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Participación ciudadana
y voluntariado social (*)
Colectivo IOE
1.
P o r qué investigar acerca de la participación.
El estudio en el que se basa este artículo pretendía ofrecer un
material más para el debate —dentro del proyecto general coordinado por E F O S S — pero con una base empírica que nos acer-
cara a la realidad vivida y a los valores realmente existentes hoy, en
Madrid, acerca de las experiencias y posibilidades del voluntariado (1). Concretamente nos propusimos dos objetivos concretos:
1. Detectar empíricamente cómo se posicionan algunos sectores significativos de ciudadanos de Madrid ante la participación
social en general y el «voluntariado» en particular.
2. Ofrecer una interpretación que permita estructurar los discursos analizados en torno a esos temas.
(*) Nota de Redacción: «Este artículo es la ponencia que el autor presentó, con
el mismo título, en las Jornadas que sobre "Acción Voluntaria en programas de
Servicios Sociales en el Municipio de Madrid", organizó EFOS y el Área de Servicios
Sociales del Ayuntamiento de Madrid, y se realizó en Madrid del 1 al 3 de febrero
de 1990. Se tiene autorización del Excmo. Ayuntamiento para su publicación».
(1) El diseño inicial de este programa contemplaba la realización de un proceso de investigación-acción participativa sobre la cuestión del «voluntariado social»,
con el fin de incorporar las inquietudes y propuestas de los colectivos más directamente implicados, pero un análisis más detenido de las exigencias de calendario
existentes mostró la imposibilidad de realizar una investigación participativa y
abierta, que siempre está sujeta a los ritmos y disponibilidades de cada colectivo
participante, a veces poco compatibles con los que determinan las instituciones y
las formalidades contractuales.
160
Nos situamos, pues, en el ámbito de las ideologías, valores y
actitudes de la población; se trataba de analizar los discursos sociales existentes, detectar sus particularidades, y contrastar las conrruencias y rupturas entre distintos sectores sociales. Para ello seeccionamos algunos colectivos que nos parecerían más significativos, dada su intervención real o potencial, en el ámbito de los
servicios sociales y del voluntariado. Así, además de estudiar el
marco legislativo y las proclamas oficiales en torno a la participación, analizamos los discursos de trabajadores sociales municipales, voluntarios de servicios sociales, colectivos y asociaciones ciudadanas, y vecinos «de base» (usuarios efectivos o posibles de los
servicios sociales).
Í
La intención de abordar abiertamente el objeto de estudio nos
llevó a poner entre paréntesis la noción de «voluntariado», con el
fin de no privilegiar de antemano formas concretas de intervención
social —por ejemplo, la de los voluntarios adscritos a servicios
sociales institucionales—. Por ello orientamos el trabajo alrededor
de la «participación social», noción más amplia y susceptible de
adquirir diversas significaciones concretas, lo que nos posibilitaba
interpretar en un amplio contexto la presencia o ausencia de participación de los ciudadanos, así como las características diferenciadas que están presentes en diversos sectores sociales.
Resulta conveniente señalar que la investigación no pretendía
dar cuenta exhaustiva del fenómeno estudiado; en concreto consideramos que dentro del propio campo de trabajo elegido sería
necesario profundizar al menos en dos líneas: una, la investigación
concreta de diferentes procesos participativos en la ciudad de Madrid, desde un enfoque histórico; otra, la ampliación del análisis
ideológico, utilizando más grupos de discusión, lo que permitiría
ofrecer un abanico mayor de posiciones y matices en torno a la
participación.
No obstante estas limitaciones el informe puede ayudar a conocer cuales son las condiciones sociales que favorecen/dificultan
la
participación, además de ofrecernos un cuadro de las opiniones, actitudes y expectativas de los principales sectores concernidos de
agentes activos y usuarios, potenciales o efectivos. En conjunto
con otros capítulos del Programa de Estudios y Formación en que
se inscribe este proyecto, la investigación pretende contribuir a
precisar algunos de los principales problemas que hoy se ciernen
161
en torno al voluntariado, y servir como instrumento de debate
entre las personas y colectivos interesados.
En este artículo presentamos de forma esquemática algunos
resultados de nuestra investigación; esta simplificación deja de
lado necesariamente muchos matices y datos de interés, pero esperamos que los interesados puedan acceder, si lo desean, al conjunto del informe.
2.
Ambigüedades de la participación.
La participación de los ciudadanos en la vida social y política
se ha convertido, en tanto que principio abstracto, en uno de los
ejes principales del ordenamiento democrático de nuestro país.
Como tal principio está dotado de polivalencia semántica: el sentido del concepto «participación» no es unívoco, por el contrario,
posee una gran flexibilidad que lo hace susceptible de ser utilizado
en la práctica con connotaciones ideológicas y propósitos contrapuestos (2). Por tanto, se hace necesaria una delimitación precisa
de los contextos en los que es utilizado.
El contenido semántico del concepto «participación» hace referencia a tomar o tener parte en algo. Ahora bien, «tomar o tener
parte en algo es una acción que implica dos sujetos
diferenciados,
donde uno se mueve para obtener, usar o disfrutar una parcela del
otro, de ese algo que le es ajeno» (3). Esta consideración remite a
que el plano de diseño y dirección de las macro-intervenciones
sociales es competencia de «otros» (políticos, profesionales, grandes instituciones no gubernamentales) y lo propio de los ciudadanos sería participar en las mismas, bien por invitación, cuando el
otro toma la iniciativa, bien por irrupción, cuando los ciudadanos
luchan o presionan ante los Otros en defensa de sus propios intereses. Distinguir entre participación «por invitación» y «por irrupción» resulta de gran utilidad a la hora de analizar los cambios
acontecidos durante los últimos años en Madrid. La alternativa a
estas dos acepciones se sitúa, trascendiendo el concepto participación, en la autogestión, «donde la participación en el sentido que
(2) Ver LIMA, Boris A.: Exploración teórica de la participación, Humanitas,
Buenos Aires, 1988.
(3) GARCÍA BELLIDO, J . : Participación popular y lucha de clases en el planeamiento urbanístico, en «C.A.U», núm. 51, 1978, pág. 19.
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se ha analizado carece de sentido, porque son los propios destina­
tarios quienes (...) autodeciden y actúan» (4).
Esta consideraciones ponen el acento en una cuestión clave a
la hora de determinar las características y alcances de la participa­
ción: la de los sujetos sociales actuantes, tanto de derecho como de
hecho. Las formulaciones habituales tienden a escamotear la com­
plejidad social bajo rúbricas neutras y en exceso generalistas, tales
como «ciudadanos» o «Administración». Pero en la vida real nos
encontramos con que los ciudadanos pueden ser solventes o des­
heredados, integrados o marginados, explotadores o explotados, y
con que la Administración no es un mero ente prestador de servi­
cios sino, en buena medida, un aparato de poder y dominación
social que favorece a ciertos ciudadanos en desmedro de otros.
Parece obvio que —si descendemos del terreno de los principios
al de los hechos sociales— la participación adquirirá caracteres
diferenciales según quiénes la ejerzan, en función de qué objetivos,
con qué grado de autonomía y con qué poder de decisión respecto
al «hecho participado».
El desarrollo esbozado hasta aquí tiene al menos dos conse­
cuencias importantes para una reflexión acerca de la participación
social y, más concretamente, del voluntariado. En primer lugar,
dada la variedad de formas posibles de participación, es necesario
analizar la situación concreta que condiciona y regula las prácticas
participativas; en especial se trata de identificar los actores sociales
y la estructura institucional vigente en cada caso. En segundo lu­
gar, teniendo en cuenta la polivalencia semántica del concepto
«participación», que lo hace susceptible de expresar contenidos
diversos y de ser manipulado políticamente, resulta clara la impor­
tancia de analizar las ideologías sociales que existen al respecto
entre los grupos sociales más significativos.
3.
Los contextos de la participación.
Lo expuesto en las páginas precedentes confluye en la afirma­
ción de que la cuestión del voluntariado en servicios sociales, in­
mersa en el caso más general de la participación social, se inscribe
en un marco complejo y contradictorio. Las características principa(4)
Ibidem.
163
les de este contexto pueden establecerse en las tres dimensiones
siguientes:
Dimensión socioeconómica: El modelo social que surge en la
presente década se caracteriza por una creciente fragmentación de
los colectivos sociales; la imagen de una sociedad de «tres tercios»
resume en forma esquemática esta nueva dinámica. Existen al menos tres grandes bloques sociales que es necesario distinguir: una
minoría poderosa acompañada por capas sociales en ascenso y con
gran poder de consumo; una amplia capa de trabajadores (manuales e intelectuales) fijos, que cuentan con prestaciones sociales garantizadas y un cierto nivel de consumo garantizado, y una creciente masa de sectores excluidos (parados, trabajadores en precario y
de la economía sumergida), con cobertura social mínima y sometidos a un «buscarse la vida» permanente.
En los últimos años el tercio inferior se incrementa constantemente, recogiendo tanto a antiguos trabajadores fijos «reconvertidos» como a las generaciones más jóvenes. La política social, los
servicios sociales y, más específicamente, el voluntariado deben
definirse en función de estos bloques sociales. Recurriendo a una
simplificación máxima, el voluntariado debe desarrollarse respondiendo a esta alternativa:
— Se trata de gestionar la reproducción de este modelo, interviniendo sobre el tercio excluido para paliar las situaciones extremas, a partir de los intereses de los dos tercios «integrados».
Entonces se dibuja un voluntariado «colaborador» (al servicio
de políticas institucionales), basado principalmente en los criterios
y valores del sector de trabajadores fijos.
— O se trata de fomentar una confluencia de los dos tercios
inferiores (trabajadores estables y precarios) para definir un nuevo
modelo social.
En este caso aparece un voluntariado «reivindicativo», que
pone el eje en la auto-organización e intervención activa de los
sectores carenciales.
Dimensión institucional: La organización y regulación institucional de estos bloques sociales se realiza en un marco democrático, que admite la existencia de diversos agentes sociales y del consiguiente conflicto entre actores, pero los institucionaliza estrictamente, obligando a utilizar sólo determinados mecanismos de or-
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ganización y reivindicación. Se pone el énfasis en la delegación
(mecanismos de representación) y en la estructuración de grandes
organizaciones sectoriales (corporativismo), mientras la formación
de la «voluntad general» se canaliza exclusivamente a través de un
sistema de partidos fuertemente organizados.
Así, los mecanismos de participación social privilegian el cor­
porativismo, las organizaciones fuertemente estructuradas y forma­
lizadas, la delegación continua de los poderes de decisión y ges­
tión, los mecanismos de consenso entre cúpulas, etc., en desmedro
de la autoorganización, la expresión espontánea, la defensa directa
de intereses, o los procesos colectivos de gestión y toma de deci­
siones.
Dentro de este contexto institucional los polos entre los que
puede moverse el voluntariado son los siguientes:
— Se trata de constituir colectivos de voluntarios (o de O N G
basadas en trabajo voluntario) con estatutos y formas de organiza­
ción muy estructuradas, interviniendo en áreas institucionalmente
definidas, y en colaboración/dependencia de los servicios estatales.
En esta línea el voluntariado se inscribirá en un continuo insti­
tucional que va desde la cúspide del poder social hasta los sectores
marginales, subordinando el conjunto a las orientaciones «de arri­
ba».
— O se trata de favorecer la auto-organización de colectivos
«necesitados», apoyados tanto por voluntarios como por trabaja­
dores sociales renumerados, atendiendo al principio ele participa­
ción autónoma.
En este caso el voluntariado colaborará en la definición de
pautas organizativas y de objetivos a partir de los intereses de los
sectores excluidos, sin partir de las estrategias institucionales.
Dimensión ideológica: Las ideologías socialmente dominantes
en el momento actual se condensan en dos modelos discursivos.
El dominante, discurso «modernizador», se incribe acríticamente
en la lógica definida por los dos contextos anteriores; es decir,
toma como dato incuestionable la estructura del sistema social, y
plantea múltiples intervenciones sobre lo social ateniéndose a las
restricciones que aquél le impone. Por tanto, se posiciona en una
lógica tutelar, basada en el gobierno de los excluidos desde las defi-
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niciones de los sectores sociales integrados, sin modificar los mecanismos estructurales de exclusión (5). Desde una visión de sociedad integrada se habla en nombre de «la sociedad» genérica, ocultando el sentido concreto del papel que se desempeña.
Las resistencias ideológicas al dominio de este discurso se expresan desde la posición «comunitaria» que denuncia la existencia
de procesos estructurales de desigualdad y exclusión, toma partido
por los sectores marginados y pretende organizar un cambio de su
realidad social circunscribiéndose a los ámbitos cotidianos de vida
(comunitarios), sin llegar a intervenir sobre el contexto macro-social. Aquí se habla en nombre de «una comunidad» concreta, concebida como víctima de «la sociedad» (ente externo), y sin conflictos importantes en su seno.
Ambos discursos, enfrentados en muchos aspectos, comparten
un rasgo común que los diferencia de la discursividad social vigente en los años 70: se desarrollan a partir de la exclusión del eje
socio-político, por lo que no se refieren a estrategias globales de
conservación/transformación social; se instalan en el nivel de las
teorías «de rango medio», de las conceptualizaciones parciales, inscritas en una lógica más amplia de la que no pueden dar cuenta.
Sin trascender este horizonte ideológico las posturas referidas al
voluntariado oscilan entre dos posibilidades:
— El voluntariado cumplirá una función específica y diferenciada, pero confluyente con la de otros sectores (servicios sociales,
profesionales, auto-ayuda, etc.), integrando una única red de servicios, diseñados desde una cúspide incuestionada.
— El voluntariado se refugiará en una actitud defensivo-reivindicativa, en nombre de los excluidos, frente a las intervenciones
institucionales, pero carente de alternativas globales que oponer.
Debe quedar claro que las alternativas polares que hemos señalado no abarcan todas las posibilidades, ni se expresan en los mismos términos por los sectores sociales implicados. La dinámica
social no funciona en base a criterios de «lo uno» o «lo otro»,
«blanco» o «negro»; estas dicotomías expresan el desarrollo lógico
de las tendencias y posiciones detectadas en la situación actual,
(5) Hemos analizado la génesis y evolución del dispositivo tutelar en España
en Colectivo IOE, «Infancia moderna y desigualdad social», op. cit.
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pero cabe la posibilidad de que los actores sociales elaboren otras
que desborden el marco actual del debate. Lo que queremos desta­
car es, puede resumirse así:
• El principio abstracto «participación» adopta concreciones
diversas, a partir del condicionamiento que ejercen diversos facto­
res sociales, lo que le otorga necesariamente un carácter ambiguo.
• Los contextos que inciden sobre la participación (económi­
co, institucional, ideológico) están atravesados por contradicciones,
que hacen inviable toda pretensión de instrumentar la participa­
ción desde un plano meramente «técnico-profesional», ya que en­
tran en juego necesidades e intereses sociales diversos y, a veces,
antagónicos.
Por tanto, aun actuando desde el plano profesional e institucio­
nal, o se asume la inevitable complejidad de la cuestión o la «par­
ticipación» queda reducida a simples simulacros legitimadores, aje­
nos a las prácticas y necesidades de los colectivos ciuda­
danos.
4.
Cómo se ve hoy la participación en/desde la política social.
En este apartado sólo mencionaremos algunos elementos de lo
que constituye el grueso de la investigación: el análisis de las con­
cepciones existentes sobre el tema en cuatro sectores sociales de
Madrid. Nuestro interés es mostrar cómo inciden la fragmenta­
ción, la pluralidad social o la distinta vinculación con las institucio­
nes —entre otras variables— a la hora de entender y poner en
práctica formas concretas de participación. En concreto, refirién­
donos al público mayoritario de estas jornadas, mostrar cómo el
(o los) discurso(s) elaborado(s) desde los servicios sociales es sólo
un recorte particular de la realidad social, y que, para operar con
efectividad más allá de los límites de la profesión, debe establecer
puentes con alguna(s) de las concepciones restantes.
En el intento de no reducir la participación y las posibilidades
del voluntariado al ámbito que hoy les puedan otorgar las institu­
ciones de servicios sociales, nos hemos dirigido a colectivos que
intervienen sobre «lo social» tanto desde dentro como desde fuera
de dicho marco institucional.
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4.1.
Desde fuera de la institución: movimientos sociales y vecinos
de zonas carenciales.
a)
Los miembros de diversos colectivos y organizaciones de
base expresan la vivencia de una evolución histórica negativa en
España durante la última década caracterizada por un vaciamiento
del tejido asociativo que se había creado al final del franquismo, y
por intentos de apropiación de sus iniciativas por parte de las
instituciones. Se dice que éstas persiguen el control de la participación y la destrucción de formas «excesivamente» autónomas. Afirman que se debe cuestionar el actual enfoque de la política social,
basado en el control institucional, en favor de otro que ponga el
acento en la participación vecinal. Pero este cambio requiere una
fuerza de apoyo de la que carecen hoy los movimientos sociales, lo
que los aboca a una situación ambigua: entre el derrotismo y la
actitud testimonial, por un lado, o la cooptación y manipulación
desde arriba, por otro. No se vislumbran horizontes positivos por
falta de alternativas globales; por tanto se permanece en una actitud de resistencia y desconfianza ante las iniciativas institucionales.
b)
Los vecinos de barrios en proceso de precarización no parten
de elaboraciones ideológicas globales, se mueven a tientas a partir
de una vivencia de desconcierto. Han conseguido metas que ellos
o sus padres se propusieron hace décadas («ahora se vive mejor»)
pero sienten que la vida se deteriora constantemente a su alrededor («está todo desorganizado»). Por otro lado, han interiorizado
el discurso de los derechos sociales y hacen responsable al Estado
de la satisfacción de las necesidades básicas de todo ciudadano
(en este sentido están dispuestos a ser meros «clientes» de una
instancia «protectora»); sin embargo, en la situación presente se
sienten desamparados o insuficientemente atendidos por las instituciones («hay cosas, pero pocas y de mala calidad»). A partir de
las concepciones dominantes, entre estos ciudadanos puede concebirse una participación institucionalizada (colaborar con el estado,
concebido como agente responsable en última instancia), pero en
la práctica la lógica institucional conecta difícilmente con ellos: sus
aportaciones —cuando las hay— son vividas como procedentes de
una instancia ajena, extraña. Frente a esta situación aparecen formas de asociacionismo local, centros de convivencialidad y autodefensa ante las necesidades y la desprotección estatal. El símbolo
que condensa este modelo asociativo son ciertos grupos parroquiales, no tanto por su inclinación religiosa como por sus característi-
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cas de «cercanía» comunitaria. En definitiva, estos ciudadanos elaboran prácticamente (como respuestas intuitivas a la crisis social)
una crítica a la dinámica institucional, aunque ideológicamente siguen vinculados a la hegemonía que ésta ejerce (discurso de la
centralidad estatal).
4.2
Desde el ámbito institucional: trabajadores
y voluntarios en servicios sociales.
sociales
municipales
a) Los trabajadores sociales municipales se encuentran en una
posición particularmente ambigua: se desempeñan en un marco
delimitado y organizado por instancias de poder, se mueven a partir de sus propios enfoques profesionales, deben actuar ante/sobre
diversos colectivos sociales. A esta «ambigüedad estructural» se
suma la existencia de distintas concepciones acerca de la sociedad
y la participación.
En cuanto a las características de nuestra sociedad aparecen dos
visiones. Una la percibe como sociedad integrada, en la que todos
los sectores e intereses tienen un lugar, ya que no existen contradicciones básicas; los desajustes sociales se deben a la existencia
de distintas sensibilidades y las carencias sociales son percibidas
como efecto de «retrasos» de la intervención institucional; en tal
contexto la colaboración voluntarios/instituciones es válida y necesaria, ya que se trata de elementos complementarios. La otra concepción percibe, en cambio, una sociedad escindida, en la que operan dos lógicas contrapuestas que no pueden confluir: una de dominación (institucional) y otra de autonomía (social), por tanto, la
institucionalización desvirtúa al voluntariado.
También aparecen dos concepciones claramente diferenciadas
acerca del papel de la participación social. Para unos se trata de una
necesidad coyuntural, mientras el estado no logre cubrir ciertos
servicios; para otros tiene un papel básico, dado que expresa la
vitalidad efe la sociedad civil ante el riesgo de un Estado omnipresente. Aquí, pues, el discurso de los trabajadores sociales se mueve
entre el «estatalismo» y el «participacionismo».
Al margen de estas diferencias existe acuerdo en diferenciar
dos tipos de voluntariado: uno de carácter autónomo, que pone el
acento en la reivindicación de derechos sociales, y otro definido
169
como «colaborador», herramienta subordinada a los servicios socia­
les, a los que aportan «calor humano». En general, la segunda
fórmula parece asumible desde los servicios sociales, mientras que
la primera (aunque sea valorada como necesaria e importante) se
mueve en otra órbita, es ajena o inaccesible a éstos servicios. A
pesar de las diferencias ideológicas existentes, el grueso del colec­
tivo parece reducir la participación a las formas asumibles institulas
cionalmente, unos por comodidad
iniciativas autónomas del control municipal. A diferencia de los
miembros de movimientos sociales, el discurso no hace referencia
a un posible modelo alternativo de política social, que priorice las
iniciativas de base en lugar de las institucionales.
b) El sector de voluntarios dedicados a actividades de servi­
cios sociales adopta, en general, una visión estrecha de la participa­
ción, reduciéndola sólo a las prácticas de asistencia a personas y
colectivos carenciales; por tanto, se sitúan plenamente en el ámbito
de intervención institucionalmente definido. Cuestionan la dinámi­
ca institucional de control y utilización de los voluntarios, en la
que caen también algunas organizaciones no gubernamentales; se
sienten elemento imprescindible de la vida social, dado que nadie
llega donde ellos (a la gente más necesitada) ni les aporta lo esen­
cial (calor humano). Tienden a erigirse en portavoces de estos sec­
tores, pero raramente se plantean el trabajo con estos, su actividad
es para los necesitados; así, el trabajo colectivo y el compromiso
parece patrimonio de los voluntarios, vedado tanto a los trabajado­
res de la Administración como a los propios marginados. A pesar
del resentimiento y la suspicacia que expresan respecto a las insti­
tuciones oficiales, su horizonte es conseguir un reconocimiento e
integración en la red institucional de servicios sociales. Valoran
formas asociativas de mayor compromiso real y menor rigidez
ideológica (conectan con nuevos movimientos sociales), pero no
«ven» más prácticas participativas de interés que la propia (no
pueden conectar con otros). Es difícil reducir a una pauta homogé­
nea los posicionamientos del sector, que oscila entre el «paternalismo bienintencionado» y el «comunitarismo reivindicativo»; sin
embargo, parece que se impone una visión que acentúa las posibi­
lidades de complementación entre estado y voluntariado, dejando
en un segundo plano la autonomía de los colectivos sociales como
principio de la acción.
170
El conjunto de cuestiones planteadas hasta aquí no puede ser
resuelto de una vez por todas, dado que el contexto, complejo y
contradictorio, genera tensiones permanentes. Tampoco el esque­
matismo al que nos obligan los límites de este artículo permite
ahondar en matices importantes. Aun así, queremos contribuir a
abrir un debate lo más amplio posible, que haga explícitos los múl­
tiples intereses en juego y las posibilidades existentes, favoreciendo
las condiciones para una toma de decisiones más democrática y
cercana a las necesidades de los sectores excluidos. Apliquemos
aquí los valores de la «participación» para evitar que este proceso
se salde con una simple decisión «desde arriba», o con el siempre
mortífero «silencio administrativo». Participemos.