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4 DEMAYO 2009
LA PROPUESTA DE SANTIAGO LEVY DE REFORMA A LA
POLÍTICA SOCIAL
RODRIGO LABARTHE ÁLVAREZ
Recientemente, Santiago Levy, el principal diseñador del hasta la fecha principal programa
social de la política de desarrollo social en nuestro país, Progresa-Oportunidades, presentó en
Estados Unidos su libro titulado “Buenas intenciones, malos resultados: política social, informalidad y
crecimiento económico”, en el que critica los incentivos perversos que varios de los programas
sociales, que actualmente administra el Gobierno mexicano, tienen sobre el empleo formal y en
dónde también señala que la política social en el país tiene una fuerte deficiencia de diseño. En su
libro, Levy también realiza una propuesta de estrategia de política social para resolver esta
deficiencia, centrándose en separar la seguridad social de la condición de formalidad o informalidad
del trabajo.
Levy, quien actualmente es vicepresidente de sectores y conocimiento del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), señala que la política social en México no parece estar
construida con miras a alcanzar conjuntamente un objetivo de mediano plazo, hacia el que apunten
los distintos programas sociales de las dependencias gubernamentales. Debido a esto, es común
que la operación de ciertos programas se contraponga con los objetivos de otros. De esta forma la
propia política social estaría bloqueando la posibilidad de alcanzar los objetivos a los que algunos de
sus programas aspiran.
Por ejemplo, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tiene la misión de dotar a niños
y jóvenes de escasos recursos de herramientas relacionadas con la alimentación, la salud y la
educación, para que al llegar a la edad productiva tengan mayores oportunidades de insertarse en el
mercado laboral y de contribuir a la generación de mayor bienestar y riqueza para ellos mismos y
para el país. La intención es que una vez que terminen sus estudios, los beneficiarios de
Oportunidades encuentren en el mercado laboral espacios para potenciar sus capacidades y aportar
a la fuerza productiva del país. El problema que ve Levy es que varios de los programas sociales del
gobierno están desincentivando el empleo formal porque ofrecen a los trabajadores no asalariados el
mismo tipo de beneficios, por los que pagan a través de sus cuotas obrero-patronales, los
trabajadores formales. Entonces, ciertos programas de la política social nacional están
desincentivando la conformación de un mercado laboral más sólido y productivo, donde se
insertarían entre otros los que fueron beneficiarios de Oportunidades.
Si los trabajadores ven que a través de otro tipo de programas, por ejemplo de vivienda, de
salud, de pensiones o de guarderías, pueden obtener los mismos beneficios que las personas que
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pagan por ellos en el sector formal, tendrán grandes incentivos a decidir trabajar dentro del sector
informal, lo cual en el agregado tendría un efecto fuerte en varias áreas de la economía nacional y en
el debilitamiento del mercado laboral.
Programas como el Seguro Popular, los subsidios para pensiones de IMSS-Oportunidades o el
Programa de Estancia Infantiles generan este tipo de incentivos. Pero Levy trata de ser cuidadoso
con las reacciones que podría generar una crítica de este tipo, al decir que su posición no es
simplemente eliminar este tipo de programas que cubren las necesidades de todas aquellas
personas que no son asalariadas, lo cual incluye no sólo a las personas que no trabajan, sino
también a muchas personas que trabajan por su cuenta, a muchos trabajadores del campo, etcétera.
La raíz de este problema no está en el objetivo que persiguen este tipo de programas, sino en
una característica del diseño de la política social en México. El problema es que la seguridad social
en nuestro país solamente cubre a los trabajadores asalariados o formales, lo cual significa que el
marco institucional no permite dar estos servicios por la vía de la seguridad social a todos aquellos
que no son asalariados.
Para Levy resulta fundamental eliminar el error de diseño que consiste en asociar la seguridad
social a la condición de ser o no un trabajador asalariado. Esta característica de la política social
mexicana provoca que el Gobierno del país enfrente un dilema: o dejar desprotegida a toda la
población que no accede a la seguridad social por no ser asalariada, o establecer programas que
ofrezcan a esta población los servicios que en el caso de los trabajadores formales ofrece la
seguridad social, a pesar de que esto implique desincentivar el empleo formal, ya que mientras los
trabajadores y las empresas formales pagan una cuota para acceder a los servicios de la seguridad
social, los trabajadores informales los reciben gratuitamente.
La opción para Levy no es eliminar los programas que, como el Seguro Popular, dan servicios
sociales fundamentales a la población desprotegida por no ser asalariada, sino transformar la base
de la política social para corregir el error de diseño del que ya se ha hablado.
En la actualidad varios de los programas sociales diseñados para los trabajadores no
asalariados están generando incentivos perversos que promueven la creación de empleos y de
empresas informales. Levy señala que en el esquema actual por cada peso de subsidio a la
formalidad se dan tres pesos de subsidio a la informalidad, lo cual representa una asignación de pre-
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supuesto contraria a una que intente fomentar la productividad, el crecimiento y mejores empleos. Se
entrega un beneficio gratuito al trabajador informal, pero si consigue un empleo formal se le castiga
con quitárselo.
No es de sorprender, entonces, que los trabajadores y las empresas busquen la informalidad.
Levy señala que subsidiar la informalidad es subsidiar la evasión de leyes. Se incentiva a los
trabajadores a que acuerden con las empresas el no inscribirlos en el IMSS –lo que beneficia a la
empresa porque no tiene que pagar cuotas-, a cambio de recibir un sueldo un poco mayor. Así, tanto
la empresa como el trabajador ganan y se genera que muchas empresas evadan la ley y que no
contribuyan a la tributación. Este tipo de incentivos han impulsado la evasión en México, lo que ha
ocasionado una reducción en la base tributaria y la consecuente reducción de la productividad y del
crecimiento. La mayoría de las empresas informales son muy chicas porque así corren menos riesgo
de ser detectadas. De esta forma, se está promoviendo la existencia de empresas muy pequeñas
que difícilmente innovan en tecnología, invierten en capacitación o aprovechan economías de escala.
Lo que las hace rentables no es el hecho de que sean productivas, sino el hecho de que evaden la
ley.
La existencia de estos incentivos perversos y el hecho de que la política social se obstruya a sí
misma la consecución de sus objetivos, empujan a Levy a plantear una reforma a la política social.
Los programas de seguridad social no avanzan en la dirección adecuada y no hay en la estructura
misma de la política social una lógica que incentive la creación de empleos formales. Para Levy esta
condición nos obliga a replantearnos el tema y a comenzar a enfrentar la situación con una visión
integral del problema y con la claridad de saber a dónde queremos llegar con nuestra política social.
La política social debe tener un objetivo común y un plan de mediano plazo con objetivos
claros. Levy ha sugerido impulsar un debate sobre la mejor forma de instrumentar la política social.
En lo que a él respecta, propone estructurar una nueva estrategia de política social que garantice la
seguridad social para todos y que separe a la misma de la dicotomía entre trabajo formal e informal.
Para Levy, la seguridad social debe ser redefinida para que deje de ser un derecho exclusivo de los
asalariados y se convierta en un derecho de todos los trabajadores. Su financiamiento debe provenir
para todos de la misma fuente.
Así, la propuesta de Levy es que haya un mínimo de servicios sociales garantizados para todos
los miembros de la sociedad. Lo primero que habría que acordar es cuáles serían los beneficios so-
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ciales que queremos que se incluyan en la seguridad social. Para definir esto, recomienda tomar en
cuenta factores como la riqueza del país, así como su capacidad productiva y nuestras aspiraciones
como sociedad. Una vez definido eso, habría que discutir sobre la mejor manera de pagar dichos
beneficios.
Las características que tendría el esquema que él propone serían: El establecimiento de un
“seguro de derechos sociales universales” para todas las personas, en donde estarían incluidos una
pensión de retiro, un seguro médico, uno de vida y otro de invalidez. Los recursos provendrían de
juntar todos los recursos que hay actualmente en programas sociales dentro del presupuesto.
Propone que se eliminen las contribuciones a la seguridad social que tienen que pagar las empresas
y, a cambio, plantea implementar impuestos al consumo que se conviertan en la principal fuente de
financiamiento. Con ello se esperaría quitar el incentivo de las empresas a evadir y se fomentaría la
creación de empleos.
Por otro lado, plantea un esquema para contrarrestar los efectos en las familias más pobres
de la aprobación de una ampliación al impuesto al consumo. Para las familias de ingresos más bajos
del país en el corto plazo un aumento de los impuestos al consumo tendría un efecto regresivo sobre
su ingreso, por lo que propone que a las familias de bajos ingresos se les devuelva el monto
adicional que pagarían por la ampliación del impuesto. Levy señala que la propuesta es altamente
redistributiva porque las familias de menores ingresos no pagarían el costo del impuesto y, en
cambio, tendrían derecho a un seguro médico, a una pensión de retiro, a un seguro de vida y, a
mediano plazo, tendrían la posibilidad de conseguir un empleo formal. De esta forma, señala, la
política social sería más equitativa y más conducente al crecimiento económico y a la generación de
empleos.
Por último, también propone que los asalariados tengan un seguro de riesgo de trabajo y que
las regulaciones sobre indemnizaciones al despido sean reemplazadas por un seguro de desempleo,
que protegería a los trabajadores de un evento como el que se está dando este año con los despidos
masivos a raíz de la crisis.
En resumidas cuentas, estas son las reflexiones y las propuestas de Levy a la política social en
México. El material de su libro abre un espacio a la discusión y a la reflexión de este tema tan
importante para nuestro país.