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Políticas Sociales, Exclusión Social y Participación Ciudadana en el Paraguay
Estudio de casos
José Antonio Galeano Monti
Mayo de 2012
El estudio propuesto busca abordar la cuestión de la libertad de las personas y de desarrollo
social de un país analizándose como factores de promoción la capacidad y la oportunidad de
diálogo y debates públicos que tengan las personas, así como la dimensión del ejercicio y la
promoción de la participación ciudadana para lograr la inclusión social y reducir las
desigualdades.
Objetivos
El objetivo general consiste en identificar la correlación que existe entre una comunidad
organizada, una sociedad que participa ciudadanamente y el impacto que ello genera en la
evolución y apropiación de las políticas sociales y servicios públicos que existen en el
Paraguay.
Se establecen como objetivos específicos:
-
Comprobar si la participación comunitaria y ciudadana fortalece las políticas sociales
impulsadas desde el Estado paraguayo.
-
Examinar casos de comunidades organizadas que tienen acceso a los servicios
-
públicos y las causales del éxito que se pudiera haber alcanzado.
Valorar la estrategia de organización y participación comunitaria como eje de
transversalización de las políticas sociales de un país.
Hipótesis
Hipótesis 1: la ausente o débil organización de las comunidades en el Paraguay es una causa
importante en la deficiencia de las políticas sociales.
Hipótesis 2: una comunidad organizada y que tiene un alto índice de participación ciudadana
fomenta la instalación positiva de políticas públicas, y de esta manera la política social y los
servicios públicos cumplen su objetivo de garantizar los derechos básicos de todos los
integrantes de la comunidad.
Justificación
En el año 2008 se produce un hito en la situación política del Paraguay con el advenimiento
de un gobierno que rompió la continuidad de un mismo signo político. Cae el partido
político que por 65 años se mantuvo en el poder (con un sistema prebendario y corrupto), y
éste nuevo gobierno instala como política de estado a las políticas sociales de manera a poder
disminuir la exclusión social imperante. Sin embargo, luego de 4 años de gobierno, muy
poco se ha logrado en términos de mejoría de la población paraguaya. A nivel normativo no
obstante es común escuchar y leer que Paraguay tiene una excelente legislación, o que ha
suscrito toda aquella legislación internacional importante para el desarrollo y bienestar de
un país.
En materia social, si bien es cierto que bajo el nuevo gobierno el gasto social se ha triplicado,
tal inversión no ha tenido un impacto favorable en la reducción de la pobreza, la que para el
período 2009-2010 disminuyó levemente de 35,1% a 34,7% pero con incremento de la
pobreza extrema del 18,8% al 19,4%. A la vez, para el mismo intervalo de tiempo, el
coeficiente de Gini respecto de la desigualdad en el ingreso aumentó a nivel país de 0,847 a
0,512.1
En materia económica debe destacarse que para 2010 Paraguay fue a nivel mundial el tercer
país con mayor crecimiento, 14,5% en relación al 2009. Dicho crecimiento no tuvo un
impacto real en la población paraguaya, ni permeó en aquellos sectores más relegados en
términos de desarrollo humano, social y económico. Entre los factores adversos se pueden
resaltar la ausencia de una política fiscal que regule los impuestos a las ganancias
agropecuarias, y que no se encuentra vigente el Impuesto a la Renta Personal (IRP). Esto
indica que la política fiscal vigente afecta principalmente a los pequeños contribuyentes (la
mayoría del país y menos adinerada).2
En perspectiva comparada, es notoria la diferencia existente entre el Paraguay y los países
del MERCOSUR (Paraguay, Brasil, Argentina y Uruguay) respecto de los resultados de la
implementación de políticas sociales y sus efectos en la situación de pobreza, advirtiéndose
que ostenta el mayor porcentaje en su población: 26% más que Argentina, 21% más que
Uruguay, y 15% más que Brasil.
Gráfico 1: Porcentaje del índice de pobreza de los países del Mercosur del 2006 al 20113
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2005
Argentina
Brasil
Uruguay
Paraguay
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
En el contexto de la democracia política paraguaya - país con particularidades económicoproductivas-, que se acompaña de crecimiento económico y, a la vez, de implementación de
1
DGGEC (2010) Encuesta Permanente de Hogares. Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos.
Asunción, Paraguay.
2 La presión tributaria en el Paraguay es de los menores de la región, con un registro de valor promedio del 13%
del PIB para el 2009. En tanto el promedio de América Latina es de alrededor del 19% del PIB. Para Brasil 35%,
para Argentina 30% y para Uruguay 25%. En STP, Equipo Técnico Pro ENEP (2012) “Situación económica, social
y ambiental en el Paraguay”, Secretaría Técnica de Planificación. Asunción, Paraguay. En edición.
3 Para la construcción del gráfico se consultaron las fuentes oficiales de Argentina (INDEC); Uruguay (INE);
Paraguay (DGEEC); y para el Brasil en base a datos del Banco Mundial.
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políticas sociales con escasos resultados en orden a su finalidad de reducción de la pobreza y
disminución de las desigualdades, cabe preguntarnos ¿cuáles son los factores que intervienen
positivamente para el logro de avances efectivos en inclusión social?; esto es: ¿cuáles son los
factores que coadyuvan a la reducción de la pobreza y a una mejor distribución de los
ingresos?.
Si las políticas sociales en tanto “dimensión central de la relación Estado-economía-
sociedad”, están destinadas a garantizar el acceso a niveles básicos de calidad y cobertura de
beneficios sociales en procura de mayor cohesión social (Sottoli, 2002), y sus efectos no se
registran en el incremento del bienestar, ¿guarda ello relación con el nivel de participación
ciudadana? Así, la participación ciudadana entendida como “poder y ejercicio por parte de
diferentes actores sociales en los espacios creados para la interacción entre ciudadanos y las
autoridades locales” (Jiménez-Domínguez, 2008) ¿es un factor sustantivo para el
cumplimiento de las garantías que buscan las políticas sociales en el Paraguay actual?
Sobre esta relación e interrogantes se pretende una reflexión y aproximación analítica a
casos de implementación de políticas sociales en el tiempo del nuevo proceso político
paraguayo (2008-2011/12).
Metodología o perspectiva de análisis
Para alcanzar el logro de los objetivos y anular o aceptar las hipótesis planteadas se
trabajarán los conceptos de políticas públicas, políticas sociales, exclusión social y
participación ciudadana, incluyéndose sus relaciones con la justicia, el desarrollo y la
pobreza.
Se entiende a la política pública como “programa de acción, artefacto social e hipótesis " dado
que "realiza objetivos, modifica las relaciones sociales, causa los efectos previstos". La
definición o formulación de las políticas condiciona la configuración de los instrumentos,
modos y objetivos de la decisión pública (Aguilar Villanueva, 1992)4.
La política social como “dimensión central de la relación Estado-economía-sociedad” debe
garantizar “el acceso de los ciudadanos en su condición de tales a niveles básicos de calidad y
cobertura de beneficios sociales con el objetivo último de generar cohesión social y sentido
de pertenencia”. (Sottoli, 2002).
La exclusión social es entendida como “los mecanismos por los cuales las personas y los
grupos son rechazados de la participación en los intercambios, las prácticas y los derechos
sociales constitutivos de la integración sociales y, por la tanto, de la identidad”. (Comisión de
las Comunidades Europeas, cit. en Sojo, Carlos, 2006)5.
En lo que respecta a la intervención del Estado, interesa la caracterización de EspingAndersen del Estado de Bienestar de tipo liberal que ofrece servicios básicos y se ocupa
Aguilar Villanueva, Luis F. (1992) (estudio introductorio) La hechura de las políticas, edic. Miguel Angel
Porrúa, México.
5 Sojo, Carlos (compilador) (2006) Pobreza, exclusión social y desarrollo. Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO). San José, Costa Rica.
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solamente de los más pobres, dejando así al resto de la población a merced del mercado para
acceder a los servicios. (Esping-Andersen, 1990).
La justicia establece las libertades de la igualdad de ciudadanía y de oportunidades. En una
sociedad justa “los derechos asegurados por la justicia no están sujetos a regateos políticos ni
al cálculo de intereses sociales”. (Rawls, 2006)
Se concibe al desarrollo como “la vía para obtener la libertad”, y por ende que las personas
sean más libres. De esta manera “lo que pueden conseguir positivamente los individuos
depende de las oportunidades económicas, las libertades políticas, las fuerzas sociales y las
posibilidades que brindan la salud, la educación básica y el fomento y el cultivo de las
iniciativas”. (Sen, 2000)
La pobreza, se concibe “como la privación de capacidades básicas y no meramente como la
falta de ingresos". Desde esta perspectiva la calidad de vida de las personas no puede medirse
por la riqueza que una persona posea, sino por el grado de libertad y las posibilidades que
tiene. (Sen, 2000).
La participación ciudadana posibilita que “los dos supuestos que caracterizan a la
democracia, se cumplan: que todas las personas tengan una participación real en el poder y
que los gobernantes estén sometidos al control efectivo y permanente de los gobernados ”.
(Jiménez-Domínguez, 2008).
Se plantean las siguientes preguntas de investigación, a ser aplicadas en estudio de casos cuya caracterización será construida-, a desarrollarse en base a fuentes secundarias y,
eventualmente, con trabajos de campo:

¿Qué aspectos toman en cuenta los decisores políticos del Paraguay para la

elaboración de las políticas sociales?
En comparación a los países de la región ¿existen en el Paraguay diferencias en la
manera de encarar las políticas sociales?

¿La organización de una comunidad, o grupo de personas (gremios de trabajadores,
campesinos, indígenas, asociaciones en general) y sus formas de participación qué
posibilidades presentan para el afianzamiento de las políticas sociales?
Referencias bibliográficas
Esping-Andersen, Gøsta. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge:
Polity Press & Princeton: Princeton University Press.
Jiménez-Domínguez,
Bernardo
(2008).
Subjetividad,
participación
e
intervención
comunitaria. Una visión crítica desde América Latina. Editorial Paidós.
Rawls, John. (2006) Teoría de la justicia. Sexta reimpresión. Publicado por The Belknap
Press of Harvard University Press, Cambridge, Mass.
Sen, Amartya (2000) Desarrollo y libertad. Editorial Planeta. Barcelona, España.
Sottoli, Susana. (2002) La política social en América Latina: diez dimensiones para el análisis
y el diseño de políticas. Universidad Nacional de México.
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