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LA PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL DE LOS SINDICATOS
Helena Ysàs Molinero. Universidad Autónoma de Barcelona
Madrid, 23 de mayo de 2013.
La idea de partida del trabajo fue entender que los sindicatos tienen y deben tener
funciones que van más allá de su actividad en la empresa, que indiscutiblemente es la
base, el fundamento de la actividad sindical. Si bien en las empresas se defienden los
derechos y los intereses de los trabajadores, los trabajadores, la clase trabajadora
entendiendo este concepto en el sentido amplio que exige la sociedad en que
vivimos, que es una sociedad compleja y fragmentada, tiene intereses que van más
allá de los estrictamente vinculados a su actividad laboral.
Por lo tanto, partiendo de la base de que los sindicatos deben poder defender los
intereses de los trabajadores en ámbitos que superan el campo de las relaciones de
trabajo, se trataba de explicar los fundamentos jurídicos que permiten sostener que
ésta es también una función que les corresponde a los sindicatos, una función
atribuida por nuestro ordenamiento jurídico y que no se puede cuestionar.
Los principales instrumentos que permiten a los sindicatos ejercer esta función son la
participación institucional y el diálogo social. Por lo tanto para situar correctamente la
participación institucional hay que hablar de muchas otras cosas.
Y la más esencial es la configuración constitucional del Estado y el papel que la
Constitución reserva a las organizaciones sindicales.
En este sentido los principales elementos a tener en cuenta a mi juicio son:
-La definición del Estado como un Estado social y democrático de Derecho
-El papel atribuido por el texto constitucional a la participación
-Y la singular posición atribuida a las organizaciones sindicales en el artículo 7 en
conexión con el derecho fundamental de libertad sindical.
En cuanto a la definición del Estado como Estado social y democrático de Derecho
La definición del Estado como “social” tiene implicaciones a múltiples niveles.
Lo cierto es que el Estado social es un modelo de Estado.
El modelo de Estado se vincula estrechamente a la finalidad del Estado.
El modelo de Estado predetermina cómo debe ser la organización política de un
determinado país y en qué se debe fundamentar. Lleva implícita la exigencia de
intervención de la sociedad en el gobierno de la comunidad. En un Estado social son
muy relevantes los derechos de participación, de participación individual pero sobre
todo colectiva, y la participación equivale a implicación en la toma de decisiones que
afectan a los intereses del conjunto de la población y también a los de los distintos
grupos que integran la sociedad.
El Estado social se define principalmente por tres elementos:
-la necesaria intervención del Estado en la economía
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-su carácter prestacional, es decir, el Estado del bienestar
-y, en tercer lugar, el Estado social se caracteriza por comportar de forma ineludible la
necesidad de avanzar en la democratización social. Este concepto de
“democratización social”, que se ha utilizado desde los años 70, va más allá de la
instauración de un régimen político democrático y está ligado de forma muy estrecha
a la exigencia de participación.
Lo que se ha venido en denominar democracia social tiene esencialmente dos
manifestaciones: la participación de los trabajadores en el ámbito empresarial y la
intervención de distintos actores de la sociedad en la configuración, la aplicación y el
seguimiento de las disposiciones normativas y en la gestión de las políticas públicas. Y
entre los actores de la sociedad destacan los sindicatos.
No quiero extenderme excesivamente en esta cuestión que, es verdad que es un
poco farragosa, pero en mi opinión es capital para entender y defender por qué el
sindicato debe participar en distintos ámbitos.
Me gustaría citar un pequeño fragmento escrito por el prof. Pérez Amorós, y que creo
que sintetiza muy bien esta cuestión: en referencia al Estado social y democrático de
Derecho propugnado por el artículo 1.1 CE dice que “Es un modelo de Estado que,
reconociendo la existencia de desigualdades entre personas y entre grupos sociales y
aceptando la existencia del consiguiente conflicto, es una solución política de
compromiso social que, garantizando la libertad y la igualdad de todos y haciendo
prevalecer el interés general tiene como objetivo final asegurar el progreso social de
todos.”.
Enlazando el tema del Estado social con la participación. “Por ello y para ello tal
Estado, por medio de los poderes públicos interviene para promover –no sólo para
garantizar- la igualdad y la consiguiente libertad efectiva y real –no simplemente
formal- de las personas y de los grupos sociales, y además, remueve todos los
obstáculos que impiden –e incluso los que simplemente dificulten- la plena
participación política, económica, cultural y social de todos los ciudadanos: un Estado
que para potenciar la democracia –incluida la social- enfatiza al máximo la
importancia de la participación –incluida la social-“.
Aquí la referencia es claramente el artículo 9.2 CE, que establece que corresponde a
los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del
individuo y de los grupos en que se integra –la clase trabajadora- sean reales y
efectivas y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social.
La participación puede ser de los ciudadanos de forma directa –por ejemplo a través
de la figura de la iniciativa legislativa popular- o a través de representantes: entre otros
los agentes sociales. La participación es una característica definitoria de las
sociedades europeas de la segunda mitad del siglo XX y de este inicio de siglo XXI,
sobretodo en el ámbito de las relaciones laborales, y se define como la elaboración y
ejecución de políticas públicas con la concurrencia de todos los actores implicados,
públicos y privados.
Y llegamos a la tercera pata de esta explicación o reconstrucción de los fundamentos
de la participación institucional. En este punto corresponde preguntarnos por los
sujectos de la participación, ¿quién puede participar?
Y la respuesta es en mi opinión que pueden participar una multiplicidad de actores,
pero no todos en la misma medida y en todos los ámbitos. Y aquí es donde la
organización sindical tiene un papel preponderante, que le es reconocido por la
Constitución, a través del artículo 7, que es el que afirma que “los sindicatos de
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trabajadores y las organizaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción
de los intereses que les son propios”. Este artículo tiene un significado que va mucho
más allá de lo que dice su literalidad, por ejemplo es absolutamente relevante su
ubicación, en el título preliminar, junto a los artículos que hacen referencia a las
cuestiones más básicas del Estado.
¿Y porqué a los sindicatos se les atribuye este papel fundamental a nivel de
participación?. En mi opinión ello se explica porque los sindicatos representan y
defienden en sus funciones supraempresariales intereses generales.
El artículo 7 CE suscita el interrogante sobre cuál debe ser el ámbito abarcado por los
intereses propios de las organizaciones sindicales o dicho de otra forma si su ámbito de
actuación constitucionalmente reconocido y protegido se limita a las relaciones
profesionales o si contrariamente se debe entender que los intereses que les son
propios van más allá y pueden incluir otros aspectos de la vida económica y social,
aspectos que en ocasiones tienen un carácter más marcadamente político.
El artículo 7 en sí mismo es muy amplio y admitiría distintas interpretaciones si lo
consideramos de forma aislada, pero su ubicación y sus interacciones con otros
artículos de la Constitución son determinantes para desarrollar su interpretación.
De entrada, debe decirse que como consecuencia de su configuración constitucional
los sindicatos defienden intereses del conjunto de los trabajadores y no únicamente de
sus afiliados. No tendría sentido una interpretación del artículo 7 como fórmula que
habilitase a los sindicatos a defender sus propios intereses y los de sus afiliados, puesto
que en tal caso en nada se diferenciaría el sindicato de las asociaciones amparadas
por el artículo 22 del texto constitucional.
Pero a parte de esto, no es admisible una interpretación que restrinja el ámbito de los
derechos que defienden los sindicatos a las cuestiones estrictamente vinculadas a las
relaciones de trabajo, porque es evidente que los intereses compartidos por los
trabajadores como grupo social van mucho más allá. Es cierto que la posición de los
trabajadores en la sociedad viene determinada por la subordinación que implica el
trabajo asalariado e incluso formas de trabajo no asalariado, como muchos
autónomos dependientes, pero las consecuencias de esta posición no se limitan a su
relación con el empresario sino que se extienden a todas las esferas de la vida social.
Por lo tanto, entre las organizaciones legitimadas para actuar en defensa de los
derechos de los ciudadanos, los sindicatos se encuentran en una posición singular.
Debe entenderse que la finalidad del sindicalismo no es otra en definitiva que la
persecución de la tutela colectiva de los trabajadores en todas sus vertientes: en la
vertiente económica, social, política y cultural, que son los ámbitos del mandato
participativo del artículo 9.2 de la Constitución.
Y aquí la configuración constitucional derivada de los artículos 1.1 (Estado social y
democrático de Derecho), 7 (posición singular de los sindicatos en el ordenamiento
jurídico) y 9.2 (mandato de promoción de la libertad e igualdad reales y efectivas y
principio de participación) permiten afirmar que las organizaciones sindicales son
portadoras de intereses no únicamente de sus afiliados sino del conjunto de
trabajadores y no estrictamente profesionales sino de carácter general de los
trabajadores como ciudadanos.
Creo que es evidente que a estos efectos el concepto de trabajador no debe ser
entendido en sentido estricto con arreglo a la normativa laboral sino de forma más
amplia como grupo social que comparte necesidades e intereses en el marco de una
sociedad que nunca ha dejado de comprender intereses contrapuestos. Quedarían
incluídos trabajadores por cuenta ajena, gran parte de los trabajadores autónomos,
trabajadores en paro, jubilados y todos aquellos sin actividad laboral pero cuya
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subsistencia depende de las rentas del trabajo de otros, y finalmente esto es lo mismo
que decir la inmensa mayoría de los ciudadanos-. Creo que en este contexto los
intereses generales de los trabajadores son ampliamente identificables con los
intereses generales de la ciudadanía. Y en consecuencia, los sindicatos son
organizaciones legitimadas para defender los intereses del conjunto de la clase
trabajadora y, por extensión, del conjunto de la ciudadanía.
Y aquí se incluirían intereses pertenecientes a la esfera económica, como el control de
la inflación o el precio de los productos y servicios básicos, o intereses en la esfera
social, como el acceso a la educación en todos sus niveles, a la atención sanitaria, a
la atención a la infancia y a la dependencia o el acceso a la vivienda. Aunque en
todos los ámbitos mencionados y en muchos otros los sindicatos no son ni deben ser los
únicos que intervengan en defensa de los intereses de los ciudadanos, pero sí que son
el único sujeto “transversal”, los otros serán más bien “sectoriales”.
Siguiendo el anterior razonamiento podemos preguntarnos sobre cuál es el encaje de
los sindicatos en los procedimientos y formas organizativas que conducen a la
formación de la voluntad general y cuál es su rol en la consecución por parte de los
ciudadanos de que sus intereses sean tenidos en cuenta en el gobierno de los asuntos
públicos. En definitiva, ¿cuál es la función de los sindicatos respecto al Estado?
Y ésta no es otra que la defensa de los intereses económicos y sociales de los
trabajadores en cuanto tales y como ciudadanos. Deberemos pues plantearnos
cuáles son o pueden ser los medios al alcance de las organizaciones sindicales para la
defensa de los intereses mencionados y uno de ellos es la capacidad de
participación.
Y sólo hago un apunte para decir que la representatividad sindical se convierte en un
instrumento esencial de legitimación de los sindicatos en estas funciones que se basan
en la capacidad para representar intereses generales, particularmente ante los
poderes públicos.
Vamos ya a abordar la cuestión específica de la participación institucional.
¿Cómo se define la participación institucional? Se entiende genéricamente por
participación institucional la inserción de las organizaciones sindicales en organismos
públicos o, como declaró el Tribunal Constitucional, “la concreción de la participación
de los sindicatos en el ejercicio de funciones públicas”.
La participación institucional se enmarca en la función del sindicato como mediador
en todos aquellos cometidos que requieren a los poderes públicos como contraparte y
que se extiende también a la co-determinación de intereses generales, sin olvidar su
cometido de defensa de intereses de carácter sectorial, que también se puede llevar
a cabo a través de la participación institucional.
No hay definición legal ni constitucional de la participación institucional.
La Constitución introduce el concepto de participación en numerosos preceptos, pero
en ningún momento hace alusión a la participación institucional, aunque del artículo
129.1 se deduce la existencia de un derecho de participación institucional, así como
las pautas fundamentales que configuran este derecho.
El artículo 129.1 es un precepto donde se recoge, por una parte, la participación de los
interesados en un ámbito concreto como es la Seguridad Social y, por otra parte,
contiene una previsión mucho más genérica de participación de los interesados “en la
actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad
de vida o al bienestar general”.
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Tampoco existe normativa legal que nos proporcione una definición de la
participación institucional; ni siquiera la Ley Orgánica de Libertad Sindical (LOLS)
aporta elementos significativos que contribuyan a la elaboración de una definición, a
pesar de que reconoce a las organizaciones más representativas el derecho a
“ostentar representación institucional ante las Administraciones Públicas u otras
entidades y organismos de carácter estatal o de Comunidad Autónoma que la tenga
prevista”.
La participación institucional ha sido considerada con frecuencia un “peligro” por las
amplias facultades que puede llegar a asumir el sindicato y porque “publifica” e
“institucionaliza” a los sindicatos. Pero lo cierto es que mediante la participación
institucional se amplía la representación política a una representación social que es
totalmente necesaria.
Como se ha sido señalado en infinidad de ocasiones por numerosos autores, “Las
decisiones que resultarán de la participación institucional de los sindicatos en
organismos públicos tendrán más posibilidades de ser mejor entendidas por los
interesados; y podrán, de esta forma, ser aceptadas por ellos, sobretodo si los poderes
públicos tienen en cuenta sus posiciones legítimas”. En definitiva, la participación
institucional contribuye a la máxima extensión del consenso social sobre las normas
emanadas de los poderes públicos.
Quería hacer también referencia a la historia de la participación institucional en
España.
Si nos referimos a los inicios de la participación institucional en España debe recordarse
que el primer ejemplo de participación institucional de los sindicatos que se pueda
definir como tal fue la regulación de un RD de 1978, el 3064, mediante el cual se
preveía la participación de sindicatos y asociaciones empresariales en funciones de
gestión de organismos de Seguridad Social. También las OO.MM. de 8 de julio y 16 de
noviembre de 1981 sobre participación institucional en el INEM y en las Entidades
Gestoras de la Seguridad Social han sido consideradas pioneras en el ordenamiento
español.
A partir de aquel momento y sobretodo a lo largo de los años 80 se fueron creando
progresivamente un buen número de los actuales organismos de participación
institucional. El más significado fue particularmente tardío, puesto que el Consejo
Económico y Social no fue creado hasta el año 1991. A pesar de su innegable
relevancia, la creación del CES no fue precisamente un proceso fácil: hicieron falta
trece años desde la entrada en vigor del texto constitucional para la aprobación de la
ley de creación del CES; la causa probablemente tenga que buscarse en las
discrepancias sobre aspectos esenciales del órgano entre quienes serían sus
principales componentes, la falta de voluntad política de los gobiernos sucesivos, y la
fuerte desconfianza que un órgano de tales características suscitaba en diversos
sectores (reminiscencias corporativas).
Algunos apuntes sobre la participación institucional en las Comunidades Autónomas:
Ya desde el inicio de la década de los ochenta se crearon en las Comunidades
Autónomas órganos de carácter consultivo, muchas veces en paralelo a la
constitución de los órganos estatales, pero en otras ocasiones con anterioridad a estos
últimos.
El surgimiento de órganos consultivos en materia económica y social en las
Comunidades Autónomas es totalmente coherente con la descentralización
autonómica y la consiguiente atribución a las Comunidades Autónomas de
competencia normativa en un gran número de materias de carácter económico y
social, así como amplísimas competencias ejecutivas. De hecho, un número muy
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significativo de Consejos Económicos y Sociales de las Comunidades Autónomas se
crearon con anterioridad al CES estatal, y sus funciones se asemejan a grandes rasgos
a las de este último.
Cabe destacar en este punto que existen también numerosos (más de medio
centenar) Consejos Económicos y Sociales en el ámbito local –municipios, comarcas o
provincias-, con competencias particularmente en materia de empleo. No se puede
obviar la importancia de la participación institucional en el ámbito local.
Por otro lado, numerosas Comunidades Autónomas han creado, al lado del CES, un
Consejo de Relaciones Laborales, como órgano consultivo en materias relativas a la
política sociolaboral y que tienen como función principal posibilitar el diálogo
permanente entre interlocutores sociales que permita la adopción de acuerdos en
materia de relaciones laborales.
También debemos hacer referencia a la aprobación por parte de un número todavía
reducido de Comunidades Autónomas de leyes de participación institucional, a
diferencia de lo que sucede en el ámbito estatal.
No resulta fácil hacer una valoración de la utilidad de los mecanismos actuales de
participación institucional de forma global, es decir, abarcando la totalidad de
órganos de participación. De hecho, las primeras dificultades se presentan a la hora
de hacer una relación lo más completa posible de los órganos de participación.
Pero sin duda una de las medidas más necesarias para racionalizar e homogeneizar la
regulación de los organismos de participación institucional sería la aprobación de una
Ley de participación institucional de los interlocutores sociales, que acabara con la
dispersión normativa en la materia. Una Ley de participación institucional podría
también elevar el rango de determinadas disposiciones reglamentarias que en la
actualidad regulan la participación institucional y conferir mayores competencias
decisorias a los interlocutores sociales.
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