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Hojas
Pisos de protección
informativas
social y género
OIT
1
Brechas de
protección social
¿Qué son los “pisos” nacionales de protección social?
La Recomendación 202 de la OIT, de junio de 2012, indica que los pisos nacionales de protección social
constituyen “conjuntos de garantías básicas de seguridad social definidos a nivel nacional que aseguran
una protección destinada a prevenir o aliviar la probreza, la vulnerabilidad y la exclusión social”. Tales
garantías básicas –transferencias monetarias o en especie– son cuatro: (1) la atención de salud esencial, y
la seguridad básica del ingreso para (2) los niños y las niñas; (3) la población adulta en edad de trabajar y
(4) las personas de edad avanzada y con discapacidad.
Estas garantías básicas deben combinarse con el acceso geográfico y finaciero a servicios esenciales como
agua y saneamiento, alimentos y nutrición adecuada, salud, educación, servicios sociales, vivienda, etc.
para completar los pisos de protección social tal como se conciben por el Sistema de Naciones Unidas:
“un conjunto de transferencias y derechos básicos que permitan a las personas acceder a bienes y
servicios esenciales”. Es decir, se trata de asegurar la oferta –servicios públicos– y la demanda de tales
servicios –a través de las transferencias y del ejercicio de los derechos–.
¿Por qué es necesario el piso de protección social?
Por que el déficit en la cobertura de la seguridad social es muy elevado: apenas el 20% del total de la
población mundial está protegida. El acceso a la seguridad social a través del empleo parece díficil cuando
predomina el desempleo, el subempleo y el trabajo precario. Las estrategias para lograr el trabajo
decente –pleno empleo, con derechos, libertad sindical, negociación colectiva y diálogo social, y
protección social–, deben combinarse y apoyarse con medidas que garanticen los principios de igualdad y
universalidad en el acceso a la atención médica y la seguridad en el ingreso, y el pleno ejercicio de los
derechos humanos, con políticas públicas que desarrollen los servicios esenciales para toda la población.
¿Por qué los pisos de protección social son una prioridad para el movimiento sindical?
Por que la protección social es un derecho fundamental y un requisito indispensable para el trabajo
decente, asegura mínimos vitales en situaciones de necesidad y es un elemento de cohesión social. Por
ello el movimiento sindical incidió en el seno de la OIT, hace más de una década, para que se pusiera en
marcha la campaña para la extensión de la seguridad social, que planteó una doble estrategia: la
extensión horizontal (llegar al máximo de personas) y la extensión vertical (con el máximo nivel de
protección).
En el año 2010 la Confederación Sindical de las Américas –CSA– aprobó la Plataforma
Sindical Continental sobre Seguridad Social, PLACOSS, en la que reivindica un sistema
integral con un pilar público básico y un pilar público contributivo. El pilar público
básico, que en esencia coincide con el piso de protección social, contribuye a la
extensión horizontal de la seguridad social y tiene como objetivo una mejor
distribución del ingreso y la riqueza, y con ello una disminución de las crecientes
desigualdades sociales. De ahí la importancia para el movimiento sindical: la
protección social es un instrumento indispensable para la justicia social y el desarrollo
sustentable. En la medida que se corrijan las desigualdades sociales, desaparecerán las
situaciones de pobreza y exclusión social.
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¿Cómo comprobamos que se supera el déficit de protección social?
A través de los resultados.
Para evaluar en términos de resultados es preciso “medir” la realidad en dos momentos diferentes: antes
de intervenir sobre ella y cuando se han desarrollado las políticas, programas o intervenciones, de manera
que permita comparar el antes y el después, dando respuesta a las preguntas: ¿Ha habido avance? ¿Hay
más población que cuenta con protección social? ¿Cuánta? ¿Qué población?
¿Cómo podemos comparar?
Utilizando los indicadores.
Los indicadores son datos que reflejan el estado de una situación, o de algún aspecto particular, en un
momento y un espacio determinados, son como una fotografía con indicación de la fecha y el lugar donde
se toma. Por ejemplo: la tasa de actividad, la tasa de desempleo o la tasa de afiliación a la seguridad
social. Los indicadores “miden” la realidad, y la comparación de mediciones en diferentes momentos
permite ver la evolución en el tiempo y estudiar tendencias acerca de la situación que miden, adquiriendo
así un gran valor como herramienta en los procesos de evaluación y de toma de decisiones.
¿Por donde empezamos?
Hay que tomar decisiones porque los recursos son escasos y los puntos de partida desiguales.
El piso de protección social debe contribuir a la universalidad de la seguridad social como un proceso
gradual. Es díficil que se puedan poner en marcha pisos nacionales que amplíen la cobertura de la
seguridad social al conjunto de la población de una vez, por ello hay que establecer prioridades, esto es,
identificar qué colectivos, grupos poblaciones, zonas, áreas, etc. tienen mayor necesidad de protección
social porque se encuentran en situaciones de mayor desigualdad y exclusión social.
De nuevo es preciso comparar, en esta ocasión las diferencias entre la población para los diferentes
indicadores. Por ejemplo, la tasa de informalidad total de un país de poco sirve para planificar la acción si
no se acompaña de información de en qué áreas, sectores, población, etc. es más acusada y persistente.
Para poder hacer estas comparaciones utilizamos las brechas.
¿Qué son las brechas?
El término brecha, literalmente, significa “abertura o grieta”.
En ciencias sociales y económicas se utiliza para poner de manifiesto la “distancia” entre colectivos,
grupos sociales o poblaciones respecto a los beneficios o disfrute de derechos, servicios o recursos. Por
ejemplo, hablamos de brecha salarial de género para referirnos al diferente salario medio de mujeres
respecto al de los hombres. Las brechas son expresiones visibles o resultados de la exclusión social y
reflejan las condiciones materiales de vida en que se encuentran los grupos y comunidades que no
pueden participar adecuadamente en la vida social, que están privados del acceso a derechos básicos y
que no cuentan con los recursos y oportunidades para desarrollar plenamente sus potencialidades
¿Cómo se utilizan las brechas?
Las brechas relativas expresan la diferencia proporcional entre tasas o porcentajes (indicadores) de dos
grupos sociales, de manera que ponen de manifiesto de forma directa cuál es la desigualdad entre
diversos colectivos o grupos respecto a un bien, un derecho o una prestación. Las brechas absolutas son
las que expresan la diferencia respecto a estándares o normas.
Una vez identificadas tales desigualdades, superarlas (estrechar o eliminar las brechas) constituye parte
de los objetivos y se pueden marcar metas concretas, por ejemplo, reducir la brecha de protección social
en pensiones de vejez entre mujeres y hombres del 13% al 7%, de manera que los programas para
aumentar la afiliación a seguros de vejez o aumentar la población que percibe pensiones de vejez no
contributivas tengan en cuenta que deben propiciar la mayor participación de mujeres para reducir tal
brecha. En definitiva, las brechas contribuyen tanto al diagnóstico como al establecimiento de
prioridades, y por tanto, ayudan a graduar los objetivos.
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Algunos ejemplos de brechas
En el marco del piso de protección social hay varias brechas que parecen relevantes para incorporarlas al
diagnóstico y contribuir a establecer prioridades. Tienen que ver con las diferentes dimensiones que
integran el concepto integral de la protección social. Algunas de las más relevantes son:
1. Brechas de pobreza: hace referencia a la distribución de la población bajo la línea de pobreza, en
función de variables como la geografia o el sexo. La pobreza es un indicador de exclusión social y
desigualdad social y es el más utilizado en los programas de desarrollo, si bien tiene limitaciones por sí
sólo para dar cuenta de los procesos de exclusión social. Ejemplos:
 El porcentaje de población bajo la línea de pobreza en zonas rurales en Ecuador en el año 2009
era del 19,1%, y en zonas urbanas del 16,8%, lo que indica una brecha de pobreza por zona
geográfica -rural / urbana- en Ecuador en 2009 era del 2,3%. (Datos de CEPALSTAT).
 La brecha de pobreza por género en Panamá en el año 2007 en zonas urbanas era del 2,1%
(Porcentaje de población masculina que vive en hogares pobres 17,7%; porcentaje de población
femenina: 19,8%); en zonas rurales es del 1,9% (Porcentaje de población masculina que vive en
hogares pobres 44,9%; porcentaje de población femenina: 46,8%). (Datos de CEPALSTAT).
2. Brechas de protección social: hace referencia a la “distancia” entre diferentes grupos poblaciones
respecto a la cobertura de la seguridad social. Ejemplos:
 Al considerar toda la población en edad de trabajar y no solamente a la ocupada, según datos
de la ONU publicados en el informe de 2010, El progreso de América Latina y el Caribe hacia los
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafíos para lograrlos con igualdad, en el año 2008 y para
el conjunto de países de América Latina y el Caribe, sólo el 15% de las mujeres participaban de
los sistemas de seguridad social, lo que comparado con el 25% de los hombres, ofrece una
brecha contributiva de género del 10% para el conjunto de la población en edad de trabajar
en América Latina y el Caribe en 2008. (Fuente: ONU)
 En Costa Rica, en el año 2008, el 73,3% de los hombres ocupados estaba afiliado a la seguridad
social mientras que tan solo el 63,5% de las mujeres estaba en la misma situación, lo que indica
una brecha de protección social entre mujeres y hombres del 9,8% para la población ocupada
en Costa Rica en 2008. (Datos de CEPALSTAT)
3. Brechas en el acceso a servicios esenciales: hace referencia a las diferencias y dificultades, entre
diferentes grupos sociales, en el acceso a servicios esenciales como agua, salud, educación,
saneamiento, vivienda, etc. Ejemplos:
 El porcentaje de población con acceso adecuado a servicios de saneamiento mejorados en
Paraguay, en el año 2008, es del 90% en zonas urbanas y del 40% en zonas rurales, lo que
ofrece una brecha de acceso a saneamiento mejorado entre la población rural y urbana del
50% en 2008 en Paraguay. (Datos de CEPALSTAT)
 La relación entre la población del quintil* 1 y la población del quintil 5 en el acceso a la
educación preescolar en 2005, para el conjunto de América Latina y el Caribe, es del 72%, es
decir, la brecha de acceso a la educación preescolar entre la población de menores ingresos
económicos y la de mayores ingresos era del 72% en América Latina y el Caribe en 2005.
(Datos de CEPALSTAT)
4. Brechas en el empleo: hace referencia a las “distancias” entre grupos poblacionales respecto a la
inserción laboral, las condiciones laborales, la informalidad, etc. Ejemplos:
 La brecha de desempleo urbano entre mujeres y hombres en República Dominicana en el año
2008 era del 3,4% (Tasa de desempleo de mujeres: 7,2%, tasa de desempleo de hombres:
3,8%). (Datos de CEPALSTAT)
 La brecha de informalidad de género en Perú en el año 2008 era del 15,6%: mientras el
porcentaje de hombres ocupados urbanos en sectores de baja productividad (sector informal)
era del 50,7%, el porcentaje de mujeres era del 66,3%. (Datos de CEPALSTAT)
*
Quintil: Cada quintil corresponde al 20% de la población nacional según el ingreso per cápita del hogar - suma de los ingresos del total de los
miembros del hogar y luego la división por el número de integrantes (incluyendo a quienes no realizan trabajos remunerados) -. El quintil 1
corresponde al 20% de la población con menores ingresos per cápita y el quintil 5 al 20% de la población con mayores ingresos.
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Brechas de género
En las brechas presentadas se ponen de manifiesto las diferentes variables que operan: área geográfica,
nivel educativo, nivel de ingresos, etnía o raza, edad y sexo, entre otras. Tales variables dan información
de qué colectivos, grupos sociales o poblaciones están comparándose para detectar las desigualdades y la
exclusión social.
Las brechas de género se expresan en indicadores relacionales de la posición relativa de la población de
un sexo sobre el otro, y son transversales: hay diferencias y desigualdades entre mujeres y hombres en el
resto de variables. Así, podemos encontrar sinergias que acentúan las desigualdades: ser mujer indígena o
ser mujer anciana, por ejemplo, supone un mayor riesgo de exclusión social que cada una de las variables
por separado.
¿Porqué las brechas de género son transversales?
Porque las sociedades están organizadas en función de la división sexual del trabajo, que sitúa a mujeres y
hombres en posiciones y condiciones diferentes, con una desigualdad histórica en el acceso a los recursos,
al poder y a las actividades económicas. Aún con diferencias importantes entre sociedades, culturas y
países, la variable género de una forma u otra vertebra la organización socio-política y tiene
repercusiones económicas y vitales importantes.
Así, de forma general, se asignan diferentes responsabilidades a unas y otros: las mujeres se ocupan de
atender las familias, los hogares y las comunidades, lo que ha venido denominándose trabajo
reproductivo o no remunerado –con un importante componente de cuidado de personas–, tareas que se
desarrollan en el ámbito privado y que no se valoran ni social ni económicamente. Los hombres, en
cambio, han desarrollado sus actividades en el ámbito público: son quienes mantienen económicamente
a la familia a través del trabajo remunerado, único que se ha entendido como trabajo productivo, quienes
han participado casi en exclusiva de la política y la sociedad y quienes acceden mayoritariamente a los
puestos de dirección y de decisión política; todas ellas, actividades valoradas social y económicamente.
Esta diferente participación social, política y económica tiene repercusión directa en la protección social
en la medida que el acceso a ésta ha sido a través del mercado de trabajo. Puesto que los sistemas de
seguridad social se articulan fundamentalmente en función de la contributividad, ligada al trabajo
remunerado y los ingresos, y las mujeres han estado ausentes de éste o cuando están lo hacen en mayor
proporción en situaciones de sub-empleo y trabajo precario, tienen un nivel de desprotección más alto.
Esta modalidad de seguridad social refleja, además de una manera de entender el trabajo exclusivamente
como remunerado –y por tanto quienes realizan trabajo no remunerado están aseguradas, en todo caso,
como personas económicamente dependendientes–, una manera de entender la familia como compuesta
por quien genera ingresos y por quienes dependen de éste.
¿Qué elementos definen la brecha de género?

Menor tasa de actividad y de ocupación; y mayor tasa de desempleo, trabajo a tiempo parcial,
trabajo temporal y trabajo no productivo (informal) entre las mujeres que entre los hombres, lo que
reduce la contributividad y por tanto la percepción de prestaciones y servicios de protección social.

Segregación horizontal y vertical, que tiene como una de sus consecuencias la desigualdad salarial,
que implica menor protección social actual, en función del poder adquisitivo, y futura, al disminuir las
bases de cotización para los seguros de vejez e incapacidad.

Responsabilidades familiares que recaen fundamentalmente en las mujeres y limitan la inserción
laboral, condicionan las posilidades de trabajos de calidad y a tiempo completo y suponen en muchas
ocasiones interrupciones en la trayectoria laboral. La brecha en el uso del tiempo de cuenta de ello.

Poco desarrollo de la protección a la maternidad, especialmente en sectores informales y precarios, y
sobre todo para mujeres que no desarrollan trabajo remunerado.

Ausencia o insuficiencia de políticas sociales que garanticen servicios esenciales que aligeren la carga
total de trabajo de las mujeres, propicien la corresponsabilidad para el cuidado y posibiliten la
conciliación entre trabajo y familia.
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¿Cómo incorporar la perspectiva de género?
La perspectiva de género es un enfoque mediante el cual se valoran las consecuencias que tienen las
acciones para mujeres y hombres y las relaciones de poder entre unas y otros. Por ello constituye también
una estrategia para hacer del género una dimensión integral del diseño, implementación, monitoreo y
evaluación de políticas económicas y sociales con el objetivo de lograr la igualdad.
En tanto la seguridad social se relaciona directamente con el trabajo decente y éste a su vez con la forma
en que las sociedades atienden las demandas de trabajo no remunerado, y dentro de éste el trabajo de
cuidados, es fundamental que la expansión de la seguridad social incorpore una perspectiva de género.
Dicha incorporación se plantea a la vez como proceso y como estrategia en tres etapas:
1º. Requiere acordar que los pisos de protección social deben contemplar la igualdad de género
como uno de sus objetivos, es decir, que hombres y mujeres accedan a los recursos –económicos,
sociales, culturales y temporales– de forma equitativa, lo cual requiere compromisos y acuerdos
entre los diferentes actores sociales y políticos intervinientes,
2º. Como instrumento para lograr que los pisos promuevan la igualdad de género, se requiere contar
con un diagnóstico que tenga en cuenta las relaciones de género, identificando dónde están
mujeres y hombres, cómo están unas y otros, y los motivos y las prácticas sociales que
determinan roles diferentes en los distintos ámbitos de la vida. Se trata en definitiva de identificar
las brechas de género.
3º. A partir del diagnóstico de brechas es posible planificar, implementar y evaluar políticas con
enfoque de género mediante las cuales atender las necesidades diferenciales de mujeres y
hombres y corregir dichas brechas.
¿Dónde se sitúan las brechas en el proceso del Piso de Protección Social?
El proceso para poner en marcha los Pisos Nacionales de Protección Social, como toda intervención
socioeconómica, requiere analizar la realidad para diagnósticar qué ocurre y establecer el plan –los
pasos– que se darán hasta modificarla. En este proceso, las brechas tienen un papel relevante en el
establecimiento de los criterios sobre los que se priorizarán las actuaciones y en la evaluación.
Piso Nacional de Protección Social: proceso hacia la cobertura universal
Análisis situación de
partida
- Sistema de protección social,
- Regímenes y cobertura de los
seguros sociales,
- Análisis macro social y
económico,
- Mercado laboral,
- Demografía,
- Servicios esenciales y
políticas sociales, incluido el
cuidado de las personas,
- Programas de desarrollo, de
superación de la pobreza,
ODM, etc.
Criterios de
elegibilidad
- Déficits del sistema
de seguridad social,
- Conforme a
derecho: requisitos
para acceder a las
prestaciones o
servicios del PPS
recogidos en la
legislación.
- Fortalecimiento de los
regímenes contributivos y
no contributivos en un
sistema integral,
- Derechos
individuales,
superando el
modelo de familia
basado en la división
sexual del trabajo.
- Disminución de las
brechas de género, raciales,
territoriales, de poblaciones
migrantes e indígenas.
- Identificación de
situaciones de
desigualdad, pobreza
y exclusión social:
brechas de
protección, con
especial atención a
las de género.
- Déficits de las
políticas sociales,
- Igualdad y no
discriminación.
Progresividad en función de la capacidad fiscal:
Aumentar la presión fiscal /perseguir el fraude fiscal. Posibilitar
la contributividad.
Piso de protección social y género
Aumento progresivo de
la población cubierta
Criterios de
prioridad
- Fortalecimiento de los
servicios esenciales y las
políticas públicas,
- Formalización de la
economía, etc.
Cobertura Universal
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¿Qué papel tienen las organizaciones sindicales?
Un requisito indispensable para que los Pisos Nacionales de Protección social sean realidad es la
concertación social. Se trata de llegar a acordar la necesidad del piso y la voluntad política de articularlo,
financiarlo y ponerlo en marcha, para lo cual es imprescindible que los gobiernos cuenten con las
organizaciones empresariales y sindicales desde el principio, articulando el proceso sobre el diálogo
social. Es conveniente definir los objetivos que cumplirá el piso de protección social, que desde la
perspectiva sindical deben orientarse, principalmente, hacia:
 Extender la seguridad social, con mayores grados de cobertura y contributividad, en el marco del
Convenio 102 sobre normas mínimas de seguridad social.
 Disminuir desigualdades, cerrar brechas y favorecer la inclusión social.
 Contribuir al trabajo decente y al desarrollo sustentable, propiciando la formalización del empleo.
 Garantizar igualdad de género y la superación de situaciones de discriminación por sexo, raza,
étnia, lugar de residencia y edad, entre otras.
En esa definición de objetivos la presencia sindical es fundamental para que el objetivo de la igualdad de
género esté integrado y, de esta manera, se integren los indicadores adecuados para identificar las
brechas de género.
¿Están disponibles los datos necesarios para identificar las brechas de género?
No es fácil encontrar la desagregación de datos por sexo en las fuentes de información, por ello una
primera tarea es revisar el tratamiento estadístico de la información de manera que permita cruzar la
variable sexo para detectar las brechas de género. En la región las principales fuentes de información son:
1. Censos de población
2. Encuestas de hogares: Empleo, Gastos e ingresos, Condiciones de vida.
3. Otras encuestas: Demografía y salud (DHS), Agrupación de indicadores múltiples (MICS),
Trabajo infantil, Discapacidad, Uso del tiempo.
3. Registros administrativos, generados por el propio funcionamiento de las instituciones y
entidades públicas (salud, educación, hacienda, trabajo, seguridad social, etc)
En la hoja informativa 4 de esta colección, Guía de intervención, se presentan los principales indicadores
para un diagnóstico con perspectiva de género. No obstante se señalan aquí algunos ejemplos concretos
que contribuyen a dimensionar algunas brechas –relativas y absolutas– y señalan algunos colectivos que
deberían ser prioritarios. Las fuentes de información para tales indicadores son, fundamentalmente, las
encuestas de hogares y los registros administrativos.
Garantía Básica
Brecha o desigualdad
a tomar en cuenta y reducir
Indicadores
- Niñas y niños en hogares pobres con
jefatura de hogar femenina
- Adolecentes y niñas embarazadas y
madres
- % de jefas de hogares pobres con niñas y niños menores de 5 años.
- % de niñas y niños excluidos de los servicios básicos en hogares pobres
jefeados por mujeres.
- Tasa de fecundidad en adolescentes
- Tasa de fecundidad en niñas
- Mujeres con deseo de trabajar que no
pueden hacerlo por responsabilidades
familiares
- Mujeres que trabajan y no cuentan con
opciones de cuidado para sus hijas e hijos
- Mujeres que no están cubiertas por la
licencia de maternidad.
- Mujeres que no reciben el salario
mínimo
- Relación de género –proporción de mujeres sobre proporción de hombresde la población inactiva que alega que no puede trabajar por
responsabilidades familiares.
- % de mujeres con deseo de trabajar que no lo hacen por responsabilidades
familiares con niñas y niños menores de 6 años a su cargo.
- % de mujeres activas con niñas y niños menores de 6 años a su cargo.
- % de mujeres activas que no están cubiertas por la licencia de maternidad.
- % de mujeres ocupadas que no reciben un ingreso al menos equivalente al
mínimo.
Ingresos mínimos a
la vejez y a las
personas con
discapacidad
-Mujeres mayores a la edad de jubilación
que no están cubiertas por ningún
régimen social.
% de mujeres mayores a la edad de jubilación que no están cubiertas por
ningún régimen social. Relación de género.
% de mujeres mayores a la edad de jubilación sin ingresos propios. Relación
de género.
Paquetes básicos de
salud
- Mujeres embarazadas excluidas de la
atención médica suficiente.
% mujeres excluidas de la cobertura de controles prenatales (3 meses ante
del embarazo).
Ingresos mínimos a
la niñez
Ingresos mínimos a
las personas en
edad activa de
trabajar
Piso de protección social y género
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