la luz del Cambio
Climático.

Investigación, promoción, desarrollo y aumento del uso de formas nuevas y
renovables de energía, de tecnologías de secuestro del dióxido de carbono y
de tecnologías avanzadas y novedosas que sean ecológicamente racionales.

Reducción progresiva o eliminación gradual de las deficiencias del mercado,
los incentivos fiscales, las exenciones tributarias y arancelarias y las
subvenciones que sean contrarias al objetivo de la Convención, en todos los
sectores emisores de gases de efecto invernadero y aplicación de
instrumentos de mercado.

Fomento de reformas apropiadas en los sectores pertinentes con el fin de
promover políticas y medidas que limiten o reduzcan las emisiones de los
gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal.

Implementación de medidas para limitar y/o reducir las emisiones de los
gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal en
el sector transporte.

Limitación y/o reducción de las emisiones de metano mediante su
recuperación y utilización en la gestión de los desechos, así como en la
producción, el trasporte y la distribución de energía.
Artículo 7.- Aspectos metodológicos para el establecimiento del programa nacional
Se requiere del establecimiento de mecanismos nacionales, regionales y locales que
permitan la estimación de las emisiones antropógenas por las fuentes y de la
absorción por los sumideros de todos los gases de efecto invernadero no
controlados por el Protocolo de Montreal.
Se recomienda usar como medida de cálculo el modelo del IPCC y en caso contrario
explicar los motivos por los cuales no se utilizaron dichos métodos.
Una vez calculadas las métricas, iniciar los planes de adaptación y Gestión de la
Vulnerabilidad conforme áreas prioritarias.
Artículo 8.- Comunicación de información
Se presentará un informe de estado de situación semestralmente a los miembros de
la sociedad civil y representantes de los gobiernos de aquellas áreas, grupos o
10
recursos que están siendo objeto de las políticas de adaptación, Gestión de la
Vulnerabilidad y mitigación, asociada al Cambio Climático.
Los Estados proveerán los recursos técnicos y financieros para que constantemente
se apoye el Programa creado en esta ley con una evaluación técnica exhaustiva e
integral de todos los aspectos de la aplicación de las acciones anuales que se
enfocarán en identificar los posibles problemas con que el programa se enfrente y
los factores que incidan en el cumplimiento de sus objetivos y funciones.
San Salvador, El Salvador. 17 y 18 de junio de 2011