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Area de Estudios Europeos e Internacionales
ESTUDIOS
DE LA FUNDACIÓN
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ABRIL
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Después de Lisboa.
¿La Europa Social en la
encrucijada?
LarS MagnuSSon
Profesor de Historia Económica en la universidad de
uppsala (Suecia). Director del proyecto SaLTSa
Fundación 1º de Mayo | Centro Sindical de Estudios
C/ Arenal, 11. 28013 Madrid. Tel.: 913640601. Fax: 913640838
www.1mayo.ccoo.es | [email protected]
Estudios de la Fundación. ISSN: 1989-4732
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ESTUDIO
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Abril
Después de Lisboa. ¿La Europa
Social en la encrucijada?
LarS MagnuSSon
Profesor de Historia Económica en la universidad de uppsala (Suecia).
Director del proyecto SaLTSa
PREFACIO
La iniciativa de comenzar una discusión sobre el futuro del proceso de Lisboa después
de 2010 fue adoptada por la red SaLTSai en 2008, con la intención de contribuir a un
debate crítico que en aquel momento apenas había comenzado. La propuesta de formar un grupo de discusión con el objetivo de producir un documento de posición que
reflejase una preocupación por la continuidad de la dimensión social en lo que vendría
después de Lisboa, se presentó en la primera reunión de la red TurIii en Bruselas en
el mismo año. Esta iniciativa contó con la aprobación de una serie de investigadores
de diferentes institutos de investigación pertenecientes a esta red.
Los miembros del grupo de discusión han sido: Philippe Pochet y Maarten Keune (Instituto Sindical Europeo, Bruselas); Salvo Leonardi (IrES roma); ulrike Liebert, (universidad de Bremen); Fernando rocha Sánchez (Fundación 1 ° de Mayo, Madrid); niklas Bruun (Helsinki School of Economics); Christian Dufour (IrES, París); Sam
Hägglund (Federación Europea de la Construcción y la Madera, Bruselas); Lars Magnusson y Bo Johansson (Saltsa y universidad de uppsala). El responsable de la redacción del informe final es Lars Magnussoniii.
Si bien no necesariamente de acuerdo en cada punto, todos los miembros del grupo
compartimos la creencia de que Europa continuará necesitando en el futuro de una estrategia común para el crecimiento y el desarrollo sostenible, que se base en las experiencias de la “vieja” Estrategia de Lisboa. También creemos que las prioridades en la
nueva estrategia deben ser puestas en una forma diferente. La cohesión social ha sido
un objetivo de las políticas europeas durante mucho tiempo. Sin embargo, dicha cohesión sólo puede basarse en un compromiso de diálogo social y una mayor igualdad,
en lugar de menos. Sólo esto puede crear el tipo de legitimidad necesario para hacer
frente a los desafíos globales de hoy.
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1. INTRODUCCIÓN
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¿Tendrá también Europa en el futuro una estrategia común para el crecimiento y el desarrollo que incluya una clara dimensión social? El proceso de Lisboa fue inaugurado
en efecto hace nueve años a fin de facilitar una estrategia semejante destinada a convertir a Europa en la economía más competitiva del mundo en 2010, con más y mejores empleos sobre la base de la transición a una economía basada en el conocimiento,
preservando al mismo tiempo la cohesión social y una mayor participación de los interlocutores sociales. Pero los tiempos han cambiado con la llegada del nuevo Milenio.
En el escenario económico hemos entrado en un período de recesión después de un colapso monumental del sector financiero durante el otoño de 2008. Es muy probable que
el foco en los años siguientes no esté tanto en el cambio estructural y la transformación,
como en el reto de lidiar con altas cifras de desempleo y un bajo nivel de actividad económica. Del optimismo dominante en el año 2000, que anticipaba que la unión Europea (uE) sería al mismo tiempo capaz de ampliar y profundizar sus actividades, vemos poco en la actualidad. a nivel comunitario podemos esperar que la tendencia actual
a hacer de la uE “más delgada” (pero tal vez más inteligente) continuará al menos durante algún tiempo y no es en absoluto improbable que veamos más de tendencias aislacionistas. En otras palabras, una posible respuesta a la crisis tal vez será que cada Estado miembro considerará la “Europa social” en términos de política nacional en lugar
de buscar respuestas europeas a lo que en definitiva son cuestiones y problemas comunes. aún peor, algunos Estados pueden tener la tentación de adoptar políticas de
“empobrece a tu vecino” como una forma de ser más competitivos en el corto plazo, lo
que tendría efectos negativos a largo plazo sobre el empleo y las condiciones de trabajo.
Por otra parte, en contraste con el optimismo de hace diez años −cuando el aceleramiento de la globalización parecía ser capaz de levantar todas las naves− los problemas de la creciente desigualdad social, así como los problemas del medio ambiente incluyendo el calentamiento global ocupan hoy un lugar prominente en la agenda. Sin
embargo, el cambio hacia políticas más sostenibles social y medioambientalmente será
muy costoso y la decisión colectiva que es necesario adoptar para alcanzar objetivos concretos será difícil de lograr. Como consecuencia de ello existe un claro peligro de que,
por ejemplo, las prioridades en materia de cohesión social e igualdad social se vean disminuidas y por lo tanto es esencial que el concepto de sostenibilidad incluya, en el futuro, tanto la dimensión social como la medioambiental.
nosotros, los autores de este documento, estamos firmemente comprometidos con la
idea de que Europa seguirá necesitando, en el futuro, una estrategia para el desarrollo sostenible que incluya una dimensión social. Hay varias razones para esto. En primer lugar, opinamos que los Estados europeos comparten una serie de problemas comunes, así como de posibilidades. Es cierto que muchos europeos sienten que hay poca
legitimidad para la injerencia comunitaria en lo que son básicamente cuestiones sociales y económicas consideradas nacionales. Esta postura puede haber cambiado ligeramente durante la última década en la medida en que muchos han experimentado
el impacto de la toma de decisiones de la uE en ámbitos como la política de empleo,
el bienestar y las pensiones (con implicaciones en materia de fiscalidad). aquí la Directiva Bolkestein sobre la liberalización de los servicios y las decisiones del Tribunal
Europeo de Justicia relativas a la Directiva sobre desplazamientos de trabajadores son
casos claros. Más importante, sin embargo, la mayoría de los países europeos compartirá en el próximo par de años el sino representado por el aumento del desempleo,
el incremento de la desigualdad social y los déficit en los presupuestos nacionales, con
todas las repercusiones sociales y políticas que ello acarreará. Están, por supuesto,
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aquellos que argumentan que las políticas sociales son cuestiones que sólo pueden abordarse en el plano nacional y que no necesitan ninguna política europea. Y sin embargo,
algunas cuestiones sólo pueden tratarse en un nivel supra-nacional: aquellas que tienen efectos colaterales, causando la inestabilidad macroeconómica; los retos medioambientales, incluido el cambio climático; la inmigración en Europa pero también
la movilidad laboral dentro de la uE así como la relocalización. En estos asuntos un país
no puede actuar de forma aislada respecto de todos los demás. otra cuestión en juego
es el de la solidaridad europea, para cuya extensión, en otras palabras, buscamos una
agenda para lograr una mayor cohesión social y una menor desigualdad entre los distintos Estados miembros en Europa. La Estrategia de Lisboa adoptada en 2000 incluía,
sin duda alguna, objetivos diseñados para disminuir las desigualdades económicas y
sociales en Europa. La razón principal de esto, seguramente, fue un sentido de solidaridad entre los diferentes componentes de la Comunidad Europea
En segundo lugar, compartimos el punto de vista de que el crecimiento económico sostenible es indispensable en el largo plazo para la preservación del modelo (s) social europeo. Desde nuestro punto de vista Europa puede aumentar su potencial de crecimiento económico sostenible mucho mejor si actuamos juntos, en esta era de creciente
competencia mundial. Pero debemos al mismo tiempo asegurar que nuestras prioridades son correctas. El crecimiento económico no es un fin en sí mismo y es imposible de aceptar cualquier política de crecimiento que no establezca como primera prioridad la necesidad −formulada en la Cumbre Lisboa de 2000− de “mejorar el nivel
de vida de los ciudadanos”.un nivel de vida que en este caso debe incluir tanto el bienestar social como un medio ambiente bueno y sostenible.
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El debate sobre lo que debe sustituir a Lisboa debe intensificarse e involucrar a muchas
más personas, grupos y partes interesadas. El 2 de marzo de 2010, la Comisión Europea publicó la Comunicación Europa 2020 –una estrategia de crecimiento inteligente,
sostenible e integrado“(European Commission, 2010). Este documento se debatirá
ahora tanto a nivel europeo como entre los Estados miembros. aunque el objetivo de
“cohesión social y territorial” se mantiene, parece claro en el documento que las prioridades sociales no ocupan un lugar muy alto en la lista. un crecimiento “sostenible”
e “inteligente” se plantea lograrse a través una mayor inversión en I + D (especialmente
la tecnología verde) y el aumento de el nivel de empleo al 75 por ciento de la fuerza de
trabajo. nada específico se dice acerca de cómo podrá alcanzarse la cohesión “social y
territorial” (“crecimiento integrador“). ¿Implicará ello una continuación de las “viejas”
políticas de Lisboa, priorizando principalmente una mayor flexibilidad de los mercados de trabajo, o incluirá también una dimensión social? ¿Incluirá también la “iniciativa emblemática” Una agenda para nuevas capacidades y empleos, que se supone
acompañará la nueva economía más inteligente y basada en el conocimiento, claros
compromisos sociales? ¿Y cómo se reforzará el diálogo social, del que se dice que es un
factor crucial para el éxito? Con respecto a los objetivos sociales, el único que se menciona explícitamente en la Comunicación es la iniciativa de crear una “Plataforma Europea contra la Pobreza”. además, se incluye un objetivo concreto: reducir el número
de pobres en Europa de 70 hasta 50 millones. Esto está bien. Por otra parte, nada se
dice acerca de cómo la nueva estrategia garantizará que los valores europeos fundamentales, como la “cohesión económica, social y territorial y la solidaridad “o, para el
caso, nuestro “respeto de la igualdad de género” −presentada como clave para el
éxito de la Estrategia de Lisboa 2020− se podrán mantener en los próximos años. La
nueva estrategia debe ser mucho más clara sobre estas cuestiones y también incluir objetivos específicos para las políticas. Si esto no se hace, nos tememos que la Europa social está en peligro. La cohesión social y la solidaridad no son resultados automáticos
del crecimiento económico “inteligente” y “sostenible”. Sólo pueden alcanzarse a tra-
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vés de medios políticos, por actores políticos y sociales comprometidos. Creemos que
el objetivo de la Europa Social debe formularse con mucha más claridad en la nueva
estrategia de lo que fue en el caso del Proceso de Lisboa. Esto también significa que debemos analizar los “antiguos” procesos en mayor detalle y discutir sus problemas de
fondo. La postura actual parece ser la de olvidar Lisboa e impulsar la nueva estrategia
2020. Sin embargo, si no aprovechamos la oportunidad para aprender sobre lo que salió mal en el pasado seguramente repetiremos los mismos errores en el futuro.
2. ¿HA SIDO LISBOA UNA DECEPCIÓN?
Muchas personas sienten hoy que la Estrategia de Lisboa no ha cumplido con sus expectativas. Es fácil estar de acuerdo en que Europa, hasta la fecha, no se ha convertido
en la región más competitiva en el mundo, no ha duplicado su tasa de crecimiento o logrado el pleno empleo (ni siquiera llegó a la meta de 70 por ciento del empleo prevista
en la Estrategia). Es más, la brecha entre los Estados miembros con mejor y peor resultado ha aumentado desde que la agenda de Lisboa se puso en marcha. ¿Pero la observación de que los objetivos establecidos no han sido alcanzados equivale a decir que
la Estrategia es un fracaso? Es preciso señalar, con toda justicia, que cualquier estrategia puede fracasar en términos absolutos a la hora de lograr sus objetivos, pero que
en la medida en que algunos avances se han realizado en la dirección correcta puede
considerarse al menos como parcialmente exitosa. En consecuencia, la cuestión más
crucial es si nos hemos movido o no en la dirección correcta. Con respecto a algunos
de los objetivos fijados en el año 2000, este es definitivamente el caso. Si nos fijamos
en el nivel de empleo o en la proporción de desempleados, se lograron avances en este
período hasta 2008: mientras que el nivel de empleo aumentó entre 2000 y 2008 de
alrededor de 62 por ciento a más del 65 por ciento, los índices de desempleo disminuyeron en la mayoría de los países. Sin embargo, como de costumbre, es casi imposible
determinar en qué medida esta mejora se habría producido de todos modos en ausencia
de la Estrategia de Lisboa. aun así, tal vez sea razonable afirmar que la Estrategia Europea de Empleo ha ayudado en varios países a introducir “buenas prácticas” con vistas a poner a la gente a trabajar, incluso a pesar de que la creciente demanda de más
puestos de trabajo como consecuencia de la recuperación de la economía mundial después de 2002 fue el factor más importante. además, también podría argumentarse que
el compromiso con una dimensión social en la Estrategia de Lisboa ha dado lugar a un
mayor activismo de la sociedad civil en la política social, incluyendo quizás el proceso
de “responsabilidad social empresarial” basado en el Libro Verde de la Comisiones Libro de 2001 (Comisión Europea 2001). además, los debates sobre la ratificación de Lisboa en varios países han contribuido a una mayor conciencia de la dimensión social de
las políticas europeas.
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Lo que es lamentable, por su parte, es que otros desarrollos parecen haber representado movimientos en la dirección equivocada. En primer lugar, está la cuestión de la
calidad de los empleos. Podemos discutir sobre lo que constituye un buen empleo o
acerca de si un “mal” empleo es mejor que ninguno en absoluto. Sin embargo, por ejemplo, los denominados puestos de trabajo atípicos van en aumento en Europa y así ha
sido en la mayor parte de la última década. Por supuesto, no todos los empleos a tiempo
parcial y temporales son calidad necesariamente pobre. Pero esto es cierto de muchos
de ellos y la tendencia hacia una menor seguridad en el trabajo parece evidente en la
mayoría de países europeos (ETuC y ETuI 2009). un aumento en el número de empleos no standard tal vez sería un problema menor si dicho incremento se hubiese pro-
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ducido en los sectores mejor renumerados y basados en el conocimiento de la economía. De acuerdo con la retórica al menos, se espera que los trabajadores de estos sectores sean más móviles y les preocupe menos la seguridad. Sin embargo, no hay evidencia para apoyar la opinión de que el trabajo atípico integre predominantemente
empleos de alta remuneración en el sector del conocimiento. Dichos trabajos, más bien,
están aumentando con mayor rapidez en la industria de los servicios y por lo tanto afectan, primero, y sobre todo, a los trabajadores de baja remuneración. Tal vez ésta es también la principal explicación de por qué existen, de hecho, pocos indicios de que la calidad del empleo haya mejorado durante la última década. El denominado “Índice de
Calidad del Empleo”, que es una ponderación conjunta de una serie de variables (incluyendo salarios) para los países de la uE-15 muestra un ligerísimo aumento para los
trabajadores varones y ligero descenso de las mujeres en lo que respecta la calidad del
empleo (ETuC y ETuI, 2009). Estos resultados muestran, entre otros aspectos, que la
brecha de género en lo relativo a las condiciones de trabajo está creciendo de hecho en
Europa.
En segundo lugar, es evidente que si bien las diferencias de ingresos entre los países
de Europa han tendido a disminuir de forma bastante significativa, las diferencias de
ingresos dentro de los países muestran una tendencia opuesta (Magnusson y Strath
2007). La primera de estas observaciones es claramente un efecto positivo de la integración europea. al menos hasta 2008, el efecto de la ampliación de la uE es que los
“nuevos” países que se han adherido a la unión Europea durante la última década se
elevaron a partir de una posición extremadamente baja medida en PIB per cápita. Sin
embargo, hay un peligro claro de que en la actualidad, debido a la crisis económica, algunos de estos países sufran una regresión y por lo tanto que los diferenciales de ingresos entre los países de la uE-27 volverán a aumentar. El aumento de las diferencias
de ingresos dentro de cada país es, por otra parte, un fenómeno mundial, impulsado
probablemente por la mayor competencia global. no cabe duda de que cualquier estrategia lleva a cabo a nivel europeo tendrá dificultades para contrarrestar esta tendencia mundial. a pesar de ello, que esta tendencia debe ser reconocida y colocada más
claramente como objetivo, incluso a nivel de la política de unión Europea, parece muy
claro. En este sentido, la tendencia actual está definitivamente orientada en la dirección equivocada, una situación que pueda dar lugar a aumento de los problemas sociales
y conflictos y de hecho también a tensiones entre los diferentes Estados miembros. Más
aún, estas tensiones afectan también a la posibilidad de nuevos países candidatos
para unirse a la uE en el futuro previsible.
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En tercer lugar, la afirmación de que el modelo (s) europeo sólo puede sostenerse sobre la base de una nueva plataforma competitiva (rodrigues 2003) no ha sido totalmente fundamentada. uno de los pilares principales de la Estrategia de Lisboa fue que
una economía basada en el conocimiento sólo se podía construir sobre las bases de una
reforma del modelo bienestar europeo. De ahí se argumentó que la “nueva economía”
requiere más flexibilidad en el mercado laboral y el aumento de los incentivos al trabajo. El concepto de “flexiseguridad” ‘fue presentado como una opción política en la dirección de más flexibilidad y movilidad laboral, preservando al mismo tiempo los ingresos y seguridad social en un alto nivel. Hasta ahora, sin embargo, la evidencia
sobre el aspecto de seguridad de la ecuación ha sido menor que la del componente de
flexibilidad. Igualmente, se presta mucha menos atención a la flexibilidad “interna” que
a la externa. Incrementar la flexibilidad interna implica invertir en la formación y fomentar el aprendizaje de nuevas competencias, en otras palabras, invertir en “capital
humano”. aumentar la flexibilidad externa significa, por otra parte, que la contratación
y el despido de los empleados se vuelve más fácil, y la flexibilidad en esta última forma
sin duda redunda en una menor seguridad para los trabajadores al mismo tiempo que
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implica, en el largo plazo, menos cohesión social y el aumento de las diferencias en los
niveles de vida e ingresos.
Como hemos señalado, la mayoría de los nuevos puestos de trabajo “flexibles” no se han
creado en los sectores de mayor remuneración sino en los servicios de más bajos salarios. Para los trabajadores en estos sectores la flexibilidad ha significado una menor seguridad en el trabajo. Para los desempleados o los trabajadores con empleos atípicos
la flexiseguridad es considerada como una estrategia destinada a aumentar las actividades de búsqueda de empleo a cualquier precio. Menos atención se ha prestado en consecuencia a las posibilidades de los empleados de mantener sus ingresos durante la actualización de sus competencias, mientras consiguen un nuevo trabajo o hacen planes
para mudarse a otro país o región en la búsqueda para un nuevo empleo. Debido a ello,
en la medida en han hecho esfuerzos para introducir una mayor plataforma competitiva en Europa, las reformas en cuestión han ido en muchos casos en detrimento de la
red de seguridad de los trabajadores en caso de enfermedad o desempleo. Por tanto,
si la flexiseguridad −flexibilidad y seguridad− es necesaria para aumentar la ventaja
competitiva y crear una nueva economía del conocimiento, esta transformación seguramente será interrumpida si la tendencia actual hacia una menor cohesión social continúa. Si se espera que los trabajadores sean más móviles, esto requiere que gocen de
mayor seguridad en el mercado más mano de obra. Es cierto que algunos países, entre ellos Dinamarca y los países nórdicos, han adoptado algunas formas de flexiseguridad que han resultado satisfactorios, en cierta medida al menos, a ambos lados de la
industria. Sin embargo, las relaciones y prácticas institucionalizadas y desarrolladas históricamente en estos países −muchos de las cuales son informales en la práctica − no
son tan fácilmente exportables a otros países.
En suma, hay de hecho algunas razones para estar decepcionado con la Estrategia de
Lisboa cuyos resultados han sido mucho más bajos de los previstos. Peor aún, la tendencia con respecto a importantes temas sociales parece orientarse en la dirección equivocada. En algunos países, al menos, los resultados positivos pueden deberse a las políticas aplicadas con el método abierto de coordinación (MaC) con el fin de difundir las
prácticas de aprendizaje en las áreas de políticas de mercado del trabajo o el aprendizaje permanente. Considerado como una estrategia global, sin embargo, la situación actual se caracteriza por una cohesión social inferior a la de hace una década y por una
menor atención de las prioridades en las cuestiones de política social y bienestar que
antes. Esta foto más bien sombría se ve agravada por el fracaso, durante los últimos
años, a la hora de desarrollar el diálogo social y la participación de los interlocutores
sociales más de cerca de la estrategia de Lisboa y el desarrollo de la uE. una de las consecuencias de ello es el actual impasse en relación a la introducción de nueva legislación europea en materia social.
3. ¿QUÉ FUE LA ESTRATEGIA DE LISBOA?
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Como ya se señaló, el objetivo de la estrategia decidida en la cumbre de Lisboa de 23/24
de marzo de 2000 fue ofrecer una respuesta europea a los nuevos retos globales acelerando el proceso hacia una economía basada en el conocimiento, al mismo tiempo que
preservar los valores europeos, incluyendo la variedad cultural y la cohesión social. El
objetivo era, en consecuencia, que para el año 2010 −por medio de un aumento gradual de la inversión en I + D hasta el tres por ciento de los presupuestos del Estado (casi
el doble de la situación en 2000), por una mayor inversión en la mejora de las competencias, por la difusión del uso de la tecnología y la inversión en tecnologías de la in-
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formación y las comunicaciones y la inversión en el crecimiento de la banda ancha−
se creara un sólido fundamento para una estructura industrial basada en el conocimiento. En este sentido, Lisboa constituyó una estrategia para el cambio económico estructural y la modernización dirigida a la creación de muchos nuevos puestos de trabajo en los “nuevos” sectores de la economía, aceptando en paralelo la reducción de
puestos de trabajo en los viejos sectores donde la competencia de los países emergentes conduciría a la deslocalización y relocalización. Por otra parte, siguiendo de cerca
la recomendación de la Cumbre de Cardiff de 1998, Lisboa también insistió en la necesidad de que los Estados europeos liberalizaran sus propios monopolios estatales,
como la energía (electricidad y gas), las telecomunicaciones, el servicio de correos y ferrocarriles, etc., para introducir una mayor competencia con el fin de reducir los costos y hacer que los servicios más “amigables” para el consumidor. Por último, se planteó fomentar el espíritu empresarial y apoyar un entorno propicio a la innovación y el
cambio, mediante la creación de un Programa plurianual para la empresa y el espíritu
empresarial. En esta retórica, el papel de la innovación se subrayó especialmente. Se
hizo hincapié en el conocimiento como el principal factor competitivo monitorizado y
difundido a través de un proceso de innovación. Para ello, era necesario un mayor desarrollo de los sistemas de innovación y de la interfaz entre las universidades y otros productores de conocimiento que les condujera más de cerca en la cooperación con las empresas. De acuerdo a Lisboa de 2000, una gobernanza más cercana del sistema de
innovación era necesaria a nivel regional, nacional y europeo.
Las recomendaciones para la reforma (la palabra más usada fue “renovación”) del modelo(s) social en la Estrategia de Lisboa se construyeron, en gran medida, sobre las cuatro orientaciones de la Estrategia Europea de Empleo: la empleabilidad, el espíritu empresarial, la adaptabilidad y la igualdad de oportunidades. al igual que en la estrategia
de Luxemburgo (adoptada en 1997), un objetivo específico se creó para nivel el empleo,
el 70 por ciento. Para lograr este objetivo las reformas en el sector del bienestar se consideraban fundamentales. Sin embargo, una diferencia fue que las directrices y las recomendaciones fueron colocadas dentro de las directrices generales de política económica que basaban su papel en la creación de “más y mejores empleos”. Para los que
deseaban un retorno al pleno empleo como un compromiso decidido de la uE, Lisboa
podía considerarse definitivamente como un paso en la dirección correcta.
Como consecuencia de Lisboa y las siguientes cumbres de Estocolmo y Laeken en 2001,
diez áreas de importancia para la creación de mejores y más seguros empleos fueron
identificadas: calidad intrínseca del empleo; requerimientos de cualificación; igualdad
de género; salud y seguridad; flexiseguridad; la inclusión y el acceso al mercado de trabajo, la organización del trabajo; diálogo social y participación de los trabajadores; la
no discriminación; y la productividad. Los avances en este campo habrían requerido
progresos radicales en la introducción de nuevos procesos (quizás del tipo MaC). Sin
embargo, en la medida que las decisiones “duras” relativas a las cuestiones sociales y
del mercado de trabajo se encontraban en manos de los Estados miembros (que deben
adoptarse por el propio Estado o por estructuras tri o bipartitas a nivel del mercado de
trabajo nacional) los avances eran lentos, disponiendo la uE tan sólo del método
abierto de coordinación como medio de aceleración de la introducción de tales políticas.
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La adaptación al otro componente del programa de reforma (o renovación) del modelo
social (s) europeo ha sido, hasta cierto punto tal vez, más fácil. Siguiendo de forma muy
estrecha las directrices de la empleabilidad y la adaptabilidad de la Estrategias de Empleo, la cumbre de Lisboa recomendaba a los Estados miembros adaptar sus políticas
de protección social para hacerlas más “amigable” al empleo, en otras palabras, diri-
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gidas a aumentar la motivación del individuo para tomar un trabajo. La protección social y los sistemas de asistencia pública no deberían, según esta lógica, apoyar la pasividad sino a intensificar las actividades de búsqueda de empleo. Tanto los sistemas fiscales como de prestaciones deberían adaptarse a “hacer que trabajar resulte rentable”
y conformarse de acuerdo a la regla de la condicionalidad de las prestaciones. De igual
manera, deberían tomarse medidas para promover la jubilación tardía, junto con políticas de prohibición de la jubilación anticipada. De acuerdo con la Cumbre de Lisboa,
la exclusión del mercado de trabajo representa una amenaza más grave para el modelo
(s) social europeo que la necesidad de proteger los derechos de los “insiders”. Sólo a
través de un mayor nivel de empleo podría asegurarse el crecimiento y proteger el bienestar en el largo plazo. una fuerte corriente subterránea en la cumbre de Lisboa y en
el debate en el cambio de milenio fue el temor a un “envejecimiento” de Europa y sus
implicaciones para el crecimiento a largo plazo y el bienestar en Europa. El mismo argumento fue utilizado para justificar la necesidad de políticas favorables al empleo y
el aplazamiento de los planes de jubilación.
4. ¿QUÉ SALIÓ MAL?
Si estamos decepcionados con el proceso de Lisboa, entonces hay una necesidad de preguntarse qué es exactamente lo que salió mal. Es bastante fácil resaltar −como se repite con frecuencia− que el desarrollo económico mundial no ha trabajado a favor de
Europa durante la última década. Pero esto no es un argumento muy fuerte. Seguramente no todos los problemas experimentados durante el último par de años pueden
ser atribuidos a fuentes externas. Por ejemplo, la burbuja de las TIC que estalló ya en
2001, justo después de la Cumbre de Lisboa, fue tal vez una señal de que la dependencia
de Lisboa de este sector como motor del crecimiento y el empleo podría haber sido demasiado optimista. Por otra parte, las políticas europeas para fomentar el crecimiento
económico no se han promovido con la energía suficiente como para crear nada parecido el empleo fijado como objetivo en 2000. Tampoco la transformación dinámica hacia una economía más basada en el conocimiento ha sido tan rápida como se esperaba –
principalmente, tal vez, como consecuencia de la insuficiente inversión en I+D.
Dejando estos aspectos de lado, hay factores que han contribuido a los problemas con
el proceso de Lisboa y que se relacionan con la base teórica fundamental de la Estrategia de Lisboa
En primer lugar, la base teórica de Lisboa es más bien débil y se basa en una serie de
supuestos fuertes pero cuestionables, de los cuales los siguientes son quizás los más importantes:
• Que el crecimiento de la economía europea y el bienestar en el futuro dependería
de la transición hacia una “economía basada en el conocimiento”.
• Que la política de gobierno, en forma de políticas de innovación, etc., a nivel nacional, regional y de la uE, podría ser una contribución fundamental.
• Que los modelos sociales europeos necesitan ser reformados o renovados a fin de
aumentar la velocidad de esta transición.
• Que la política podría asegurar que la cohesión social estaría garantizado durante
la transición a una economía basada en el conocimiento o en una nueva era de intensificación de la competencia mundial.
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Por supuesto ninguno de estos supuestos es verdadero por sí mismo, aunque en el momento reflejaban los argumentos presentados por los principales científicos sociales y
los políticos. En cualquier caso, las conclusiones políticas que pueden extraerse de los
mismos son aún menos claras. al hablar de lo que sucederá después de 2010, después
de Lisboa, tendremos que reconocer el problema de que las estrategias se basan con frecuencia en las visiones y conceptualizaciones específicas que se consolidan en el tiempo
y están restringidas a un contexto político específico. Después de todo, ¿sabemos realmente en qué medida el crecimiento sostenible y más y mejores empleos en Europa
son necesarias para la transición hacia una “economía del conocimiento”? ¿Cuál es la
definición de dicha economía? Por otra parte, ¿sabemos realmente si la economía del
conocimiento creará más menos desigualdad? ¿Podemos estar seguros de que este tipo
de economía creará por sí sola mejores puestos de trabajo, o más cohesión social y menos desigualdad económica que la “vieja” economía? ¿La sucesión de Lisboa debería
tal vez ser menos visionaria, pero estar mejor enraizada en hechos reales?
En segundo lugar, ha existido un fuerte desequilibrio en el proceso de Lisboa como tal,
especialmente después de la revisión intermedia de 2005 que priorizó la competitividad a expensas de las cuestiones sociales y ambientales. Sin duda, la razón principal
de este sesgo está relacionada con las preferencias políticas dominantes en el Consejo
Europeo durante la última década, caracterizadas por una creciente mayoría de los gobiernos conservadores. Esto condujo a un impulso político fuerte para llevar a cabo alguno de los puntos de Lisboa y olvidarse de los demás. Mientras que las políticas de desregulación en lo que respecta al sector público, así como las reformas en el ámbito social
para hacer el sistema de beneficios más favorable al empleo, han tomado la delantera,
la seguridad social y el objetivo de aumentar el bienestar de los ciudadanos de la uE
han sido menos abiertamente subrayados. Por otra parte, como se ha señalado, Lisboa
ha dado por sentado que los “mejores empleos” se acumularían como una respuesta automática a los cambios estructurales y la esperanza de la transición a una economía basada en el conocimiento. El hecho de que tal objetivo no puede garantizarse la gobernabilidad sin un gobierno cuidadoso e iniciativas políticas ha tendido a olvidarse en el
camino. De la misma manera, muy poco se ha hecho últimamente en el ámbito de la
uE con el fin de crear una plataforma para acuerdos de flexiseguridad. Por ejemplo,
muy poco en la forma de MaC ha sido puesto en marcha con el fin de intensificar los
procesos de introducción y con ello asegurar una mayor igualdad social, el aprendizaje
permanente o la seguridad del empleo.
Es más, las preferencias políticas dominantes en la última década han bloqueado también la Comisión de cara a presentar nuevas iniciativas y la creación de nuevas plataformas políticas con el fin de aumentar la cohesión social. De hecho, el equilibrio de poder en Europa durante la última década se ha inclinado mucho a favor del Consejo
Europeo y no es de extrañar, por tanto, que el número de directivas e iniciativas dentro del método abierto de coordinación en el campo social haya disminuido considerablemente en los últimos diez años (Pochet 2008). Desde el fracaso de la Comisión en
2003 para fortalecer la estrategia de empleo mediante la imposición de más compromisos vinculantes para los gobiernos nacionales, está claro que ha sido más bien pasiva en este ámbito (Magnusson y Foden 2003).
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En tercer lugar, la falta de participación de los interlocutores sociales a fin de mejorar la cohesión social e introducir un mayor bienestar ha representado una especie de
oportunidad perdida. Ciertamente, los interlocutores sociales han participado en las
instituciones europeas y en los procesos en diferentes niveles. La impresión es, sin embargo, que en los últimos años hemos sido testigos de más palabras que acciones. Sin
duda, el éxito de la Estrategia de Lisboa −en el esfuerzo por combinar el crecimiento
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económico y el cambio estructural con la cohesión social− requiere de la participación
de los interlocutores sociales, la sociedad civil y las ong. Este fue un punto también
claramente formulado en la Cumbre de Lisboa en el año 2000 y no hay duda que se han
hecho esfuerzos para involucrar a estos actores en muchos niveles. al mismo tiempo,
está claro que más diálogo podría haber hecho más fácil cumplir los objetivos de Lisboa, ya que podrían haber sido considerado más legítimos desde el punto de vista de
los interlocutores sociales.
5. DESPUÉS DE LISBOA, DESPUÉS DE 2010
El proceso de sustitución de la Estrategia de Lisboa acaba ponerse en marcha, con la
publicación de la nueva Comunicación de la Comisión “Europa 2020”. Como ya se ha
señalado, las cuestiones sociales no parecen ser prioritarias en la agenda. Tampoco los
problemas y deficiencias de Lisboa son analizados seriamente para aprender las lecciones para el futuro. otro defecto es que no se discuten realmente los efectos de la crisis financiera y económica para la gobernanza europea, que seguramente afectarán la
estrategia. a medida que la crisis económica incide en los diferentes Estados miembros
de maneras distintas, esto sin duda supondrá un reto para la coordinación macroeconómica en la unión Europea y someterá la idea de solidaridad europea a una dura
prueba. Por otra parte, las posibilidades de nuevos países candidatos para adherirse a
la unión en los próximos años dependen también de la crisis económica, ya que en la
medida en que el desempleo y el bajo crecimiento económico sigan siendo problemas
para los países miembros, habrá poca legitimidad para seguir la ampliación. Por último
pero no menos importante, como se ha señalado, el costo y dificultades de la aplicación
de una política más favorable al medio ambiente con el fin de combatir el calentamiento
global representará un reto importante para la política europea. una vez más, debemos
enfatizar nuestra exigencia de que no debe haber compensaciones (trade off) entre la
Europa social y sostenible.
a pesar de toda esta incertidumbre hay, sin duda, algunas lecciones que aprender del
proceso de Lisboa que deben tenerse en cuenta a la hora de comenzar a discutir lo que
vendrá después de 2010. Si bien somos críticos sobre muchos aspectos de lo que se ha
logrado desde el año 2000, creemos firmemente que es necesario que la unión Europea tenga una estrategia común para el desarrollo económico y el desarrollo social. una
estrategia combinada para el desarrollo sostenible y social en Europa después de 2010
debería tomar en consideración al menos los siguientes elementos:
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En primer lugar, el aumento del bienestar en todas sus dimensiones debe ser un objetivo europeo primordial. Como hemos visto, la cuestión del aumento de la calidad de
vida de los ciudadanos europeos ya estaba claramente fijada en la cumbre de Lisboa en
2000. Sin duda es cierto que, en una perspectiva a largo plazo, el crecimiento económico y el bienestar social son procesos entrelazados. Sin embargo, debemos reconocer
que el crecimiento económico puede a veces también, a medio plazo, dar lugar a mayores desigualdades y menor bienestar para segmentos más grandes o pequeños de la
población. En orden a crear cohesión social, las políticas públicas siempre deben ajustar los procesos de mercado e incluso a consecuencias negativas del cambio económico
y la transformación. Por otra parte, no hay garantía de que la transición a una “economía del conocimiento” − ¡sea lo que sea!− constituya un proceso que beneficie a
todos. al igual que con todos los otros recursos escasos, es perfectamente posible utilizar el conocimiento como un medio de incrementar las diferencias en los ingresos y
la posición social. no hay más efecto automático de “goteo” en la economía del “cono-
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cimiento” que en cualquier otra. De ahí que sea necesario cuando transformemos gradualmente nuestras economías −aumentando el sector del conocimiento y reduciendo aún más puestos de trabajo aún más en los “viejos” sectores como la industria
tradicional y la agricultura− que observemos en detalle los efectos de estos cambios
estructurales en los ingresos, el empleo y las condiciones generales de trabajo. ni aumentar el PIB per cápita al nivel de Estados unidos, ni convertirse en el región más
competitiva del mundo, es un fin en sí mismo si ello conlleva elevados costes sociales
y grandes pérdidas de bienestar para muchos ciudadanos europeos.
Por otra parte, la justicia social y la igualdad deben ocupar un lugar más central en la
nueva estrategia post Lisboa. En el actual proceso de Lisboa, la idea predominante parece ser que la Europa social es algo tan institucionalizado y arraigado que no tiene que
ser políticamente defendida y que no tienen que ponerse en marcha nuevas políticas
con el fin de preservar y desarrollar la misma. Es evidente que las fuerzas del mercado
mundial durante la última década o más han impulsado un aumento de las diferencias
de ingresos también dentro de los países europeos. además, si bien la liberalización del
comercio y la libre circulación de capital, trabajo y bienes son las piedras angulares de
la cooperación europea, estos procesos deben ir acompañados de políticas e iniciativas
institucionales que garanticen que el precio de esta liberalización no sea el aumento de
la injusticia social y la desigualdad. Especialmente la actual crisis financiera indica que,
hasta la fecha, el proceso de Lisboa ha otorgado demasiada confianza al libre juego de
las fuerzas del mercado. La evidencia histórica demuestra sin lugar a dudas que el mercado no garantiza por sí mismo el bienestar y la cohesión social. Por lo tanto, resulta
esencial encontrar métodos adecuados para luchar contra el “cortoplacismo” y la especulación financiera que ha sido la principal causa subyacente de la crisis actual
−que en este momento amenaza el bienestar y los empleos de millones de europeos.
Es esencial introducir instituciones capaces de crear un mayor grado de rendición de
cuentas y responsabilidad de las empresas, especialmente en el sector financiero. no
cabe duda de que enormes sumas de dinero han sido dedicadas a las externalidades sociales causados por la especulación a corto plazo que podrían haberse gastado en algo
más útil.
En segundo lugar, debemos reconocer al mismo tiempo que Europa es parte del
mundo global y no puede potenciar su fortaleza mediante la colocación de barreras al
exterior. Europa sigue siendo un continente rico y debe asumir la responsabilidad, junto
con otros socios, para luchar con problemas globales como la pobreza, los costes sociales
de la inmigración, el cambio climático, etc. Es esencial que Europa, en base a sus ideales, tome la iniciativa en temas como la lucha contra el aumento acelerado de las diferencias sociales y de ingresos en el mundo. Su función debe consistir en optar por mejores condiciones de trabajo, puestos de trabajo más seguro y mejores, etc., también a
escala mundial. una nueva estrategia europea de crecimiento debe incluir normas para
prohibir el dumping social, tanto dentro de Europa como entre Europa y otros países.
Debe incluir las regulaciones contra la deslocalización empresarial que −como es
perfectamente obvio− conllevará graves problemas ambientales y sociales. Es importante que dichos reglamentos no sean utilizados como una forma encubierta de proteccionismo que iría en detrimento, en particular, de los países más pobres.
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En tercer lugar, como hemos visto, la Estrategia de Lisboa consideraba la reforma del
modelo social (s) europeo como un paso necesario para desarrollar el sector del conocimiento y fomentar el crecimiento. Sin embargo, en realidad, no hay necesariamente
un dilema entre una Europa comprometida con ciertos valores y normas sociales, el crecimiento económico sostenible y el cambio estructural. Por supuesto, esto no implica
que todas las normas sociales y los sistemas de beneficios sociales están trabajando en
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una forma óptima y deban ser preservados para siempre. Por ejemplo, es fundamental que Europa amplíe su población activa en el futuro con el fin de mantener su nivel
de bienestar. Por lo tanto muchos de los objetivos fijados en la Estrategia de Empleo
son fundamentales y deben ser tenidos en cuenta. Sin embargo, esto no puede implicar la aceptación de un desarrollo por el cual los esfuerzos necesarios para construir una
economía del conocimiento supongan mayores costes sociales y pérdidas de bienestar
para un gran número de ciudadanos europeos.
En cuarto lugar, la lección de Lisboa es que es fundamental que los Estados miembros
se comprometan para crear no sólo más empleos sino también mejores empleos. La primera estrategia aquí es invertir más en I + D para promover la creación de muchos más
empleos en lo la cumbre de Lisboa denominó la “economía del conocimiento”. De
acuerdo con Lisboa, los Estados miembros deberían haber incrementado las inversiones al tres por ciento de su PIB. Esto no ha sucedido, por diversas razones. Sin embargo,
es vital que estas inversiones aumenten en el futuro con el fin de crear más y mejores
empleos. Por otra parte, además de promover los sectores con mayores niveles de innovación y valor añadido es necesario también a incrementar el apoyo al desarrollo de
los servicios sociales, un sector en el que también hay un potencial importante para la
creación de empleos de alta calidad y que resulta tanto más importante a la luz de los
retos demográficos que enfrentan las sociedades europeas en las próximas décadas. Es
de suma importancia, por último, promover la inversión en infraestructura y tecnologías “verdes”a fin de favorecer la transición a los requerimientos de una economía de
bajas emisiones de carbono. Es claro que esta transición exigirá una inversión muy importante y que, del mismo modo, servirá para crear un gran número de nuevos puestos de trabajo en el futuro.
Por lo tanto, en una nueva estrategia un objetivo claro debe ser la reducción en la mayor medida posible del número de “malos” empleos. Es ciertamente difícil definir lo que
constituye un “buen trabajo” y existen importantes diferencias culturales e históricas
a este respecto. Lo que está claro, sin embargo, es que, si el sistema político no se compromete a mantener bajo el número de empleos precarios y atípicos, cualquier reducción de sus números es poco probable. Es evidente que los instrumentos necesarios, en
este caso, son controlados principalmente por los Estados miembros y están configurados sobre sus tradiciones así como sobre las peculiaridades de sus respectivos sistemas de relaciones industriales. Sin embargo, en este campo el ámbito europeo debe ser
mucho más activo de lo que ha sido en el pasado. Se deben utilizar las formas ya existentes de gobierno, por ejemplo mediante la creación de métodos abiertos de coordinación con el fin de avanzar. Ello debe contribuir a construir nuevas coaliciones y plataformas políticas para el cambio. Este tipo de iniciativas deben ser seguidas de
objetivos claramente definidos con el fin de reducir al mínimo la inseguridad en el trabajo y evitar las consecuencias negativas del trabajo atípico. En algunos casos, ese trabajo es inevitable y necesario. Sin embargo, hoy es a menudo utilizado por los empleadores públicos y privados a fin de reducir los costes laborales o escapar de las
responsabilidades sociales. Hasta el momento, cuestiones como éstas han sido dejadas
principalmente a los interlocutores sociales y el diálogo social, pero la experiencia demuestra que éste no ha sido suficiente −en la medida en que los empleadores en muchos casos han bloqueado la introducción de nuevas iniciativas en este campo. Como
tal, la creación de los progresos a este respecto debe ser responsabilidad del Consejo
Europeo. Si bien el uso del método abierto de coordinación podría ser la mejor manera
de avanzar, el camino constituido por las medidas legislativas no debería cerrarse por
completo, aunque este enfoque pueda aparecer poco realista en el momento actual.
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En quinto lugar, el proceso de Lisboa, al tiempo que subraya el importante papel del
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modelo (s) social y su/s valores asociados, minimizó el papel potencial de la cohesión
social, la igualdad y la seguridad como instrumentos para el fomento del desarrollo económico y la transformación. Debido a ello el modelo social ha llegado a ser considerado
principalmente como un coste que puede reducir la competitividad de Europa. un
nuevo programa de crecimiento debe hacer hincapié en la oportunidad única que
ofrece este modelo a Europa, sobre todo si buscamos construir una economía basada
en el conocimiento e “invertir en las personas”, como se proclama con tanta frecuencia (rodrigues 2003). La cohesión social y la seguridad permiten a las personas para
sentirse más seguras en situaciones donde tienen que adoptarse decisiones difíciles, por
ejemplo para invertir en educación, elegir otra carrera o trasladarse a otra región o país.
Cuando se enfrentan con el riesgo de quedar desempleados, es sin duda más racional
quedarse en casa y confiar en las redes existentes de seguridad informales o redes formales, en vez de recurrir a la movilidad. Esta reticencia es en el fondo de lo que trata
la noción tan aclamada de “flexiseguridad”. Los países emergentes también desean incrementar el bienestar y las normas sociales y en este sentido Europa puede proporcionarles su experiencia y hasta explotar comercialmente sus conocimientos en relación a cómo construir organizaciones inteligentes y el desarrollo de regímenes de
bienestar.
En sexto y último lugar, un nuevo modelo de crecimiento en Europa debe fomentar
mucho más la inclusión y la participación de los interlocutores sociales, así como de
otros actores sociales. un intento en consecuencia debe hacerse para emprender un comienzo nuevo y fresco tras un período de menor actividad y compromiso por las partes interesadas. Hay que reconocer que tanto los sindicatos como las organizaciones de
empleadores tienen una larga tradición en Europa y siguen representando la mejores
organizaciones de base en el esfuerzo para crear el tipo de cohesión social abogado por
el proceso de Lisboa. Por lo tanto es importante también que se produzcan avances en
el diálogo social de ámbito europeo. un diálogo social que funcione eficazmente es responsabilidad de todos los gobiernos europeos. Es fundamental que ese diálogo entre
los interlocutores sociales se establezca y funcione correctamente en los diferentes Estados miembros. En la actualidad esto no es el caso de algunos países, especialmente
dentro de Europa 12. La única alternativa a una intensificación del diálogo social
−que por ejemplo puede conducir a más convenios colectivos− es introducir disposiciones legislativas comunitarias para mejorar la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores contra los peligros del mercado. En cualquier caso, existe
una necesidad urgente de ir una paso más allá con el fin de crear mejores empleos con
mayor seguridad, para aumentar la “flexibilidad “interna” (aprendizaje y perfeccionamiento) y para asegurar a los trabajadores la posibilidad de la movilidad “externa” sin
pérdida de todos sus ingresos.
6. CONCLUSIONES
La cumbre de Lisboa de 2000 presentó un ambicioso plan para el crecimiento, el cambio estructural y la cohesión social en Europa durante un período de diez años. Estas
promesas no han sido evidentemente cumplidas. ni el crecimiento económico ni el cambio estructural han tenido lugar en la medida esperada, un fracaso que es al menos parcialmente atribuible al nivel sumamente inadecuado de la inversión en I+D. En lo que
respecta a la cohesión social, es aún más evidente que los resultados han ido en la dirección equivocada: el pleno empleo no se ha logrado, el número de empleos atípicos
y precarios están creciendo rápidamente, y se ha producido un aumento de la desigualdad en relación con los ingresos y niveles de bienestar social.
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no cabe duda de que Europa después de Lisboa seguirá necesitando una estrategia común para el crecimiento económico y el desarrollo sostenible. Pero hay muchas lecciones que aprender de los últimos diez años y debemos evitar que se repitan los errores más obvios. Desde este punto de vista, el proyecto de “Europa 2020” es
decepcionante. una estrategia verdaderamente nueva tendrá que adoptar un enfoque
general distinto en el establecimiento de prioridades. El crecimiento económico es un
medio para más bienestar, no un fin en sí mismo. La inclusión social y el bienestar común compartido no son metas a las que se llegará de forma automática. una lección
obvia que debe ser aprendida es que el alcance de dichas metas ha de ser fomentado
por políticas positivas y por la creación de plataformas políticas para nuevas iniciativas. La igualdad social y la justicia deben situarse en la vanguardia de la nueva estrategia post-Lisboa. ningún movimiento a una economía basada en el conocimiento
(como quiera que ésta se defina) creará por sí mismo el pleno empleo, el bienestar para
todos y la inclusión social. Tampoco implicará automáticamente un desarrollo ecológicamente sostenible capaz de luchar contra las amenazas actuales a nuestro clima. La
búsqueda de soluciones adecuadas y sostenibles es más bien, y sobre todo, una cuestión política que Europa debe primero reconocer para luego desarrollar las estrategias
adecuadas. u
REFERENCIAS
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rodrigues, M.J. (2008): “Modernising the Eu social model for sustainability”, Europa. Novas Fronteiras,
23, 23-38.
15
rodrigues, M. J. (ed.) (2009): Europe, globalization and the Lisbon Agenda, Cheltenham: Edward Elgar.
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Sapir, a. (ed.) (2003): An agenda for a growing Europe: making the EU-system deliver. report of an independent high-level study group established on the initiative of the President of the European Commission, Brussels: European Commission.
NOTAS AL DOCUMENTO
i
red para la investigación sobre la vida y el trabajo en Europa, ubicada en la universidad de
uppsala, Suecia. Para mayor información, ver:
http://www.ekhist.uu.se/Saltsa/Saltsa.htm (nota del traductor).
ii
red de Institutos Sindicales de Investigación, coordinada por el Instituto Sindical Europeo
(nota del traductor). Para mayor información, ver: http://www.turi-network.eu/
iii
La referencia de la publicación del informe original es: Lars Magnusson. After Lisbon –Social Europea t the crossroads? Working Paper 2010.01. European Trade union Institute
(disponible en: www.etui.org).