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Uruguay en las conferencias panamericanas: la construcción de una opción en
Política exterior
Ponencia presentada al Simposio “Los Asuntos Internacionales en América Latina y el
Caribe Historia y Teoría. Problemas a Dos Siglos de la Emancipación”
Isabel Clemente Ph D*
Introducción
Esta ponencia presenta un análisis de la política exterior uruguaya desde la perspectiva de
la incidencia de las ideas en la formulación de políticas y en el diseño de estrategias. El
concepto de ideas que ordena este trabajo abarca las corrientes de pensamiento, las
ideologías, las visiones del mundo, las interpretaciones sobre política internacional y las
creencias establecidas y transmitidas socialmente a través de la educación, los medios de
difusión y/o el proceso de socialización.
La teoría dominante en el campo de los estudios internacionales, de acuerdo con el
paradigma racionalista que le da fundamento, asigna un valor secundario a las ideas. En
efecto, la teoría de la elección racional, de la cual son tributarios tanto el realismo como
el institucionalismo liberal, postula que son los intereses los que explican la acción
humana y en consecuencia, las políticas tienen por objetivo la maximización de los
beneficios. Los intereses, que pueden ser tanto materiales como inmateriales, incluyendo
en estos el prestigio, el status y el poder, tienen un rasgo común: están dados en la
realidad y son entonces anteriores a cualquier idea o creencia sostenida por los actores.
Los enfoques reflectivistas, en cambio, proponen una alternativa a este modelo: asumen
que el proceso de las relaciones internacionales es socialmente construido. Uno de los
expositores de este paradigma, Alexander Wendt, plantea que el conocimiento y las
prácticas construyen sujetos y que en el proceso inter-subjetivo, identidades e intereses
son inherentes a la interacción que está en la base de la planeación de estrategias.1 Si bien
el peso de las investigaciones elaboradas desde esta perspectiva es todavía débil por
comparación con el inmenso volumen de las investigaciones fundamentadas en el
realismo y en el institucionalismo liberal, el enfoque reflectivista proporciona un marco
adecuado para examinar el proceso por el cual las ideas pueden dar forma y contenidos a
la política exterior.
* Profesora Agregada, Programa de Estudios Internacionales, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, Uruguay.
1.Wendt, Alexander, “Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power
Politics”, en International Organization, 46, 2, Spring 1992: 391-425.
1
En primer lugar, es importante precisar que “el interés” no aparece en la realidad como un
dato empírico sino como un constructo relacional en el cual el pensamiento juega un rol
decisivo. El concepto de “interés nacional”, pieza central del análisis realista, sólo
adquiera existencia cuando determinados conceptos de nación, de su lugar en el mundo y
de sus objetivos, se concretan en una definición. Por consiguiente, el proceso de
elaboración de ideas es anterior a la formulación racional del interés nacional y a su
operacionalización en la forma de políticas.
Judith Goldstein y Robert Keohane sostienen que las ideas informan la política exterior
de tres maneras: proporcionando mapas de rutas causales o basados en principios,
afectando estrategias en situaciones en las cuales no existe un equilibrio claro y
encarnándose en instituciones que construyen principios y valores.2 Esta ponencia asume
en parte este enfoque y se propone demostrar que las ideas y las reflexiones sobre las
condicionantes de la política internacional en la definición del lugar de Uruguay en el
mundo orientaron las preferencias por ciertos cursos de acción y la elección de posiciones
en las relaciones con los países del continente americano.
En Uruguay los estudios sobre este problema son escasos y el único y solitario precedente
es el ensayo publicado en 1959 en el semanario Marcha por Carlos Real de Azúa, un
trabajo hoy superado y claramente marcado por referencias a la coyuntura del período de
la segunda guerra. Este vacío en la investigación contrasta con la existencia en Uruguay
de una rica producción de pensamiento sobre las tendencias de la política internacional y
sobre las direcciones posibles de la política exterior. Este último problema fue el centro
de algunos debates muy intensos en el período que antecedió a la fundación de la OEA.
Es esta dimensión de la política exterior que esta ponencia se propone explorar desde una
perspectiva histórica, examinando primero las opciones planteadas tanto por intelectuales
y académicos como por actores del sistema político nacional. En segundo lugar examina
la participación uruguaya en las conferencias panamericanas y la correlación entre ideas y
posiciones defendidas por los delegados uruguayos. Finalmente, analiza el proceso por el
cual se afirmó la opción panamericana como la orientación dominante en la formulación
de la política exterior del período de la segunda posguerra.
Debates sobre opciones en política exterior
En el pensamiento uruguayo sobre las alternativas abiertas para la inserción internacional
de Uruguay un factor determinante fue el reconocimiento de Uruguay como país pequeño
y ubicado en el contexto de América Latina. Es posible establecer que las alternativas
2. Goldstein, Judith y Robert O. Keohane, Ideas and Foreign Policy. Beliefs, Institutions and
Political Change, Ithaca y Londres: Cornell University Press, 1993.
2
propuestas durante el período que se examina en este trabajo fueron básicamente tres: la
opción latinoamericana (en algunos textos designada como hispanoamericana o
iberoamericana), la opción panamericana y la opción internacional o universalista.
La opción latinoamericana aparece desde principios del siglo XX, expuesta en la obra de
Rodó, con un fundamento en la cultura planteado en la famosa oposición de Ariel y
Calibán y con un alcance más bien iberoamericano. Lengua, cultura, religión e historia
común eran los componentes de una identidad que en la visión de Rodó oponían a la
América latina con la América anglosajona.
En la formación de la corriente latinoamericanista tuvo también gran influencia la
propuesta de unión latinoamericana del argentino Manuel Ugarte, amigo del círculo de
intelectuales y artistas del 900 uruguayo y asiduo visitante de Montevideo. En una línea
de pensamiento afín con esta postura se encontraban los que proponían la elaboración de
un derecho internacional americano como un cuerpo de normas complementario del
derecho internacional y en capacidad de dar cuenta de los problemas específicos de las
relaciones entre naciones americanas.
Un espacio importante para la difusión de este pensamiento fue el movimiento estudiantil
a partir del Congreso de estudiantes latinoamericanos realizado en Montevideo en 1908 y
más tarde, el Centro Ariel del cual fue principal animador Carlos Quijano, el intelectual
más influyente en el siglo XX uruguayo, desde las páginas de Marcha, el semanario por
él fundado en 1939.
La escuela del revisionismo histórico aporta desde la década de 1950 nuevos
fundamentos a la opción latinoamericana: una reinterpretación de la historia nacional y
una tesis sobre la viabilidad del Estado uruguayo que se articulaba con el argumento a
favor de la necesidad de la integración latinoamericana. En la obra del pensador más
destacado de esta escuela, Alberto Methol Ferré, la integración de Uruguay en América
Latina es planteada como la única alternativa. Es posible rastrear la permanencia de la
opción latinoamericana en el modelo de inserción internacional adoptado por el primer
gobierno de izquierda en 2005, con la fuerte apuesta al fortalecimiento del Mercosur
como plataforma para la inserción de Uruguay en la región y desde ella, también en el
mundo.
La opción panamericana surge de dos líneas complementarias: de un lado, la crítica de la
opción latinoamericana como alternativa realista y del otro, el reconocimiento del papel
de Estados Unidos como potencia, en particular a partir del cambio operado en el sistema
internacional con el fin de la “gran guerra”. Los defensores del panamericanismo
descartaban la opción hispanoamericana por estimar que había perdido vigencia desde el
punto de vista político, si bien admitían su valor para la auto-afirmación cultural. Esta
línea de pensamiento recogió mayoritariamente sus respaldos en el círculo gobernante y
3
en particular en la cancillería y terminó por volverse hegemónica con el fin de la segunda
guerra mundial. La aproximación a las directrices de la política exterior de Brasil fue un
factor importante en la afirmación de esta opción. En el nivel de las propuestas, ella se
manifiesta en la formulación de un proyecto para la constitución de una liga o asociación
americana. Esta era la posición que con ligeras alteraciones de matiz sostuvieron los
gobiernos uruguayos hasta el fin de la segunda guerra y la fundación de la OEA en 1948.
La opción internacional o universalista planteaba la inserción de Uruguay en el mundo
por la vía de una organización multilateral. La primera manifestación de este pensamiento
se produjo en 1907 con la propuesta uruguaya, presentada ante la II Conferencia
Internacional de La Haya, de arbitraje amplio y obligatorio para la solución de los
conflictos internacionales y de creación de una organización internacional en capacidad
de hacer efectivo ese mecanismo. Tras la fundación de la Sociedad de Naciones, la activa
participación uruguaya en esta organización era consistente con la idea del lugar de
Uruguay en el mundo que postulaban intelectuales, diplomáticos y políticos liberales con
formación cultural marcadamente europea. Esta alternativa era sostenida por quienes
privilegiaban la Sociedad de Naciones como el ámbito más importante para la proyección
internacional de Uruguay. Entre ellos se destacaba Alberto Guani, representante de
Uruguay en Ginebra y miembro del Consejo de la organización por dos períodos. La
corriente liberal que había animado el respaldo a los Aliados en la primera guerra y que
adhería a las esperanzas pacifistas y a los principios expuestos por Wilson en Versalles,
era fuerte en los dos partidos tradicionales, aunque esta línea de pensamiento también
recogía defensores entre quienes consideraban que los intereses del país estaban
estrechamente ligados a los mercados y las inversiones europeas en América Latina.
Los eventos del período de entreguerras marcaron cambios en las adhesiones a estas
diferentes opciones. Las intervenciones de Estados Unidos en países latinoamericanos
erosionaron seriamente el respaldo a la opción panamericana en algunos sectores sociales
y políticos. En 1909, la reclamación Alsop contra Chile fue tema de preocupación del
gobierno y objeto de un comentario de prensa en el órgano vocero del oficialismo. 3 El
desembarco de 1914 en Tampico y Veracruz durante la revolución mexicana tuvo gran
repercusión en el movimiento estudiantil y fue el centro de debates desde la prensa y
desde el Parlamento en el otoño de 1914. Hubo manifestaciones de protesta estudiantil
ante la sede diplomática de Estados Unidos seguidas por represión policial. Las excusas
del canciller uruguayo transmitidas al Ministro de Estados Unidos fueron objeto de
críticas desde el Parlamento por parte de los diputados Luis Alberto de Herrera y
Washington Beltrán, del Partido Nacional. El oficialismo, si bien no abdicaba del
principio de no intervención, introducía muchos atenuantes en su evaluación de los
3. Turcatti, Dante, El equilibrio difícil. La Política Internacional del Batllismo, Montevideo: Arca,
1981, p. 78.
4
hechos: destacaba el carácter dictatorial del régimen de Huertas y apuntaba que la pesada
herencia que los gobiernos republicanos habían dejado al presidente Wilson generaba los
efectos negativos de una acción inicialmente bien intencionada del presidente. Esta línea
argumental, expuesta por el diputado colorado Juan Antonio Buero, justificaba la postura
adoptada por el Ministro uruguayo en Washington cuando, ante la consulta del Secretario
de Estado a los representantes diplomáticos latinoamericanos, dio su “apoyo moral” a la
decisión del gobierno americano. Las expectativas despertadas por Wilson explican
buena parte de las dificultades en que se encontraron muchos uruguayos para entender su
política exterior y el contraste con el que fuera su primer mensaje en la Casa Blanca
cuando expuso que jamás atentaría contra las “hermanas menores”.
La intervención en Nicaragua en 1927 tuvo un impacto aún mayor que la de 1914, que
por otra parte fue breve y no afectó el curso de la revolución mexicana. El hecho más
notable en 1927 fue la división en el oficialismo con dos posiciones claramente
contrapuestas en el debate parlamentario, una sostenida por Enrique Rodríguez Fabregat
de crítica de la intervención y sus objetivos económicos y otra de justificación de la
política norteamericana por parte del diputado Minelli.
Las ejecuciones de negros en Alabama en 1932, denunciadas por el semanario Justicia
del Partido Comunista, desafiaban a la sensibilidad uruguaya con una realidad nada fácil
de entender.
Estas controversias sobre el panamericanismo se complejizaban con otra sobre el alcance
de la participación de Uruguay en la Sociedad de Naciones. Uruguay estuvo entre los
países fundadores de esta organización y tuvo en ella un rol activo inclusive en el más
alto nivel de conducción. Sin embargo, desde el golpe de Estado de 1933, comenzó a
afirmarse en el círculo gobernante una postura adversa a la organización y las primeras
propuestas de desafiliación fueron planteadas en la prensa y en el Parlamento. Los
críticos de la Sociedad de Naciones partían de diferentes formaciones políticas. Para
algunos, la posición de Estados Unidos contraria a la ratificación del Tratado de Versalles
era un argumento poderoso para descartar la organización de Ginebra, debilitada desde su
mismo origen por la negativa de Estados Unidos a adherir a ella. En otros, entre los que
se contaban el propio presidente Terra y varios de sus ministros, así como muchos de sus
aliados de la fracción herrerista del Partido Nacional como el senador José G. Antuña, la
admiración por los nuevos regímenes totalitarios de Italia y Alemania y por el modelo de
Estado corporativo iba pareja con la crítica a la Sociedad de Naciones. El ingreso de la
URSS a la Sociedad de Naciones era para otros un mal signo.
Algunos hechos dieron prueba del cambio de orientación oficial hacia la Sociedad de
Naciones: la negativa del presidente Terra a cooperar con la gestión mediadora de la
comisión designada para la guerra del Chaco, la protesta de la URSS ante el Consejo de
la Sociedad de Naciones tras la decisión uruguaya de ruptura de relaciones con ese país
5
en diciembre de 1935 y las reacciones que ello suscitó en Uruguay, fueron la base de
argumentos de tono ultranacionalista. Por otro lado, el fracaso de la organización
internacional para impedir la agresión italiana contra Etiopía y la política agresiva del
Tercer Reich ilustraban sobre la extrema fragilidad de la organización de Ginebra. Es
significativo que a partir de 1935 se repitieran en la prensa, en discursos parlamentarios y
en trabajos académicos los argumentos a favor del retiro de Uruguay de la organización
internacional cuya creación había respaldado en 1918.4
La posición del gobierno uruguayo ante la gestión de conciliación emprendida por la
Sociedad de Naciones fue un claro indicador del viraje que se había operado en la
conducción de la política exterior uruguaya desde el golpe de Estado del 31 de marzo de
1933 y la formación de un nuevo bloque gobernante de orientación conservadora. El
informe del Ministro británico en Montevideo Sir Eugen Millington-Drake dirigido al
Foreign Office da cuenta de la interpretación que la diplomacia británica hacía del
cambio en la relación con la Sociedad de Naciones. Los miembros de la Comisión
encargada del problema del Chaco llegaron a Montevideo el 3 de noviembre de 1933,
viajaron a Buenos Aires y regresaron a Montevideo para participar en la sesión de
clausura de la Conferencia panamericana. Millington-Drake anotaba en sentido crítico el
tratamiento dado por Gabriel Terra a los miembros de la Comisión, su propuesta de
armisticio directamente presentada a los presidentes de Bolivia y Paraguay con respaldo
de la Conferencia panamericana y en desconocimiento de las propuestas ya elaboradas
por la Comisión de la Sociedad de Naciones. “Esta acción fue de lo más sorprendente ya
que Uruguay siempre fue considerado como un leal adherente de la Liga” decía el
Ministro británico en su informe y sostenía que ese viraje había sido “claramente
inspirado desde posiciones que se sabía eran hostiles a la influencia de la Liga”, además
de las presiones de los delegados brasileños y bolivianos y del Ministro de Italia, para
forzar una “movida tan directamente perjudicial para el trabajo de la Liga”. 5 La posición
adoptada por el gobierno de Terra aparecía así como un capítulo más de la contienda
entre la Sociedad de Naciones y las potencias emergentes que se preparaban para la
guerra, con la guerra en el Chaco como telón de fondo.
4. Véase al respecto la obra del entonces estudiante Aureliano Rodríguez Larreta, Orientación de
la Política Internacional en América Latina, obra premiada en el Concurso anual de conferencias
estudiantiles de 1935, pp. 301-304.
5 Millington-Drake a Sir John Simon, 10 de marzo de 1934, en Nahum, Benjamín, Informes
diplomáticos de los representantes del Reino Unido en el Uruguay, Tomo VI, 1932-1933,
Montevideo: Universidad de la República-Departamento de Publicaciones, 1996, p. 330.
6
La ruptura de relaciones con la URSS se produjo a instancias del gobierno brasileño el
cual acusó a la Legación soviética en Montevideo de intervenir en los asuntos internos de
Brasil con apoyo financiero a la revolución liderada por el Partido Comunista entonces
encabezado por Luis Carlos Prestes. Este hecho dio lugar a un debate que nuevamente
puso en cuestión a nivel local de Uruguay el papel de la Sociedad de Naciones. Maxim
Litvinoff, Comisario del Pueblo para Asuntos Internacionales y representante de la URSS
en el Consejo de la Sociedad de Naciones, presentó la protesta de su gobierno por la
supuesta violación de Uruguay del Tratado de la organización. Alberto Guani refutó la
argumentación del diplomático soviético y el asunto finalmente se resolvió en una clara
victoria diplomática de Uruguay.6
Por otra parte, los defensores de las tesis panamericanistas, en particular los propulsores
del proyecto de creación de una organización multilateral americana, no percibieron
correctamente que la dirección históricamente prevaleciente en las relaciones entre
Estados Unidos y América Latina era el tratamiento bilateral y casuístico de los
problemas. No lograron diferenciar entre la retórica de la unidad y la práctica del
bilateralismo. Los esfuerzos por “continentalizar” la doctrina Monroe pasaron por alto el
carácter deliberadamente unilateral que ese documento rector de la política de Estados
Unidos tuvo desde su origen mismo. La posición de Estados Unidos en la conferencia de
1923 proporcionó una evidencia clara al respecto pero ella no fue entendida en esa forma
y los esfuerzos en la línea de continentalizar perduraron en las décadas siguientes.
La “doctrina Monroe” en debate en Uruguay
Al igual que otros países latinoamericanos, Uruguay vivió un intenso debate sobre la
doctrina Monroe.7 La propuesta de “continentalizar” ese famoso documento tenía por
6 Gros Espiell, Héctor, “Las relaciones diplomáticas entre Uruguay y Rusia. Algunos puntos de
interés histórico y jurídico” en Ministerio de Relaciones Exteriores-Embajada de la Federación de
Rusia en Uruguay, Relaciones diplomáticas entre Rusia y Uruguay 140° Aniversario. Historia,
estado actual y perspectivas, Montevideo: Impresora Cordón, 1999. Rodríguez Ayçaguer, Ana
María, “La diplomacia del anticomunismo: la influencia del gobierno de Getulio Vargas en la
interrupción de las relaciones diplomáticas de Uruguay con la URSS de diciembre de 1935” en
Estudios Ibero-americanos, Porto Alegre: Facultade de Filosofía Ciéncias Humanas, Programa de
Pos Graduação, Vol. XXXIV, N° 1, Janeiro-Junho 2008, pp. 92-120. Paradójicamente, los dos
hombres, Guani y Litvinoff se reencontraron en 1943, siendo el primero Vicepresidente de
Uruguay y el segundo, embajador de la URSS en Washington. Litvinoff aceptó la sugerencia de
Guani para reanudar relaciones diplomáticas y comerciales entre Uruguay y la URSS. Emilio
Frugoni fue designado embajador en Moscú.
7 Véase al respecto Liévano Aguirre, Indalecio, Bolivarismo y Monroismo, Bogotá: Editorial
Revista Colombiana, 1969.
7
objetivo otorgarle el valor de doctrina de derecho internacional para todas las naciones
del continente americano. Entre los defensores de esta idea se encontraban muchas
figuras connotadas del gobierno batllista. Entre ellas, se destacaba Gabriel Terra. En un
discurso pronunciado en 1916 en la Universidad en homenaje al Secretario del Tesoro de
Estados Unidos, hizo la apología de las instituciones republicanas de Estados Unidos y la
política exterior expuesta desde el Mensaje de despedida de Washington y el posterior
mensaje de Monroe.8 Una posición coincidente fue expuesta más tarde por José Serrato,
presidente de Uruguay entre 1923 y 1927. Si bien anotaba que la doctrina Monroe había
experimentado sucesivas adaptaciones y reinterpretaciones, algunas de las cuales “fueron
injustas”, la caracterizaba como un “evangelio salvador de pueblos” porque había dejado
de ser una doctrina unilateral para convertirse en la doctrina de todo un hemisferio.
Declarándose identificado con la propuesta de Brum de 1920, Serrato defendía la
creación de una confederación de naciones americanas y un panamericanismo activo que,
en una peculiar lectura de la historia, situaba en directa relación con “el genio profético
de Bolívar en la hora llena de vislumbres y promesas del Congreso de Panamá.”9 Serrato
lograba así conciliar dos términos que para la mayoría eran opuestos: bolivarismo y
monroísmo. Para Baltasar Brum, la doctrina Monroe había sido un freno poderoso contra
el intervencionismo europeo.
La Universidad de la República, en particular la Cátedra de Derecho Internacional de la
Facultad de Derecho, fue el ámbito para un debate entre dos tesis opuestas: una
desarrollada por el catedrático de Derecho Internacional Dr. Arístides Delle Piane y otra
expuesta en conferencia por el presidente de la República, Dr. Baltasar Brum.
El profesor Delle Piane elaboró una documentada y exhaustiva evaluación crítica de la
doctrina Monroe para su curso de Derecho Internacional Público. La producción de este
trabajo se cumplió a lo largo del año 1921, con el contenido de nueve clases dictadas
durante ese curso, recogido luego en versión taquigráfica y publicada en la revista
Jurisprudencia uruguaya, en 1930, precisamente cuando la discusión sobre la vigencia
del mensaje de Monroe en las relaciones interamericanas se encontraba en el centro de las
preocupaciones sobre política internacional y sobre la posición de Uruguay en ella.10
8 Terra, Gabriel, Política internacional, Montevideo: Barreiro y Ramos, 1918.Terra sería
presidente de Uruguay entre 1930 y 1938.
9 Serrato, José, Vida pública de José Serrato, Montevideo: Biblioteca de Cultura Uruguaya, 1944,
p. 82.
8
En sus lecciones Delle Piane desarrolló un sistemático análisis del texto abordando los
orígenes del mensaje del presidente James Monroe de 2 de diciembre de 1823, la
evolución de la doctrina y sus posteriores reformulaciones y aplicaciones en políticas
concretas hasta 1921 y finalmente, el balance de su validez como doctrina del derecho
internacional.
En el estudio de los orígenes, el autor adoptó un tratamiento histórico para establecer los
alcances precisos de los objetivos de Monroe. Así relevaba las iniciativas de George
Canning, tanto su propuesta al Ministro de Estados Unidos en Londres Richard Rush
como su negociación con el príncipe de Polignac a fin de forzar el retiro de Francia de
todo proyecto de intervención de la Santa Alianza en Hispanoamérica. En segundo lugar,
el estado de las relaciones entre Estados Unidos y el Imperio Ruso y la defensa de
intereses muy concretos de Estados Unidos. En verdad, la “doctrina Monroe” se iniciaba
con un párrafo relativo a una propuesta recibida del Ministro de Rusia en Washington. No
sólo este análisis reducía la originalidad del documento americano, el cual aparecía así
como un “subproducto” de, o una reacción a, una política diseñada en Londres, sino que
refutaba las interpretaciones de publicistas y diplomáticos argentinos como Emilio Mitre
y Estanislao Zeballos sobre el contexto histórico en el cual surgió la doctrina Monroe.
En un análisis realista de la forma unilateral que finalmente adoptó el pronunciamiento
americano, Delle Piane encontraba tres razones fundamentales que configuran
direcciones constantes en la política exterior de Estados Unidos: a) la determinación de
perseverar en la política de prescindencia en las cuestiones europeas recomendada por
George Washington en su Mensaje de 1796; b) el interés de no aparecer secundando una
política británica, al decir de John Quincy Adams como un bote arrastrado por un gran
navío y c) el contenido de la declaración sobre colonización. Este último aspecto era
examinado por Delle Piane en relación con las diferencias entre Estados Unidos y Rusia a
propósito de las posesiones del zar en Alaska y costa del Pacífico sobre las cuales la
política rusa de expansión podría excluir definitivamente a los americanos de sus posibles
expectativas sobre esa zona. Pero además, la propuesta de declaración de Canning incluía
un pasaje en el cual se afirmaba que “nosotros no deseamos ninguna parte de las colonias
10 Delle Piane, Arístides L., “Doctrina de Monroe”, en Publicaciones de Jurisprudencia
Uruguaya, Montevideo: 1930. Es interesante anotar que la dirección de la revista justificó la
publicación explicando que a pesar del tiempo transcurrido desde 1921 la obra de Delle Piane
conservaba toda su actualidad porque “lo fundamental del asunto permanece siendo el mismo y
las enseñanzas que surgen de esta exposición siguen teniendo el mismo interés que pudieron
revestir en aquella época” y agregaba que “ahora como entonces reina la mayor confusión
respecto del significado y alcance de la doctrina de Monroe”. Aureliano Rodríguez Larreta
afirma en su obra escrita en 1935 que el texto de Delle Piane era parte de la bibliografía
obligatoria y por tanto su influencia sobre varias generaciones estudiantiles fue grande.
9
españolas” y Delle Piane encontraba que tal afirmación era inaceptable para muchos
miembros del gobierno de Estados Unidos que “tenían ya puestos los ojos en el territorio
de Texas, y desde ese momento también aspiraban a la anexión de Cuba”.
La revisión de los orígenes y el contenido de la “doctrina” culminaba con las siguientes
conclusiones de Delle Piane: 1) cuando el presidente Monroe transmitió al Congreso su
célebre Mensaje, ya la política británica había obtenido en la práctica el resultado de
impedir la intervención europea; 2) el mensaje de Monroe no tenía el propósito de
establecer una “doctrina” entendida como un principio de carácter general sino de fijar
posición ante dos peligros inmediatos, la amenaza de intervención europea y las miras
expansionistas de Rusia en el Pacífico; 3) la prohibición de establecer nuevas
colonizaciones en “los continentes americanos” se refería básicamente a América del
Norte y no tenía alcance general, afirma Delle Piane basándose en este caso en John
Bassett Moore, profesor de Derecho Internacional, tratadista autor de numerosos libros y
representante diplomático de Estados Unidos en diversos foros internacionales en la
época11; en todo caso, el texto de la declaración se refiere expresamente a territorios “por
la libre e independiente condición que mantienen” por lo cual Delle Piane deducía que se
limitaba a preservar de posibles empresas de colonización europea los territorios
organizados como Estados independientes; 4) la declaración tenía unos objetivos
concretos y una vez obtenidos estos, había cumplido su función y era asunto terminado.
Esta última conclusión se apoyaba en las declaraciones de James Polk en 1825, en
ocasión de los debates del Congreso de Estados Unidos sobre la invitación a participar en
el Congreso de Panamá convocado por Bolívar; 4) la doctrina Monroe no aportaba una
innovación teórica en el derecho internacional en la medida en que se atenía a la doctrina
entonces vigente sobre no intervención.
El análisis de Delle Piane sobre el proceso histórico de la Doctrina Monroe se propuso
identificar las reelaboraciones que ese documento tuvo como expresión del cambio en la
política exterior de Estados Unidos. Esa revisión estuvo apoyada en una cuidadosa
exploración en fuentes documentales como los escritos del Secretario de Estado Daniel
Webster, los mensajes presidenciales de Polk y en las obras de referencia
latinoamericanas sobre el tema como las de Calvo y Céspedes12 así como en obras de
historiadores y juristas norteamericanos. Delle Piane examina hasta qué punto, poco
11 Las referencias citadas por Delle Piane corresponden a dos obras de Basset Moore: “Les États
Unis et la politique d’annexion” en Revue de Droit International et de Legislation comparée,
1894, y The Principles of American Diplomacy, Nueva York: 1918.
12 Calvo, Carlos, Le droit international: théorie et pratique précedé d’un historique des gens,
Paris: Rousseau, 1896. Céspedes, José María, La doctrina de Monroe, La Habana: 1893.
10
tiempo después de la presentación del Mensaje, en 1824, en ocasión de la visita del
primer Ministro Plenipotenciario del Imperio del Brasil y su propuesta de un concierto de
poderes americanos para defender la independencia, la interpretación oficial del
presidente Monroe distaba mucho de visiones latinoamericanas más proactivas: la
respuesta fue el silencio ante lo que John Quincy Adams calificó como “incómoda frase”.
En la misma línea, las expectativas de Bolívar en cuanto a buscar los medios para hacer
efectiva la declaración con el Congreso de Panamá, tuvieron una derivación totalmente
opuesta en los debates del Congreso de Estados Unidos acerca de la participación de ese
país en aquél evento. En realidad, Delle Piane sostiene, es Bolívar y no Monroe quien
alentó la idea de elaborar un derecho internacional americano, esbozada por primera vez
en su carta de Jamaica de 1815 y proseguida luego con las misiones diplomáticas que
enviara a Perú, Chile, el Río de la Plata y México. Y, apoyándose en el examen de las
fuentes primarias de la época (documentos de Adams, Henry Clay y Webster, declaración
de Polk en 1845) sostenía que la doctrina Monroe fue descartada como principio de
relaciones entre Estados Unidos y las repúblicas latinoamericanas en 1835, cuando el
gobierno argentino se dirigió al de Estados Unidos a raíz de la ocupación de las islas
Malvinas y recibió la respuesta de que el hecho nada tenía que ver con la declaración del
presidente Monroe.
En su examen de las diversas interpretaciones del mensaje de 1823 a lo largo de un siglo,
Delle Piane identifica las contradicciones con el documento original y las innovaciones
que implicaban una verdadera re-elaboración: el mensaje de Polk al congreso en 1848
referente al caso de la rebelión en Yucatán, la argumentación según la cual el tratado
Clayton-Bulwer de 1850 sobre canal interoceánico de Panamá era “contradictorio” con
la doctrina de Monroe, la defensa en 1869 por el presidente Grant de su tratado de
anexión de la República Dominicana como una aplicación de la doctrina Monroe en la
medida en que se trataba de prevenir eventuales ocupaciones europeas de ese territorio,
las declaraciones del Secretario de Estado Olney en 1895 en relación con la controversia
de límites entre Venezuela y Gran Bretaña, las invocaciones al mensaje de 1823 para
justificar la política de separación de Panamá de Colombia, el “Corolario Roosevelt” de
1904, la interpretación de la doctrina de Monroe como defensa de la hegemonía de
Estados Unidos por Roosevelt y la propuesta de Wilson en su mensaje al Senado de 22 de
enero de 1917 acerca de transformar la doctrina de Monroe en “doctrina mundial”.13 La
única aplicación efectiva de esa doctrina en un caso concreto de política exterior sería
según Delle Piane la posición adoptada por el gobierno de Estados Unidos ante la
intervención francesa en México (1862-1867) pero el autor anota que curiosamente en
13 En su análisis de las propuestas de Woodrow Wilson, Delle Piane destaca las dificultades
confesadas por el propio presidente sobre sus intentos por definir la doctrina de Monroe.
11
esa ocasión el gobierno de Washington no invocó ante el gobierno francés la doctrina de
Monroe sino los principios de derecho internacional sobre no intervención.
Las conclusiones del trabajo de Delle Piane fueron expuestas en su “novena lección” del
20 de junio de 1921. En primer lugar, a la cuestión entonces en debate, Delle Piane
respondía que la doctrina Monroe no es un principio de derecho internacional. Esta
conclusión era sustentada en las siguientes consideraciones. En primer término, no se
trata de una regla de derecho consuetudinario pues para que tuviera esta condición
hubiera sido necesaria la aceptación por razones de interés mutuo por parte de las
restantes naciones generando precedentes que le dieran fuerza de norma pero ese no era
el caso de la doctrina Monroe pues ni en América ni en Europa hubo acuerdo en cuanto a
su aceptación y sí en cambio hubo precedentes de rechazo explícito como la declaración
del gobierno británico en el conflicto limítrofe con Venezuela. Por otra parte, la
aceptación internacional sólo podía ser posible con una formulación clara e invariable,
pero la doctrina Monroe había sido “interpretada y aplicada con los más distintos
criterios”.
En segundo término, un principio de derecho internacional puede estar sustentado en el
derecho contractual, vale decir para este caso, en un pacto entre naciones para adoptar la
Doctrina Monroe como regla de derecho positivo. Pero incluso la reserva incluida a
instancias del presidente Wilson en el Pacto de la Sociedad de Naciones (art. XXI) era en
opinión de Delle Piane sin ningún valor jurídico por estar formulada en términos vagos y
contiene una inexactitud en la medida en que alude a una “inteligencia regional”
inexistente: “Sería un reconocimiento originalísimo puesto que consistiría en reconocer
una cosa indefinible (la doctrina) y otra inexistente (el acuerdo sobre ella).” Delle Piane
citaba en respaldo de su argumento, las propias explicaciones de Wilson al Senado
cuando se trató la ratificación del tratado de creación de la Sociedad de Naciones,
explicaciones infructuosas porque el Senado acabó rechazando el artículo XXI.14
En su balance final, al examinar la compatibilidad de la doctrina Monroe con los
principios del derecho internacional, Delle Piane sostiene que la idea central contenida en
ese documento, el principio de no intervención había sido ya expuesto por los tratadistas
desde las obras clásicas de Grotius y Vattel y más cerca del tiempo en que Monroe llegó a
la presidencia, Lord Castlereagh lo había defendido en una nota dirigida a las potencias
de la Santa Alianza. Por consiguiente, la novedad del principio de no intervención
expuesto por Monroe es según Delle Piane no tanto jurídica sino política por el hecho de
ser proclamada por un país de reciente fundación como Estado soberano y dirigida a las
grandes potencias de la época que practicaban en forma sistemática la intervención y la
habían convertido en norma de su alianza. Para Delle Piane, la doctrina Monroe es en
14 Delle Piane, op. cit., pp. 87-88.
12
último análisis una defensa del derecho de la independencia y por tanto, también las
intervenciones de Estados Unidos en otros países del continente deberían considerarse
contrarios a ella: “Toda intervención opresiva, todas esas intervenciones que han
realizado ilegítimamente los Estados Unidos, son contrarias a la verdadera doctrina, son
formas aberrantes de la doctrina de Monroe”.
La “doctrina Brum”
Una tesis opuesta fue elaborada por Baltasar Brum, primero como Canciller y luego
como Presidente de la República. El historiador Dante Turcatti asigna gran importancia al
papel de Brum en el trazado de la política exterior de Uruguay en la segunda década del
siglo XX. Según Turcatti, Uruguay se convirtió en el país latinoamericano más
“filoestadounidense” de la época. Esta posición se manifestó en la firma de tratados, en
el intercambio de visitas oficiales y en declaraciones públicas y artículos de prensa.
Paralelamente, Uruguay se involucró en la creación de un organismo multilateral capaz
de proporcionar garantías a los países latinoamericanos frente al poderoso vecino del
Norte. La adhesión que encontró en Uruguay la “Declaración del derecho de las
naciones” aprobada por unanimidad por el Instituto Americano de Derecho Internacional
en 1916, es indicativa de la mayoritaria inclinación por el panamericanismo que
prevalecía en los más altos círculos dirigentes. En esa declaración aparecía el concepto de
“federación” como fórmula para la organización política interamericana.
El pensamiento de Baltasar Brum sobre relaciones entre los Estados americanos fue
presentado en tres documentos diferentes aunque estrechamente relacionados por una
misma lógica argumental, luego reunidos en una publicación.15 El primero de ellos,
“Solidaridad americana” fue inicialmente expuesto en una conferencia dictada el 21 de
abril de 1920 en la Universidad de la República por el presidente, invitado por la Cátedra
de Derecho Internacional; el segundo, titulado “Solidaridad mundial” fue publicado en
La Nación de Buenos Aires el 21 de enero de 1923; el tercero, “La Asociación de los
Países Americanos” fue publicado en El Día el 10 de febrero de 1923.
El primero de estos textos propone las líneas fundamentales que, según Brum, debía
adoptar la política exterior de Uruguay. Su visión del futuro era una en la que el
continente americano, “libre de odios seculares y de los perniciosos prejuicios de razas”
estaría en capacidad de influir para reducir los conflictos que, originados en las
rivalidades entre países europeos, comprometían el “bienestar del mundo”.
Una de esas líneas fundamentales propuestas era el panamericanismo, entendido como
comunidad de formas de gobierno e ideales de justicia, democracia y solidaridad entre
15 Brum, Baltasar, La paz de América, Montevideo: Imprenta Nacional, 1923.
13
todas las naciones del continente. El abandono del aislacionismo por parte de EEUU en
1917 era prueba, en opinión de Brum, de la voluntad de defender los derechos y la
independencia de los países americanos, amenazados por las pretensiones hegemónicas
de Alemania. Aunque Brum reconocía que en el pasado la política de Estados Unidos
pudo haber sido “injusta y áspera” con algunos países latinos, esto no debía ser obstáculo
para buscar el acercamiento sobre todo porque se había cumplido un cambio grande en su
política hacia las naciones del continente. Aislar a Estados Unidos sería no sólo injusto
sino “perjudicial para los intereses comunes”. En la visión de Brum, el panamericanismo
“implica igualdad de todas las soberanías, grandes y pequeñas”.
Desde este punto de partida, el presidente uruguayo abordaba el análisis de la doctrina
Monroe como el freno eficaz de las conquistas europeas en América. Y aunque los
efectos de la guerra en Europa alejaban el peligro de futuras conquistas, ello no debía ser
motivo para repudiar la doctrina Monroe. Por el contrario, Brum proponía transformar lo
que hasta ese momento era una norma de la política exterior de Estados Unidos en una
alianza defensiva entre todos los países americanos, con obligaciones y ventajas
recíprocas para todos. La única salvaguardia contra el “imperialismo interamericano”
debía buscarse únicamente en la nueva concepción de la solidaridad americana.
Brum argumentaba que la condena del expansionismo europeo en América expuesto en la
doctrina Monroe había ya aparecido antes del mensaje de 1823 en declaraciones de
Artigas, de Egaña y otros libertadores del período de la independencia de modo tal que no
se trataba de un principio exclusivo de los Estados Unidos sino que era “una aspiración
inmanente de todos los pueblos de América”. En esos términos explicaba el decreto del
gobierno uruguayo sobre solidaridad americana de 18 de junio de 1917, durante su
gestión como Canciller. Con base en este razonamiento, Brum proponía que en vez de
rechazar la doctrina Monroe, lo que correspondía era reconocerla como “un postulado
nacional” y ampliarlo para que comprendiera no sólo las anexiones territoriales de
Europa sino “también cualquier agravio al derecho”, forma eufemística que evitaba el uso
directo del término “intervención” o intervencionismo. Al otro lado del río de la Plata, la
respuesta no tardó: Lucio Moreno Quintana publicó un ensayo que criticaba punto por
punto la tesis de Brum y concluía que no había necesidad de contrabalancear a Europa
pues ésta no había demostrado hostilidad hacia América. La afirmación de que “El
ambicioso enemigo está en América” contradecía la idea de “solidaridad” que Brum
auspiciaba.16
16 Moreno Quintana, Lucio, Política americana. Refutación a la conferencia pronunciada por el
presidente de la República O. del Uruguay Dr. Baltasar Brum en la Facultad de Derecho de
Montevideo, Buenos Aires: Librería de J. Menéndez Editor, 1920.
14
La tesis de solidaridad americana se enlazaba con la propuesta de creación de una liga
que según Brum estaría fundamentada en el artículo introducido a instancias de Wilson
en el Tratado de Versalles y que hacía referencia a la doctrina Monroe y la “inteligencia
regional” sobre su validez en cuanto a los asuntos americanos. Esta organización serviría
al propósito de contar con un medio para incidir como bloque en la organización
internacional. Adicionalmente, ella sería el foro adecuado para resolver los conflictos
entre naciones del continente americano. Por esta razón, los Estados Unidos deberían
jugar un papel de primera importancia. Según Turcatti, Brum reconocía la potencia
internacional que había adquirido Estados Unidos al terminar la primera guerra y
consideraba que los antecedentes de la política imperialista de Estados Unidos en
Centroamérica y el Caribe eran eventos propios de una época ya superada, en la medida
en que Estados Unidos había adoptado una política amistosa y de trato igualitario hacia
América Latina desde la primera guerra.
La liga americana que Brum proponía tendría dos grandes objetivos: ocuparse de los
conflictos con naciones de otros continentes y de los que surgieran entre los países
miembros. Estaría constituida sobre el principio de la igualdad absoluta entre los Estados.
Las controversias que surgieran entre éstos serían resueltas por fallo arbitral. La
intervención en los asuntos internos de los países no sería admitida salvo que existiera
una mayoría de dos tercios de miembros a favor de la intervención.
Esta propuesta tuvo en Uruguay críticos que la consideraron contraria a la organización
de la Sociedad de Naciones. Para Brum, en cambio las dos organizaciones eran
perfectamente compatibles: más aún, una liga americana reforzaría a la Sociedad de
Naciones. En su artículo “Solidaridad mundial” expuso nuevas consideraciones sobre la
estructura posible de la Liga Americana y sus relaciones con la Sociedad de Naciones.
Brum sostenía que la Sociedad de Naciones debía organizarse en forma confederal por
entender que esa era la forma más apropiada para regir territorios extensos. Dentro de esa
organización de alcance mundial podrían existir acuerdos regionales, como la liga
americana, pero estos acuerdos eran, en su concepto, sustancialmente diferentes de los
sistemas de alianzas y la política de equilibrio que habían caracterizado la política
internacional hasta la primera guerra mundial. El poder superior de la Sociedad de
Naciones sería el factor decisivo para impedir el retorno de las rivalidades entre bloques y
la política de equilibrio. La organización federativa de la Sociedad de Naciones
aseguraría ese resultado y los Estados nacionales aceptarían así las limitaciones a sus
prerrogativas para ganar un bien mayor, la paz mundial.
En su artículo para El Día Brum avanzaba con la idea de la liga americana y proponía un
anteproyecto de estatutos. En ese documento, Brum preveía la incorporación de Canadá,
recogía la lógica de la doctrina Calvo en cuanto a la primacía de los tribunales nacionales
en controversias con entidades privadas extranjeras (Art. IX) y proponía tres autoridades
15
(Consejo, Asamblea y Secretaría) para la conducción de la organización. Llama la
atención el grado de detalle con el cual el documento define las funciones de cada una de
esas instancias. Las mujeres podrían formar parte de la dirección tanto en cargos
honorarios como rentados. Entre las ideas novedosas contenidas en este anteproyecto se
encuentran el firme pronunciamiento contra el armamentismo,17 la clara defensa de la no
intervención tanto por parte de otros países como de la propia Asociación (Art. 8º - F), la
exclusión de los regímenes de facto de la membrecía, salvo que mediara un
reconocimiento de parte de la mayoría de los miembros de la Asociación y la solución de
conflictos por medio de la mediación y el arbitraje. La propuesta de estatutos preveía la
pertenencia a la Sociedad de Naciones pero contemplaba la situación de los países que no
hubieran querido adherirse a ella, uno de los cuales era precisamente Estados Unidos.
La posición de Baltasar Brum sobre relaciones entre Estados Unidos y América Latina
fue cambiando en el transcurso de la década del 20, con un abandono gradual del
optimismo que caracterizó sus primeros escritos. Un elemento determinante en esa
evolución fue la intervención norteamericana en Nicaragua. Brum expuso su pensamiento
en sus columnas en El Día a partir de 1927, en las cuales planteó una analogía arriesgada
entre la ocupación de Nicaragua y la separación de Panamá de Colombia en 1903, 18 pero
también en sus intercambios con el embajador de Estados Unidos en Uruguay a quien
transmitió su visión de las relaciones interamericanas. En el informe sobre su entrevista
con Brum el 18 de febrero de 1931, el embajador J. Butler Wright registraba las
opiniones críticas de Brum sobre la política de Estados Unidos: los errores habrían sido el
desconocimiento de las características “raciales” y culturales de los pueblos y la
designación de oficiales del ejército, la marina y el Cuerpo de Infantes de la Marina en
operaciones que los latinoamericanos equiparaban con el imperialismo militar. Según
Brum esos errores hubieran podido salvarse si se hubiera designado a diplomáticos y aún
más si se hubiera invitado a participar a “un representante de por lo menos uno de los
restantes países latinoamericanos”. Esos errores, sumados a las presiones de los intereses
17 En la sección “Principios y fines”, numeral X, se dice: “El mantenimiento de la paz exige la
eliminación de toda competencia en armamentos, y su reducción a lo indispensable para la
seguridad nacional y para la ejecución de las obligaciones internacionales impuestas por una
acción colectiva.” Más adelante, entre los deberes de los asociados se estipulan la prohibición de
venta de armas y municiones a particulares y la obligación de informar a todos los miembros
sobre la situación de los armamentos, los programas militares, navales y aéreos y de las industrias
que pudieran ser utilizadas para la guerra.
18 En su columna “Los sucesos de Nicaragua”, del 1° de marzo de 1927 (ver transcripción en
Turcatti, op. cit. pp. 120-121), Brum atribuía la intervención de Estados Unidos a nuevos planes
para construcción de un canal interoceánico por la ruta de Nicaragua.
16
comerciales empresariales de Estados Unidos, presentes en Uruguay en sus frigoríficos y
consorcios petroleros, y las medidas proteccionistas, habían generado un fuerte
sentimiento anti-norteamericano que no tenía precedentes en las actitudes hacia otras
potencias mundiales como España, Gran Bretaña e inclusive Alemania.19 El embajador
americano relacionó estas opiniones del entonces presidente del Consejo Nacional de
Administración con su postura de tolerancia hacia todas las disidencias políticas incluidas
las de anarquistas y comunistas y su defensa de la política de apertura a la inmigración de
personas “de todas las naciones, ideas políticas y razas” y en posteriores informes al
Secretario de Estado, se inclinó a admitir las sospechas que entonces cultivaban algunos
sectores políticos uruguayos sobre la supuesta simpatía de Brum con el comunismo.
Uruguay en las conferencias panamericanas
Uruguay participó en todas las conferencias panamericanas desde la primera realizada en
Washington en 1889 adoptando posiciones por lo general alineadas con las sostenidas por
la diplomacia de Estados Unidos e inclusive superando las metas que ésta se proponía.
Entre los responsables de formular esta orientación en política exterior se deben contar
durante las dos primeras décadas del siglo XX, además del presidente Batlle y sus
sucesores, a Baltasar Brum, el embajador en Estados Unidos Carlos María de Pena y al
embajador Juan Antonio Buero. Debe tenerse en cuenta que la posición uruguaya no era
demasiado distinta de la de otros países de la región, en particular Brasil, firme aliado de
Estados Unidos desde que la conducción de la política exterior reposara en las manos del
Barón de Río Branco.
En la primera conferencia panamericana, Uruguay votó junto a los restantes países
latinoamericanos la resolución por la cual se refirmó el principio de igualdad entre
nacionales y extranjeros, por el cual todos quedaron con los mismos derechos y
obligaciones frente a las leyes del país de residencia. Estados Unidos votó en contra de
esta declaración y Haití se abstuvo.
En la segunda conferencia (México 1901) Uruguay votó afirmativamente la “Convención
sobre los Derechos de los Extranjeros” que explícitamente excluía el recurso a la vía
diplomática por parte de los extranjeros con excepción de los casos en que se comprobara
una “denegación de justicia” o “una violación evidente de los principios de Derecho
Internacional” y también un tratado sobre “Reclamaciones por daños y perjuicios
pecuniarios”, complementario de la convención anterior. El artículo 1º de este
documento establecía la obligación para las partes contratantes de someter al arbitraje
19 “J. Butler Wright al Secretario de Estado” en Rodríguez Ayçaguer, Ana María, Selección de
Informes de los Representantes Diplomáticos de los Estados Unidos en el Uruguay, Montevideo:
Universidad de la República, 1996, pp. 53-60.
17
todas las reclamaciones que no pudieran ser resueltas amigablemente por la vía
diplomática. Estados Unidos y Haití se opusieron a las dos convenciones.
La tercera conferencia (Río 1906) recomendó a las naciones participantes que dieran
instrucciones a sus delegados a la Conferencia Internacional de La Haya de 1907 para
procurar que se celebrara una convención internacional sobre arbitraje. Uruguay llevó a
esa instancia su propuesta sobre arbitraje amplio y obligatorio, garantizado por la
creación de una organización multilateral con capacidad para hacerlo cumplir.
La cuarta conferencia (Buenos Aires 1910) coincidió con la celebración del primer
centenario de la independencia y sus actuaciones se concentraron en la aprobación de
convenciones sobre reclamaciones pecuniarias y arbitraje, sobre patentes de invención,
dibujos y modelos industriales, marcas de fábrica o de comercio y propiedad intelectual,
artística y literaria, sobre codificación del derecho internacional público y privado y sobre
comisiones panamericanas permanentes. En todos estos temas, la posición uruguaya
estuvo alineada con la de Estados Unidos. Desde la cuarta conferencia panamericana, ese
alineamiento de Uruguay con la política exterior de Estados Unidos se hizo visible para
los restantes países de la región.
La quinta conferencia (Santiago de Chile 1923) se reunió en el clima de posguerra y
optimismo por el crecimiento espectacular de Estados Unidos y su nuevo rol de gran
potencia mundial. Ello no impidió que los delegados latinoamericanos se extendieran en
pronunciamientos a favor del proyecto bolivariano de unión americana. Las discusiones
sobre arbitraje ocuparon una buena parte de las sesiones pero la conferencia no adoptó
ninguna resolución. Es que en ese momento se contraponían dos tendencias diferentes, la
que apoyaba el arbitraje amplio (Argentina, Paraguay y Uruguay) y la que sostenía el
arbitraje restringido (Chile y Estados Unidos). La conferencia aprobó sin embargo el
Tratado para prevenir o evitar los conflictos entre los Estados, conocido también como
“pacto Gondra” por el apellido del representante de Paraguay que presentó el proyecto.
Este tratado disponía que las cuestiones entre dos o más Estados que no hubieran podido
ser resueltas por la vía diplomática ni por arbitraje debían ser sometidas a una comisión
que estudiaría las causas del conflicto, comprometiéndose las partes a no realizar actos
hostiles mientras se desarrollara la investigación. En virtud de ese tratado quedaron
constituidas dos comisiones permanentes de investigación, una con sede en Washington y
otra en Montevideo.20
20 La conferencia de conciliación y arbitraje realizada en Washington en 1929 aprobó dos
convenciones que dieron desarrollo a lo establecido en el Pacto Gondra estableciendo
procedimientos de conciliación y arbitraje obligatorio.
18
En la quinta conferencia, Uruguay presentó lo que pasaría a ser llamada la “doctrina
uruguaya”. Esta recogía las propuestas sostenidas por Baltasar Brum entre 1920 y 1923.
Fue Juan Antonio Buero el encargado de defender el proyecto de internacionalización de
la doctrina Monroe, elaborado y expuesto por Brum, en un intento de liderar una posición
en la organización panamericana. Las propuestas de Uruguay sobre constitución de una
Liga Americana sobre la base de la igualdad perfecta entre las naciones asociadas y de
continentalización de la doctrina Monroe fueron sometidas a estudio del Consejo Director
de la Unión Panamericana. Sin embargo, esta iniciativa tropezó con la indiferencia de
Estados Unidos, interesado en conservar el carácter unilateral de lo que llamaban su
“política tradicional” en los asuntos americanos.
La sexta conferencia (La Habana 1928) estuvo marcada por intensos debates sobre la
política de intervención aplicada por Estados Unidos en Nicaragua. Las reacciones de los
diplomáticos latinoamericanos se hacían eco de las protestas de la sociedad civil de sus
países. En particular los representantes de Argentina y México expusieron la crítica de la
intervención e intentaron impulsar una resolución sobre no intervención. Uruguay,
representado en esa oportunidad por el Dr. Juan José de Amézaga, expuso un bien
fundamentado planteamiento a favor del principio de no intervención. El argumento del
delegado de Estados Unidos –el ex Secretario de Estado Charles Evans Hughes—según
el cual la acción en Nicaragua debía caracterizarse como “interposición” y no como
“intervención” impidió el consenso. La delegación argentina se retiró, no hubo acuerdo
entre los delegados y por tanto no se adoptó resolución aplazando este tema para la
siguiente conferencia que debía reunirse en Montevideo en 1933. Para Uruguay, esta
conferencia significó también un segundo fracaso para su propuesta de liga americana,
presentada nuevamente a pesar del cambio en el contexto de las relaciones
interamericanas, la reafirmación del aislacionismo en Estados Unidos y el desinterés de la
administración Coolidge en la creación de una organización como la que se proponía.
La Conferencia de Montevideo (1933), reunida pocos meses después del anuncio por
Franklin D. Roosevelt de la nueva política de Buena Vecindad, fue la instancia en la cual
finalmente se adoptó la resolución sobre no intervención. En su discurso inaugural, el
presidente uruguayo Gabriel Terra, haciendo un repaso del tiempo trascurrido desde la
última conferencia, estimó que el panamericanismo había sufrido “un rudo contraste”. La
Convención sobre los Derechos y deberes de los Estados en su artículo 8° aprobada en
esa ocasión afirmaba el principio de no intervención como perteneciente al Derecho
Internacional americano. Decía textualmente: “Ningún Estado tiene el derecho de
intervenir en los asuntos internos ni en los asuntos externos de otro” y reafirmaba el
principio de inviolabilidad del territorio de los Estados. El artículo 11 establecía que no
serían reconocidas las adquisiciones territoriales adquiridas por la fuerza. El secretario de
Estado Cordell Hull planteó una reserva, invocando el Mensaje de Roosevelt del 4 de
marzo sobre buena vecindad como garantía de que bajo su gobierno ningún Estado debía
19
guardar temor de la intervención de Estados Unidos. Esta reserva fue luego retirada en la
siguiente conferencia realizada en Buenos Aires en 1936.
La séptima conferencia fue también ocasión para la contraposición de dos alternativas de
inserción internacional de las repúblicas americanas, panamericanismo o Sociedad de
Naciones. Esta organización fue puesta a prueba precisamente en la época de la reunión
panamericana de Montevideo, cuando la prolongada guerra en el Chaco fue objeto de la
acción de la Sociedad de Naciones con la designación de una Comisión que debía
proponer soluciones al conflicto. Esa Comisión llegó a Montevideo cuando la conferencia
panamericana se encontraba sesionando y si bien la recepción fue según los usos
cordiales de la diplomacia, el presidente uruguayo se encargó de disuadir a los
comisionados de la Sociedad de Naciones de emprender su labor de mediación,
enfatizando que la solución de un problema americano debía quedar en manos de los
países de América.
En la Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz (Buenos Aires, 1936) el
tema de la solidaridad americana volvió a integrar la agenda esta vez con una propuesta
de las cinco repúblicas centroamericanas. El presidente de la delegación uruguaya Pedro
Manini Ríos intervino para presentar el interés de Uruguay en el tema “por la doctrina
prestigiada por el Dr. Baltasar Brum” que se había concretado en su decreto de 1917 pero
en su informe a la Cancillería explicitaba que la orientación que se había impuesto a sí
misma la delegación de Uruguay era la de “salvar los compromisos de nuestro país en su
calidad de Miembro de la Sociedad de Naciones” y la necesidad de compatibilizar la
solidaridad americana con la pertenencia a la Sociedad de Naciones.21 Esta postura de
Manini Ríos respondía a la línea de pensamiento que asignaba un papel crucial a la
relación con Europa: “pretender ahondar aún más el Atlántico que nos separa de Europa
es contraproducente e inconveniente para el desarrollo general de nuestro continente,
desde el punto de vista cultural y económico.”22
Finalmente en la conferencia de Lima en 1938, cuando la discusión se centró en la guerra
que parecía inminente, Uruguay, representado por Pedro Manini Ríos nuevamente como
presidente de la delegación, se pronunció por una “posición continental” pero a la vez
confirmó la adhesión al principio de no intervención y defensa de las prerrogativas de la
21 “Conferencia Interamericana de Consolidación de la Paz reunida en Buenos Aires del 1° al 23
de diciembre de 1936. Informe de la Delegación del Uruguay” en Boletín del Ministerio de
Relaciones Exteriores, T. V. N° 2, Montevideo: 1938, pp. 1-69.
22 Ibid, p. 86.
20
soberanía de los Estados contra el retorno de “concepciones casi feudales de
intervención”.23
En las conferencias panamericanas anteriores a 1939, Uruguay adoptó una postura
oscilante entre el alineamiento con Estados Unidos y la posición conjunta con los
restantes países latinoamericanos: esa oscilación tuvo un corte temático pues en las
resoluciones sobre normas relativas a patentes de invención, propiedad intelectual,
marcas de fábrica, modelos industriales y comercio, Uruguay estuvo alineado con las
posiciones sostenidas por los representantes norteamericanos mientras que en los temas
de no intervención y supremacía del derecho interno (Doctrina Calvo) Uruguay votó en
conjunto con el bloque latinoamericano. Finalmente, las débiles adhesiones a la Sociedad
de Naciones expuestas en las conferencias del período de “buena vecindad” se
desmoronaron junto con la misma organización sin necesidad de mayor discusión.
Uruguay y el panamericanismo durante la segunda guerra mundial. Doctrinas
Guani y Rodríguez Larreta
Las reuniones de consulta de Ministros de Relaciones Exteriores previstas por la
Conferencia Panamericana de 1938 fueron el espacio en que culminó la definitiva
afirmación de la opción panamericana de Uruguay pero al mismo tiempo dieron origen a
posiciones que promovieron nuevos debates. En 1940, el proyecto de instalación de bases
aeronavales de Estados Unidos en Uruguay generó una fuerte polémica en la prensa y un
memorable debate en el Senado donde por una mayoría de 25 en 26 fue desaprobado el
proyecto del Ejecutivo. En el curso de ese debate la argumentación de los opositores,
todos ellos senadores de la fracción herrerista del Partido Nacional, miembro del bloque
político entonces en el gobierno, tuvo dos ejes principales: de una parte, una fuerte
defensa de la opción latinoamericanista y de otra, la necesidad de preservar los
equilibrios geopolíticos en la Cuenca del Plata contra la potencial amenaza que implicaba
la instalación de bases de Estados Unidos en Uruguay. El resultado de la votación sin
embargo excedía claramente el número de senadores herreristas (15) y demostraba la
existencia de un consenso mayor contra un giro tan inusitado en la política exterior
uruguaya.24
23 Boletín del Ministerio de Relaciones Exteriores, Tomo VII, N° 2, Montevideo: El Siglo
Ilustrado, 1939, p. 84.
24 Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, Tomo 172, 84ª.Sesión Ordinaria, Noviembre
21 de 1940, pp. 232-255.
21
En una dirección diferente, la Cancillería actuó en estricto alineamiento con Estados
Unidos y las reuniones de consulta proporcionaron el marco adecuado. En la tercera
reunión, realizada en Río de Janeiro en 1942, se creó el Comité de Emergencia para la
Defensa Política del continente y el Canciller uruguayo, Alberto Guani, luego
Vicepresidente de la República tras las elecciones de 1943, fue designado su presidente.
Desde esa posición, llevó adelante, con pleno respaldo de Estados Unidos, el esfuerzo de
conformar un bloque hemisférico contra el Eje sobre la base de la recomendación
formulada por la Tercera reunión de Río. De ese propósito resultaron las presiones a los
países que mantenían posiciones de neutralidad. Si para el caso uruguayo, ese cambio de
política requirió un golpe de Estado en febrero de 1942 con disolución del Parlamento,
donde la resistencia a la ruptura de relaciones con los países del Eje era el escollo mayor,
en otros casos se aplicó la presión diplomática y las retaliaciones económicas. Los
cambios de gobierno en Bolivia y Argentina en 1943, fueron tema central del Comité de
Emergencia y el 22 de diciembre fue adoptada una resolución propuesta por su
presidente, luego conocida como la “Doctrina Guani”. Ella establecía que los gobiernos
impuestos por la fuerza durante la guerra no debían ser reconocidos hasta tanto los otros
países americanos hubieran sido consultados a fin de decidir si esos gobiernos estaban
dispuestos a cumplir con los compromisos interamericanos.
La aplicación de la Doctrina Guani para el caso del régimen boliviano instaurado con el
golpe del Coronel Gualberto Villarroel tuvo como resultado el no reconocimiento de ese
gobierno por 18 países americanos. Pero también la “Doctrina Guani” fue invocada
contra el gobierno argentino surgido del golpe del 4 de junio de 1943, en particular tras la
renuncia del General Ramírez.
Esta orientación de la política exterior uruguaya que colocaba al país en un rol
protagónico en la conformación de un bloque liderado por Estados Unidos se beneficiaba
de la existencia de un amplio consenso político y social interno en defensa de los aliados
contra el Eje: no sólo los partidos políticos sino muchas organizaciones de la sociedad
civil canalizaban la expresión de simpatía hacia esos países y desarrollaban acciones que
llegaban hasta el reclutamiento de combatientes voluntarios. Sólo en 1944, cuando el fin
de la guerra parecía cercano, aparecieron las primeras voces diferentes: en la celebración
del 1° de mayo, la Federación de Estudiantes presentó un manifiesto en defensa de la
“Tercera Posición”.
La consolidación de la opción panamericana como línea directriz de la política exterior
uruguaya tuvo una última expresión en el período examinado en esta ponencia con la
formulación de la llamada “doctrina Larreta”. Un cambio en el gabinete del presidente
Amézaga, con la renuncia del Canciller José Serrato, permitió el ingreso en octubre de
1945 de Eduardo Rodríguez Larreta, de la fracción de los “blancos independientes” del
Partido Nacional, en un gobierno de mayoría colorada. Co-director de El País y miembro
22
de organizaciones pro-aliados, el nuevo Canciller asumió en un momento de tensión
diplomática entre Estados Unidos y Argentina.
El origen de la “doctrina Larreta” se encuentra precisamente en esa tensión: una semana
después de la asunción del nuevo ministro, la Cancillería uruguaya, al igual que las
restantes de América Latina, recibió desde la Embajada de Estados Unidos un informe del
Secretario de Estado James Byrnes sobre la amenaza de instalación de un régimen
totalitario en Argentina con una solicitud de opiniones y puntos de vista. La respuesta de
Rodríguez Larreta llegó el 19 de octubre en un memorando “muy reservado” en la cual
anotaba que “acordando todo su significado e importancia al principio de no
intervención” no creía que este principio pudiera extenderse tanto como para amparar
violaciones a los derechos humanos e incumplimiento de los compromisos
internacionales de un Estado.25 En esa nota incluía una idea que sería luego el argumento
central de la “doctrina” de la intervención colectiva: el paralelismo entre la democracia y
la paz. A estos intercambios entre embajada y ministro se sumó la visita de Spruille
Braden en escala en Montevideo en su viaje de regreso desde Buenos Aires a
Washington: según el historiador Lester Langley, Braden “indujo” al canciller uruguayo a
proponer la intervención colectiva.26 Esta interpretación fue posteriormente reafirmada en
la obra de Héctor Gros Espiell.27
Estos antecedentes culminaron con la circular dirigida el 21 de noviembre a los Ministros
de Relaciones Exteriores de América y hecha pública el 23 de noviembre en el diario del
Canciller.28 Rodríguez Larreta había recabado previamente el respaldo del Consejo de
Ministros para su iniciativa de consulta a los gobiernos americanos para lograr “ante
sucesos notorios” un pronunciamiento colectivo multilateral por las vías de un dictamen
de una Comisión, una consulta expresa o una resolución de la Conferencia que debía
reunirse en Río en 1947. Las tres ideas básicas de la circular de Rodríguez Larreta eran el
25 Rodríguez Larreta asumía el argumento de Byrnes en cuanto al “incumplimiento” de
Argentina de los acuerdos de la Conferencia de Chapultepec.
26 Langley, Lester, América y las Américas, Buenos Aires: Devenir, 1989, p.225.
27 Gros Espiell, Héctor, De Diplomacia e Historia, Montevideo: Ediciones de la Plaza, 1989.
28 “Uruguay propone a toda América la vigencia plena de la democracia”, en El País del 24 de
noviembre, en Casal, Álvaro, La doctrina Larreta, Montevideo: Ediciones de la Plaza, 1997,
pp.27-28. De esta obra se toman las referencias de prensa citadas en esta sección.
23
paralelismo entre la democracia y la paz, la protección internacional de los derechos del
hombre contra las violaciones cometidas por regímenes totalitarios y la acción colectiva
en defensa de esos principios.
Si la reacción contraria de la mayor parte de las Cancillerías americanas a esta propuesta
que implicaba el abandono del principio de no intervención se expresó en notas de
amable cortesía diplomática y variados matices de lenguaje evasivo, las reacciones en
Uruguay asumieron un tono fuerte. El Debate, diario del herrerismo, le dedicó dos
editoriales cuyos títulos sintetizan el contenido: el artículo del 25 de noviembre se
titulaba “La inconsciencia de una actitud” y el del día 26 tenía por título “La ridícula nota
cancilleresca pro intervención”. En ambos se condenaba la subordinación de Uruguay al
propósito americano de intervención en Argentina, país que era designado como “vecino”
y “hermano rioplatense”. Al norte del continente, The Washington Post exponía una
interpretación similar: “la nota uruguaya está destinada indudablemente a la Argentina”.
La defensa de la “doctrina Larreta” corrió por cuenta de los medios afines a los blancos
independientes, El País y El Plata, así como del órgano de prensa del partido católico, El
Bien Público. Mientras los primeros realizaban una proeza dialéctica para argumentar que
los orígenes de dicha doctrina se encontraban en Bolívar y en el Tratado aprobado en el
Congreso de Panamá de 1826 y se extendían en consideraciones sobre “el concepto
estéril y anacrónico de una soberanía obsoleta”, el periódico católico teorizaba sobre la
“interdependencia que los medios científicos y sociales han creado” y sobre la necesidad
de repensar el principio de no intervención frente a casos de dictadura.
El debate en el Parlamento se cumplió en las dos cámaras a principios de diciembre. La
defensa de la “doctrina” estuvo a cargo del bloque de legisladores del Partido Nacional
Independiente y la oposición fue sostenida por parlamentarios herreristas y colorados de
diversas formaciones (terristas, blancoacevedistas). La decisión en el Senado corrió por
cuenta del vicepresidente Alberto Guani.29
El debate en torno a la doctrina de Eduardo Rodríguez Larreta prosiguió por varios años.
Es importante destacar que tanto el autor como sus defensores se esforzaron por
demostrar la continuidad entre ese documento y las posiciones sostenidas por Uruguay en
las conferencias panamericanas. En primer término, se destacaba que la tesis defendida
por el delegado uruguayo en La Habana en 1928 admitía la posibilidad de excepción al
principio de no intervención: “Ningún estado puede intervenir en los asuntos internos de
otro. Los casos de excepción a este principio serán determinados por los mismos Estados
que forman parte de este Congreso, en la oportunidad que juzgara conveniente”. Esta
argumentación omitía que en la exposición de esa moción, el delegado uruguayo vinculó
29 Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, Tomo 181, 69ª. Sesión Ordinaria, Diciembre 5
de 1945.
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la determinación de las posibles “excepciones” a la creación de un Tribunal Internacional
de Arbitraje y que en la conferencia de 1928, ante el caso concreto sobre el cual giró la
discusión, la intervención en Nicaragua, la posición uruguaya fue acorde a la de los
restantes países latinoamericanos, sin que para ese caso se planteara alguna “excepción”.
Más clara resultaba la relación entre la circular dirigida las cancillerías americanas y las
posiciones expuestas por el Canciller Serrato en las conferencias de Chapultepec y San
Francisco sobre intervención colectiva para enfrentar amenazas a la paz. En cuanto a una
posible filiación con antecedentes latinoamericanos, la tentativa de establecer una línea
de continuidad entre el tratado de 1826 y la doctrina Larreta fue derrotada en el Senado
con la intervención muy erudita del senador Armando Pirotto quien, a sus funciones
parlamentarias, sumaba una intensa actividad de investigación en Historia.
Conclusiones
El estudio de la trayectoria de Uruguay en las conferencias panamericanas permite
concluir que las ideas incidieron en la definición de posiciones y en la elaboración de
políticas de tres maneras complementarias: en las interpretaciones sobre las relaciones de
poder en política internacional, en la elección del rumbo a seguir entre las tres opciones
viables (América Latina, el hemisferio occidental, el multilateralismo organizado en la
Sociedad de Naciones) y en los debates sobre el curso de acción a adoptar en cuanto a las
modalidades de inserción. La controversia sobre el panamericanismo fue central para la
formulación de la política exterior.
La participación de los miembros del sistema político así como de intelectuales
independientes y actores de la sociedad civil demuestra el carácter complejo del proceso
de construcción social de políticas y estrategias. La relación entre ideas y sujetos
involucrados en ese proceso evolucionó a lo largo del período examinado en esta
ponencia en un desarrollo caracterizado por el predominio de la continuidad sobre el
cambio o las variaciones.
Las instituciones desempeñaron un papel fundamental: las conferencias panamericanas
primero, y las reuniones de consulta después, proporcionaron el espacio para las
interacciones que se tradujeron en la elección de políticas y fueron un factor
desencadenante de debates entre actores políticos y sociales en torno al panamericanismo.
La construcción de la opción que terminó por imponerse hacia el fin de la segunda guerra
mundial se cumplió en un proceso no lineal, enmarcado en contradicciones y en una
coyuntura en la cual el margen de incertidumbre acerca del futuro era muy alto, con los
efectos devastadores en la economía de la gran depresión y con un conflicto bélico que
culminó en la consolidación de la hegemonía incontrastable de Estados Unidos en el
mundo.
25
Si bien la afirmación de la opción panamericana se apoyó en fuertes elementos de
continuidad respecto de antecedentes establecidos en el período de la primera guerra
mundial, no se impuso sobre otras adhesiones firmemente arraigadas en la cultura política
uruguaya: así la defensa de la soberanía primó sobre el proyecto de bases
norteamericanas en 1940 y la adhesión a la no intervención triunfó sobre la propuesta de
“intervención colectiva”.
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