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LEY 26.331: HERRAMIENTAS PARA LA ZONIFICACIÓN EN ÁREAS DE INTERFASE EN
PATAGONIA
Brigitte Van den Heede1
1
Centro de Investigación y Extensión Forestal Andino Patagónico (CIEFAP), Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca de Río Negro. C. de Correo 14, 9200, Esquel, Chubut.
[email protected]
En Patagonia Andina aproximadamente el 3% de los bosques nativos se encuentran
dentro de ejidos Municipales. Estas áreas denominadas de interfase, bosque-ciudad, se
asocian generalmente a sitios geológicamente frágiles o vulnerables. En ellos, la pérdida de
cobertura arbórea por la ampliación de las áreas de uso urbano intensivo, exhibe potenciales
peligros naturales y una marcada fragilidad frente a eventuales acciones antrópicas. Un
manejo poco efectivo de la misma podría resultar en una generalizada degradación del
paisaje, suelos y agua, además de ocupación de áreas riesgosas. Los diferentes intereses en
relación a la ocupación y uso de los espacios con bosques nativos generan conflictos sobre
la vocación del suelo. El principal objetivo de este trabajo es brindar herramientas a las
autoridades de aplicación de la Ley 26.331 sobre la zonificación de los bosques en áreas de
interfase, que permitan la toma de decisiones en cuanto a la planificación y el ordenamiento
territorial, basándose en la generación de información con un enfoque interdisciplinario, cuyo
resultado final facilita la detección de las áreas boscosas vulnerables frente a las amenazas
naturales y de la acción antrópica.
Palabras clave: Patagonia, zonificación de bosques nativos, áreas de interfase.
Summary
In Andean Patagonia approximately 3% of the forests are within municipal areas. These
so-called interface areas are usually associated with geologically fragile sites. Within these
areas, the loss of tree cover caused by urban expansion produces a fragile environment,
vulnerable to anthropogenic actions and/or potential natural hazards. Ineffective management
of such sites could result in widespread landscape, soil and water degradation, as well as
human occupation of risky areas. The different interests in relation to the occupation and use
of sites within natural forests generate land use conflicts. The main objective of this work is to
provide enforcement authorities of the 26.331 law, with native forest zoning tools, applicable
to interface areas. Decision making in such areas, concerning land use planning, is based on
the generation of information with an interdisciplinary approach. The final result is the
detection of wooded areas vulnerable to natural hazards and human action.
Key words: Patagonia, native forest zoning, interface areas.
1. Antecedentes
En Patagonia Andina aproximadamente 200.000 ha de bosques nativos se encuentran
dentro de ejidos Municipales, lo que representa el 2,7 % de la superficie con bosque posible
de ser utilizada con fines urbanos o sometidos a un mayor efecto de antropización. Estas
áreas denominadas de interfase - bosque-ciudad-, se asocian en ésta región generalmente a
sitios geológicamente frágiles o vulnerables. La pérdida de cobertura arbórea por la
ampliación de las áreas de uso urbano intensivo, exhibe potenciales peligros naturales y una
marcada fragilidad frente a eventuales acciones antrópicas. Un manejo poco efectivo de las
mismas podría resultar en una generalizada degradación del paisaje, suelos y agua, además
de ocupación de áreas riesgosas. Uno de los principales desafíos de aplicación de la Ley de
Bosques Nativos 26.331 en Patagonia no se encuentra en frenar los desmontes para la
habilitación de tierras de cultivo, como sucede en otras regiones de nuestro país, sino por el
avance de emprendimientos de relevancia turístico-inmobiliarios en áreas con bosques
nativos que podrían ser considerados como de protección y/o uso sustentable. Desde la
promulgación de la Ley 26.331, al menos diez ciudades patagónicas se han enfrentado a la
evaluación de emprendimientos turísticos-inmobiliarios en áreas con bosque nativo
asociadas a zonas de riesgo. Entre las principales encontramos a Villa la Angostura y San
Martín de los Andes en la provincia del Neuquén; Bariloche y El Bolsón en Río Negro, Lago
Puelo, Cholila y El Maitén en Chubut; Calafate y Chaltén en Santa Cruz; y Tolhuin y Ushuaia
en Tierra del Fuego. Sin dudas desarrollos turísticos-inmobiliarios como los centros y pistas
de ski, villas turísticas, hoteles, countries, son de importancia para las economías locales y
complementan las ofertas estivales del destino. Sin embargo, nuevas propuestas de
desarrollo han generado intensos debates sociales en torno a la degradación del medio
ambiente, principalmente de los bosques nativos, asociando las restricciones de ampliación o
nuevos emprendimientos a las impuestas por la zonificación de cada jurisdicción en el marco
de Ley 26.331(Río Negro 2013, Santa Cruz 2012, Neuquén 2013).
Resulta relevante lograr un equilibrio entre la sostenibilidad económica (utilidad y
rentabilidad) y la ecológica (salvaguarda cuantitativa y cualitativa de los valores naturales y
paisajísticos), respetando las normas legales que garantizan el interés general. También es
necesario facilitar el debate entre los diferentes actores sociales, considerando los criterios
mínimos a tener en cuenta para su desarrollo, ya que la mayoría de éstas propuestas han
llevado a una discusión social polarizada, viendo a éste tipo de emprendimientos como
amenaza para aquellos más ambientalistas o como oportunidad (beneficios sociales y
económicos), para determinados sectores de la sociedad, tales como las cámaras de
turismo, empresas constructoras e inmobiliarias.
La Ley 26.331 ha instalado la discusión del uso de la tierra más allá de la superficie
ocupada por bosques, poniendo al descubierto la necesidad de una zonificación territorial en
todos sus aspectos. La presión que la sociedad ejerce a las autoridades locales de aplicación
-ALA-de la Ley y a las empresas o inversores, se incrementa, a la vez que se genera
descreimiento sobre las capacidades de los organismos de fiscalización y control, por lo
tanto, es necesario generar criterios mínimos como herramientas de zonificación y configurar
estrategias de desarrollo que permitan sostener el crecimiento sin descuidar la
sustentabilidad ambiental en áreas de interfase.
2. Objetivos
- Brindar herramientas de base interdisciplinaria a las autoridades de aplicación de la
Ley 26.331 para la zonificación de los bosques en áreas de interfase.
3. Metodología
En el cuadro 1 se muestra la secuencia metodológica para la zonificación en áreas de
interfase en la zona andino patagónica, la cual fue adaptada de estudios en regiones
montañsas de Latinoamérica (Mora et al., 2002) y de los Alpes suizos (Wullschleger 1982,
BUWAL 1996).
Conformación Grupo Interdisciplinario
bajo una Coordinación General
-Generación Información temática
-Integración de la información en
plataforma SIG
Valoración entre variables de Componentes
Interpretación de la Zonificación
Recomendaciones y pautas de manejo y gestión para Z1, Z2 y Z3.
Cuadro 1. Secuencia metodológica para la zonificación en un área de interfase.
3.1. Abordaje y conformación del equipo interdisciplinario
Para la zonificación en áreas de interfase no es suficiente con la clasificación
tradicional de los bosques. Se deben conformar equipos multidisciplinarios de acuerdo a las
particularidades de cada estudio, que permitan un análisis integral de las variables y
coberturas de información necesarias para analizar el territorio. Se deben considerar criterios
que superan los establecidos para la conservación de los bosques per-sé, generando
herramientas técnicas que permitan a la ALA, compatibilizar la conservación de los recursos
ambientales, con la realización de las diferentes actividades antrópicas. Bajo éste análisis el
factor humano se encuentra en su máxima expresión (homo-centrismo), donde se adiciona la
información social (usos históricos, intereses, visiones sociales del territorio) a la información
ambiental.
Bajo este enfoque la propuesta final de zonificación contribuye a identificar áreas
prioritarias para la conservación, recuperación o restauración, preservar el ambiente y evitar
daños y peligros futuros, en plena correspondencia con la Ley 26.331 en sus Art. 1° y 3°.
El equipo necesario para llevar adelante un estudio de estas características se
compone por profesionales de diferentes disciplinas que conjugadas permiten un abordaje
integral, siendo una conformación “tipo”:
-Coordinación General: preferentemente Ingeniero Forestal con especialidad en gestión y
planificación territorial, debe poseer capacidades de liderazgo y experiencia en vinculación
interinstitucional.
-Componente conservación flora y fauna: compuesto por un coordinador general y referentes
temáticos. Deberán ser biólogos o forestales especialistas en conservación con su equipo
acompañante- especialistas en fauna, flora y experiencia en indicadores de conservación-.
-Componente Geología: Geólogos con especialidad en riesgo y peligros ambientales, con
experiencia en identificación de sitios con peligrosidad geológica asociada a inestabilidad de
pendientes, sismicidad y volcanismos.
-Componente Social: Sociólogos y/o Antropólogos especialistas en estudios que integran la
visión geográfica, ecológica, geomorfológica y social del espacio. Conflictos de uso y
mediación.
-Cartografía y SIG: debe ser un profesional con experiencia en Geomática.
3.2. Determinación de Componentes para la Zonificación
La metodología desarrollada utiliza tres componentes temáticos de análisis: Geológico,
Flora y fauna asociada y Aspectos Sociales, los cuales se disgregan en variables
específicas.
La componente geológica se basa en la identificación de áreas críticas, que son la
resultante de una evaluación de los mayores factores de peligrosidad geológica que pueden
actuar e impactar, en un plazo indefinido, en la zona de estudio y en el entorno más cercano
del área de análisis.
La componente de flora y fauna asociada determina las
áreas de conservación,
basándose en el análisis de los ambientes relevados, utilizando diferentes parámetros como
riqueza florística y faunística, presencia de especies indicadoras, raras o en peligro,
importancia relativa de los problemas actuales de conservación y de las posibles amenazas
antrópicas y naturales. La componente Aspectos Sociales analiza la información en su
conjunto, relacionándola a la generación de problemas ambientales y sus consecuencias
para la población.
Las variables principales que se relevan para cada componente (C) son;

CI-Geológica: análisis de los fenómenos naturales (erosión, anegamiento y
remoción en masa), geología, hidrología, sismicidad y volcanismos.

CII-Vegetación y fauna asociada: estado y distribución de la cobertura vegetal;
fenómenos antrópicos (pastoreo, tala, incendios, presencia de especies exóticas,
infraestructura). Especies indicadoras o críticas de flora (arbórea, arbustiva,
herbácea) y fauna, endémica y nativa.

CIII-Aspectos sociales: percepción social del territorio, caracterización de actores
e intereses, intervención humana en el área, actividades socio-económicas, usos
tradicionales-históricos, demografía, fraccionamiento de la tierra.
3.3. Generación e integración de la Información temática
En la generación de información temática resulta relevante definir la escala de análisis
general del espacio, integrando en el enfoque, las visiones particulares de los datos sobre
fenómenos naturales ocurridos en el pasado y la información extraída de los mapas
topográficos, geológicos, geomorfológicos, de vegetación y de uso de la tierra, imágenes
satelitales, estratificación y distribución espacial de los diferentes tipos de vegetación, la
definición de cotas, y unidades de pendientes y peligrosidad, que conforman además la base
espacial para el análisis social de uso del territorio. La escala de observación y geográfica
de las variables se encuentran descriptas en los estudios particulares (Lencinas 2005, Van
den Heede et al. 2008 y Van den Heede et al. 2012). Conceptualmente se utilizan datos
satelitales y modelos digitales de elevación de alta resolución espacial, integrados en
plataforma SIG.
Las variables se relevan en diferentes escalas de observación a fin de obtener una
base sólida de interpretación temática. Se consensua previamente la escala geográfica para
el análisis integrado final.
Del relevamiento de todas las variables de los componentes, se conforman las
respectivas líneas temáticas base, quedando como soporte para un futuro monitoreo.
3.4.
Valoración de las variables entre los Componentes
Para la valoración se adaptó una metodología desarrollada por Wullschleger (1982) Tabla 1-.
Componente I (CI)
Componente II
(CII)
Componente III
GEOLOGÍA
Áreas Críticas
Geomorfológicas
Variables CI: Potencial de
Erosión, Remoción en masa,
Anegamiento, sismicidad y
volcanismos, pendiente.
Resultante:
(CIII)
VEGETACIÓN y
FAUNA
ASOCIADA*
+
ASPECTOS
SOCIALES
+
Variables CII:
Conservación por
clase de vegetación:
Bosques, matorrales,
pastizal, mallines.
Fauna asociada
Variables CIII: Usos y
conflicto de intereses
=
AREAS CRÍTICAS
Geológicas y de
conservación
3 es el valor de mayor
peligro/impacto
9 es el valor de menor
peligro/impacto
Tabla 1- Esquema de valoración. Cada una de las variables de los componentes (geológico, vegetación y fauna asociada, y
social) se evalúan separadamente empleando una escala numérica según grados de impacto, siendo 3 el valor con mayor
peligro/impacto y 9 el valor de menor peligro/impacto.
A continuación se describe un ejemplo del análisis de la variable “clase de vegetación” de
la componente CII, la cual se subdivide en cinco clases:
- 1: Incendio reciente, matorral post-fuego,
- 2: bosque bajo degradado, matorral alto, uso urbano,
- 3: estepa herbácea, matorral de altura,
- 4: bosque alto degradado (por fuego, ganado, urbanización),
- 5: bosque en buen estado de conservación.
Siendo 1 la clase con menor cobertura del suelo y 5 aquella con mayor cobertura arbórea y
arbustiva. Cada una de estas clases se contrapone a la numeración de acuerdo a la
susceptibilidad del suelo a erosionarse, anegarse o a una remoción en masa, variables que
corresponden a la componente CI (Tabla 2). De esta forma, el valor 3 representa el mayor
peligro y 9 el menor.
CLASE
de
REMOCIÓN
en MASA
EROSIÓN
ÁREAS
CRÍTICAS
COBERTURA
ANEGAMIENTO
(suma de valoración
numérica)
VEGETACIÓN
1
1
2
2
3
2
4
2
2
3
7
5
3
3
3
9
+
2
2
2
4
1
+
3
2
=
7
6
Tabla 2. Esquema de valoración entre variables de componente CI y CII. Ejemplo de clase vegetación de CII y sus
potenciales de peligrosidad geológica CI (1= mayor peligro, 3= menor peligro).
Las áreas cuya superposición de información geológica, ambiental y social, que
denoten coincidencias de fragilidad, se clasifican finalmente como áreas vulnerables frente a
las amenazas naturales y la acción antrópica.
3.5.
Interpretación de datos y propuesta de Zonificación
La zonificación se define por la valoración y superposición espacial de los componentes, y
bajo interpretación multidisciplinar. La unión de las áreas críticas geológicas, de conservación
y bajo presión social de uso son denominadas áreas de alto riesgo, representados en la
cartografía en color rojo; las áreas de riesgo moderado en amarillo y en color verde, aquellas
que presentan mayor aptitud para la urbanización. El mapa final permite delimitar las áreas
no aptas para el establecimiento de población por su peligrosidad geológica y aquellas que
por la característica permanente de sus bosques, deberían permanecer bajo protección
estricta, ya que cumplen una importante función de contención del suelo, control de la
erosión y de conservación de la biodiversidad.
A continuación se presenta una descripción de cada Zona:
 Zonas prioritarias de conservación del ecosistema y áreas críticas geológicas
(ROJO: MAXIMA PROTECCION / RESTRICCIÓN DE USO-para minimizar riesgos):
Corresponden a bosques permanentes y de protección por mantener los procesos
ecológicos naturales, preservar valores naturales destacables. Por su buena calidad e
integridad ambiental o por su fragilidad ecológica o estructural merecen un mayor
grado de protección y estrategias especiales de manejo. A los bosques naturales y su
fauna asociada se le suman las áreas que fueran identificadas como críticas de
peligrosidad geológica y los cañadones y sectores con fuertes pendientes altamente
expuestos a anegamiento, erosión y remoción en masa. No deben transformarse, ni
aprobarse desmontes o fraccionamientos sin las debidas y fundadas justificaciones de
utilidad pública y/o social, y en ese caso, tomando los recaudos que correspondan
para asegurar niveles de riesgo aceptables.
 Zonas de mediano valor de conservación y áreas de peligrosidad geológica
media (AMARILLO: PROTECCION y RESTRICCIÓN MEDIA):
Corresponden a zonas de peligrosidad geológica media. Áreas de cañadones y
abanicos aluviales. Los fenómenos geológicos de ocurrencia más probable son la
erosión fluvial, y la inestabilidad de pendientes, aunque exista un desarrollo vegetal en
forma de mosaico -bosque abierto, matorrales o pastizales-, alcanza para mantener
cierta estabilidad, acorde a la pendiente.
 Zonas de bajo valor de conservación y peligrosidad geológica (VERDE: BAJA
PROTECCION y BAJA RESTRICCIÓN)
Corresponden a zonas de bajo valor de conservación y baja peligrosidad geológica.
4. Resultados y Discusión
La metodología de zonificación descripta, requiere de un abordaje integral de un equipo
interdisciplinario y con experiencia en la generación de líneas de base y análisis biogeográfico, sin embargo es fácilmente replicable y adaptable a diversos sitios de montaña.
Las áreas seleccionadas como rojo, amarillo y verde son congruentes con las categorías
previstas en Ley de Bosques 26.331.
La escala de trabajo es un factor determinante, así como la unidad de análisis. La
zonificación por unidades de paisaje es una herramienta de mayor utilidad para la toma de
decisiones o gestión, ya que a escalas de observación de alto detalle, el mapa de áreas
críticas se transforma en un mosaico de micro-sitios.
La escala geográfica integrada 1:45.000 ha resultado aceptable como herramientas para
la toma de decisión, permitiendo detección de las áreas boscosas vulnerables y facilitando el
establecimiento de pautas y recomendaciones de uso y manejo.
Si bien se pueden generar pautas y recomendaciones para la zonificación en áreas de
interfase, las mismas poseen un carácter general, debido a que cada área posee
características particulares dentro de las tres componentes discriminadas CI, CII y CIII.
Resulta imprescindible avanzar en Planes de Ordenamiento Territorial de los ejidos
Municipales mediante los cuales se orienten la ocupación y utilización del territorio,
incluyendo estrategias de gestión. Fundamentalmente teniendo en cuenta que el grado de
peligrosidad natural que se pueda identificar, puede verse modificado por causa de los
proyectos futuros, de acuerdo a las características de las obras que se planteen realizar, así
como de la manera en que se intervenga sobre otros factores como drenaje, cortes de
pendientes, eliminación de la cobertura de vegetación y edáfica, cargas aplicadas o la
generación de vibraciones, entre otros.
4.1 Conclusiones y Recomendaciones
Este tipo de evaluación del territorio apunta a proveer de herramientas para la toma de
decisiones a las autoridades provinciales y municipales frente a las múltiples demandas del
recurso “bosque”, proporcionando mediante variables objetivas un diagnóstico actualizado
sobre el estado ambiental de las áreas de interfase. Su caracterización y zonificación,
permite generar normativas para administrar y orientar estrategias de intervención que
determinen el uso del suelo, pautas generales para el desarrollo urbano, aptitud y
sustentabilidad de las actividades socioeconómicas y restricciones debido a las amenazas
naturales, alertar sobre posibles accidentes como producto de nuevos loteos, prevenir y
preservar la salud y los bienes materiales de los habitantes.
Por la fragilidad de estos ambientes y por el alto carácter estratégico de mediano y
largo plazo de los bosques de las áreas de interfase, resulta relevante tomar medidas para
asegurar sus
funciones ecosistémicas, ya que de no tomarse implicarían a futuro la
imposibilidad de su recuperación o en su defecto altas inversiones para su restauración o
sustitución. Para ello, es necesario poner en un mismo plano objetivo las diferentes visiones
que se tiene de las funciones del bosque, otorgándole al aspecto social un rol determinante
en relación a la propuesta de uso del suelo, siendo que estos sitios son elegidos por sus
características ambientales y su entorno visual. Es fundamental para la toma de decisiones,
la conformación de espacios de gestión y concertación a través de la consolidación de
grupos de gestión político-técnico que trabaje en implementar medidas específicas dentro de
un marco integral de zonificación. Los Consejos Consultivos generados a partir de la ley de
bosques podrían ser claros ejemplos de ello.
En función de las experiencias de zonificación realizadas hasta la fecha en Patagonia
se pueden realizar recomendaciones generales para las propuestas de desarrollo de
infraestructura turística en áreas de interfase;
- Realizar estudios de aptitud ambiental y de peligrosidad natural del terreno a escala
adecuada para aplicarlos a la aprobación de edificaciones, obras de infraestructura y
gestión
general
de
lotes,
considerando
las
características
naturales
y
socioeconómicas de cada ámbito. Deberían adaptarse a las características propias de
la matriz boscosa natural, considerando un tamaño adecuado de las parcelas que
evite la pérdida de la fisonomía original de los bosques, el reemplazo o sustitución por
especies exóticas y la ocurrencia de incendios.
- La ocupación y urbanización, debería considerar las limitaciones que imponen las
características geológicas y ambientales de los terrenos, considerando:

evitar la ocupación de sitios ubicados sobre cañadones o cursos de agua,

disminuir al mínimo la posibilidad de erosión hídrica,

gestionar con buenas prácticas las aguas residuales y efluentes domiciliarios,

gestión adecuada de los taludes y de los cortes de taludes ya sea para abrir calles
o para implantar infraestructura o generar espacio durante la construcción,

establecer distancias de seguridad para las viviendas respecto de:
- afloramientos rocosos que puedan originar caídas de bloques.
- proximidad a cortes o pendientes abruptas con procesos activos.
- Evitar loteos en zonas de bosques altos, y restringirlos a praderas, matorrales o
bosques bajos menores a 10 m de altura. Siguiendo parámetros internacionales como
los del U.S. Forest Service, para reducir los riesgos de daños, ya sea por caídas o
incendios forestales, el espacio libre entre las construcciones y el bosque debe ser de
por lo menos la altura de los árboles que conforman la matriz boscosa aledaña. En
consecuencia, el porcentaje de cada lote afectado por el desmonte es directamente
proporcional al tamaño de los mismos y la altura del dosel arbóreo. Para lotes
menores a 1.000 m2 la deforestación es casi total, sobreviviendo algunos árboles
aislados o arboledas perimetrales. A medida que la superficie aumenta el porcentaje
afectado por deforestación disminuye progresivamente. En lotes de 2.500m 2 (1/4 de
hectárea) y teniendo en cuenta una construcción de 100m 2 de planta, la deforestación
en bosques altos alcanzaría un mínimo de 50% con un fuerte impacto sobre el paisaje
(Grosfeld J., et al. 2007).
- Se debería diseñar la infraestructura civil de acuerdo a las características ecológicas
propias de cada ambiente. Las instalaciones eléctricas debieran tender a ser
subterráneas para atenuar los impactos visuales negativos en áreas turísticas y
disminuir al mismo tiempo los riesgos de incendios.
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Cerro Otto, Bases para el Ordenamiento Territorial en la provincia de Río Negro.
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http://www.ushuaia24.com.ar/despachos.asp?cod_des=9912&ID_Seccion=302&Titular
=EIDICO%20quiere%20avanzar%20sobre%20los%20bosques%20patagonicos.html).