Download LA MODERNIZACION Y EL ESTADO

José Sánchez-Parga
LA MODERNIZACION Y
EL ESTADO
Fin del ciclo del Estado-Nación
José Sánchez-Parga
LA MODERNIZACION Y
EL ESTADO
Fin del ciclo del Estado-Nación
CELA
PUCE
Consejo Nacional de Modernización
1999
LA MODERNIZACION Y EL ESTADO
Fin del ciclo del Estado-Nación
José Sánchez-Parga
1a. Edición
Ediciones ABYA-YALA
12 de Octubre 14-30 y Wilson
Casilla: 17-12-719
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Autoedición:
Abya-Yala Editing
Quito - Ecuador
Impresión
Docutech
Quito - Ecuador
ISBN:
9978-04-453-1
Impreso en Quito-Ecuador , 1999
“No hay cosa más difícil de tratar
ni más dudosa de conseguir,
ni más peligrosa de conducir
que promover la implantación
de nuevos órdenes”.
(Maquiavelo. El Principe,VI)
“Las instituciones declinan
y desaparecen por efecto de
su propio éxito”.
(Montesquieu)
INDICE
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
I. Reforma y Modernización del Estado . . . . . . . .
13
II. Tampoco el Estado será lo que había sido . . .
23
1. La Reforma entre institucionalidad y
organización estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La Reforma Política del Estado . . . . . . . . . . . . .
a) Capacidad estatal y poder gobernante . . .
b) Sociedad civil y rol del Estado . . . . . . . . . .
3. El Estado en el sistema político . . . . . . . . . . . .
4. Pensar y reformar el Estado desde el
Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Consenso y economía política de las
reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Gobernar la modernización del
Estado y sus resistencias . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. De la Reforma a la Modernización del Estado
1.
2.
3.
4.
Dimensiones históricas de la modernización
La racionalidad modernizadora . . . . . . . . . . .
El tamaño y fuerza del Estado . . . . . . . . . . . . .
Crítica de la razón eficaz del Estado . . . . . . .
27
37
41
44
48
57
64
70
77
77
84
90
96
IV. Modernización del Estado y Modernidad . . .
1.
2.
105
Morfologías de la modernidad . . . . . . . . . .
Privatización del Estado en la
Modernizació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Alcances institucionales de la
descentralización del Estado . . . . . . . .
Dilemas estatales nacionales y ciudadanos
135
143
V. El Estado y el Mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
151
3.
4.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Versión neoliberal del Estado y del mercado
La economía de mercado . . . . . . . . . . . . . . .
Nuevas relaciones entre Estado y mercado
La intervención del Estado bajo el fuego de
la crítica neoliberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
En busca de otras interpretaciones . . . . . .
Estado y mercado dos entidades
separadas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La ecuaciónfalsificada: Esatado=
constreñimiento/Mercado= libertad . . . . .
El mercado no es un fenómeno natural
sino una institución social . . . . . . . . . . . . .
La acción estatal a partir de los mecanismos
económicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Metamorfosis y paradojas de una relación
Un paréntesis antropológico . . . . . . . . . . . .
El Estado y Mercado en la globalización . .
109
117
152
153
156
159
162
164
169
173
177
180
185
188
VI. Modernización del Estado y Cultura . . . . . . . .
1.
193
Nacionalización y desnacionalización
de la cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Nación y nacionalismos versus cultura . . .
193
197
VII. Hacia un nuevo modelo hegemónico
y de dominación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
205
2.
1.
Nueva geometría político-organizacional:
las redes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Lectura reticular de las microfísicas
del poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La dominación desterritorializada:
los flujos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
222
VIII. El Estado y el Futuro Ciclo de la
Modernización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
227
BIBLIOGRAFIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
239
2.
3.
213
217
PRESENTACION
El estudio que presentamos nos ha permitido trascender una versión excesivamente administrativa y de
reingeniería institucional, con la que se había trabajado
la reforma y modernización del Estado, para inscribir dicho fenómeno en un proceso histórico de más larga duración, de dimensiones y alcances mucho más amplios y
decisivos. Y de la misma manera que pasamos de considerar el Estado como simple organismo a considerarlo en
su institucionalidad histórica, tambien podemos entender que la reforma y modernización del Estado lejos de
ser un imperativo neo-liberal, más bien nos induciría a
considerar que el neo-liberalismo no era más que la forma ideológica resultante de la modernización del Estado.
Por último, resultaba evidente que la “modernización del
Estado” tampoco era más que un fenómeno y proceso
particulares de una “modernización”, que sustituía los
modelos nacionales del Estado por el nuevo modelo de
una “globalización” sin Estado, o donde el Estado ya no
sería lo que había sido hasta ahora.
El presente estudio ha sido el resultado de un convenio entre el Consejo Nacional de modernización CONAM, la Pontificia Universidad Católica del Ecuador PUCE y el Centro de Estudios Latinoamericanos CELA, cuyo
objetivo académico era: a) desarrollar un conocimiento
sobre la problemática de la actual reforma y modernización del Estado, un tratamiento de la bibliografía internacional y nacional y un balance crítico de todos los trabajos y actividades realizadas sobre dicho tema; b) difundir
en el ámbito universitario estos estudios, promoviendo
una “masa crítica” respecto del fenómeno de la modernización del Estado.
Se desempeñaron como Asistentes de Investigación los señores estudiantes Ramiro Aulestia y Edison
Hurtado. Participaron en los Seminarios que proporcionaron asesoramiento al estudio los Economistas Alberto
Acosta, María del Carmen Burneo, Alfredo Mancero; Doctores Germánico Salgado, Carlos Arcos, Felipe Burbano,
Julio Echeverría, Gonzalo Ortiz, Rafael Quintero; Licenciado Francisco Rohn; PhD César Montúfar; y el Ingeniero Orazio Belletini.
Un particular agradecimiento nos merece Raúl
Gangotena Ribadeneira, Director Ejecutivo del CONAM
entre 1997 y 1998, cuya sensibilidad política y acadèmica
fue una excelente contraparte para el trabajo; otro obligado debemos a la Señorita Astrid Bucheli Garcés, Asistente
del CELA, que colaboró en la administración del proyecto
y en la edición de este libro.
Quito, Octubre de 1998
Josè Sánchez-Parga
CENTRO DE ESTUDIOS LATINOAMERICANOS
CELA
I
REFORMA Y MODERNIZACIÓN
DEL ESTADO
El simple enunciado de “la modernización del Estado” encierra un grave e insidioso dilema interpretativo, según se entienda (del, genitivo objetivo) el Estado como objeto y contenido de actividades, políticas y programas de
modernización, o bien se piense (del, genitivo subjetivo) el
Estado como sujeto, actor y protagonista, de los procesos de
modernización.
No es porque este último enfoque haya suscitado
menor atención o interés, que nos parece más importante,
sino porque todas las iniciativas, propuestas y planteamientos durante las dos últimas décadas orientados hacia la modernización del Estado sólo pueden ser comprendidas e
inscritas como efecto y resultado de los procesos de modernización, que el mismo Estado ha generado, inspirado y desarrollado. E incluso aquellos factores que (según se tratará
más adelante), desde una aparente externalidad, inducen y
operan la modernización del Estado, como por ejemplo la
economía, el capital y el mercado, de hecho estos mismos
factores se encuentran a su vez activados por las dinámicas
modernizadoras (y automodernizadoras) del mismo Estado.
Y hasta cuando se llega a confrontar el problema de
las resistencias estatales a la modernización del Estado, nos
encontramos con la necesidad de distinguir dos tipos, dimensiones o alcances de la idea de modernidad, y también
14 José Sánchez-Parga
dos distintas magnitudes o realidades de Estado: el Estado
organismo aparato y el Estado institución histórica.
El primer y principal efecto de la modernización del
Estado consiste precisamente en hacer visible la diferencia
entre dos dimensiones del Estado, que antes no resultaban
evidentes y más bien aparecían fusionadas como si fueran
una única realidad. Más aún, efecto de la modernización será una mayor diferenciación y separación entre el Estado en
cuanto instrumento de gobierno y el Estado en cuanto institución organizadora y reguladora de un modelo nacional
de sociedad.
Ahora bien, a medida que se profundice, se completa la modernización del Estado, éste irá perdiendo institucionalidad a medida que declina el modelo nacional de sociedad, con la consiguiente desnacionalización y desestatalización de la sociedad (y también del Estado); pero simultáneamente también y en correspondencia con el proceso anterior, el Estado en cuanto organismo y aparato de gobierno
a medida que se “desestataliza” se “gubernamentaliza”, se
vuelve menos Estado y más gobierno, menos político y más
público, menos burocrático y más administrativo; en definitiva se integra cada vez más a la sociedad civíl.
Tal distinción nos permite precisar el sentido de la
modernización (desde el enfoque weberiano de la sociología histórica) como un proceso de largo plazo, y cuyas transformaciones de orden institucional comportan un cambio
de época, puesto que se opera una sustitución de una agencia institucional principal motora de la modernización (la
política y el Estado nacional) a otra agencia principal institucional que empieza a ser motora de la modernización (la
economía y el mercado), apareciendo ambas tanto causa
como consecuencia de la modernización1.
La modernización y el Estado 15
“La vuelta al Estado” (“the return to the State”) que
hace una década anunciaba Almond (1988) fue justamente
interpretada y seguida por un creciente interés y nuevas
preocupaciones en torno al fenómeno estatal, y será a partir de aquella convocatoria preparada por otros autores de
estudios con títulos muy significativos - “el sistema político
sitiado por el Estado” (Easton, 1981), “replegar el Estado”
(Evans et al., 1985), “tomar en serio el Estado” (Nordlinger,
1987...) - , que comienzan a desarrollarse tanto los planteamientos reductores de la corriente neoliberal, que proponen menos Estado y hasta “un gobierno sin Estado” con sus
programas desburocratizadores y privatizadores, como los
estatalistas que siguen considerando “el Estado como solución” (Acosta, 1998).
El común malentendido de posiciones tan opuestas
es que ambas siguen creyendo o pensando que el Estado
puede ser tanto liquidado o reducido como reforzado o reformado y modernizado, cuando en realidad es la misma
institución estatal la que se transforma más allá de las expectativas y de los programas de quienes piensan el Estado
y de quienes lo gobiernan. A unos y a otros les resulta difícil
reconocer que incluso lo que los mismos políticos quieren y
los mismos politólogos piensan, aun en sus desacuerdos y
contradicciones, es “un efecto de Estado” (Mitchell).
Y mientras no se reconozca en qué medida el pensamiento político es un fenómeno político, en el que los términos del discurso son establecidos por los términos del
poder, tampoco será posible captar la transcendencia del
Estado, y en qué medida el pensamiento sobre el Estado se
encuentra pensado por (desde) el mismo Estado (“How we
became what we study: the State in political Science” : Th. J.
Lowi, 1992).
El Estado - nación en cuanto institucionalidad histórica tiene cinco siglos, y en este su transcurso temporal de-
16 José Sánchez-Parga
sarrolló múltiples formas a lo largo de múltiples fases o períodos, y adoptó muy diversas modalidades de acuerdo a los
países y contextos socio-culturales. Lo que hoy está en crisis
y se está transformando no es una determinada forma o
modelo de Estado a otro, sino que es la institución misma
del Estado la que parece haber cumplido su (o un) ciclo histórico.
Por esta razón se sufre una cierta ilusión óptica,
cuando se trata la “reforma y modernización del Estado” como si el Estado fuera simplemente objeto de las acciones,
planes y programas reformadores y modernizadores, cuando de hecho es (desde) la misma institucionalidad del Estado, la que opera y piensa las condiciones de posibilidad de
toda reforma y modernización.
Sólo en este sentido pueden tener razón tanto los estatistas, del Estado en cuanto solución, como los antiestatalistas que junto con “el fin de la historia” declaran también
“el fin del Estado”: como se tratará de mostrar, el Estado actual ha entrado en una fase modernizadora de “autodestrucción creadora” o de “autocreación destructora” (planteamiento muy schumpeteriano), resultado de lo cual tampoco el Estado será ya lo que había sido.
Unicamente en esta perspectiva cabe “tomar en serio
el Estado” (“taken the State seriously”), como ya en una
aproximación muy cercana a los planteamientos actuales
había previsto Nordlinger (1987).
Un asunto tan polémico como el de la modernización del Estado, tan controvertido entre posiciones irreconciliables de estatistas y neoliberales, bien merece una advertencia, cuando, tal y como se intentará aquí, es abordado en
términos exclusivamente analíticos e interpretativos, muy
ajenos a las valoraciones y a las intenciones programáticas.
Que la lógica mercantil se imponga al interior de la lógica
La modernización y el Estado 17
política no es asunto de gustos o disgustos; puede ser objeto de una escueta constatación que no implica recomendaciones o evaluaciones. Y en este sentido el “realismo político” no es sólo una lógica de la acción política sino también
y antes que nada una posición intelectual.
Lo que está en crisis y en proceso de profundas
transformaciones no es simplemente el Estado sino el Estado-nación y no se pueden pensar tales crisis y transformaciones estatales sin que afecten a esa otra institución histórica que es la nación; de la misma manera que las mismas
crisis y cambios en ese fenómeno llamado nación o sociedad nacional, y que comienza a formarse en el siglo XVI, tiene un efecto en el Estado.
Según esto no cabe pensar la “modernización del Estado” al margen de lo que se podría denominar “modernización de la sociedad nacional”. Pero de la misma manera que
la modernización del Estado lleve consigo una tal transformación del Estado que acarree su decline en cuanto institución, tambièn la modernización de la sociedad nacional
comportaría el fin del ciclo nacional de la sociedad. Y la consecuencia es obvia, puesto que lo “nacional” es una dimensión histórica de las sociedades, la cual se encuentra muy ligada y condicionada a la tambièn histórica institucionalidad del Estado.
Ahora bien cuando sostenemos que la actual “modernización” define el fin de ciclo del Estado-nación, no
pretendemos anunciar ni muchos menos la desaparición de
la política y del Estado. Con ello nos referimos a dos funciones muy precisas.
En primer lugar, el Estado en cuanto organismo de
gobierno de las sociedades puede tener mucho futuro y
mantenerse como tal a través de las eventuales y sucesivas
transformaciones; lo que está en cuestión, y la historia mo-
18 José Sánchez-Parga
derna ilustra suficientemente, es la institucionalidad del Estado o el Estado en cuanto principio político organizador de
todas las esferas o ámbitos de lo social, penetrándolos todos
ellos desde su centralidad y confiriéndoles a forma nacional. Es esta dimensión del Estado en cuanto institución lo
que ha cumplido un ciclo histórico, asociado a la nación y
no hay mejor prueba de ello que los procesos de desnacionalización del Estado; y por esta misma razón, como veremos más adelante, tras los procesos y políticas de “descentralización” y “privatización” más que simples reformas del
Estado en cuanto organismo de gobierno hay que descubrir
unos alcances al nivel de la institucionalidad estatal que significan tanto la desnacionalización del Estado como la desestatalización de la sociedad.
En segundo lugar, el fin del ciclo del Estado-nación
implica que el sistema de la política (el ciclo Maquiavelo) y
su institución, el Estado, pierden su posición hegemónica y
dominante de los otros subsistemas de la sociedad (el económico, cultural, ético, ideológico, religioso…), para convertirse en un subsistema que como todos los otros se encontrarían sometidos a la nueva hegemonía de lo económico y de su institución el mercado. Esta transformación propia de la “moderna modernización” hace que el Estado y la
política sin desaparecer en cuanto subsistemas sociales
ocupan una nueva posición efecto de su propia modernización.
Para Touraine el proceso de modernización del Estado comporta a su vez ( en parte como causa y en parte como consecuencia) una “desmodernización”, que adopta dos
modalidades: la desinstitucionalización de todo lo que el
Estado - nación había institucionalizado, y la desocialización de los ciudadanos y la consiguiente desintegración de
sus roles, estatus y funciones, de la regulación y normalización de sus relaciones sociales.
La modernización y el Estado 19
“Desbordado, de una parte, por los nacionalismos
comunales, y de otra parte por la internacionalización de
los intercambios, la nación de los ciudadanos - “el Estado
nacional democrático”, dirán más adelante - se debilita,
acarreando la crisis de las mediaciones políticas, que se han
vuelto incapaces de articular una economía globalizada y
las comunidades replegadas sobre sí mismas. A partir de este desfondamiento de la sociedad moderna, las dos fuerzas
que el Estado nación retenía juntas y compatibilizaba, se
han separado y degradado: la sociedad de producción (no
sólo de bienes materiales ) se transforma en sociedad de
mercado, y las identidades personales societales se encierran en identidades comunitarias” (A. Touraine, 1977:108s).
Ahora bien, este “debilitamiento” del Estado - nación
no significa que por efecto de esta su misma modernización, los Estados nacionales no se constituyan en la mediación obligada entre las esferas globales de la internacionalización de todos los procesos y la creciente y diversa heterogeneización y complejización de los espacios comunales.
En tal sentido el Estado - nación se convertiría en la institucionalidad de lo “glocal” o de los procesos de “glocalización”, tanto globalizando los fenómenos y dinámicas “locales” como proyectando a nivel local o localizando los fenómenos y dinámicas “globales”.
De manera análoga a lo que sucede con el Estado
ocurre también con la política. Lo que se ha convenido en
denominar “fin del ciclo de Maquiavelo” significa que la política deja de ser un ámbito o subsistema social hegemónico y dominante sobre los otros subsistemas sociales, lo que
a su vez le irá restando la “visabilidad social” que poseía. De
hecho estamos asistiendo, en cierto modo, al “ciclo político
de Aristóteles” cuando la política se identificaba con la ética
y sólo existía como una prolongación del ethos de una sociedad. Maquiavelo, separa ética y política. Hoy cada vez más
la ética adopta formas y pertinencias propias de la política,
20 José Sánchez-Parga
al mismo tiempo que la política se encuentra cada vez más
vinculada y asociada a la ética.
A finales de la Edad Media e inicios del Renacimiento, con la Edad Moderna, la religión (el cristianismo) y la
iglesia (de Roma) cumplen su ciclo después de haber sido el
sistema hegemónico y dominada con las formaciones sociales feudales. Pero esto no significa su desaparición, sino que
por efecto de su propio éxito y “modernización” la religión y
la Iglesia pasan a ser un subsistema de la sociedad moderna,
dominada por la política, el Estado y las formaciones nacionales, y en la que encuentra una nueva institucionalidad.
Cuando a finales de lsiglo XVI se inicia la expansión
industrial y del capitalismo financiero, que se completará en
el presente final de siglo, al mismo tiempo “comienza la separación entre la economía internacional y el Estado nacional, que drena el modelo de la sociedad nacional, en el que
se unían el universo de la racionalidad instrumental y el de
las identidades culturales”; así, prosigue Touraine, “avanzamos hacia la separación y la oposición completas de un
mercado mundializado, globalizado, y nacionalismos que
defienden una identidad amenazada o que mobilizan los recursos materiales y culturales de un país, para incorporarlo
autoritariamente en la competitividad internacional”
(1997:160s).
Mientras lo que Touraine llama la “alta modernidad”
se fundaba sobre el protagonismo central del Estado nacional, en la “baja modernidad” del “capitalismo tardío” la economía domina la política, el mercado al Estado y los intercambios a las identidades. Un motivo recurrente en toda su
última obra será el “debilitamiento” del Estado y de la sociedad nacionales (1997: 186;201).
Que cada ciclo haya supuesto un modelo de hegemonía y también de dominación de un subsistema de la so-
La modernización y el Estado 21
ciedad sobre todos los otros (la religión y la Iglesia en la sociedad medieval, la política y el Estado en la Edad Moderna,
la economía y el mercado en el actual ciclo de modernización), ello mismo ha garantizado en las sociedades complejas con ámbitos y subsistemas sociales cada vez más diferenciados, un relativo ordenamiento, integración y coherencia de todos ellos.
Religión/
Iglesia
Estructura
Política/
Estado
Feudal
Esferas Sociales:
Economía,
Política,
Cultura,
Ideología,
Identidades
Espacios, Tiempos
Feudales
Estructura
Nacional
Esferas Sociales:
Economía,
Religión
Cultura,
Comunicación
Ideología,
Público-Privado
Espacios, Tiempos
Nacionales
Economía/
Mercado
Globalización
Esferas Sociales:
Política,
Cultura,
Ideología,
Comunicación
Tecnología,
Identidades
Público-Privado
Espacios, Tiempos
Globales
CICLOS DE LA MODERNIZACION
1. Si el ciclo feudal de la Edad Media dura casi diez siglos, y el del Estado nacional de la Edad Moderna alcanza siglos, el inicio del actual
ciclo de globalización podría ser tan breve que estaría ya en su fase de
transformación.
2. En el ciclo de la Edad Moderna el efecto de hegemonía y dominación
de la esfera política y de la institución estatal consiste en organizar, regular y transformar categorialmente todas las otras esferas de los social, imprimiéndoles su propia lógica político - estatal, al mismo tiempo que nacionaliza cada una y sus relaciones entre ellas. No sólo el el
espacio - territorio y el tiempo - historia se hacen nacionales sino también la economía y el mercado, la cultura y la lengua, y hasta las identidades, la religión y la iglesia se nacionalizan. La nación y el Estado
se convierten así en una unidad de sentido y de análisis, y toda la realidad adquiere una misma dimensión y definición: la nacional.
22 José Sánchez-Parga
3. El largo ciclo de la política y el Estado en su mismo efecto de hegemonía y dominación de todas las otras esferas de lo social, al mismo
tiempo que ejerce sobre ellas un efecto de modernización equivalente y correspondiente a la modernización de la política y del Estado;
consecuencia de esta modernización tendrá lugar un “cambio de época”, y el inicio de un nuevo ciclo en el que una también nueva esfera
social, la economía y una nueva esfera social, la economía, y una nueva institución, el mercado, a la vez que ejercen su nueva y específica
hegemonía y dominación sobre las demás esferas de lo social (incluidas la política y el Estado), las transforma categorialmente para imprimirles su propia racionalidad. En este nuevo ciclo desestatalizador
y desnacionalizador, en el que no sólo se desnacionalizan en primer
lugar, obviamente la economía y el mercado, pero también la política
y el Estado, la cultura y las identidades y hasta los territorios y los
tiempos (las historia dejan de ser nacionales) . La dimensión y definición globales sustituyen a la dimensión y definición nacionales.
4. De la misma manera que la Edad Moderna y el ciclo político del Estado lejos de eliminar la religión y la iglesia, en cuanto esferas dominantes del anterior ciclo feudal, las reintegra “modernizando” su lugar
y su sentido dentro del nuevo sistema social, tampoco el ciclo económico del mercado en la actual modernidad eliminan la política y el
Estado, sino que los reubican y redefinen dentro de un nuevos sistema de relaciones con las otras esferas de lo social, donde ni la política ni el Estado serán ya lo que habían sido antes. Lo que llamamos
transformación categorial.
5. En este marco explicativo se comprende que “el ciclo de Maquiavelo” haya separado la política y el Estado de la ética, mientras que en
el nuevo ciclo, por la recomposición de las esferas sociales y de sus
relaciones, estemos asistiendo a una nueva vinculación y asociación
de ética y política, que vuelve ética la política y política la ética.
6. En consonancia con lo anterior, el actual ciclo de modernización resalta y valoriza la importancia de nuevas esferas sociales, que resultan más articuladas a las esferas dominantes, como por ejemplo las
comunicaciones y las tecnologías informáticas muy funcionales tanto
a la economías de mercados como a la globalización y los sistemas organizativos en redes.
Nota:
1
Para un planteamiento actual de la modernización y sus definiciones,
cfr. E. Gil Calvo “Modernización y cambio socio-político” (1995).
II
TAMPOCO EL ESTADO SERA LO
QUE HABIA SIDO
Son muchos los factores y también las razones que
han vuelto problemático el Estado en el mundo moderno
de este fin de milenio. La actual crisis no cuestiona una u
otra particular forma u organización del Estado, sino que
hace referencia a la misma institucionalidad estatal. Y de
constatar que el Estado ya no será lo que había sido hasta ahora, se puede llegar a la interrogación sobre las condiciones de posibilidad futura del Estado-nación.
“Aunque si es falso creer que nuestros Estados nacionales se han vuelto impotentes frente a la globalización, es todavía más falso creer que el conjunto de nuestra vida social, política o intelectual no se ha transformado el paso de la época de las construcciones nacionales
(1945-1975) a la época de la globalización de los mercados y de los flujos financieros” (Touraine, 1997:53).
Cualquier planteamiento de la cuestión del Estado
suele incurrir en dos riesgos opuestos: el que, por una
parte, trata el Estado sin una previa conceptualización
que defina qué entender por Estado, a qué aspectos, dimensiones o niveles se refiera; y el que, por otra parte,
24 José Sánchez-Parga
queda embarazado no sólo en sus propias definiciones sino más aún en la polémica en torno a las definiciones.
De ahí declaraciones como la de Krasner (1978:XI),
para quien “las líneas entre Estado y sociedad se han
vuelto borrosas (blurred)”, a no ser que se refiera al hecho, señalado en otro lugar de este texto, que la actual
modernización del Estado tiende a estatalizar la sociedad
civil y societalizar civilmente el Estado.
Un primer presupuesto es que el Estado como
cualquier “objeto científico” o concepto es una relación o
sistema de relaciones, y sólo puede ser plena y coherentemente pensado (de diferentes modos) al interior de dichas relaciones (conceptuales), y sólo puede ser comprendido desde las determinaciones y transformaciones
que resultan de tales relaciones.
Cuando se habla de “sociedad civil” se piensa en la
relación sociedad y Estado, o la que se establece entre sociedad civil y sociedad política. Si sólo se menciona el
concepto de sociedad se enuncia una noción más abstracta prescindiendo de estas relaciones más particulares.
Lo mismo ocurre con el concepto de Estado, el cual
puede ser pensado en relación con el gobierno pero también puede ser pensado en relación con el régimen político, y con la sociedad política así como con la sociedad
civil. Según esto, el concepto de Estado se modifica conceptualmente de acuerdo a qué determinaciones o relaciones es pensado (Para un amplia discusión sobre el
concepto de Estado y su inserción en el sistema político
cfr. Mitchell, 1991).
La modernización y el Estado 25
La crisis del Estado no sería otra que la del Estadonación, la crisis de todos aquellos fenómenos y factores
que habían dado lugar a los Estados nacionales a finales
del siglo XV e inicios del XVI, y que simultáneamente
comporta la crisis de la misma política con el fin del ciclo
maquiaveliano.
Es el principio de soberanía, sobre el que se había
fundado originariamente el Estado nacional, el que se
encuentra en quiebra tanto interna como externa.
La inicial formación de una burguesía nacional y
con ella el desarrollo de un mercado interno, la delimitación de fronteras nacionales con la unificación política de
un territorio, definido como jurisdicción de soberanía, y
de una cultura nacional cuya hegemonía tenderá a la homogeneización de las culturas locales, la misma formación de una lengua nacional, todos estos factores, de los
que el Estado en cuanto institución ha sido un “efecto estructural”, se encuentran hoy en crisis y sujetos a transformaciones profundas.
Internacionalizados el capital y los mercados, y
con ellos también las burguesías, desaduanizadas las
fronteras con el consiguiente fortalecimiento de territorios - regiones supranacionalizados, la emergencia de regionalismos intranacionales, reforzados por las diferencias e identidades culturales, todo ello está contribuyendo a minar la institucionalidad del Estado-nación.
Por un lado las interdependencias de la globalización y la formación de comunidades internacionales y
grupos interregionales han restado soberanía (económi-
26 José Sánchez-Parga
ca, política y hasta cultural) a unos Estados nacionales
demasiado pequeños e incapaces para los grandes proyectos y programas (económicos, políticos y culturales),
pero demasiado grandes para gobernar democráticamente no sólo la creciente complejidad de las sociedades
modernas sino también las crecientes diversificaciones y
heterogeneizaciones intranacionales, con la emergencia
de antiguos y nuevos regionalismos, autonomías y etnicismos.
De otro lado, es la misma democracia la que en
cierta manera postularía “menos Estado y más Gobierno”,
lo cual aparece asociado a las dinámicas y políticas de
descentralización del Estado, precisamente como un proceso de ampliación de los espacios, formas y procedimientos de participación ciudadana.
La hegemonía de las políticas neoliberales y su dominio ideológico, por último, han planteado la cuestión
del Estado en el centro de un encarnizado debate, tendiente no sólo a constreñir el papel del Estado en la sociedad, y sobre todo en la economía, sino también a reducir
su organización e incluso a redefinir su misma institucionalidad. Y en consecuencia, restringir las políticas estatales y sus áreas de acción e intervención, en razón de un
mayor ahorro del gasto público.
Todo esto comporta no sólo y no tanto la reducción del volumen y costo del Estado (fase de la desburocratización), sino más bien y sobre todo limitar la misma
masa estatal con la consiguiente limitación de sus intervenciones en la economía y en la sociedad (fase de desregulación). Todo esto repercutiría, en principio, en el desa-
La modernización y el Estado 27
rrollo de un Estado más eficiente como instrumento de
una mayor gobernabilidad.
Un planteamiento que ha merecido muy poca
consideración ha sido el desconocer el papel decisivo que
ha podido jugar la crisis del Estado actual en el desarrollo
y hegemonía de las corrientes neoliberales. Si la ideología
neoliberal se ha vuelto dominante no se puede soslayar
que a esta dominación ha contribuido en gran medida la
crisis del Estado (y de manera muy particular el precedente modelo de Welfare State), aun cuando ambos fenómenos deban ser comprendidos y explicados como parte
de un proceso histórico de más larga duración y más amplias complejidades, el cual se encuentra muy dirigido y
determinado por las nuevas fuerzas y sentido del desarrollo del capital en su última fase.
No se llega a entender “la retirada del Estado” en
las modernas sociedades actuales al margen de esa nueva “difusión del poder en la economía mundial”, la cual
no sólo ha pulverizado en una multiplicidad y diversidad
de poderes el concentrado y acumulado poder del Estado
sino que ha desestatalizado dichos poderes1
1. La Reforma entre institucionalidad y
organización estatales
Plantear la reforma y modernización del Estado,
presupone distinguir las transformaciones estatales operadas en el transcurso de las últimas décadas de las políticas y los programas dirigidos a modificar el Estado en
cuanto instrumento u organismo de gobierno. Pero esta
28 José Sánchez-Parga
misma distinción entre reforma y transformación comporta a su vez distinguir entre la institucionalidad del Estado y el Estado en cuanto organización. Ya que mientras
los procesos de transformación, resultado de largas duraciones y de complejos factores históricos, afectan la estructura del Estado, los cambios que una reforma puede
imprimir en el Estado se refieren a su organización y funcionamiento.
Una cosa por consiguiente, son las transformaciones de la institución estatal, de orden histórico y resultado de factores muy complejos y procesos de larga duración, y otra muy distinta las reformas y modernización
del Estado en cuanto instrumento y aparato de gobierno;
aun cuando éstas se encuentren condicionadas por aquellas, puesto que dichas reformas instrumentales tienen
que responder y adecuarse a aquellas transformaciones
de la institucionalidad estatal.
Esto significa que las transformaciones de la institución estatal no son objeto de reforma y modernización,
sino más bien su condición, y lo que en cierto modo justifica y hasta legitima éstas. Pero esto mismo obliga a precisar que las políticas y programas de reforma y modernización estatales tienen por objeto no tanto la estructura e
institución del Estado cuanto su organización y funcionamiento.
El Estado en cuanto institución existe pero no como realidad física y tangible, es un ente abstracto, un sistema de normas o reglas, que pautan los comportamientos en una sociedad, las expectativas, las ideas y valoraciones, e incluso las conductas y formas de relaciones en-
La modernización y el Estado 29
tre individuos y grupos, las mismas organizaciones sociales. Las instituciones, además de imprimir las orientaciones fundamentales a una sociedad, son así mismo necesarias porque establecen el marco de constricciones y de
incentivos de la acción individual y colectiva.
El Estado como institución se ha formado en sus
orígenes en el transcurso de un largo proceso en el que
intervinieron guerras para delimitar las fronteras con los
otros Estados, luchas internas para dominar y unificar las
diferentes fuerzas dentro de cada país, la conformación
de un mercado nacional que unificara la economía, y la
homogeneización de una cultura y una lengua, que contribuyera a reforzar los vínculos sociales políticos y culturales con una identidad cultural compartida. Según esto,
la institución estatal se encuentra históricamente vinculada a la nación, y nada tiene de extraño por consiguiente que las transformaciones de ésta afecten también las
estatales y viceversa.
El Estado-Institución ha nacionalizado y estatizado las sociedades durante cinco siglos de Estado-nación.
La actual modernización iniciaría un proceso de desnacionalización de las sociedades, de sociedades no-nacionales y que no podrán ser pensadas nacionalmente; y en
consecuencia también de sociedades “sin Estado”, lo que
no excluirá que sean sociedades cuya organización política y de gobierno tendrá una forma diferente a la estatal.
Las instituciones no tienen fines específicos sino la
función de facilitar las distintas modalidades que puede
adoptar la interacción social, mientras que la organización persigue finalidades específicas, susceptibles de ser
30 José Sánchez-Parga
creadas, dirigidas, modificadas o suprimidas por la voluntad o el ordenamiento planificado. En otras palabras,
el problema de las instituciones es el de incentivar o desincentivar, y en qué medida, la acción social, económica
y política; mientras que el problema de las organizaciones es el de cómo hacer para maximizar su utilidad, ya
sea dentro de las reglas de juego existentes o intentando
cambiar las mismas.
En esta línea puede entenderse que un Estado regido por un gobierno socialdemócrata adopte una forma
de organización distinta de la que requiere un Estado gobernado por un partido o corriente neoliberal, sin que tal
cambio implique necesariamente una transformación
institucional del Estado. Lo que, en cambio, resulta claro
es que las actuales reformas y modernización del Estado
en cuanto organización parecen responder a cambios de
la misma institución estatal.
El gobierno de un determinado partido político
con su propia ideología, con sus propias políticas y programas de gobierno, no afecta la organización del Estado
en sus aspectos más generales, a no ser que dicho gobierno se prolongue durante tanto tiempo, que llegue a informar con su propia marca los organismos estatales en sus
orientaciones y funcionamientos. Sin embargo, el Estado
en cuanto organización y aparato siempre mantendrá
una relativa autonomía en su estructura y funcionamiento institucionales, para ser instrumento y condición de
cualquier tipo de gobierno. Esto es lo que permite incluso que las políticas gubernamentales puedan llegar a ser
políticas de Estado.
La modernización y el Estado 31
Hay Estados -como el Latino Americano- que nunca han gozado de una plena o relativa autonomía de los
poderes particulares e intereses privados de la sociedad,
y por ello sólo ha sido un instrumento eficiente de gobierno en la medida que ha respondido a dichos poderes y
permeado dichos intereses; pero nunca ha podido instrumentalizar políticas de gobierno que respondieran a objetivos comunes y beneficios generales de la sociedad.
No todas las instituciones son tan fundamentales
para la sociedad. Hay instituciones más históricas o históricamente condicionadas que otras, y en tal sentido la
institución del lenguaje o de la familia no son comparables con la institución del mercado, de la propiedad o del
Estado. Y por eso mismo también, las transformaciones
de la familia, del mercado o del Estado se encuentran sujetas a procesos históricos muy diferentes y también de
duraciones muy distintas.
Las instituciones tienen una dimensión y aspectos
formales, pero poseen también modalidades y caracteres
de informalidad, los cuales o no son coherentes con las
otras instituciones sociales o bien deforman sus objetivos. Los cambios institucionales, por ello, son siempre el
resultado de transformaciones sociales, cuando una institución deja de estructurar muchas de las formas, funciones, objetivos u orientaciones de una sociedad.
Tras casi cuarenta años de gobierno demócrata
cristiano el Estado italiano -extremadamente centralizado- se transforma en un Estado democristiano; no ocurrirá lo mismo con el Estado federal alemán, tras los hasta
ahora casi dieciocho años de gobierno democristiano.
32 José Sánchez-Parga
El Estado en cuanto organización designa una realidad diferente. Es el conjunto de recursos materiales, humanos, tecnológicos, financieros, de competencias y capacidades, que en un momento dado se encuentran al
servicio de la institución estatal. La organización y administración eficiente y eficaz de estos recursos, capacidades y competencias es un aspecto decisivo para que el Estado cumpla sus objetivos y desempeñe sus funciones
institucionales.
En el orden institucional cambian las reglas estructurantes de la acción colectiva, los modelos mentales, los
valores, actitudes y los equilibrios del poder; pero nada de
esto puede ser objeto de organizaciones administrativas,
de políticas y de control separadas del “sistema político”,
en el que en cambio estarían representados los intereses
de la sociedad civil en su conjunto.
Aunque ambos enfoques no excluyen la penetración de intereses de la sociedad en el Estado, el atravesamiento de conflictos sociales a su interior, obliga a considerar que estos fenómenos son relativamente perimetrales a la unidad fundamental del Estado.
Las llamadas “aproximaciones estatales“ (T. Mitchell, 1991) al concepto y realidad del Estado siempre han
considerado el Estado como “una entidad distinta,
opuesta y apartada de esa otra amplia entidad llamada
sociedad”, por ello los abogados del enfoque estatista han
sido siempre incapaces de fijar las elusivas demarcaciones entre el sistema político o Estado y sociedad. De ahí
que cualquier enfoque alternativo del Estado deba comenzar por pensar dichas demarcaciones.
La modernización y el Estado 33
El presupuesto teórico para un enfoque coherente
del Estado o del sistema político es que sus fronteras
nunca marcan un realidad exterior. La línea entre Estado
y sociedad no es el perímetro de una entidad intrínseca,
que pueda ser pensada como un actor u objeto autónomo. Se trata más bien de una línea internamente trazada,
dentro de una red de mecanismos institucionales a través
de los cuales se mantiene un cierto ordenamiento social
y político.
La razón por la que la demarcación estatal nunca
señala una real exterioridad sugiere ya por qué dichos límites se representan siempre tan elusivos e inciertos. Por
el contrario, produciendo y manteniendo una supuesta
distinción entre Estado y sociedad, tal distinción o separación además de encubrir las reales interacciones entre
ambos dominios o entidades, constituye un mecanismo
que genera recursos importantes de poder.
Las relaciones entre Estado e instituciones privadas del sector financiero o bancario, educativo o científico, de la salud o de la atención médica, la división en todos ellos no es un simple borde entre dos objetos o dominios autónomos sino una compleja distinción interna a
dichos ámbitos de prácticas. La apariencia de que el Estado y la sociedad son realidades separadas es parte de la
modalidad como un determinado orden (financiero,
educativo médico, etc,) es mantenido.
Tal esquema de apariencia induce falsamente a
considerar el Estado como si fuera un actor, y a preguntarse ¿“quién es el Estado” ? y ¿ quién dicta sus políticas?
El equívoco de tales cuestiones consiste en presumir lo
34 José Sánchez-Parga
que las respuestas pretenden probar: que existe algún sujeto político, un quien preexistente que determina todos
los procesos y procedimientos que llamamos Estado. Si el
Estado aparece como un aparato, institución u organización autónomos y separados de la sociedad es por un
efecto estructural, resultado de lo que Foucault llama
“poder disciplinario”, cuyo efecto consiste precisamente
en actuar desde el interior de las instituciones y no desde
fuera de ellas, quebrando y separando sus funciones, organizando sus partes, aumentando su eficiencia y precisión, combinándolas para lograr un poderío más eficaz.
Según esto, el Estado no puede ser analizado sino
como un efecto estructural; no como una estructura actual sino en cuanto un poderoso efecto de prácticas que
confieren una apariencia de existencia a tales estructuras.
“De hecho, el Estado nacional puede definirse como el
principal efecto estructural del moderno mundo social”,
lo cual obliga a su vez a pensarlo como algo interior a todos los ámbitos, instituciones y realidades de la sociedad.
Una aproximación al Estado en cuanto “conjunto
de efectos estructurales“ es muy diferente de una aproximación estructural como la planteada por Poulantzas
(1974;1978). Mientras que el estructuralismo da por supuesto la idea de estructura, ésta no explica el poder de la
organización y de los procedimientos políticos que llamamos Estado y al mismo tiempo su evasividad u ocultamiento.
En el esquema que proponemos más adelante, el
Estado en cuanto “efecto de estructura “ e “institucionalidad” está representado en el extremo del sistema político,
La modernización y el Estado 35
expresando la convergencia de todas las fuerzas procedentes de la sociedad civil, la sociedad política, el régimen político y el gobierno. Ahora bien, en cuanto organización-aparato e instrumento gubernamental el Estado
sólo se define articulado al eje del Gobierno.
Esta corriente política y de pensamiento político
se desarrollará transfigurando la administración pública
en políticas públicas, y haciendo de dichas políticas públicas (“public policy”) el concepto y la clave tanto de la
sustitución de la ley por la economía en cuanto lenguaje
del Estado (economics has replaced law as the language
of the state: Mills, 1959) como de la interpenetración del
gobierno liberal y la sociedad . De ahí surgirá un fortalecimiento todavía mayor de la afinidad y articulación entre la economía y la moderna administración gubernamental. Nada tiene por ello de casual que la emergencia
de lo económico como lenguaje del Estado resulte paralelo al decline del Congreso en cuanto legislatura creativa
(Cfr. Lowi, 1991).
Una ulterior y más reciente transformación “despolitizadora “ del Estado y de la misma racionalidad estatal ha consistido en remplazar la idea y práctica de la administración pública por la de gestión pública, imprimiendo al funcionamiento del Estado criterios de acción
empresariales en sustitución de los políticos; y de una reforma o modernización, de particulares políticas, programas o planificaciones . Esto mismo supone, sin embargo,
que cualquier acción de reforma y modernización de la
organización estatal corresponda a sus transformaciones
institucionales. Lo cual no excluye que la voluntad de
cambio en la organización del Estado sea parte de sus
transformaciones en cuanto institución.
36 José Sánchez-Parga
El Estado-organización puede y debe ser evaluado
en base a la eficiencia y eficacia de sus fines y objetivos,
sobre todo en cuanto instrumento de gobierno; mientras
que el Estado-institución sólo puede ser comprendido y
explicado desde las ideas y valores de la organización política de una sociedad .
Resulta evidente que las transformaciones institucionales del Estado, consecuencia de una complejidad de
factores y de procesos históricos de larga y mediana duración, imponen regularmente que se operen reformas y
modernizaciones en la organización del Estado, para que
pueda cumplir mejor sus objetivos generales. Ahora bien,
que tales reformas y modernizaciones respondan a los
cambios institucionales no quiere decir que ambos procesos se confundan.
Según esto, es necesario distinguir y relacionar los
profundos cambios operados en la institucionalidad del
Estado nacional desde sus orígenes históricos en el siglo
XVI con los requerimientos de reforma y modernización
que surgen actualmente bajo la dominación e ideología
neoliberales. Es obvio que éstas no son ajenas a aquellos,
y más bien tienen que ser consideradas como una consecuencia.
Las instituciones no sólo existen sino que también
se transforman para reducir las incertidumbres que aparecen en la interacción social, como consecuencia tanto
de la complejidad de los problemas como de la limitación
para procesar las informaciones disponibles.
La modernización y el Estado 37
2. La Reforma Política del Estado
La reforma política del Estado ni es diferente, ni se
encuentra desvinculada de las políticas de reforma económica (cfr. Bradford, 1994), y entre ellas podrían destacarse también cuatro grandes posiciones. Una neo-economía política, suerte de neo-clásica teoría económica
de la política, en la que los actores de la reforma persiguen su propio interés dentro de un marco político dado,
y cuyo resultado sería un “Estado que otorga favores” (el
“favour-granting state” de Williamson, 1994).
La teoría pluralista de la política, en cambio, considera la reforma del Estado como una arena de competición entre grupos de interés : una concurrencia en el
mercado político, que dirige la agenda hacia políticas,
que promueven el interés público al igual que en el mercado económico con una creciente competencia de eficiencias.
La teoría del modelo tecnopolítico (de Williamson, 1994) pretende que si hay crisis, si hay una ventana
de oportunidades, si la oposición está fragmentada, si el
tipo de régimen es favorable, si hay un mandato y un líder con visión, si hay un consenso suficiente y organizado, si la reforma es radical y comprehensiva, si cuenta
con un soporte público, las externas influencias son favorables, entonces habría las condiciones necesarias y suficientes para que la reforma se dirigiera hacia objetivos
del bien general y no tanto para satisfacer intereses particulares. Esto significa que el Estado y actores políticos se
encuentran desprendidos del proceso político, y que los
38 José Sánchez-Parga
tecnopolíticos son agentes neutrales respecto del general
bien común.
En parte correctiva y en parte complementaria a la
anterior se presenta la teoría partisana (de R. Bates &
Grindle en Meier, 1991), según la cual por muy orientadas
hacia el mercado que aparezcan las reformas, éstas nunca son apolíticas, y por consiguiente los tecnopolíticos
(actores y procedimientos) nunca se encuentran realmente aislados de los procesos políticos, sino más bien
inmersos en ellos, en cuanto actores realmente políticos
con los mismos intereses que los otros actores políticos.
Estas distintas teorías no hacen más que enfatizar
uno u otro de los aspectos que conciernen y comprometen la reforma y modernización de los aparatos y funciones del Estado en cuanto organización, pero sin tomar en
cuenta que es el Estado en cuantoi Institución, lo que está en juego, y con él las transformaciones y modernizaciones de lo que el Estado-nación instituye y representa:
fronteras, soberanías e identidades nacionales, mercado
y economía nacionales, otras fuerzas y poderes no estatales y no nacionales operando sobre el mismo Estado-nación.
Aunque más adelante se tratará sobre “el consenso
y la economía política de las reformas”, conviene despejar
aquí un malentendido sobre las resistencias a las reformas del Estado, que el Banco Mundial plantea en los términos de “conseguir apoyo para las reformas”, y que cifra
en una doble estrategia: persuasiva (“hacer percibir más
claramente los beneficios... que los beneficios del cambio
resultarán más evidentes”) e indemnizadora “de los gru-
La modernización y el Estado 39
pos perjudicados por la reforma” (Banco Mundial,
1997:15).
En base de ulteriores análisis, cabría anticipar aquí
que el principal obstáculo para la reforma y modernización del Estado - y de la sociedad - es el mismo Estado. Y
la razón resulta obvia, puesto que la racionalidad política
institucionalizada en el Estado sería la más sólida resistencia ante una nueva racionalidad modernizadora, que
“aparece” diferente y externa a la racionalidad político estatal. Aunque, de hecho, como se verá más adelante, no
se trata de la sustitución de una racionalidad (política)
por otra racionalidad (económico mercantil), sino de depurar las capacidades modernizadoras de aquella con las
de ésta y viceversa.
También por esta razón, el gobierno de la modernización del Estado lejos de quedar reducido a procedimientos persuasivos tendrá que desarrollar, difundir e
implementar esta racionalidad modernizadora desde los
organismos y aparatos de la institución estatal, hasta permear los comportamientos y mentalidades.
Incluso quienes, supuesta o aparentemente “fuera
del Estado” impiden y se enfrentan a la modernización
del Estado (organismo e institucion) adoptan tales posiciones por razones estatales, pero sin considerar que es
un modelo de sociedad y su propia modernización lo que
se encuentra en crisis y sujetas a cuestionamiento. Es este tipo de confusión lo que, por ejemplo en América Latina, conduce a atribuir la pobreza al malestado del Estado
y a sus deficientes políticas sociales y no a un problema
de redistribución de la misma sociedad.
40 José Sánchez-Parga
Un problema más difícil de resolver, pero no menos discutible tal como está planteado, es el de “indemnizar” a quienes perjudican los cambios de la reforma y
modernización del Estado. Habría que preguntarse por
qué en las sociedades modernas, paradójicamente al menos en apariencia, los sectores que se encuentran en peores condiciones se resisten a cambiar, y los más beneficiados son los que propician los cambios, cuando debería de
ser todo lo contrario: los más perjudicados deberían de
buscar tenazmente cualquier cambio que mejorara su situación, mientras los que se encuentran en mejores situaciones, querrían seguir disfrutando sus actuales ventajas.
Dos serían las explicaciones plausibles de este fenómeno. Una de orden experiencial: cuando las adversas
condiciones actuales son el resultado de un progresivo
deterioro, empobrecimiento y marginalización, y cuando
se piensa que “cualquier tiempo pasado fue mejor”, y que
“mejor es lo malo conocido que lo bueno por conocer”, se
entienden las resistencias al cambio y las incertidumbres
del futuro. Dentro de esta misma experiencia a quienes se
encuentran bien sólo les cabe esperar y desear encontrarse aun mejor, ya que después de todo ambas experiencias
además de análogas son correlativas.
La otra razón de economía política justifica la racionalidad modernizadora por su capacidad de imponerse a las otras racionalidades, lo cual significa ineludiblemente o que una dominación emergente impone su propia lógica o que son los grupos dominantes los que adoptan una racionalidad modernizadora para reproducir su
dominación. En cualquier caso, no se puede dejar fuera
de la reforma y modernización del Estado la problemática de una lucha no ya (o no sólo) de clases sino de otras
La modernización y el Estado 41
fuerzas confrontadas no ya (o no sólo) con las contradicciones del capital sino con las contradicciones propias de
la misma modernización/modernidad.
a) Capacidad estatal y poder gobernante
Desde que a inicios de los años 80 se suceden las
críticas contra el Estado voluminoso e ineficiente, y se
acumulan los imperativos y programas sobre una “estrategia para el cambio “ y un “Estado modesto y moderno”
(cfr. M. Crozier, 1987/1992), todos los acuerdos convergen unánimes sobre un Estado fuerte, sinónimo de eficiente, con limitados márgenes o particulares formas de
intervención, como principal objetivo de su reforma y
modernización.
Pero la insistencia sobre estos principios o acuerdos generales no ha dado mucho lugar a los análisis sobre
lo que consiste tal fuerza del Estado, esa nueva masa y peso específico estatales, despojados del lastre de su excesivo volumen. Se trata de clarificar cómo ese Estado reformado se vuelve “más delgado y más fuerte” (“leaner and
stronger” Touraine ).
Un primer y obvio efecto de mecánica administrativo - política consiste en reforzar el Estado por una simple reducción de sus competencias y áreas de intervención. Un segundo efecto tendría lugar con la redefinición
de sus funciones más específicas, cuando en términos de
Osborne y Gaebler, en lugar de remar el Estado se pone al
timón de las políticas públicas.
42 José Sánchez-Parga
La fuerza del Estado en cuanto organismo investido por el poder gobernante, depende en gran medida de
un difícil y siempre inestable equilibrio entre “aislamiento” (“insulation”) e “incorporamiento” (“embed”), entre
autonomía e interacción. Al Estado latinoamericano en
general se le ha reprochado de encontrarse tan penetrado
como secuestrado por el clientelismo y el corporativismo
(desde los gremiales hasta los grupos de interés), y de ser
en cambio poco interactivo con los diferentes grupos,
sectores, instituciones y organismos de la sociedad civil.
(cfr. Alvarado Plana, J., 1997).
Para ilustrar la “fuerza” estatal se ha sólido recurrir
al modelo de los “tigres asiáticos”, cuya “autonomía estatal” ha sido definida como una combinación de la capacidad del Estado para llevar a cabo políticas de desarrollo
con su relativo aislamiento de las presiones e influencias
particularistas. O lo que fue traducido en otros términos:
la elaboración de un consenso sobre las necesarias (aun
cuando no suficientes) condiciones de un desarrollo del
Estado.
Entender la reforma del Estado en términos de su
fortalecimiento supone distinguir la fuerza instrumental
del Estado en cuanto organismo y aparato de gobierno, y
el poder gobernante que se ejerce desde el Estado-institución. La fuerza estatal hace referencia a los recursos (físicos y humanos, económicos e infraestructurales, tecnológicos y tecnocráticos…), instrumentos necesarios para
la gubernamentalidad o ejercicio del gobierno, mientras
que el poder político es efecto estructural del sistema, y se
refiere más directamente a la inteligencia y voluntad gubernamentales; a lo que hoy se llama gobernabilidad (cfr.
J.Sánchez-Parga, 1997).
La modernización y el Estado 43
Esto no excluye que el poder gobernante pueda
potenciar los recursos o fuerzas instrumentales del Estado, imprimiéndoles nuevos roles más adaptados a las sociedades modernas. Así se configura, por ejemplo, el rol
estratégico del Estado que consiste fundamentalmente
en un rol político, el cual requiere un liderazgo político
articulador de una particular visión, soporte mobilizador
para establecer prioridades políticas, y que comporta
más bien una desinversión estatal en el ámbito de la economía y la trasnferencia de muchas actividades hacia la
sociedad civil. Simultáneamente el Estado puede adoptar
un rol catalítico, que comporta mecanismos flexibles e
innovativos de interacción con la sociedad. De hecho el
Estado puede adoptar roles diferentes y complementarios, lo que siempre supone fortalecer el Estado con una
gobernabilidad eficiente.
Que el Estado en cuanto organismo o instrumento
resulte una fuerza que sirve al gobierno y aumenta su poder, o que por el contrario es más bien un impedimento,
no sólo depende de la calidad de los recursos y organismos del Estado sino también de la calidad del mismo poder gobernante, la cual no se mide por el mayor o menor
poder político acumulado y concentrado por el gobierno
sino sobre todo por la calidad del poder político.
Esta calidad política del poder gobernante depende de cinco factores principales: de que el poder que posee un gobierno y sus gobernantes sea en realidad un poder gobernante, ya que mucho de este poder no se ejerce
en el gobierno, sino más bien en satisfacer otros intereses; del ordenamiento de un régimen político que permite al gobierno el empleo optimo de toda la fuerza del Estado; de un poder cuyo posicionamiento político e insti-
44 José Sánchez-Parga
tucional le permite al gobierno un ejercicio que en lugar
de reforzar los contra-poderes, más bien le proporcione
apoyos y alianzas de los otros poderes; un poder, en fin,
que lejos de desgastarse en sus políticas gubernamentales se consolide a través de ellas; por último, aunque no
menos importante, que el poder gobernante además de
contar con la mayor legitimidad disponga de la mayor
participación de los gobernados en su propio gobierno.
Aunque el problema de la participación es muy
complejo nos parece conveniente vincular la participación a la legitimidad, de acuerdo a un principio poco
mencionado de la política aristotélica, según el cual, la
acción y la calidad de “ser gobernados” (politeusthai) es
una principal contribución de los ciudadanos a su mejor
gobierno. Aun reconociendo que nadie mejor que los atenienses sabían ser gobernados ya que todos ellos tenían
experiencia en el gobierno.
b) Sociedad civil y rol del Estado
Si el nuevo paradigma de la “economía civil” requiere una redefinición del rol del Estado, la evolución de
la sociedad civil exige a su vez una redefinición del mismo
Estado. Hay dos corrientes de evolución: la primera consiste en un desarrollo normativamente positivo de la sociedad civil hacia organizaciones sociales autónomas o
semiautónomas; ello ha conllevado una diversificación
de intereses y de aspiraciones sociales, que ya no son fácilmente reductibles a los grandes grupos organizados según la representación clasista o partidista; y en este sentido el fortalecimiento de la sociedad civil se refiere a la
existencia de espacios diversos para la acción individual,
La modernización y el Estado 45
social y política. Todo esto más que debilitar entraría en
confrontación con un Estado que se pretende unitario y
homogéneo.
No hay contradicción entre un Estado fuerte, eficiente y moderno, y una sociedad civil así mismo fuertemente organizada y autónoma, con la capacidad de reproducirse así misma en sus instituciones civiles: una sociedad civil fuerte corresponde a un Estado también fuerte. Sólo una contradicción perversa se establece cuando
el Estado se fortalece a costa de la sociedad civíl (autoritarismo) o cuando la sociedad civil trata de fortalecerse a
costa del Estado. Ahora bien, la modernidad comporta un
tal desarrollo cualitativo de la sociedad civil en una nueva dimensión que pone en crisis la institucionalidad del
Estado en cuanto principio de organización nacional de
esa sociedad.
Es evidente que cuanto más se desarrollara la sociedad civil en todos sus aspectos tanto menos necesario
sería el Estado; la capacidad autoreguladora y normalizadora de aquella sustituiría la de éste. Lo cual obliga a reconocer que entre Estado y sociedad civil hay correlaciones pero no necesariamente contradicciones.
Esta última es precisamente la otra línea de evolución, que consiste en un desarrollo normativamente negativo de cultura cívica, cuyos ideas e ideales, actitudes y
sentimientos e informaciones constituyen formas de organizar el sistema político, y en consecuencia contribuyen a erosionar la función cohesionadora de la política.
Sus efectos inmediatos, directos, y más generalizados son
46 José Sánchez-Parga
la desolidarización, la atomización social y desintegración del Estado.
Repensar un Estado para las nuevas condiciones
de la sociedad civil presupone en gran medida, y al menos simultáneamente, despensar el modelo dominante
de Estado, que era el Estado nacional popular, una variante del Estado neocorporatista, que absorbía una amplia parte de los actores sociales, empresarios y uniones,
y que identificaba la ley con el paternalismo.
La reforma del Estado, por eso, no puede quedar limitada a la reducción de su tamaño, a la desburocratización y a las privatizaciones, aun cuando tales medidas
sean necesarias, ya que es preciso separar la lógica de la
acción política de la lógica de los actores económicos. Y
dentro de la misma lógica de esta separación hay que asociar una reforma del Estado a una reforma tributaria, derivada del hecho que ésta opera directamente sobre el reforzamiento del Estado y sobre la redistribución social.
Cualquiera que fuese la forma o “formación socioeconómica” de una sociedad siempre fue el poder (cualquiera que fuera su forma) y la organización política los
que regularon la distribución y por consiguiente la cohesión social en una determinada sociedad. El Estado-nacional desarrolló sus propias modalidades fiscales y tributarias, de impuestos y contribuciones, hasta el punto
de identificar a los ciudadanos en sus derechos y obligaciones en cuanto “contribuyentes”. No cabe duda, por
consiguiente, que una transformación estatal y nacional
de la sociedad acarrearía una reorganización política de
la redistribución y de la cohesión sociales.
La modernización y el Estado 47
Hace un siglo Max Weber veia en el Estado burocrático (del modelo alemán de Weimar) un nuevo y moderno Leviatán, cuya fuerza y dominación se ejercía no a
través de los absolutismos monarquicos del siglo XVII sino de una racionalidad instrumental tecnocrática y administrativa. Frente aquel modelo de Estado que tendía a
imponerse y generalizarse sólo un desarrollo de la sociedad civil pudo frenarlo e incluso introducirlo en otro modelo de modernización.
La evolución de la sociedad civil en la última década y la redefinición del Estado para incluir relaciones sociales, el “entramado de un orden social por la ley como
elemento constitutivo del Estado” (O’Donnell) y la habilitación de espacios para la acción individual, social y política (Garretón) implica un Estado diferente del pasado
en su forma y funciones, un Estado que es “asociativo, representativo y empoderador” (Tomassini). La emergencia de una política social prioritaria sobre la reforma económica no podrá dejar de estar acompañada de un nuevo contrato social, con organizaciones sociales que actuarán como “intermediarias entre el Estado y los sectores de menores recursos” (Albánez).
En consecuencia la redefinición del Estado en
América Latina consistirá en una reforma de las interrelaciones entre Estado y sociedad, política y economía. Y
cualquier otra reforma que no afecte estas relaciones o no
será suficiente o habrá sido errada.
Por último, y justificando ya aquí lo que se desarrollará y justificará mas adelante, y sobre lo que repetidamente habrá que insistir, no se puede eludir la reforma
48 José Sánchez-Parga
del Estado-Organismo, no tanto porque sea necesaria en
sí misma cuanto porque es impuesta por la transformación-modernización del Estado-Institución. Mientras que
un Estado que se resiste a la modernización transformándose nunca podrá cambiar mejorando sus defectos y limitaciones, todo lo contrario, será cada vez peor y más
pernicioso, un Estado modernizado y transformado a pesar de sus defectos y limitaciones, quedará sujeto a procesos de cambio, y por consiguiente será perfectible.2
3. El Estado en el sistema político
En referencia al Estado como a ningún otro hecho
político es pertinente la tesis de que “la ciencia política es
en sí misma un fenómeno político” (Th. J. Lowi, 1992). Para una corriente dominada por el modelo norteamericano, ya desde finales del siglo pasado el imperativo de
“construir un nuevo Estado americano” (“building of a
new American state”: Skowronek: 1982) respondió a un
proyecto de fortalecimiento administrativo del gobierno,
que se tradujo a la larga en un “gobierno sin Estado “
(“stateless governement”), por considerar que “la administración podría ser la solución para la política” (Lowi,
1998:2).
La tendencia a eliminar el concepto de Estado del
vocabulario político ya hacia los años 50 (Easton, 1953)
respondió a una tendencia de remplazarlo por otros conceptos, puesto que, como señala G. Almond (1988) en su
actual posición revisionista, el mismo Estado se había
convertido en un “instrumento de ingeniería social” (Lowenstein, 1944)3
La modernización y el Estado 49
Ahora bien lo que se denominó “regreso al Estado”
supuso una conceptualización política del Estado en
cuanto entidad autónoma, cuyas acciones no son determinadas por, ni reductibles a, fuerzas de la sociedad; esto ha hecho del Estado una abstracción, una “esquelética
y fantasmal existencia” (Nettl, 1968:559), opacando las líneas entre Estado y sociedad (S. Krasner, 1978). El punto
de partida para abordar el Estado desde una “de-finición”
crea ya el efecto de conceptualizarlo como una entidad
autónoma. “El enfoque estatal crea un Estado no simplemente autónomo respecto de la sociedad, sino también
que actúa en el ‘interés nacional’” (Nordingler, 1987).
Según esto, la supuesta autonomía del Estado es
producida por la misma definición y el amorfo objeto del
análisis del Estado reducido a algo llamado políticas
(“policy”). En el fondo, este enfoque no es muy distinto
del “organizacional”, el cual según Theda Skocpol (1979;
1981; 1985), constituye un conjunto remplazando una racionalidad político/estatal por otra empresarial.
Lo que permite visualizar las formas abstractas de
la institución del Estado con las dimensiones y modalidades materiales y concretas de su organización es el Gobierno. Pero esto de ningún modo significa, como acabamos de constatar, la sustitución del Estado por el Gobierno, sino la necesidad de plantear de manera permanente
las relaciones y correspondencias (siempre cambiantes)
no sólo entre Estado y Gobierno, sino también al interior
del sistema político.
Desde el Gobierno el Estado adquiere un carácter,
valor y sentido instrumentales. Y si la distinción entre Es-
50 José Sánchez-Parga
tado y Gobierno es necesaria para entender la estructura
y funcionamiento de todo el sistema político, de otro lado
resulta claro que ni el Estado puede existir sin referencia
alguna al Gobierno ni tampoco el Gobierno es pensable,
en el contexto histórico de los Estados nacionales, al margen de la institucionalidad y organización estatales.
Para dotar de mayor visibilidad las relaciones entre
Estado y Gobierno, sus modalidades de inserción en el
sistema político, valga la siguiente esquematización, la
cual da plenamente cuenta de las posibles morfologías
políticas, a las que pueden dar lugar los distintas relaciones ente Estado, Gobierno, Régimen político, Sociedad
política y Sociedad civil. ( Cfr. Figura 1). Todos estos elementos sólo pueden ser pensados en relación unos con
otros, y cada uno de ellos constituye una medición entre
los otros.
Figura 1.a
Sistema Político: su enfoque analítico desde el Estado
ESTADO
REGIMEN POLITICO
GOBIERNO
SOCIEDAD POLITICA
SOCIEDAD CIVIL
La modernización y el Estado 51
Figura 1. b
Sistema Político: su enfoque analítico desde la
Sociedad Civil.
REGIMEN POLITICO
ESTADO
GOBIERNO
SOCIEDAD POLITICA
SOCIEDAD CIVIL
Según los esquemas precedentes, el Estado en
cuanto aparato o sistema de organizaciones públicas, de
recursos y procedimientos burocráticos, logísticos es un
instrumento de gobierno. Esta relación instrumental del
gobierno con el Estado se encuentra normada y regulada
por el régimen político, el cual establece y define las modalidades, márgenes y límites para el uso del Estado por
parte del gobierno. Así, por ejemplo, un régimen político
democrático contiene toda una normativa sobre el empleo que el gobierno puede hacer del Estado muy diferente de la de un régimen dictatorial; incluso una democracia presidencialista regula de manera muy diferente a
las de una democracia parlamentaria las relaciones del
gobierno con el Estado.
Esta relación instrumental del Estado y el gobierno
supone a su vez que el Estado puede condicionar, limitar
o potenciar de manera muy diversa las capacidades de un
gobierno; según esto, puede ocurrir que un gobierno muy
52 José Sánchez-Parga
eficaz en cuanto a la toma de decisiones resulta poco eficiente, al no contar con un Estado capaz de operativizar y
ejecutar tales programas y políticas gubernamentales;
aunque también puede ocurrir en cierta medida una situación inversa: un gobierno cuya limitada eficacia resulta compensada por las eficiencias estatales.
En todas estas situaciones es preciso tener en
cuenta el otro factor que siempre interviene en las relaciones Gobierno y Estado: el régimen político, si es coherente en su ingeniería constitucional y se encuentra
adaptado a la historia y cultura política de un país, constituye una garantía para la mejor calidad y eficiencia del
gobierno estatal. Ya que un buen gobierno del Estado es
una condición imprescindible para un buen gobierno estatal de la sociedad.
En cualquier caso hay que tener en cuenta dos circunstancias: que las relaciones entre Estado, gobierno y
régimen político son dinámicas y sus efectos acumulativos. Una tradición de “buenos gobiernos” no dejará de
plasmarse en la organización y eficiencia de los aparatos
estatales, mientras que por el contrario una tradición de
malos gobiernos, de gobiernos ineficaces, torpes y corruptos contribuirán al deterioro y aún degradación de
los aparatos estatales. Y lo mismo cabe sostener del papel
que juega el régimen político en las relaciones Gobierno y
Estado.
El triángulo superior del esquema propuesto, donde Estado - Gobierno - Régimen político se relacionan entre sí por medio de un sistema de mediaciones entre ellos
(el Gobierno mediatiza la relación entre régimen político
La modernización y el Estado 53
y Estado, el Estado mediatiza la relación entre Gobierno y
Régimen político, y en fin el Régimen político mediatiza
la relación entre Gobierno y Estado), quedaría incompleto, y no sería suficientemente explicativo de todo el sistema político en el caso de no tener en cuenta el triángulo
inferior del esquema: Gobierno - Sociedad Política - Sociedad Civil, donde el GOBIERNO aparece como el elemento articulador con el triángulo superior.
Simplificando todas las posibles explicaciones e
interpretaciones en torno a las relaciones entre estos
otros tres ámbitos podemos comprender que :a) si las relaciones y correspondencias entre Sociedad Civil y Sociedad Política son buenas, esta es muy representativa de
aquella, muy responsable ante ella; si goza de una gran
confianza y credibilidad y apoyo, obviamente estas buenas relaciones se expresarán tanto en el Gobierno, su
conformación y funcionamiento como también en las relaciones con el Estado; b) si por el contrario las relaciones
entre Sociedad Civil y Sociedad Política son pésimas, de
descrédito, desconfianza, muy poco representativa y responsable ésta de aquella, inevitablemente tales desfases
y conflictos se expresarán en Gobiernos muy precarios.
Una completa comprensión del sistema socio - político en su totalidad nos obligaría no sólo a aislar el análisis de los otros dos componentes: el conformado por el
triángulo Estado - Gobierno - Sociedad Política, y por el
triángulo Régimen Político - Estado - Sociedad Civil, sino
sobre todo las múltiples y diversas relaciones y mediaciones que pueden establecerse entre los cinco ámbitos del
sistema sociopolítico en su conjunto. Y en este enfoque
más global sería necesario entender el Estado, no ya y no
tanto en su instrumentalidad , sino en su institucionali-
54 José Sánchez-Parga
dad, y en cuanto “efecto de estructura” de todo el sistema
socio político. Es decir el Estado en cuanto institución
histórica y efecto de un conjunto de procesos socio económicos, políticos y culturales.
Si hoy se habla tanto no sólo de reforma y de modernización del Estado, sino también de crisis del Estado,
no siempre se precisa la referencia al Estado en cuanto
aparato, organización e instrumento o bien al Estado en
cuanto institución. Con frecuencia se supone que es el
Estado en su misma institucionalidad el que se encuentra
en crisis, pero más bien se trata de la crisis del Estado organismo y aparato. De la misma manera que se piensa en
una reforma y modernización del Estado en cuanto instrumento de gobierno, pero se pasa por alto que dicha reforma y modernización no puede ser más que el resultado tanto de las transformaciones de la misma institucionalidad del Estado como de los factores que convergen en
su crisis.
El Estado es el instrumento, conjunto de aparatos
y organismos que dispone el Gobierno para gobernar. Entre Estado y Gobierno se pueden establecer muy diversas
modalidades de relación. Un Estado demasiado grande y
fuerte deja al Gobierno limitados márgenes de libertad o
iniciativa en sus políticas y programas gubernamentales;
y en este sentido tenemos un Estado difícilmente gobernable y un Gobierno muy supeditado a su propio instrumento de acción gubernamental. Por el contrario, un Estado excesivamente reducido y débil tampoco servirá como instrumento de gobierno. Sólo un Estado de proporciones adecuadas y con las capacidades suficientes proporcionará a los Gobiernos amplios espacios de maniobra administrativa y de libertad gubernamentales, la in-
La modernización y el Estado 55
fraestructura y recursos estatales para las políticas y programas de gobierno.
Si el régimen político es el principio/modelo que
regula las relaciones entre el Gobierno y el Estado, que
norma los usos que el Gobierno puede hacer de los poderes del Estado, y que establece las reglas de disponibilidad del Estado por parte del Gobierno, es evidente que
no es lo mismo un Estado gobernado por un régimen democrático o dictatorial; e incluso no es lo mismo un Estado gobernado por una democracia parlamentaria que
por una democracia presidencialista.
Es importante tener en cuenta que un Estado, que
durante largo tiempo fue gobernado por regímenes dictatoriales o democráticos, se ha ido configurando en su
organización y funcionamiento de acuerdo al modelo de
uno u otro régimen político. Lo mismo se puede decir de
un Estado sujeto a una larga tradición democrático presidencialista, el cual no sería muy funcional a las formas
propias de un gobierno parlamentario. El solo ejercicio
gubernamental de una democracia parlamentarista iría
modificando progresivamente la organización estatal heredada del gobierno democrático presidencialista.
Esta observación nos parece decisiva en razón de
la tesis que pretendemos desarrollar en este estudio: que
la reforma y modernización del Estado es no sólo y no
tanto una cuestión de ingeniería organizacional del Estado, sino también y sobre todo un problema de gobierno
estatal o de gobernabilidad del Estado.
56 José Sánchez-Parga
La sociedad civil por su parte, se expresa y encuentra representada en la sociedad política; ahora bien, la sociedad política sólo existe en la medida que el régimen
político garantiza su participación en el Gobierno y en el
Estado. Consecuentemente, al impedir una dictadura tal
participación de la sociedad política en el Gobierno y en
el Estado, tampoco es posible que la sociedad civil adopte una representación política. En tal circunstancia política se da una tal fusión entre Gobierno y Estado que la sociedad civil y la sociedad política quedan anuladas; a no
ser que ésta última, en el caso del partido único, se encuentre asimilada a la fusión de Gobierno y Estado.
Una sociedad política (partidos y líderes) fuerte y
consolidada sólo es posible en cuanto actúa como mediación - representación de la sociedad civil tanto en el Gobierno como en el Estado; es obvio que tal mediación y
representación se encuentran absolutamente condicionadas, en sus dimensiones, alcances y modalidades, por
el régimen político, sea este dictatorial o democrático,
presidencialista o parlamentario.
Es interesante reconocer , según plantean algunos
autores, que tanto la cultura como las dinámicas de participación y de representación de una sociedad civil , las
que se expresan y consolidan en la sociedad política, están siempre de una u otra manera y medida condicionadas también por la organización del Estado y del Gobierno. Hay Estados y Gobiernos incluyentes, que inducen la
participación, mientras que otros, excluyentes, la desincentivan.
La modernización y el Estado 57
De acuerdo a lo que actualmente hay que entender
por modernización del Estado-Institución, el mismo sistema político con las relaciones estructurales que organizan los elementos que lo constituyen estaría sujeto a radicales transformaciones. Y ello sobre todo por dos razones. En primer lugar, ya no es posible pensar un sistema
político con esa autonomía y autarquía que hasta ahora
le habían proporcionado el marco de la nación; el sistema
político nacional resulta cada vez menos nacional, y la
nación es cada vez menos un sistema político.
En segundo lugar, el sistema de relaciones entre
Estado-Gobierno, Sociedad-Política, Régimen-Político y
Sociedad Civil está sufriendo tales transformaciones, que
no sólo las relaciones quedarán modificadas sino que los
mismos elementos del sistema están dejando de ser lo
que habían sido; y aunque sigamos empleando los conceptos de Estado-Sociedad Civil-Gobierno, Sociedad Política y Régimen Político será necesario empezar a entenderlos de manera diferente.
4. Pensar y reformar el Estado desde el Gobierno
En los países (sobre todo anglosajones) con una
tradición de monarquías constitucionales, con largos
precedentes de democracias parlamentarias, con una organización político administrativa descentralizada, o federal, en dichas naciones el Estado siempre tuvo menos
visibilidad que el Gobierno. En países, en cambio, con un
pasado de monarquías absolutas, de gran centralismo
político administrativo, la organización del Estado siempre fue percibida con mayor realidad que el Gobierno.
58 José Sánchez-Parga
No es casual que en su origen los Estados nacionales aparecieran asociados al gobierno de las monarquías
absolutas, y que el desarrollo de la organización estatal
condujera a una creciente separación entre Estado y sociedad. Situación inversa a los otros modelos de Estados
nacionales, donde el Gobierno siempre permaneció más
local y más cercano a los ciudadanos.
Resulta muy significativo que en la antigua democracia de Atenas el concepto de “politeia” significara específica y simultáneamente el gobierno de la “polis” o
ciudad, en cuanto comunidad u organización civil y política, y también la misma constitución de Atenas, así como la administración pública con todos sus organismos
como parte del mismo gobierno. De hecho, Atenas aparece históricamente como el modelo ejemplar de un “gobierno y democracia sin Estado”, o donde la organización
y aparato de Estado se encontraban reducidos a la mínima expresión de su estricta gubernamentalidad; en otras
palabras, donde no existía más Estado que el mismo gobierno .
En Ecuador como en todos los países de América
Latina, con un pasado colonial y con un Estado productor
de sociedad y de la misma nación, el Gobierno tiene menos existencia como realidad y como discurso, y como representación de la misma cultura ciudadana que el Estado.
En las naciones modernas con un régimen federal
o autonómico (EEUU, Alemania, Suiza, España…) el concepto de Estado se refiere más bien a la jurisdicción gubernamental pero no al Gobierno ni siquiera a los apara-
La modernización y el Estado 59
tos gubernamentales. Este mismo es el caso de los gobiernos seccionales, incluso en democracias centralizadas y presidencialistas, donde el Estado sólo es el gobierno central.
Nada tiene de casual que en los países anglosajones (los primeros en pasar de las monarquías absolutas a
monarquías constitucionales) en lugar de reforma o modernización del Estado se piense y se trate más bien “la
reinvención del gobierno” (D. Osborne & T. Gaebler,
1992/1996); y que en el famoso artículo de Sir Roger Douglas (1997) en ninguna de sus páginas se mencione el Estado; sólo habla de Gobierno.
Si consideramos que la reforma y modernización
del Estado es una acción gubernamental y política no es
sólo para atribuirla al gobierno gobernante y para sustraerla de las competencias tecnocráticas, de quienes hacen ingeniería organizacional o institucional, o de quienes en definitiva consideran que los aparatos y organismos de la institucionalidad estatal podrían ser objeto de
una planificación y programación de su funcionamiento
iguales a los de una empresa.
El actual desafío que presenta hoy la reforma /modernización del Estado enfrenta la paradoja de no ser lo
suficiente radical, imprimiendo a los organismos del Estado cambios que no corresponden a las profundas
transformaciones operadas en la institucionalidad estatal, o bien de deformar la misma instrumentalidad del
Estado, al pretender mejorar la administración pública,
simplemente gerencializándola o dotándola de procedimientos empresariales.
60 José Sánchez-Parga
Respecto de esta problemática, los autores más lúcidos se muestran todavía inciertos, y al mismo tiempo
sostienen que “América Latina también debe involucrarse en el movimiento internacional de transformación de
la gestión pública burocrática en una gestión pública gerencial “ (J. Prats Catalá, 1997:19) y casi a renglón seguido
advierten sobre el riesgo que “las reformas meramente
gerencialistas del Estado pueden llevarnos a hacer más
eficientemente lo que es incorrecto” (o.c.,p.29).
En este sentido todo el movimiento de “reinventing” de la administración pública - no tanto del Estado sólo sería real situándose en la lógica de las reformas
constitucionales e institucionales necesarias. Es evidente
que los fallos de la administración pública son tantos que
el margen para las reformas de tipo instrumental es casi
ilimitado, pero muchos de estos fallos podrían obviarse
con los cambios institucionales. De ahí que los grandes
retos actuales del Estado remitan a debates y reformas
constitucionales e institucionales, más que las simples
operativas o funcionales.
Una cuestión no planteada por los decisivos presupuestos que implica y las consecuencias que acarrea se
refiere al alcance de las reformas y modernización del Estado. La pregunta sobre “cuanto” o “hasta dónde” reformar el Estado supone establecer políticamente en qué
medida es o debe ser el Estado parte de todos los procesos de cambio, o bien si el Estado debe situarse o mantenerse relativamente al margen o por encima de las transformaciones, regulándolas y orientándolas, en definitiva
gobernándolas.
La modernización y el Estado 61
Planteado el problema de otra manera, en términos más concretos, podemos interrogarnos si la reforma
del Estado debe responder - con qué alcances y en qué
proporción - a un determinada agenda política, precisamente en una época en que las agendas políticas serán
cada vez más efímeras y cambiantes. En este mismo sentido, si “modernizar” el Estado significa únicamente actualizarlo en las coyunturas del corto plazo se escamotea
la cuestión política de pensar y reconstruir el futuro del
Estado. Cuando todo hace pensar que los Estados-nacionales, tal y como han existido durante los últimos cinco
siglos, no tienen futuro, aun cuando en algunas regiones
pueden durar más o menos.
Por ello, no hay que olvidar que el actual Estado en
la mayor parte de los países es el que nos legó la llamada
“agenda política socialdemócrata”, en la cual los grandes
objetivos sociales y gubernamentales eran: el pleno empleo y la seguridad económica de los ciudadanos contra
los efectos perversos del mercado, la paz social; contrarrestar los efectos no deseados del capitalismo, atenuando las diferencias socio-económicas; todo lo cual se traducía en un modelo de Estado, que ejercía un particular
desempeño fiscal, nacionalizador de sectores claves de la
economía, promotor del desarrollo e industrialización,
regulador de los procesos económicos, y garante de los
derechos sociales como derechos intrínsecos a la misma
ciudadanía, etc.
A partir de la crisis económica de los años 70 comienza a perfilarse en la década de los 80 lo que podría
denominarse la nueva “agenda política neoliberal”, en
torno a la cual (y al nuevo modelo de desarrollo y crecimiento económico que comporta) se ha ido integrando
62 José Sánchez-Parga
un nuevo consenso mundial, y cuyos supuestos generales
y principales son: la maximización y desregulación del
capital financiero con la globalización y liberalización de
los mercados, la revalorización de la empresa privada y de
la competencia, el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos y de la economía especulativa por encima
de la economía real; y por lo que se refiere a la organización del Estado esta se cifrará en las privatizaciones, desregulaciones, desintervenciones, reducción de cargas fiscales y sociales, flexibilización del mercado de trabajo, reducción de las prestaciones sociales, desburocratización
de los servicios públicos, etc.
Esta ”agenda política neoliberal”, que ya ha generado una nueva cultura cívica (individualismo posesivo,
consumismo hedonista, deserción de lo público y repliegue sobre lo privado, privatización de beneficios y socialización de los costos), esta suerte de despolitización dejará el Estado tan cambiado como lo cambió la anterior
“agenda socialdemócrata”. Es obvio que cada corriente
política hegemónica impondrá su modelo de gobierno a
una determina forma de Estado. Y de hecho su hegemonía depende y consiste precisamente en convertirse en
masa y modelo estatal. Sólo un modelo de Estado neoliberal puede ser instrumento de gobierno de políticas
neoliberales. Y por esta simple razón, los cambios resultan tan ineludibles como justificados.
Ahora bien, que fuerzas económico - políticas con
su ideología dominantes sean hegemónicas en un determinado proceso histórico ni justifica ni vuelve inevitable
el modelo de dominación y de Estado que intenten imponer. Lo cual tampoco significa resistir a los cambios sino
al modelo y orientación impresos a dichos cambios.
La modernización y el Estado 63
Pero sería muy ilusorio, y un error teórico y político, el pensar que la reforma y modernización del Estado,
los cambios organizacionales que se están operando y las
transformaciones institucionales en curso, son el resultado del “neoliberalismo” y de las agendas de los gobiernos
neoliberales. Incurrir en este error teórico-político implica además un desconocimiento histórico. Sería lo mismo
que achacar a Maquiavelo que la política fuera tal y como
él la describía, por el simple hecho de describirla, y reprochar a Hobbes la existencia del Estado absoluto tal y como el lo pensó e ilustró en su Leviatán.
En realidad se trata de todo lo contrario. El neoliberalismo es un efecto de la transformación y modernización del Estado en la actualidad de este fin de milenio;
y si el neoliberalismo se ha vuelto una ideología hegemónica, es porque ha logrado pensar lo que está sucediendo.
Otra cosa es que los hechos y los procesos, tan incuestionables como ineludibles, tengan que orientarse de acuerdo a las directrices neoliberales, y que tengan el sentido y
el valor que el neoliberalismo les confiere. Y si hoy no
aparece una alternativa al pensamiento liberal capaz de
sobreponerse a éste de manera tanto o más contundente
no es porque dicha alternativa no sea posible, sino porque los teóricos y políticos se resisten a reconocer lo que
realmente está ocurriendo, se resistente a dar crédito a
los procesos de transformación y a sus decisivos alcances.
No fueron las monarquías absolutas la causa de los
Estados nacionales soberanos que comienzan a formarse
en la Edad Moderna (Siglo XVI); aquellas son la forma que
inicialmente adoptan estos. Pero los Estados nacionales
soberanos evolucionaron primero hacia las monarquías
64 José Sánchez-Parga
constitucionales y parlamentarias, y después hacia regímenes republicanos y democráticos.
5. Consenso y economía política de las reformas
Por muy hegemónico que sea un poder, las fuerzas
e ideología que lo sustentan, nunca legitiman su dominación, y menos en el contexto de un Estado de Derecho. De
ahí que las reformas del Estado más que justificadas y lejos de ineludibles tienen que ser consensuadas.
Para que una reforma sea eficaz y sustentable requiere la garantía del consenso previo, de lo contrario
cualquier actuación no será políticamente sostenible y
resultaría muy contingente a mediano e incluso corto
plazo. Ahora bien, una cosa es la negociación y otra la
producción de consensos; aquella suele buscar el consenso con las partes interesadas por adelantado, poniendo por delante los beneficios, y relegando o retrasando
los costos, lo cual obviamente compromete siempre la calidad de las decisiones adoptadas y de los consensos establecidos.
La producción del consenso de los grupos de interés sobre las decisiones de calidad raramente surge, si es
que surge, antes de la adopción y ejecución de tales decisiones. El consenso resultará una vez adoptadas éstas y
siempre que el público o la ciudadanía considere que sus
resultados son satisfactorios. Este procedimiento implica
soportar los costos de entrada y esperar los apoyos y adhesiones por los buenos resultados, cuando estos aparezcan.
La modernización y el Estado 65
El problema es que no siempre los buenos resultados de las reformas son seguros, ni tampoco siempre los
resultados son buenos para todos por igual. La real producción de un consenso comporta el compromiso no sólo de asumir los costos iniciales de una reforma sino también el riesgo de que los resultados no sean los esperados.
(cfr. R. Douglas, 1997).
Esto significa retrotraer la producción de consensos políticos del espacio y coyuntura concreta de la toma
de decisiones a lo que podríamos considerar como sus
condiciones socio-políticas de posibilidad, y a lo que Putnam (1993) ha llamado el capital social: dicho concepto
se refiere al fondo de confianza, de normas, de redes de
cooperación, mecanismos de sanción, más o menos difusos o institucionalizados en una sociedad, que pueden
mejorar la eficiencia, ayudando a superar los dilemas de
la acción colectiva, facilitando la coordinación de las acciones, compartiendo costos y beneficios.
El capital social es un bien público, que lejos de
consumirse se incrementa con su uso, generado como
subproducto de otras actividades sociales, y basado en
redes horizontales de relación social fundadas en la transitividad de la confianza. Por el contrario una sociedad
basada en redes verticales, fuertemente jerárquicas, incentivadoras de clientelismo o de sumisión, fomentará la
desconfianza, la cultura del conflicto y la competitividad
salvaje. En este contexto de “descapitalización social” los
consensos son imposibles o todo lo más virtuales y contingentes. Un capital social consolidado significa siempre
un alto grado de institucionalización de los valores e
idearios, comportamientos y conductas, y por consiguiente una predisposición hacia los consensos.
66 José Sánchez-Parga
Parece evidente que el fortalecimiento institucional y del capital social de un país no se logra por decreto
ni por un cambio planificado, ya que son las reglas estructurantes de la acción colectiva, los modelos mentales, los
valores, las actitudes y capacidades y equilibrios de poder
los que requiere una transformación acumuladora del capital social.
Uno de los presupuestos que la retórica e ingeniería de los consensos suele ignorar es que una política y
cultura de consensos requiere ciertas condiciones así
mismo políticas. En una sociedad y sistema político con
estrechos márgenes y defectuosas formas de participación, con una muy desigual redistribución del poder y de
las capacidades para intervenir en la producción y toma
de decisiones, resulta tan difícil como artificial el establecimiento de consensos para las reformas. Y hasta resulta
injusto participar en determinados consensos, cuando
fuera de ellos no se comparte nada. Y en tal sentido los
consensos sólo pueden ser pensados y tratados en contextos y procesos de participación, y como parte de estos;
de lo contrario pueden ser tan irreales como arriesgados.
Otro de los condicionantes que influye en las políticas de reformas y en los consensos en torno a ellas son
precisamente las resistencias y oposiciones a la mismas
reformas. En primer lugar hay siempre rechazo, cuando
las reformas favorecen de hecho o pueden favorecer un
determinado grupo, o cuando los costos de las reformas
pueden recaer también sobre otro grupo particular muy
diferente del que se beneficiará de ellos.
La modernización y el Estado 67
El problema fundamental que define políticamente el consenso sobre la reforma del Estado consiste en
despejar si dicho consenso obedece a una racionalidad
instrumental, según la cual aquel no es más que el medio
para llevar a cabo la reforma: o si más bien el consenso
mismo responde a una racionalidad procedimental, que
hace de la reforma misma producto y resultado del consenso.
Dentro de esta racionalidad procedimiental y estratégica se puede entender lo que, en referencia al modelo de desarrollo asiático se caracterizó como “consenso
emergente” sobre una de las condiciones necesarias (aun
cuando no suficientes) de un desarrollo del Estado: un
amplio grado de aislamiento o autonomía, que quienes
toman decisiones poseen respecto de políticas cortoplacistas, y su habilidad para usar la disciplina del mercado
contra los inevitables lobbies de los grupos predatorios.
La necesidad de consensuar las reformas del Estado es tanto más justificada - y tan necesaria como las
mismas reformas -, si se considera que éstas en cuanto
“órdenes sociales” en el sentido weberiano, no serán duraderas sino como órdenes legítimos. Pues “la ‘validez’ de
un orden significa algo más que una simple regularidad y
regulación en el desarrollo de la actividad social, condicionada por una costumbre o por una situación comandada por el interés“ ( M. Weber: 1956/1964:64). Mientras
que la “costumbre” se funda sobre hábitos sordos y mecánicos, “la acción fundada sobre un orden legítimo” requiere una orientación consciente en función de un consenso considerado como válido.
68 José Sánchez-Parga
Por esto, también en referencia a la reforma del Estado, hay que entender por consenso el hecho que “una
actividad, que se orienta según las expectativas que suscita el comportamiento de otro posee una probabilidad
empíricamente valedera de realizarse, puesto que existen
condiciones objetivas, según las cuales los otros considerarán ellos también prácticamente estas expectativas como significativamente “valederas” por su propio comportamiento, a pesar de la ausencia de todo acuerdo previo”,
y en este mismo sentido Weber llama “actividad consensuada” (Einverständnishandeln) la actividad comunitaria que se orienta según su desarrollo de acuerdo a esta
suerte de oportunidades de “consenso” (Weber, 1965).
El problema del consenso en la reforma del Estado
se encuentra en cierto modo atravesado más que por un
malentendido por una posible manipulación, en la medida que se confunden los aspectos axiológicos, contenidos
propios del consenso, y los intereses que lejos de ser objeto de consenso son propiamente objeto de negociación.
Son los móviles de un proyecto de reforma del Estado los
que con mayor frecuencia combinan de manera compleja intereses y valores. Según la importancia y el enunciado de un aspecto o de otro, los actores deben adoptar actitudes cada vez diferentes, sea la actitud performativa de
un actor que actúa en función del consenso , sea la actitud objetivante de un actor que a la luz de sus propias
preferencias e intereses actúa en función de las consecuencias que desea obtener por su acción.
El principio fundamental que establece la diferencia es que la práctica del consenso se distingue de la negociación por su finalidad; en el primer caso, cuando se
trata de normas y de valores, el acuerdo es concebido co-
La modernización y el Estado 69
mo un consenso, en el segundo caso, cuando se trata de
intereses y preferencias , el acuerdo es una convención.
No menos difícil que producir y rentabilizar consensos para las reformas es pensar y tratar la economía
política de su implementación. En este aspecto el caso
ecuatoriano ha sido dramáticamente ejemplar. Menos
por estrategia que por debilidad y torpeza políticas , los
gobiernos han adoptado o intentado reformas por goteo,
dosificadas o por remiendo; aunque tampoco siempre
supieron lo que querían o no pudieron. Los “paquetazos”
adoptados, temidos y criticados nunca fueron tales en
realidad, ni pasaron de un hábil truco para mejor ejecutar ciertas medidas en bloque. O bien dichos “paquetazos” eran suavizados o compensados con otras medidas
que aliviaban sus efectos inmediatos pero que al mismo
tiempo pero a mediano plazo les restaban toda eficacia.
Según esto, nunca se tomó en serio que la economía opera como un todo orgánico, no como una colección de partes o sectores aislados, de ahí la finalidad de
las reformas estructurales para mejorar la calidad de las
interacciones de todos los componentes y procesos económicos dentro del todo. Las relaciones entre las partes
del sistema se manifiestan mejor, cuando la reforma se
aplica mediante conjuntos de medidas y cambios, que
permitan comprobar que cada una de las acciones efectivamente mejora todas las demás. “Los paquetes compactos proporcionan la flexibilidad necesaria para demostrar
que las pérdidas que sufre un grupo particular se ven
compensadas por las ganancias, que ese mismo grupo
obtiene en otras áreas. El público aceptará el coste a corto plazo si también se le muestra de modo convincente
cuáles serán los beneficios y si la comunidad comparte,
70 José Sánchez-Parga
como un todo y equitativamente, tanto los costes como
las ganancias” (Douglas, o.c., p. 51s).
6. Gobernar la modernización y sus resistencias
Porque la modernización del Estado releva de una
geopolítica mundial, sus desafios y riesgos se juegan a un
doble nivel: en el ámbito internacional y de la globalización el modelo de la modernización del Estado es una
exigencia que se impone con una fuerza que no todos los
países disponen para su implementación, de ahí su dilema entre afrontar una desigual competitividad o mantenerse al margen del proceso de modernización. En el ámbito nacional de cada país se reproduce el mismo conflicto entre las clases dirigentes “modernizadas”, que fuerzan
la modernización del Estado, mientras las mayorías sociales se resisten a una modernización, que no son capaces de asumir y que al menos en el corto plazo sería muy
perjudicial para ellas.
Como en cualquier situación, tambien en el caso
de la modernización se demuestra que los grupos dominantes practican el “realismo político” con una visión de
largo plazo, mientras que los sectores populares y dominados practican la “utopía política” y se encuentran sujetos a visiones de corto plazo.
Según el Banco Mundial el cambio se produce,
cuando los incentivos para deshacerse de las políticas y
mecanismos institucionales heredados del pasado pesan
más que los que aconsejan su mantenimiento. Tal sería el
caso generalizado de los países política, democrática y
La modernización y el Estado 71
económicamente desarrollados. En los países subdesarrollados, además de la resistencia al cambio de los sectores populares, la “modernización del Estado” puede quedar bloqueada, porque quienes detentan el poder político no son los mismos grupos que se beneficiarían de la
“modernización”, y por ello siguen aferrados a un modelo de Estado y de instituciones políticas que les garantizan la reproducción de sus propios intereses y poder.
Si estas resistencias a la modernización generan
crisis estructurales, surge la doble cuestión de por qué
ante las crisis no se desarrollan iniciativas de cambios y
por què algunos países reaccionan ante las crisis y otros
no. (Banco Mundial, 1997: 15)4
Resulta obvio que las expectativas, demandas y
presiones por un cambio sólo procederán de aquellos
sectores sociales para los cuales el cambio ofrece las mejores condiciones y garantías para sus beneficios, y que
en dicho cambio encontrarían suficientemente compensados los costos inevitables.
Si el verdadero cambio en la administración pública e institución del Estado no nace sólo de reformas generales y de nuevas políticas gubernamentales sino sobre
todo de profundas transformaciones en los equilibrios
del poder e intereses de los actores, se entiende por qué
son las mismas condiciones y situaciones que bloquean
los cambios las que impiden la aparición de lo que se ha
denominado “el liderazgo transformacional” (Mc Gregor
Burns, 1975 J. Prats Catala 1997:46).
72 José Sánchez-Parga
Aun cuando no sea casual que la problemática y
los imperativos de la “gobernabilidad” hayan sido planteados en el contexto de la “modernización del Estado”,
muy poco se ha tratado la estrecha relación entre ambos
fenómenos. Tanto más si se reconoce que la “gobernabilidad” no es lo que antes se llamaba “buen gobierno” , ni
tiene que ver con lo que se denomina “big goverment”,
porque, todo lo contrario, “la gobernabilidad es un atributo de las sociedades y no de sus gobiernos” (J. Prats Catala 1997:7). En tèrminos más precisos, gobernabilidad se
refiere menos a las capacidades, dotes, destrezas y competencia de los gobernantes que a las instituciones de gobierno, a los organismos, normas de procedimiento, principios de regulación, todo lo cual condiciona las actuaciones y comportamientos de los actores. Según esto, la
modernización significa los cambios de estos mismos sistemas de gobierno, de los organismos y aparatos, normas
y regulaciones; en definitiva un cambio es el reordenamiento político administrativo y jurídico del Estado.
La modernización significa ese orden de cambio o
más bien ese cambio de orden al que Maquiavelo se refería cuando escribió “no hay cosa más difícil de tratar. ni
más dudosa de conseguir. ni más peligrosa de conducir
que promover la implementación de nuevos órdenes” (El
Príncipe, cap. VI)
El reto de la gobernabilidad comporta de manera
muy especifica la gobernabilidad de la modernización; en
otras palabras la gobernabilidad de las transformaciones
que se inscriben como causa y efecto de un cambio de
época.
La modernización y el Estado 73
Aunque la “gobernabilidad” es más bien un atributo de las sociedades, de los “gobernados” , pero en la medida que estos estèn involucrados y comprometidos, en
cuanto son parte de su propio gobierno, no se puede separar la idea de “gobernabilidad” de la “gubernamentalidad”, en cuanto atributo de los gobernantes y de los organismos, aparatos, normas regulaciones y procedimientos
de gobierno.
Tanto la idea de “modernización” del Estado como
la de “gobernabilidad-gubernamentalidad” plantean una
nueva concepción del liderazgo desde una perspectiva
institucional referido a funciones y procesos no a personas (J. Prats Catala 1997:46). Nada más ajeno a la moderna modernización del Estado que esa “lógica pastoral”
que sigue viendo en los lideres conductores de las masas
algo inherente a la misma política. Olvidando el clásico
principio que nada es más nefasto que un buen lider.
Ahora bien los procesos de cambio no sólo obedecen a factores institucionales, a la formación de nuevas
representaciones y mentalidades, comportamientos y valoraciones sino también a actores, que además de contribuir a la formación de tales instituciones e ideologías,
operan desde ellas y protagonizan sus dinámicas. Es en
tal sentido, que se ha convenido en denominar “liderazgo
institucional” aquel no que actúa al margen, ni en detrimento de las instituciones sino el interior de ellas y consolidándolas.
Este mismo “liderazgo institucional” aparece hoy
como un “liderazgo transformacional” de las mismas instituciones, organismos y aparatos, cambiandolos inter-
74 José Sánchez-Parga
namente en cierto modo destruyendo sus formas anteriores y creando otras nuevas.
El liderazgo institucional y transformacional de la
modernización del Estado no puede ser interpretado y
protagonizado individualmente, sino por una personalidad colectiva y por consiguiente ampliamente y diversamente distribuido y compartido por distintos sectores de
la sociedad. Las sociedades en las que tiene lugar una
modernización del Estado, y que por consiguiente disponen de un alto nivel de “capital social”, el liderazgo tiende
a ser plural, participativo y orientado al futuro
Por el contrario, en sociedades con bajo nivel de
capital social los liderazgos tienden a ser muy individualmente personalizados, anti-institucionales, concentrados y poco participativos, más orientados al pasado que
al futuro, y con una visión más inmediata y de corto plazo que de largo plazo.
Esto obligaría a trasladar el problema de la “modernización del Estado” al de la “modernización de la sociedad”, pero sin caer en la tentación de asociar “modernización” con “subdesarrollo” de manera excesivamente
simple. El “capital social” de una sociedad asi como su capacidad de “modernización” se refieren a las condiciones
y recursos de todo tipo disponibles en una sociedad para
la producción de sociedad y no para su mera reproducción.
Se trata de evaluar y poner en práctica las posibilidades
que tiene una sociedad para transformar sus instituciones; no para destruirlas sino para completar su perfeccionamiento hasta tal punto, que se vuelven innecesarias y
dan lugar a otras nuevas. Ya que de acuerdo a la genial
La modernización y el Estado 75
idea de Montesquieu las instituciones sólo declinan como efecto de su propio èxito.
Nunca como en la actual “modernidad” fue tanta
la tensión entre la necesidad de las Instituciones sociales,
para que una sociedad actue eficazmente en cuanto
agente de su propia modernización, y la capacidad de
una sociedad para transformar dichas instituciones y
producir otras nuevas.
De la misma manera que no cabe pensar la “reforma” al margen de la “modernización” del Estado, la instrumentalización de aquella en correspondencia a los
procesos de esta, tampoco cabe ignorar cómo las limitaciones e incapacidades para emprender la modernización se traducen en resistencias o como éstas encubren o
refuerzan aquellas. En términos del análisis teórico y de
la práctica política será siempre importante distinguir
ambos fenómenos.
En este mismo contexto intelectual y político, se
requiere tambièn no reducir la reforma y modernización
del Estado,. tal y como lo hemos planteado aquí en cuanto efecto de las políticas neoliberales, cuando estas sólo
pueden ser entendidas como parte del más amplio proceso y fenómeno de la “modernización”.
Tales equívocos intelectuales y los errores políticos
a los que pueden inducir han dado lugar a una de las situaciones más conflictivas y perjudiciales para sociedades y gobiernos que resistiéndose a la modernización del
Estado obligan a ese mismo Estado a adoptar políticas
neoliberales que sólo podrían ser eficientes y tener senti-
76 José Sánchez-Parga
do dentro de un proceso de modernización. De ahí las
contradicciones y anacronismos que quieren mantener el
modelo “benefactor” pero implementan las políticas neoliberales más ortodoxas.
Notas:
1
2
3
4
En su obra The Retreat of the State . The Diffusion of Power in the
World Economy, Susan Strange , una de las analistas más innovadoras en materia de política internacional, describe el actual sistema
regido por la economía, que ha dado lugar a la aparición de nuevos
actores, reductores del papel del Estado y utilizándolo para su provecho: desde las compañías de seguros y los grandes grupos empresariales de las comunicaciones, pasando por las mafias internacionales
hasta las poderosas burocracias de instituciones transnacionales
(Banco Mundial, FMI, OMC, OCDE…). El Estado no desaparece pero
su influencia además de reducida queda cada vez más refuncionalizada a los intereses de poderes y autoridades no estatales.
En el Renacimiento muchas “Ciudades- Estado” se resistieron a la
modernización que las transformaría en el Estado-nacional, el Leviatán de Hobbes y de los Absolutismos monárquicos; pero éstos evolucionaron en el transcursos de los siglos hacia Estados constitucionales; mientras que las Ciudades-Estado del Renacimiento quedaron reducidas a la dominacián extranjera.
Cfr. G Almond, “The Return to the State”, en American Political Science Review, 49:1042-44:1988 .
El mismo informe del Banco Mundial se pregunta por ejemplo, por
qué la tolerancia popular de las inflaciones, al parecer, mucho menor
en Asia que en otras partes de América Latina? Por qué algunos países
reaccionan mucho antes que otros ante una situación de deterioro
económico (1997:15)
III
DE LA REFORMA A LA
MODERNIZACION DEL ESTADO
1. Dimensiones históricas de la modernización
Si hemos entendido la “reforma” como los cambios que tienen que operarse en la organización estatal o
en el Estado en cuanto organismo e instrumento y aparato de gobierno, para que éste se adecue a las transformaciones de la institucionalidad estatal o del Estado en
cuento institución, la “modernización del Estado” sería la
consecuencia tanto de las transformaciones institucionales como de las reformas de los organismos estatales y las
innovaciones que ambos procesos acarrean o comportan.
El Estado es la institución política que concentra,
acumula y unifica todo el poder político de forma soberana en una determinada jurisdicción nacional, donde al
mismo tiempo se unifica un ámbito económico o mercado interno, y cultural o lingüístico (y hasta religioso) social, en el que todas diferencias tienden a ciudadanizarse.
Así, el Estado - nación se caracteriza por el predominio de
la institucionalidad política sobre las otras esferas de la
sociedad y por la subordinación o sometimiento de todas
78 José Sánchez-Parga
las otras instituciones (económicas, sociales, ideológico
culturales) a la política.
La formación del Estado nacional en el siglo XVI
europeo sólo se entiende como un fenómeno de modernización de las precedentes instituciones (socio económicas, culturales y políticas) medievales. Las ciudades Estado, las economías mercantiles vinculadas a la artesanía y las identidades culturales locales comienzan a resultar insuficientes e incompetentes ante el reto de los nuevos desarrollos económicos, políticos y culturales de la
sociedad.
Por lo que al ámbito cultural se refiere es importante constatar cómo las literaturas nacionales empiezan
a formarse en cuanto expresión de una lengua ( de una
gramática !) e identidad cultural nacionales. Una unificación que al mismo tiempo que somete, tiende a eliminar
la diversidad y diferencias linguístico-culturales.
Ahora bien, mientras que el Estado desempeña un
decisivo protagonismo modernizador en las formaciones
nacionales, en la actual modernización es más bien el
mercado lo que informa y dirige la modernización y por
consiguiente también las transformaciones de la misma
institución estatal. Esto confiere al mercado y a la racionalidad económica una función modernizadora que un
día tuvo el Estado y la racionalidad política.
La modernización es siempre la crisis de un modelo anterior de modernidad, y también el mismo movimiento de esta modernidad, que se define por una creciente disociación entre el anterior ámbito hegemónico
La modernización y el Estado 79
(la política y el Estado) y el niveo ámbito de hegemonía
(lo económico y el mercado), y por una redefinición de
las relaciones entre dichos ámbitos.
Los Estados - nacionales se constituyeron y se consolidaron a partir de un equilibrio multipolar de poderes
entre los diversos Estados - nación, que pugnaban por
imponerse a los demás evitando que ninguno domine sobre los otros. Pero este equilibrio multipolar entre Estados, que compiten y rivalizan entre sí pugnando por una
hegemonía geoestratégica, evolucionará de la mera competencia conflictiva hacia un modelo de relaciones interestatales cada vez más cooperativas, y en los que el factor dominante no será ya tanto el político sino sobre todo
económico. Esta larga evolución va del Siglo XVI al Siglo
XX.
Será este nuevo modelo de relaciones de interdependencia entre los Estados, el que volverá cada vez más
predominante la economía sobre la política, y el mercado
sobre el mismo Estado. Las nuevas soberanías interdependientes de los Estados representa un fenómeno decisivo para entender la nueva modernización dominada
por un modelo común e intereses compartidos: el capital
y el mercado.
De esta manera, el ciclo modernizador del Estado
interpretado desde Maquiavelo hasta Weber pasando por
Hobbes declina ante el nuevo ciclo modernizador inaugurado por la economía mercantil capitalista, tal y como
será interpretada desde Adam Smith hasta Durkeheim
pasando por Marx; todos los cuales coinciden en hacer de
las fuerzas del mercado el nuevo motor inmóvil desen-
80 José Sánchez-Parga
cadenante de todos los procesos y formas de la moderna
modernización, tanto del Estado como de la ciencia y la
técnica.
Hay que señalar que el papel modernizador del
mercado comienza a desarrollarse en una primera fase ya
al interior del inicial modelo modernizador del Estado,
para ir poco a poco volviéndose cada vez más autónomo
hasta dominar al mismo Estado e imponerle su propia racionalidad modernizadora.
Según esto, cabe establecer tres períodos o versiones modernizadoras de la causalidad y racionalidad mercantiles: 1) en cuanto efecto endógeno del propio capitalismo y de la misma constitución del Estado nacional, el
mercado como institución se autodesarrolla a sí mismo,
generando la industrialización (modelo autárquico de
desarrollo de las fuerzas productivas y del mercado interno nacional); 2) en cuanto efecto exógeno de las relaciones bilaterales del intercambio, competencia o conflicto
entre partes (Estados, naciones, clases sociales, agentes
privados), que componen el mercado mundial en sus diferentes órdenes o niveles (relaciones de producción, teoría de la dependencia y de la explotación, apertura al
mercado exterior); 3) en cuanto efecto endo-exógeno de
relaciones multilaterales en un sistema abierto y plural
de mercado territorialmente globalizado, multipolar y semijerarquizado.
Será esta última fase y modelo del desarrollo de la
economía capitalista de mercado, el que pone en crisis al
Estado-nación, y le impone una transformación institu-
La modernización y el Estado 81
cional; y el que en cierto modo confiere al mismo mercado una cierta organización y competencia políticas.
De hecho, la razón que demuestra la fuerza modernizadora del mercado consiste precisamente en su capacidad de destruir todas las instituciones premodernas
- incluido el mismo Estado - nación - que puedan oponerse a su eficacia y racionalidad. Propiamente más que
destruir el Estado-nación en su conjunto, la economía
capitalista de mercado comenzará por destruir todo
aquello que en el Estado nación dificulta o impide su propio desarrollo modernizador y el del mismo Estado. Y de
la misma manera que en su formación los Estados nacionales destruyeron todo el orden medieval junto con todas
sus instituciones, supeditándolas a un nuevo ordenamiento, así también la economía capitalista de mercado,
y las relaciones de mercado serán destructoras - modernizadoras de todas las otras relaciones e instituciones de
la sociedad, que obstaculizarían el desarrollo de la modernización.
Esta doble eficacia destructora y modernizadora
de la economía del mercado capitalista se deja ya sentir a
partir de la formación del mismo Estado nacional, y será
un factor determinante en el largo proceso de evolución
de los Estados nacionales en sus diferentes fases. Será así
como se opera la lenta transformación del Estado absoluto primero en el Estado liberal constitucional, y después
en el moderno Estado (social y democrático) de Derecho.
Este lento proceso histórico de cambio, que se ha convenido en llamar la conversión civil del Estado, somete las
lógicas estatales (monopolio de la coerción, jerarquización, centralismo, de clausuras fronterizas) a las lógicas
82 José Sánchez-Parga
más transaccionales, distributivas, descentralizadas, libres y abiertas del mercado.
No hay que pensar que la fuerza de una institución
modernizadora como fue el Estado en el siglo XVI, y como
aparece hoy la economía capitalista de mercado, sea capaz de destruir todas las instituciones de una sociedad, ya
que una tal destructividad generalizada comportaría a su
vez una autodestrucción de la misma dinámica e institución modernizadoras. Lo que es destruido son aquellos
elementos y aspectos que impiden o bloquean la modernización; otros aspectos y elementos de las instituciones
sociales pueden ser transformados y readaptados con un
sentido y orientación modernizadores.
Quizás en este sentido sea discutible que la actual
modernidad comporte una sustitución del orden por el
movimiento, si se tiene en cuenta que todo periodo de
modernización supone inevitablemente el cambio de un
orden no sólo por otros ordenamientos sino también por
nuevas aceleraciones en los cambios. Y también quepa
cuestionar la acepción del concepto de “desmodernización” (empleado por Touraine) inherente a la actual - como a cualquier anterior - modernidad, puesto que toda
modernización ha desmodernizado simpre las formas de
la precedente modernidad.
Esto mismo significa que ni aun hoy el mismo Estado ha perdido su capacidad de modernización y de
transformación de todo lo social, y por ello mismo no
puede ser marginal al mercado ni a las fuerzas de la economía capitalista. De hecho, por ello incluso intérpretes
tan liberales y neoclásicos de la historia económica como
La modernización y el Estado 83
puede ser D. North (1994) no dejan de insistir que el mercado, para constituirse y desarrollarse, precisa ser sustentado por una institución externa que lo regule.
Si bien el mercado capitalista aparece hoy con una
autonomía y hegemonía modernizadoras, su formación y
desarrollo no fueron ajenos a las dinámicas también en
un principio modernizadoras de la institución estatal. El
Estado hizo posible que los mercados, surgidos como
unidades locales aisladas entre sí, se fueran interconectando hasta generar relaciones mercantiles de mayor escala, que componían redes extensas superpuestas a las
unidades locales. Estas redes mercantiles supralocales,
primero regionales, después nacionales (con el Estado nación) y finalmente cada vez más internacionales y
mundiales, se desarrollaron hasta conformar los mercados globalizados como sistema multilaterales.
Según esto, tanto el Estado como el mercado capitalista aparecen como las dos instituciones y dimensiones que, en parte de manera simultánea, y en parte sucesivamente, conducen y dan sentido a los procesos de modernización, entendidos como procesos de concentración de poder político (formación histórica del Estado
nacional) y procesos de concentración de poder económico (formación histórica del mercado nacional primero,
internacional después y finalmente mundial). Pero es
evidente también que el proceso modernizador del mercado capitalista ha ido en parte transformando, en parte
modernizando y en parte destruyendo el Estado nacional. Hoy el poder del Estado deja de estar al servicio de un
expansionismo político para secundar más bien el expansionismo mercantil del poder económico.
84 José Sánchez-Parga
La evolución histórica de los procesos de modernización , más o menos conjugados o alternativos del Estado y del mercado capitalista, ha dado lugar, según Tilly
(1992), a tres vías o modelos : la de coerción intensiva,
que privilegia el poder político en el proceso de modernización (la monarquía e imperialismo españoles); la capitalización intensiva, que en lugar de un Estado poderoso
privilegió el poder de los mercados (las ciudades Estado
italianas y de los Países Bajos); el de una coerción capitalizada, que combinó un doble proceso acumulador y modernizador económico y político (monarquía constitucionalista inglesa).
A estos tres modelos o vías habría hoy que añadir el
de una capitalización coercitiva conducida por la economía capitalista de mercado y a cuya modernización se supedita la precedente coerción capitalizada del modelo
modernizador estatal.
2. La racionalidad modernizadora
Un preámbulo para definir la idea de “racionalidad
modernizadora” nos remite a la tradición weberiana, según la cual del concepto de “racionalización” recubre el
de modernización, y ambos serían correspondientes,
puesto que “lo decisivo en el desarrollo era sin embargo la
racionalización del proceso” (1972: XI, 8.1: 816); lo que el
mismo Weber en alguna ocasión llama “camino hacia la
racionalidad” (481) y que siempre supone un nuevo tiempo u orden (“die Neuzeit”) (564). Esto significa que todo
cambio es portador de una nueva racionalidad, y que los
La modernización y el Estado 85
cambios de la modernidad sólo pueden ser pensados
desde su propia racionalidad.
En todo proceso de racionalización opera siempre
una dimensión técnico-cognoscitiva, que se traduce en
nuevas lógicas expectativo-explicativo-interpretativas y
de sentido, y una dimensión práctico-moral que comporta nuevas formas de dominación y principios de valoración; a la primera dimensión corresponden las transformaciones categoriales, las cuales hacen que, por ejemplo,
la política se despolitice y lo económico se vuelva político, mientras que a la segunda dimensión corresponden
las creaciones destructoras, según las cuales, por ejemplo,
“el mundo de la vida racionalizado posibilita el nacimiento y crecimiento de subsistemas, cuyos imperativos autonomizados reoperan destructivamente sobre ese mismo
mundo” (Habermas, 1981:2-277).
Los específicos efectos y el sentido modernizadores del Estado y la política no son los mismos que los de
la economía capitalista de mercado. Sin embargo, y de
acuerdo a los precedentes desarrollos sobre la intrínseca
interacción entre Estado y mercado, tampoco cabe pensar y plantear la modernización del Estado en las sociedades actuales al margen de lo que supone no sólo la modernización de la economía capitalista sino también su
impacto modernizador en las otras esferas de lo social, tal
como es el caso de la política y el Estado. Según esto uno
de los principales factores y efectos de la modernización
del Estado serán los cambios introducidos en las relaciones entre Estado y mercado, y las nuevas formas que
adoptarán dichas relaciones.
86 José Sánchez-Parga
Ahora bien, cuando se trata de “racionalidad” modernizadora es preciso definir de manera específica la naturaleza de dicha “racionalidad”, y en qué consiste su carácter modernizador. Los desarrollos anteriores permiten
abordar directamente el núcleo de la cuestión, planteando las implicaciones políticas de la racionalidad modernizadora.
Cuando en el siglo XVI se forman los Estados nacionales la “racionalidad política” - la “razón de Estado” adquiere un carácter modernizador, que no poseía antes,
lo cual la capacita para supeditar, organizar y desarrollar
las otras racionalidades sociales; las “moderniza” pero
también redefine su posición en la sociedad y su orientación histórica.
Siempre como resultado de su propia evolución, la
racionalidad política (estatal) se encuentra actualmente
atravesada por una doble crisis. En primer lugar, dicha racionalidad se ha complejizado, diferenciándose internamente e incluso contradictoriamente: en la esfera político estatal compiten al menos la racionalidad gubernamental (ejecutivo decisional), la racionalidad parlamentaria (legislativo deliberativa), la racionalidad administrativa (tecno burocrática) la racionalidad judicial.
Cada una de estas racionalidades político estatales
poseen su particular institucionalidad, sus propias fuerzas y tecnologías, hasta sus respectivas temporalidades,
eficiencias, eficacias y efectividades. Todas estas racionalidades pueden encontrarse más o menos estables u ocasionalmente, ya sea coordinadas o en conflictivas tensio-
La modernización y el Estado 87
nes; e incluso en unos casos una de ellas dominará las
otras, y en otros casos serán las otras las dominantes.
Esta actual situación de la racionalidad política (de
la “razón de Estado”) con todas sus variaciones y morfologías le impide que siga ejerciendo la misma acción modernizadora que había desempeñado durante siglos. Ello
no significa que la racionalidad político estatal no tenga
efectos e influencias modernizadoras, pero ya no posee el
mismo protagonismo y dominancia.
Si la racionalidad político estatal se encuentra cada vez más supeditada a la racionalidad económica del
mercado, y si es esta racionalidad la que se impone en
cuanto “modernizadora”, organizando las otras lógicas
sociales, incluso la político estatal, no es como resultado
de una lógica interna, autónoma y exclusiva de la racionalidad económico mercantil que ésta se vuelve modernizadora, sino por un “efecto de estructura” de todas las
transformaciones del sistema social incluido el Estado.
La racionalidad económico mercantil inaugura
otro modelo de “racionalidad modernizadora” con sus
propias lógicas e instituciones, su propia eficacia y temporalidad, y con otros efectos en la estructura social.
Se incurriría en un reduccionismo simplista, si se
considerara que la actual racionalidad modernizadora
responde únicamente a la lógica de la economía mercantil, ya que la lógica político estatal sigue cooperando con
aquella y participando también, aunque no de la misma
manera, en los procesos de modernización. De ahí que
las transformaciones del Estado respondan a una nueva
88 José Sánchez-Parga
racionalidad político estatal pero dominada por las lógicas económicas del mercado, que si siempre estuvieron
presentes en aquella, nunca la habían condicionado e influido como en la actualidad.
Ya Marx había analizado el papel modernizador
del capital en la sociedad y la política; lo que el neoliberalismo actual pretende es traducir en programas aquellos
análisis. Una cosa son los procesos, otra muy distinta la
incontrovertible posibilidad (libertad) de actuación sobre
ellos. Lo que se ha convenido en denominar “agentia”
(agency).
Ahora bien, de igual manera que la política y el Estado, al inicio del Renacimiento, transformando y modernizando las estructuras de la sociedad medieval y del sistema feudal, simultáneamente también la misma política
y el mismo Estado entran en un proceso de (auto) transformación y (auto)modernizan, así al mismo tiempo y en
la misma medida que modernizan y transforman la política y el Estado - y con ello todas las otras esferas de lo social - , la economía y el mercado se transforman y se modernizan.
Que la modernización económica y mercantil desnacionalicen el Estado y desestatalicen la nación no significa el fin de Estado ni el de la nación, como tampoco el
“ciclo Maquiavelo”, que se inaugura con la formación política de los Estados nacionales en el siglo XVI, supuso la
supresión del cristianismo y de la Iglesia, discurso e institución dominantes del orden medieval; lo que sí comportó fue una transformación (modernizadora) del cristia-
La modernización y el Estado 89
nismo y de la Iglesia al interior de la estructura social de
la Edad Moderna.
Los Estados nacionales se constituyen en sus inicios adoptando la forma “soberana” de las monarquías
absolutas del siglo XVI europeo. Sin embargo será la misma racionalización y dinámica modernizadoras del Estado-nación que irá autodestruyendo la forma soberana de
dichas monarquías absolutas para dar lugar a monarquías constitucionales primero y a repúblicas democráticas después.
Para concluir, si de lo que se trata es de pensar la
reforma y transformaciones del Estado desde la modernización del Estado, y no tanto aquellas desde esta (lo que
supone pensar el Estado organismo de gobierno desde el
Estado como institución de todo el sistema social), hay
que cifrar la modernización del Estado menos en el mismo Estado que en el sistema social y en las relaciones de
la sociedad con el Estado. Esto significa “la inversión del
foco del análisis de las relaciones Estado/sociedad” (N.
Cunill, 1977:56). Ya que si el objeto de la reforma y modernización del Estado es el fortalecimiento de la sociedad
civil, su contenido no puede definirse como un programa
desde el Estado, sino al contrario: sólo desde la perspectiva y procesos de la sociedad pueden ser descubiertos el
sentido y orientación de la modernización del Estado;
tanto como sujeto cuanto actor de la modernización.
Todo proceso de modernización-racionalización
comporta siempre un desplazamiento del principio organizativo de la sociedad de una esfera social a otra; lo que
en el caso de la actual modernidad significó el traslado de
90 José Sánchez-Parga
dicho principio de lo político a lo económico, o la aparición de un nuevo principio de organización social.
Por principio de organización social hay que entender nuevos espacios de posibilidad e instituciones lógico-evolutivas así como el despliegue de nuevas fuerzas
productivas, y por consiguiente tambièn una nueva forma de integración social.
3. El tamaño y fuerza del Estado
La cuestión del tamaño del Estado se suele plantear de manera imprecisa, en términos demasiado genéricos o convencionales, cuando se estiman determinadas
magnitudes sin tener en cuenta otras. Sería por ello necesario empezar distinguiendo entre volumen y masa estatales.
Un Estado, como por ejemplo el ecuatoriano, creció excesivamente voluminoso e hipertrofiado por la exagerada concentración y acumulación institucional, pero
en cambio resultó muy raquítico en cuanto a su masa,
presencia o peso específicos en la sociedad nacional. La
defectuosa distribución de su presencia ha hecho que el
Estado se condense y sobresature en el 20% del espacio
nacional mientras que se encuentra casi ausente en el
80% restante de su territorio.
De ahí también surge el efecto hipnótico de comparar el gasto público por países y sus porcentajes respecto del PIB, cuando en el Ecuador el gasto público es gasto
estatal a diferencia de otros países en los que el gasto pú-
La modernización y el Estado 91
blico abarca una esfera mucho más amplia que la del Estado; en segundo lugar, y esto es todavía más importante,
no es comparable el gasto público de un país (caso de Italia con el 53.2% del PIB) con una excesiva centralización
estatal con otro país de cifras análogas (54% del PIB en los
Países Bajos), pero en el que más de 2/3 de dicho gasto
público se encuentra extremadamente descentralizado, y
donde todo el Estado se encuentra al alcance de todo ciudadano.
El criterio de estimar el tamaño del Estado no por
su volumen sino por su masa y peso específicos proporciona un indicador más cualitativo de sus medidas. Sin
embargo, no hay que relegar el sentido de esa metáfora
que recomienda un Estado musculoso más que un Estado adiposo, sobre todo por lo que se refiere a su eficiencia y efectividad, pero también al propio metabolismo y
funcionamiento estatales.
Los Estados voluminosos crecen por una suerte de
organizacionismo institucional: cuando un aparato estatal necesita desempeñar una nueva función o actividad
se dota de un nuevo órgano adicional, un nuevo miembro ad hoc, sin considerar que dicha nueva función o actividad : a) podría ser desempeñada por aquel mismo órgano que probablemente ha dejado de desempeñar una
función o actividad que se volvieron innecesarias, b) podría simplemente reforzar la funcionalidad de un organismo ya existente pero capaz de desempeñar una función o actividad adicional y complementaria a las que ya
cumplía.
92 José Sánchez-Parga
De otro lado, está demostrado ( cfr. James J. Malloy,
1991) que es siempre un determinado modelo de gobierno y de tradición gubernamental, y de manera muy específica determinadas formas de políticas sociales de naturaleza particularista y aditiva, incorporadora de sectores
populares al consumo de los bienes y servicios públicos,
y distribuidora de plusvalías a través de los canales burocráticos del Estado, lo que genera un sistema de redes
clientelares. Este populismo y clientelismo gubernamentales y estatales, al mismo tiempo que imponen un crecimiento de la burocracia, acarrea un decline de la racionalidad organizacional del Estado y una “centrífuga difusión
de sus capacidades de decisión” (“the centrifugal diffusion of decision capacity” ).
Esta situación adquiere una gravedad crónica en
Estados como el del Ecuador, cuyos gobiernos sólo se legitiman en base a políticas clientelares, y cuyos programas sociales resultan más costosos en los gastos de operación que en sus inversiones y rendimientos, preocupándose más de emplear que de desarrollar recursos humanos.
Este proceso de crecimiento institucional, resultante de que a toda función corresponde un órgano, conduce a un debilitamiento del organismos estatal en su
conjunto, por efecto de una hipertrofia institucional, y sobre todo a una creciente des-organización entre las cada
vez más numerosas funciones y actividades del Estado; lo
que a su vez puede repercutir con frecuencia en colisiones y recíprocas obstaculizaciones entre organismos estatales.
La modernización y el Estado 93
Es evidente la correlación entre este organicismo
antifuncional del Estado y la concentración centralizadora del volumen estatal. Un Estado más descentralizado
tanto por razones políticas como por requerimientos administrativos tendería a ser más funcional que organicista, y por consiguiente más eficaz y efectivo.
Tal defectuoso metabolismo estatal ni es políticamente fortuito ni tampoco inocente; todo lo contrario,
responde a la concentración y acumulación de un poder
menos orientado hacia la eficiencia y eficacia gubernamentales que a sus usos y abusos extragubernamentales
e incluso extrapolíticos.
Aunque ya hemos anticipado la correspondencia
entre un Estado de tamaño congruo con un Estado eficiente, el de la fuerza del Estado es otro de los tópicos
más recurrentes pero también menos definido en las actuales discusiones en torno al Estado. Cuando se trata de
un “Estado fuerte” conviene precisar si la referencia es el
Estado en cuanto institución , en cuanto “efecto estructural” de todo el sistema socio-político, o si más bien nos
estamos refiriendo al Estado en términos instrumentales,
y al conjunto de aparatos por medio de los cuales se ejerce el gobierno. Aun considerando que esta distinción, lejos de excluir, contempla la estrecha articulación y recíproco condicionamiento entre ambas dimensiones del
Estado.
La específica e institucional fuerza del Estado consiste en esa “relativa autonomía” (según el concepto marxista) que el Estado posee y ejerce respecto de los otros
poderes de la sociedad, y en particular de los que repre-
94 José Sánchez-Parga
senta la “estructura o relaciones de producción”. Un Estado excesivamente penetrado por las clases dominantes y
supeditado a los intereses de éstas sería un Estado débil.
Ahora bien la “relativa autonomía” no garantiza la fuerza
del Estado sino en la medida que se complementa dialécticamente con la definición de Poulantzas del Estado en
cuanto “condensación de las relaciones de fuerza entre
grupos sociales”, y expresión de sus luchas; definición esta que encuentra una traducción análoga en la caracterización del Estado fuerte en cuanto “un Estado capaz de
representar al conjunto de la sociedad, de coordinar a los
distintos actores sociales y de conducir procesos sociales
de acuerdo a los criterios políticamente decididos” (N.
Lechner, 1997).
Cabría incluso precisar esta definición del Estado
fuerte atribuyendo su “relativa autonomía” a la dimensión institucional del Estado, mientras que la “condensación de las relaciones de fuerzas entre grupos sociales” se
expresaría en la dimensión instrumental del Estado. De
esta manera se pone en evidencia la doble dimensión del
Estado, la cual necesita mantenerse siempre y ser preservada en sus tensiones y e incluso conflictividades internas.
Merece recordarse aquí el clásico pensamiento de
Rousseau sobre los equilibrios y articulaciones entre el
poder soberano de los ciudadanos, el Estado, el Gobierno: “no se podría alterar alguno de los tres términos sin
romper inmediatamente la proporción” (Contrato Social,
III, I). Demasiado Estado supondría menos gobierno y
menos soberanía de los ciudadanos; demasiado gobierno
acarrearía menos soberanía ciudadana y menos Estado;
La modernización y el Estado 95
un exceso de soberanía ciudadana comportaría menos
Estado y gobierno.
La noción de Estado fuerte, de acuerdo a la bidimensionalidad señalada, recubre una ineludible referencia a la estrecha correspondencia entre Estado y Gobierno; a la “relativa autonomía” de un Estado (concebido en
su carácter más institucional) capaz de articularse a un
Gobierno en el que se expresa la “condensación de fuerzas de una sociedad”. Puesto que sólo en la medida que la
institucionalidad estatal mantiene una “relativa autonomía” respecto de las fuerzas sociales, sólo en tales condiciones puede convertirse en un aparato o instrumento
gobernante de las fuerzas representadas en una determinado gobierno.
De ahí también que la principal causa de su debilidad sea la desarticulación entre Estado y Gobierno; entre los instrumentos y los aparatos para el ejercicio del
poder y las decisiones y acciones políticas. Aunque la
fuerza y debilidad del Estado no se limitan tan sólo a las
condiciones del Gobierno; ambas encuentran también
sus orígenes en el régimen político. Hay regímenes políticos que producen mayor o mejor poder gobernante que
otros, el cual tenderá a fortalecer adicionalmente la institucionalidad del Estado. Tal es el caso por ejemplo de la
democracia parlamentaria. Mientras que otros regímenes políticos como sería el caso de la democracia presidencialista, producen un poder de muy débil calidad gobernante, el cual contribuiría a su vez a un debilitamiento del Estado. Por muy paradógico que parezca, el poder
que concentra y acumula el régimen presidencialista es
un poder de baja calidad gobernante, y por ello perjudica
el fortalecimiento del Estado1.
96 José Sánchez-Parga
Resulta obvio que la fuerza específica del Estado
tanto en su institucionalidad como en su instrumentalidad constituye un factor fundamental para la capacidad
de un gobierno; pero no es menos cierto que la fuerza y
configuración institucional del Estado es a su vez resultado de la acción de gobierno y sobre todo de un “habitus”
o historia gubernamental.
4. Crítica de la razón eficaz del Estado
Es indudable la vinculación que espontáneamente
se suele establecer entre la “fuerza” y la “eficacia” del Estado, relacionando ambas de manera aún más confusa al
poder político y al gobierno. Toda una serie de distinciones preliminares sería necesario plantear sobre un tipo o
cuota de “poder político” que nunca llega a transformarse o implementarse en “gobierno” o “poder gobernante”,
y cuyos saldos pueden “sub-politizarse”; como tampoco
las “fuerzas” políticas se traducen siempre o necesariamente en poder político. Y la noción de “eficacia”, en fin,
parece todavía más controversial, hasta el punto que podríamos tratarla desde diferentes ángulos: crítica de la razón eficaz, crítica de la eficacia política, crítica de la eficacia estatal.
El planteamiento de este problema rebasa los intereses meramente conceptuales , ya que actualmente se
tiende a reducir la cuestión del poder político y del gobierno al criterio de eficacia, y ello con un agravante de
orden casi ideológico, ya que se presupone que “lo eficaz
es lo verdadero”, obligando a referir la crítica de la razón
eficaz a una crítica de la razón instrumental.
La modernización y el Estado 97
Si la eficiencia se mide por el grado de cumplimiento de los objetivos propuestos, tal racionalidad instrumental puede resultar no sólo ajena sino hasta perjudicial para la acción políticas, puesto que responde a esa
“ausencia de pensamiento” que Heidegger llamaba ese
“huésped inquietante”, “sólo preocupado por el cómo y
no por el por qué, rebaja la inteligencia a la condición de
instrumento, de simple agente de ejecución, y abandona
la cuestión del sentido por la búsqueda exclusiva, desenfrenada, incesante de la performancia o el rendimiento.
El problema de la eficiencia se vuelve muy complejo y hasta discutible en el caso del ámbito político del
Estado, muchas de cuyas actividades responden a la administración política, y son pocas en cambio aquellas
que tienen un carácter de exclusiva gestión empresarial;
e incluso éstas nunca se encuentran desprovistas de un
alcance y responsabilidad políticos2.
Una acción estatal puede ser económicamente
muy costosa pero social y políticamente muy rentable ;
los costos y las utilidades pueden ser objeto de una muy
diferente distribución social, y quiénes asuman los primeros y quiénes se beneficien de los otros será siempre
una decisión política; el mismo rendimiento de una acción estatal puede estimarse de manera muy diferente si
se calcula a corto, mediano o largo plazo; de la misma
manera todo dependerá cómo se evalúan la calidad y los
alcances de una inversión estatal.
Consecuencia de estos y otros malentendidos se
ha operado un progresivo despojamiento político del gobierno del Estado, hasta tal punto que en la actualidad la
98 José Sánchez-Parga
idea de gobierno ha quedado reducida a la gestión de los
bienes y servicios públicos. Nadie como D. Osborne y T.
Gaebler han desarrollado tan ilustrativamente el programa despolitizador del gobierno estatal: a) al sustituir la
cuestión de qué es lo que hay que hacer por la de cómo
opera o cómo funciona (p. 22); b) al “mantener la administración de los servicios públicos libres de la influencia
de los políticos” (p. 41).
Aun cuando ambos autores insisten en que “el gobierno no debería funcionar como una empresa” (p. 49;
51), todos los planteamientos y propuestas se orientan
más bien en sentido contrario; y salvadas ciertas especificidades fundamentales del gobierno (“hacer el bien en
lugar de ganar dinero; servir a todos por igual… ) de lo
que se trata es de una empresarial reinvención del gobierno. Aun cuando hay un vasto arsenal de análisis y definiciones susceptible de ser organizado hacia una reinvención política del gobierno. El hecho de definir una línea
de acción por problemas y no tanto por programas, y que
la función política de definir los problemas (y hasta de
conseguir los recursos para resolverlos) no implique necesariamente que el mismo gobierno se encargue directamente de su solución, cifrar el éxito menos en el activismo que en la capacidad de tomar decisiones (eficiencia),
que puedan ser ejecutadas (eficacia) con resultados decisivos y duraderos (efectividad); que transferir y delegar
funciones o ejecuciones nunca comporta abdicar de la
responsabilidad pública; y que, en fin, la comunicación
entre gobernados y gobernantes puede ser mejor que una
agenda o programa de gobierno diseñados al margen de
una tal comunicación, todos estos elementos constituyen
aportes importantes para una racionalización política de
la gubernamentalidad estatal y su eficacia.
La modernización y el Estado 99
Los actuales planteamientos de la eficacia gubernamental son el resultado de un desplazamiento de la
política (politics), en cuanto proceso de producción de
poder, de su distribución y posiciones de poder relativos
a los conflictos de poder, hacia la política (policy) en
cuanto constitución institucional de la comunidad política con la que la sociedad se organiza y regula a sí misma,
y definitivamente hacia la política (policy) en cuanto sistema de programas políticos adoptados e implementados para configurar las circunstancias sociales.
De lo precedente se puede concluir que la eficacia
queda más bien relegada a una esfera muy residual y consecutiva del gobierno y de la política, aun cuando tiende
a volverse exponencial, al establecerse una relación usuaria y clientelar entre el ciudadano y el Estado. Lo que a su
vez acarrearía una despolitización de los ciudadanos y de
su relación de cliente con el Estado.
Así surge un grueso equívoco, incluso entre las recetas modernizadoras de la “gestión pública”, cuando por
una parte, junto a ciertos principios de la innovación gubernamental, como es la de capacitar y facultar a los ciudadanos para desplazar el control y fuerza de la burocracia y colocarlos en la comunidad, por otra parte sugiere
que los gobiernos “redefinan a sus usuarios o consumidores como clientes” (Osborne & Gaebler, p.49).
A partir del principio del consumo, según el cual
“la calidad sólo la determinan los clientes”, y aun reconociendo que “los gobiernos democráticos existen para servir a sus ciudadanos”, se critican las burocracias estatales,
que maltratan a los ciudadanos, porque no están sujetas
100 José Sánchez-Parga
a las exigencias de calidad que pueden hacer valer los
clientes. Así se instaura el círculo vicioso de los servicios
públicos: cuanto menos gente depende de ellos menos
interés tiene el Estado de financiarlos; y cuanto menos financiados son, peor funcionan, y cada vez menos gente
dependerá de ellos.
El cambio de la politización en mercantilización de
las relaciones sociales, que implica la transformación de
los ciudadanos en clientes, tiene una primera consecuencia: la reducción de lo colectivo a lo individual, ya que “las
elecciones significantes sólo pueden ser hechas por individuos y sólo en el contexto de una relación de intercambio en el mercado, en vez de ejercidas colectivamente por
ciudadanos con un interés común y a través de procesos
de persuasión o influencia”. (Prior, et al. 1995: 135).
Una segunda consecuencia de la transmutación
del ciudadano al cliente, consumidor o usuario, es que
desinvestido de un carácter político, pierde la capacidad
crítica y de control que transciende intereses particulares.
Los clientes no están facultados para definir el objetivo
público o para participar en las macrodecisiones políticas. El Estado no se limita a través de la administración
pública a producir determinados bienes y servicios, sino
que lo hace en defensa de unos valores colectivos y en la
perspectiva de unos objetivos comunes. Esta dimensión
político-publica se sustrae a la atención del cliente y a sus
“elecciones racionales”
La consecuencia de este disfuncionamiento va
más allá de la devaluación de los servicios públicos y de la
creciente separación entre bienes o servicios estatales y
La modernización y el Estado 101
bienes y servicios del mercado; en la medida que los ciudadanos dejan de participar en los bienes y servicios públicos simultáneamente dejan de compartirlos entre ciudadanos, con la consiguiente disolución de los compromisos entre ciudadanos y de todos ellos con el Estado.
El asunto decisivo será siempre definir políticamente cuáles son los “bienes colectivos” (en cantidad y
calidad ), que beneficiando a la sociedad y al conjunto de
los ciudadanos no deben recaer en el mercado ni en los
clientes. De esta manera, el caso de las políticas públicas,
de los bienes y servicios públicos, se vuelve mucho más
paradigmático de lo que se planteó como la intrínseca interacción del Estado y el mercado. Cada vez es más pertinente y son mejores las condiciones (económicas, políticas y sociales) para estructurar el mercado con la finalidad de conseguir objetivos y resultados públicos, lo cual
es totalmente opuesto a dejar los asuntos e intereses públicos en manos del “libre mercado”.
Cuando se trata la cuestión de la eficiencia en la
administración pública, implícitamente se tiende a pensar en una eficiencia empresarial y por consiguiente a
vincularla a las políticas y programas de servicios y bienes públicos. En este sentido se han desarrollado dos versiones: la que presupone “minimizar recursos”, cuando se
trata de producir bienes y servicios, y la que entiende por
eficacia “ampliar los gastos” sobre todo cuando se trata
de aumentar la capacidad gobernante (por lo general del
poder Ejecutivo)). La consecuencia de esta paradógica
comprensión de la eficacia es que las agencias públicas se
preocupan por -y logran- ser más responsables en el servicio de los ciudadanos pero gobiernan a los mismos ciudadanos de manera más adversarial (“to make citizen-
102 José Sánchez-Parga
serving agencies more friendly and citizen-regulanting
agencies more rigid”) (J.Q. Wilson, 1994: 671).
Estas paradojas de la eficiencia administrativa y
sus malentendidos con la eficiencia gubernamental ponen de manifiesto el sentido mismo de la política o “eficiencia del poder”, que si nunca fue unívoco hoy se vuelve más ambiguo (Cfr. D. Kette, 1993; R. C. Moe, 1994; J. Q.
Wilson, 1994).
Según esto, dos serían las consecuencias que de
manera generalizada se pasan por alto. En primer lugar, la
acción gubernamental, debido al específico marco político en el que se encuadra, adolece de una serie de “limitaciones” intrínsecas, que siendo ineludibles en la actividad
estatal no le serían imputables como deficiencias, y por
consiguiente tampoco son comparables con el grado de
otras eficiencias no estatales:
a) la limitación categorial, derivada de la uniformidad
y universalidad de los bienes y servicios estatales,
que no satisfacen las demandas más particulares y
que difieren de la norma , y que el mercado puede
satisfacer mucho mejor.
b) la limitación mayoritaria refleja la posibilidad de
que puedan existir diversas y conflictivas concepciones del bien público, las cuales no siempre podrán ser resueltas por el gobierno.
c) limitaciones del horizonte temporal, efecto de los
breves períodos gubernamentales, incapaces de
asegurar largos plazos en sus políticas públicas y
programas sociales.
La modernización y el Estado 103
d) limitación cognoscitiva, al no poder el Estado producir la suficiente y precisa información sobre sus
amplios y complejos campos de acción.
e) limitación de tamaño propia de organismos estatales que no siempre dotados de “estructuras de mediación” resultan muy impersonales.
Aunque estas limitaciones de la eficiencia estatal
pueden ser corregidas, todas ellas y otras se sustraen a los
criterios de medición de eficacia no-políticos, puesto que
la acción estatal entre sus efectos tiene además el objetivo de igualar a los ciudadanos, hacerles participar en el
poder y compartir las mismas libertades cívicas, políticas
y sociales.
Habría que preguntarse si el criterio de eficacia referido al Estado opera con falsos presupuestos, inducidos
por erróneas referencias (de la racionalidad instrumental).
Por último, una Crítica de la eficacia (J. Le Mouel,
1992), además de revisar “la ética, verdad y utopía de un
mito contemporáneo”, como es el de la eficacia, no puede dejar de precisar de qué campo de eficiencia se trata, y
cuál sería la específica eficacia y eficiencia política de cada caso en cuestión.
Notas:
1
Sobre la problemática en torno al tipo y calidad de poder político que
genera el régimen presidencialista, y a su estructural ineficiencia e ingobernabilidad puede consultarse nuestro estudio La pugna de po-
104 José Sánchez-Parga
2
deres. Análisis crítico del régimen político ecuatoriano, Abya - yala,
Quito, 1998.
En un estudio anterior, Globalización, Gobernabilidad y Cultura (Abya-yala, Cela/ILDIS, Quito , 1997:77) hemos discutido el criterio de
eficiencia distinguiendo administración pública y gestión empresarial. Por su parte, Osborn & Gaebler consideran un ejemplo de la
“reinvención del gobierno que los administradores públicos empiecen a hablar de gestión empresarial” (David Osbom & Ted Gaebler, La
reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial en
el sector público, Paidos, Buenos Aires, 1996)
IV
MODERNIZACION DEL ESTADO
Y MODERNIDAD
Al considerar la idea de “reforma del Estado” se tomaba muy en consideración la propuesta operativa y el
carácter programático en su doble alcance de reformar el
Estado en su dimensión organizacional, en cuanto aparato o instrumento de gobierno, y de reformar el Gobierno
del Estado, ya que serían también las nuevas formas de
gobierno las que mejor y más directamente podrían
transformar la instrumentalidad institucional del Estado.
Ahora bien, el imperativo de “reformar el Estado”
no puede ser entendido ni planteado al margen de la
“modernización del Estado”, a su vez comprendida ésta
también no sólo como programa y propuesta operativa,
no ajenos a la misma “reforma estatal”, sino sobre todo
como proceso histórico y resultado de una amplia, y
compleja transformación de la institucionalidad del Estado.
Según esto, la “modernización” tiene que interpretarse como una tal transformación de la institucionalidad
del Estado, la cual hará que el Estado deje de ser lo que
había sido desde su formación en la Edad Moderna, a ini-
106 José Sánchez-Parga
cios del siglo XVI en Europa. La actual modernización del
Estado, parte y consecuencia de la actual modernidad,
indica que el Estado aun cuando siga representando políticamente la nación, ha dejado de representar la soberanía nacional externa e internamente. Las naciones han
comenzado a abolir las fronteras entre ellas, y los Estados
dejan de organizar la economía nacional (o nacionalmente la economía), puesto que las aperturas comerciales, las deslocalizaciones industriales y la globalización de
los mercados financieros tienden a desnacionalizar las
economías de todo el mundo; y la adopción de una moneda única por la Comunidad Europea es el símbolo más
emblemático de la desvinculación de la economía con el
Estado nacional.
Pero también internamente el Estado nacional
pierde su soberanía en base a una progresiva “desestatalización” de las naciones y una “desnacionalización” de los
Estados, -incluso a una “estatalización de la sociedad civil”- puesto que la tendencia no ya hacia la descentralización político administrativa sino hacia las autonomías,
regionalizaciones y federalizaciones es una constante cada vez más generalizada con morfologías muy diferentes,
pero que todas responden al más o menos rápido decline
del Estado - nación.
De otro lado, la experiencia cada vez más profunda
y más fuerte de que la soberanía reside en el ciudadano
vuelve cada vez menos real que el Estado nacional ejerza
la titulatura de dicha soberanía y que las fronteras nacionales la simbolicen.
La modernización y el Estado 107
Así mismo el Estado - nación ha dejado de ser el
factor de unidad y referente de identificación culturales
de cada país, al haber quedado relegado por la emergencia o “revival” de antiguas culturas, movimientos étnicos,
de tradicionales nacionalidades, y en muchos casos a la
sustitución o subordinación de los idiomas nacionales
por las antiguas lenguas o dialectos.
Es un falso dilema interrogarse si fue el decline del
Estado nacional lo que ha provocado el retorno a la etnicidad, o si por el contrario han sido las nuevas formas de
libertad e identificaciones colectivas, las que han movilizado una resistencia a la dominación de los mercados
globales bajo el efecto modernizador del mismo Estado.
Es sin embargo incuestionable que a la progesiva unificación económica del mundo ha correspondido una simétrica fragmentación cultural. Todas estas no serían más
que morfologías de un conjunto de procesos unificados,
que ponen fin a la concepción estatal de la nación, sustituida por una concepción más social y cultural de la misma nación, pero que a su vez modifica el concepto mismo de nación, dando lugar en ocasiones a nacionalismos
sin nación.
Lo que se vuelve cada vez más evidente es que la
unidad de una sociedad ya no depende de la identificación de la nación con el Estado. Debiéndose incluso reconocer que la integración social dependería cada vez menos de las instituciones y se produciría menos desde éstas que desde los individuos. Lo que en términos, quizás
un poco execsivos, de Touraine significa que “el objeto de
la integración se desplaza del sistema hacia el actor, de la
sociedad hacia los individuos”.
108 José Sánchez-Parga
Sería muy simplista pensar que todos estos procesos, aun a pesar de la apariencia de haberse desarrollado
contra los Estados nacionales, al margen y en detrimento
de ellos, y también aparentemente por factores externos,
no han sido el resultado de la misma e intrínseca modernización del Estado. Muy por el contrario, ha sido la acción estatal, el desarrollo y evolución de la institutucionalidad del Estado lo que ha conducido a la crisis de los Estados - nación. Según esto la crisis, el decline y la transformación de la institucionalidad del Estado responden a un
efecto estatal de la modernidad. En otras palabras, no se
puede pensar hoy la modernización del Estado sino es
desde - como parte y efecto de - el proceso más amplio de
la modernidad.
A este fenómeno de la modernización del Estado
de la modernidad puede aplicársele aquella idea de Montesquieu: “las instituciones fracasan víctimas de sus propios éxitos”. Es el éxito del Estado moderno el que pone
en crisis la nación tanto como es el éxito de las naciones
(incluso en su internacionalización) lo que pone en crisis
al Estado.
La modernización del Estado no puede dejar de
afectar lo que, según Weber, constituye su esencial definición: el ejercicio legítimo de la violencia. Pero si ya el “Estado de Derecho”, con las modernas formas de consolidación democrática, supusieron serias restricciones al ejercicio estatal de la violencia, la actual modernización del
Estado cuestiona y limita aún más dicho ejercicio de la
violencia.. La “razón de Estado” ya no legitima la violencia
estatal, y la actual modernización del Estado cuestiona y
limita más todavía tal ejercicio de la violencia. La creciente separación, por un lado, entre Estado-gobierno y Esta-
La modernización y el Estado 109
do-institución nacional, y la también creciente división,
por otro lado, entre los mismos aparatos represivos de Estado (Fuerzas Armadas, Policía, Justicia, Sistema penal) y
su progresiva “privatización” hacen que el ejercicio de la
violencia se legitime cada vez menos desde el Estado y
cada vez más desde la misma sociedad civíl.
No es ajeno a estas consideraciones el hecho que
en la actualidad los ejercicios nacionales (español y francés) de los primeros Estados, que se formaron en la Edad
Moderna (inicios del siglo XVI), hayan entrado en un proceso de profesionalización desnacionalizadora (y “desciudadanizadora”), para integrar fuerzas armadas transnacionales (dependientes de la OTAN, por ejemplo). Así
como otro también es el caso de la “privatización” de las
instituciones penales en algunos países.
1. Morfologías de la modernidad
La modernización se caracteriza por : a) una aceleración en los cambios, que modifica profundamente el
desarrollo de los fenómenos sociales y sus formas por
efecto de las rupturas (con el pasado) y de sus proyecciones ( en el futuro ); b) por una creciente interacción entre
las sociedades- más diferentes y entre los diferentes ámbitos o esferas (sociales, económicos, políticos, culturales, comunicacionales…) de cada sociedad, dando lugar
a una cada vez más amplia e intensa homogeneización y
diversificación, complejización, (efectos de la globalización ); c) por la sustitución de la dominancia de una nueva esfera, un “nuevo orden” (como diría Maquiavelo), sobre el anterior orden dominante; d) por la masa de riesgos
110 José Sánchez-Parga
que generan la forma y la lógica que adoptan los cambios
e innovaciones.
Este doble fenómeno de la modernización, afecta
los Estados nacionales, al imprimirles por una parte aceleradas y bruscas transformaciones y por otra parte, al
mismo tiempo que los fractura internamente tiende a integrarlos en formaciones supraestatales y supranacionales (en cierto modo desestatalizándolos y desnacionalizándolos).
Si la idea de “modernización reflexiva” (Giddens,
1990, 1991; Beck, 1992; Lash, 1993) significa la posibilidad
de una autodestrucción creativa, como en el caso de otras
instituciones, en el caso del Estado, este mismo en virtud
de su inherente dinamismo, está minando sus propias
formaciones estatales. Tal modernización reflexiva significa que las transformaciones estatales se producen de
manera subrepticia y no planeada, a remolque de la modernización normal, de modo automatizado, con efectos
autodestructivos o/y generadores de riesgos, lo que supone una “radicalización de la modernidad” o una “modernización de la modernización” (Beck, Giddnes &
Lash,1997).
Si la moderna es una “sociedad de riesgos” (U.
Beck) es porque se ha vuelto una sociedad que se realiza
más en las oportunidades, siempre reales pero inciertas,
que en seguridades las que se pueden transformar en un
obstáculo para los cambios. Por eso será el stress y no tanto la fatiga una de las patologías sociales que más aqueja
y satisface a la modernidad.
La modernización y el Estado 111
Conviene aclarar que el concepto de “reflexividad”
no significa propiamente reflexión sino “autoconfrontación”, siendo esto lo que provoca tanto la autodestrucción creativa como los riesgos en cuanto internacionalización de los peligros. De ahí las insondables implicaciones psicológicas de la modernidad.
Un ejemplo muy ilustrativo de lo que de manera
más rápida y en más cortas duraciones caracterizará los
cambios y actuaciones estatales es lo que ocurrió en el
transcurso de las tres últimas décadas con las empresas o
servicios públicos: mientras que en los años 70 se estatalizan empresas y servicios, y en la década de los 80 se
plantea la cuestión de mejorar la eficiencia y rentabilidad
de su administración por parte del Estado, en los años 90
el imperativo generalizado en todo el mundo es privatizar
no sólo lo público sino también lo estatal.
Sobre este histórico proceso cabe destacar algunas
aclaraciones para despejar posibles equívocos. En primer
lugar, no se debe achacar a un determinado régimen o
modelo de gobierno (socialista o neoliberal) la política de
estatalización primero o de privatización después, más
bien, por el contrario, dichos cambios en las políticas estatales no sólo han respondido a un determinado desarrollo y lógica inherentes al mismo Estado, sino que también el régimen o modelo de gobierno, socialista o neoliberal, han sido una consecuencia de dichos cambios en
la institucionalidad del Estado. Y en segundo lugar, no se
trata de meros cambios de políticas (policy), sino que son
cambios que afectan tanto los procesos de producción,
distribución y posiciones del poder (politics) como la
misma constitución institucional de la comunidad política (polity).
112 José Sánchez-Parga
De ahí que sobre el Estado moderno puedan formularse afirmaciones contradictorias, que por un lado
enuncian su extinción mientras que por otro lo consideran más necesario y urgente. Tal aparente paradoja puede
simplificarse en la fórmula extinción más invención igual
a metamorfosis del Estado. Dicha metamorfosis del Estado hecha de extinciones e invenciones no es otra cosa
que la autoreorganización o, lo que es lo mismo, la autoreorganización (reflexiva) y subpolitización de la sociedad.1
La teoría de la modernidad reflexiva en el caso del
Estado obliga a considerar una de sus principales tesis: la
Freisetzung o “progresiva liberación” de la “agentia” respecto de la estructura contiene un considerable potencial
explicativo en referencia a la flexibilización de la producción de las formas de poder y de gobierno, lo cual repercute a su vez en nuevas formas de control, de dominación, de producción de decisiones y consensos, en las
que, por ejemplo, los autocontroles, los procedimientos
subliminales de dominación, de elaboración de consensos y toma de decisiones pueden ser más importantes, así
como los procesos de diseño de políticas pueden tener
más valor y mayores efectos que el proceso de ejecución.
La “modernización de la modernidad” del Estado
no comporta tan sólo la “estalización de la sociedad y la
societalización del Estado” (Gallisot, 1991) sino que también el mismo Estado se desestataliza y la sociedad se
vuelve cada vez más civil, según anticipaba ya Hegel: “la
creación de la sociedad civil es el logro del mundo moderno” (Filosofía del Derecho, # 339). En eso consiste precisamente la modernidad, y en consecuencia también la
misma política se transforma.2
La modernización y el Estado 113
La modernización del Estado, por consiguiente,
podría ser analizada a dos niveles en estrecha articulación y correspondencia. Uno, que relaciona modernización estatal y modernización económica, y que supone
fases o ciclos en que el Estado intensifica el intervencionismo en la economía y fases o ciclos en los cuales la economía intensifica sus intervenciones en el Estado. Estas
dos modalidades de modernización repercuten en las
que se plasman a otro nivel: el de las relaciones modernizadoras entre el Estado y sistema político.
La intensificación de uno (estatal) u otro (económico) intervencionismo en la economía o en el Estado
comportará así mismo el predominio de una racionalidad (procedimiental en el caso del Estado ) sobre otra racionalidad (instrumental en el caso del mercado), lo cual
no dejará de influir en una creciente instrumentalización
de la racionalidad política así como también de una creciente procedimentalización de la racionalidad económico mercantil. Nada muestra mejor el sentido de la modernización que este tipo de fenómenos y dinámicas y
sus imbricaciones.
La “modernidad” no sería otra cosa que la misma
“modernización del Estado” con todos sus efectos en todos los órdenes de la sociedad desde los económicos hasta los ideológicos y culturales; pero no son tan sólo las
profundas transformaciones históricas y sociales que dan
lugar a esta “modernización”, sino que la modernidad resulta también de las consecuencias de aquellas.
Por esta razón parece necesario regresar al esquema que diseña la articulación del Estado en el sistema po-
114 José Sánchez-Parga
lítico ( Figura 1), para entender todos los ejes de su modernización.
En primer lugar, el Estado se transforma y moderniza por efecto de los cambios que se operan en el gobierno y en las relaciones de éste con la organización y aparatos de Estado; las cuales relaciones se encuentran en estrecha correspondencia con las que se establecen entre el
Gobierno y la sociedad civil: se trata de un único eje que
atraviesa Estado - Gobierno - sociedad civil. Por consiguiente, todos los procesos históricos que modernamente transforman la sociedad en todas sus esferas (económica, política, cultural) inciden en el mencionado eje.
Estos mismos procesos y transfomaciones históricos, que redefinen la sociedad moderna, modifican a su
vez profundamente la relación entre la sociedad civil y la
sociedad política, sobre todo en dos dimensiones principales: en la representación de la sociedad civil en la sociedad política, cambiando no sólo la idea de representación
como también el mismo sentido de lo político, haciendo
que lo político se vuelva más civil y lo civil más político.
Si en consecuencia de los cambios señalados se
modifican también las relaciones entre sociedad política
y Gobierno, entre sociedad política y Estado, por efecto
de la transformación de toda la estructura social, los regímenes políticos, que regulaban la legitimidad, el marco
legal y normativo de las relaciones de todos los componentes del sistema (Estado, Gobierno, sociedad civil y sociedad política), también ellos entran en crisis y requieren nuevas redefiniciones.
La modernización y el Estado 115
Según esto habría que dejar de pensar la modernidad y modernización desde el convencional esquema
propuesto del sistema político (Figura 1), para invertir la
comprensión del proceso en curso: repensando dicho esquema desde su modernización, y desde lo que hasta
ahora constituía el marco general de dicho sistema: la
Nación - Estado.
Si el Gobierno tiende a sustituir al Estado (a más
gobierno menos Estado), puesto que tal ha sido la dinámica de los Estados nacionales de más antigua modernización y a lo largo de su desarrollo; si tanto el Estado como el Gobierno tienden a internalizarse cada vez más en
la sociedad civil; si como efecto de estos procesos las relaciones y distancias entre sociedad civil y sociedad política se estrechan tanto que progresan hacia su creciente
fusionalidad; si todos estos fenómenos son parte de una
proceso más amplio y de larga duración; hay que reconocer entonces tras ellos una geopolítica tendiente a transformar la Nación - Estado.
Tal transformación no sólo afecta la cartografía internacional sino que modificará profundamente todos
los ámbitos sociales. Por eso, quizás la gran apuesta futura de la modernidad sea la reestructuración cultural de
la sociedad o la sustitución de las estructuras sociales
(que desde Marx a Parsons vía Durkheim hasta llegar a las
modernas teorías de la “modernización reflexiva” de Beck
y Giddens) habían explicado siempre lo social) por las estructuras culturales.
A nadie pasará desapercibido el enorme significado que en estos días (mayo de 1998) tiene la creación de
116 José Sánchez-Parga
la moneda única en Europa, el “euro”, y la abolición de las
monedas nacionales, donde desde sus orígenes históricos (hace casi cinco mil años aparecen las primeras monedas) se imprimieron los emblemas distintivos de cada
nación.
Reiterando lo mismo desde otra perspectiva, la
modernización del Estado es no sólo efecto de las transformaciones estructurales, de los cambios en las relaciones de la estructura social (de tal manera que ni el Estado,
ni el Gobierno, ni el régimen político, ni la sociedad civil
“serán lo que habían sido”), sino también de una “agentia” que (en el marco de la teoría de la estructuración)
opera en dichas transformaciones y cambios, haciendo
que tampoco ninguna de las esferas de lo social (la economía, la política, la cultura...) vuelvan a ser lo que habían sido hasta ahora.
Tomar en su acepción más fuerte y literal esta consecuencia significa dos cosas. En primer lugar, no se trata
de simples cambios, por los cuales todas estas “cosas” ya
no serán como habían sido antes; más bien ya no serán lo
que habían sido. En segundo lugar, nada en el Estado, el
Gobierno, el régimen político, la sociedad civil y la sociedad política será lo que había sido antes; es decir, realidades como los partidos políticos, la representación política, la misma democracia están en crisis porque se encuentran en un proceso de transformación de resultados
imprevisibles todavía a corto plazo. En este sentido lo que
Shumpeter había señalado para el sistema capitalista y su
evolución, vale también para el Estado: “en el proceso de
destrucción creadora … cada uno de sus elementos sólo
revela sus verdaderas características y sus efectos definitivos en muy largo plazo” (1942: II,7, p. 122).
La modernización y el Estado 117
La existencia y efectividad de una “agentia” sobre
la estructura de una sociedad representa un aporte teórico al mismo fenómeno de la modernidad, en la medida
que pone de relieve una forma de acción social, que va
más allá de la atribuida a los actores sociales en la sociología clásica3.
Esta nueva forma de acción social no tiene lugar al
interior de la estructura social, como si esta no fuera más
que el escenario de aquella; más bien tiene lugar desde el
interior de la estructura social y sobre ella, modificando
no sólo el escenario sino también las relaciones entre los
actores y los mismos actores.
Esta “agentia” que interpretan la economía y el
mercado en la actual modernidad, lejos de limitarse a
transformar y modernizar la estructrura social afecta, influye y modifica (“moderniza”) aquella otra “agentia” que
operaba las transformaciones y modernizaciones del ciclo anterior.
2. Privatización del Estado en la Modernización
La “modernización del Estado” es un proceso histórico, que se encuentra en curso, y que ha adoptado la
forma de la “globalización” de la misma manera que la
“modernización del Estado” a inicios del siglo XVI tuvo la
forma de nacional y de nacionalización. Que este proceso se encuentre en curso no significa que tenga la misma
visibilidad en todo el mundo y en los diferentes países, y
que de acuerdo a las diversas circunstancias, se manifieste en formas más o menos preliminares o avanzadas. Lo
118 José Sánchez-Parga
que en todos los casos aparece como incuestionable,
aunque no siempre evidente, es que la “privatización” se
articula de manera tan estrecha a la modernización que
ambos procesos no pueden ser considerados separadamente.
Desde un punto de vista político hay muchas más
cosas en juego que las que aparecen en la privatización
del Estado, la cual tiene implicaciones directas sobre los
límites del Estado en cuanto organismo y aparato de gobierno e implicaciones indirectas sobre la institucionalidad estatal, su organización y distribución nacional del
poder político, económico, social y cultural. Los límites
del Estado en cuanto organismos de gobierno ni han sido
fijados ni son permanentes por su constitución; antes
bien se contraen o se extienden de acuerdo a los procesos
y coyunturas históricas. Pero estos límites del Estado se
vuelven decisivamente contingentes, cuando es la misma
institucionalidad nacional la que entra en crisis y se constringe.
La privatización de la propiedad, producción y administración de bienes y servicios públicos puede significar una desestatalización de dichos bienes y servicios públicos, pero ello no supone abolir su carácter público.
Ciertamente el Estado nacional conferirá a la idea y realidad de lo público (- colectivo) y a su relación con lo privado (- particular) un sentido muy particular pero históricamente condicionado.
La constitución y separación de las esferas públicas y privadas representan procesos complementarios, y
gran parte de la experiencia histórica corresponde a la pa-
La modernización y el Estado 119
radójica idea de Simmel de que “lo que es público se vuelve cada vez más público y lo que es privado se vuelve cada vez más privado”.
De hecho “lo público” no existia en sociedades sin
Estado: en la antigua democracia ateniense (siglo IV a.c)
el Estado no era necesario para producir o definir lo público, ya que para los atenienses lo público, asociado a lo
común-colectivo (koine) era en todos los sentidos más
importante que lo privado (hidiotes), y tenían la certeza y
experiencia que en su sociedad cuando los bienes e intereses públicos estaban bien ello redundaría en los bienes
e intereses privados.
El vínculo político era tan fuerte en la antigua sociedad ateniense que no requería de una institucionalidad política como la del Estado para producir lo “público” como dimensión predominante de lo social.
Obviamente no es este el modelo de sociedad que
dará lugar a los Estados nacionales, los cuales se constituirán precisamente como garantes de lo público (de los
intereses y bienes comunes) en una sociedad, donde lo
privado y particular tiene una importancia e interés tan
grande que llegan a vivirse aun en detrimento de lo público-colectivo.
Sin pretender imitar o repetir el modelo de la antigua sociedad ateniense (aducido únicamente como caso
ejemplar) la sociedad moderna estaría avocada a producir un ámbito o esfera de lo público sin Estado, o por lo
menos sin la necesidad de un Estado que lo define, organice y regule.
120 José Sánchez-Parga
Lo público es constitutivo de una sociedad moderna (societal) en la medida que simboliza y manifieste el
vínculo social de dicha sociedad. Tal vínculo social y su
manifestación en lo público puede desarrollarse cada vez
más como un producto de la misma sociedad civil. Y de
hecho, efecto de la modernización del Estado ha sido una
creciente consolidación, ampliación y reforzamiento de
la sociedad civil con la consiguiente desinstitucionalización del Estado. Lo que Gil Calvo (1995) llama el proceso
de conversión civíl del Estado, el que “constituye esa especie de eslabón perdido que permite dar el salto desde la
premodernidad hasta la civilizada modernidad” (p. 356)
En la medida que el vínculo social es asumido, internalizado e integrado por la misma sociedad civíl, el Estado en cuanto organismo e institución relativamente exterior a la sociedad se vuelve necesario para garantizar la
participación, solidaridad y distribución de toda la sociedad. El Estado puede seguir arbitrando y gobernando dichos principios de solidaridad, participación y redistribución, estableciendo cuáles son sus niveles necesarios o
suficientes u optimos y que se traducen concretamente
en las tasas de contribución ciudadana, es decir, en qué
medida y porcentaje contribuyen los ciudadanos de
acuerdo a sus posibilidades y disponibilidades. Cada sociedad, de acuerdo a su propia formación histórica, establecerá tasas de contribución o de impuestos superiores
a otras de acuerdo al modelo de redistribución y de solidaridad que privilegia4 .
Un Estado moderno dejará de prelevar impuestos
indirectos, los que todos los ciudadanos pagan por igual,
ya que en lugar de ser un administrador y retribuidor de
La modernización y el Estado 121
los bienes de la sociedad, puede limitarse a arbitrar su administración y redistribución.
De la misma manera que el Estado lejos de producir se limitó a garantizar el ejercicio de los derechos civíles y políticos de la sociedad, asi tambièn el Estado deberá de dejar de prestarse a la confusión entre políticas sociales, y, derechos sociales. Las políticas sociales tienen inmediata y específica referencia a los bienes y servicios
públicos, lo cual no quiere decir que estos sean específicamente públicos porque son producidos y administrados por el Estado. Cuando hace más de un siglo se construyen las primeras redes ferroviarias y telefónicas, estos
servicios respondían mas a intereses privados que a un
interès público.
Y en tal sentido las características que definen un
bien o servicio público, tanto como las competencias estatales en ellas, serán siempre históricas y circunstanciales.
a) La inhabilidad para excluir a un amplio número
de personas de recibir el beneficio de tales bienes y servicios, ya que no hay incentivo de proporcionarlos para el
sector privado.
b) Consumidos simultánea y conjuntamente por
muchas personas y la cantidad y diferencial calidad de tales bienes recibidos por los consumidores individuales
son dificilmente credibles, por ello deben ser considerados como bienes publicos.
122 José Sánchez-Parga
c) Cuando la gente no tiene opción para consumir
un bien o servicio ya que su exposición a el es equivalente a consumo
d) Cuando dentro de la normal operación del mecado, economías de escala en la producción de bienes,
servicios conducirían a un natural monopolio.
1. Cuando los recursos necesarios para la producción de un importante bien o servicio son tan especializados que no se justifica económicamente por parte del
sector privado.
2. Cuando la provisión de un bien y servicio tiene
tal significación y relevancia política y cuando un flujo
políticamente importante -minorías, pobres- quedarian
excluído si fuera proveido por el sector privado.
3. Cuando la interacción del gobierno es necesaria
para manter un mínimo aceptable de niveles de salud, seguridad o bienestar público.
Esta definición de bienes y servicios públicos se
funda diferencialmente de lo privado: son públicos porque no pueden ser privados y porque es mejor que sean públicos que privados.
Pero no son definidos por su especificidad pública
ni como objeto de derechos sociales de los ciudadanos.
Hay bienes y servicios que han sido socialmente
producidos, y a los que por consiguiente tiene derecho toda la sociedad en su conjunto: No garantizan el libre ac-
La modernización y el Estado 123
ceso supondría (no todas las sociedades tienen el mismo
nivel de producción social de bienes) atentar contra la
igualdad de todos los ciudadanos.
Tales bienes y servicios públicos se convierten en
derechos ciudadanos, ya que su participación en ellos es
un signo de igualdad y libertad.
Cuando una sociedad produce un bien y servicio
suficiente para la mayoría de la población, dicho bien y
servicio se convierte en derecho de todos los ciudadanos,
y por consiguiente tanto la sociedad como el Estado deberán garantizar su acceso a ellos.
El problema del “Estado de bienestar” es que los
bienes y servicios que produce y provee no los produce y
provee como derechos sociales de los ciudadanos; sino como bienes-servicios del Estado benefactor de beneficiencia. Pero la beneficiencia no es un derecho.
Si es lícito constatar una cresciente restitución del
Estado por los mass-media en la definición de lo que es la
política, ello se debe a que la política ya no puede ser legitimada de manera procedimental más que apoyándose
en una opinión pública cada vez más ilustrada que se forma e informa de la acción colectiva.
El decline del “espacio público” se encuentra estrechamente relacionado con las transformaciones estructurales de la modernización del Estado, y de manera particular con la pèrdida de institucionalidad de este, el cual
quedará reducido a un mero organismo de gobierno. Asi
la “socialización “ (de la institucionalidad) del Estado co-
124 José Sánchez-Parga
rresponde una “politización” (e institucionalización) de la
sociedad civil, con la consiguiente transformación de lo
público como mediación de las esferas hoy confundidas
en sus diferencias y alteradas en sus relaciones.
Ahora bien, si también el espacio público (que ya se
había modificado con el paso del Estado liberal al Estado
social), que constituía la mediación entre el Estado y la
sociedad civíl, tenderá a una decisiva transformación, al
quedar su antigua función mediadora asociada a la nueva mediatización de los “mass-media”. Esto no significa
confundir el carácter de mediación propio de lo público y
el de mediatización propio de los modernos medios de
comunicación social.
La naturaleza de lo “público” y del carácter público
de los mass-media nunca es un dato ni una realidad inherente a ellos sino que su calidad dependerá no sólo de la
opinión publica que se produce en ellos y de la cantidad
de ciudadanos que de alguna manera puedan participar
en ellos
De acuerdo al doble enfoque adoptado, también
aquí consideramos que el Estado es tanto objeto como
actor de privatización, y que la misma privatización es
uno de los procesos y formas que adopta la moderna modernización del Estado.
Por esto, de todos los programas de reforma del Estado ninguno se prestó a mayores malentendidos ni incurrió en peores perversiones que el de las privatizaciones,
y tampoco ningún otro generó tan encarnizadas críticas y
sólidas resistencias como apasionadas defensas y expec-
La modernización y el Estado 125
tativas. Sin duda porque en la privatización del Estado estaba en juego mucho más de lo que tanto sus intérpretes
como sus actores presuponían y planificaban. Para los
opositores la “privatización del Estado” era una contradicción y comportaba casi la liquidación del mismo Estado, que siempre fue la institucionalización de lo público;
mientras que para sus paladines representaba la utopía
neoliberal.
Aunque la privatización del Estado constituía y
significaba uno de los procesos más fundamentales de la
modernización del Estado, y ésta sería impensable sin
aquella, en gran medida muchos gobiernos que pretendieron protagonizar dicha modernización redujeron la
privatización a la venta de empresas y activos estatales,
de la producción y prestación de servicios públicos. En
otras palabras, en lugar de una privatización que hubiera
significado una nueva forma de socialización del Estado
se operó una apropiación por particulares de lo público
estatal. Y la razón más obvia y generalizada fue que muchos en lugar de entender el alcance socio-político y hasta histórico de las privatizaciones, lo que ello suponía como transformación de las esferas de lo estatal, de lo público y privado, de lo colectivo y particular, de las nuevas
relaciones entre dichas esferas, sólo atendieron, en el mejor de los casos, a los intereses de recaudar dinero para
cubrir déficits fiscales.
Con las privatizaciones ocurrió lo mismo que con
la modernización y las reformas del Estado. No se entendió que si el objetivo de estos procesos era el fortalecimiento y desarrollo de la sociedad civil, el contenido y las
formas de la privatización no podían ser definidos como
un programa desde el Estado, sino a la inversa; sólo des-
126 José Sánchez-Parga
de la perspectiva de la sociedad es coherente y significativa la transformación del Estado.
Según esto, resulta muy ilustrativo pero también
muy aberrante - tal fue el caso ecuatoriano - que los principales intérpretes y protagonistas de la modernización y
privatización del Estado fueran representantes de sectores empresariales y financieros. Son ya muchos los estudios en los distintos continentes y diversos países que demuestran que la “devolución del poder “ a través de los
procesos de privatización, exhibidos como intentos del
Estado para fortalecer la sociedad civil se han convertido
en un incremento del poder transferido desde el Estado a
la “sociedad mercantil” con el consiguiente debilitamiento de la “sociedad civil”. Si el imperativo de privatizar el
Estado consistía precisamente en que se había vuelto un
obstáculo para el desarrollo de la sociedad civil, puede resultar que el mercado se convierta en el nuevo obstáculo
para dicho desarrollo de la sociedad civil, cuando en realidad estaba destinado a desempeñar la función inversa,
dinamizando la privatización y modernización estatales:
haciendo más público el Estado.
Ni los errores ni los horrores de la privatización en
la reforma y modernización del Estado fueron fortuitos y
casuales, ya que ambos comportan por un lado una reducción de la privatización a la esfera económica, y una
reducción a los intereses particulares de lo que era y podía seguir respondiendo a intereses colectivos. Pues de
hecho, desestatalizar bienes y servicios no acarreaba necesariamente reducir su carácter público, de la misma
manera que, como trataremos de demostrar, la privatización no supone despolitización. A no ser que se identifique de manera exclusiva y abusiva lo político con lo esta-
La modernización y el Estado 127
tal, puesto que es contra esta histórica identificación, que
“modernamente “ se plantea la privatización del Estado.
Se trata de otra posible dimensión de lo público: la producción de bienes públicos desde la sociedad civil” 5.
Una advertencia análoga a la referida a la “modernización del Estado” y por las mismas razones, es pertinente respecto de la “privatización del Estado”: esto significa que el Estado no sólo se convierte en un agente y actor de los procesos de privatización sino que tambien el
Estado y la política son objeto de dichos procesos privatizadores.
El “Estado moderno” de los Estados nacionales
que inician su formación en el siglo XVI establece una escisión muy clara entre lo público y privado, entre política
y economía, entre colectivo y particular. Tal era la exigencia de la autonomía de la política y su efecto modernizador respecto del orden feudal y de la sociedad medieval,
donde dichas esferas en lugar de separadas se encontraban más bien fundidas o condensadas. El efecto modernizador del Estado nacional consistirá, por consiguiente,
en instaurar una nueva unidad, nacional, sobre la suma
de intereses privados, pero sustrayendo a la esfera privada su prolongación o alcance público, que quedaría monopolizado por el Estado6.
Sin embargo, la separación operada por el Estado
nacional entre Estado y sociedad , entre público y privado no será tan radical, firme y definitiva como para impedir que en el transcurso de los siglos lo público se desarrolle y exprese cada vez más en el ámbito de lo privado/mercantil, que lo político se exprese y desarrolle progre-
128 José Sánchez-Parga
sivamente en el ámbito social , al mismo tiempo que lo
privado, mercantil y social se expresen, desarrollen cada
vez más al interior de lo público y del mismo Estado.
No hay que olvidar que sólo paulatina pero progresivamente se irá ampliando la esfera pública en lo social,
para ir identificándose con lo colectivo en su conjunto
(cuando los derechos civiles y políticos se extienden a todos los ciudadanos más allá de sus diferencias económicas y sociales), al mismo tiempo que también la sociedad
en su función pública ejerce un progresivo control e influencia políticos sobre el Estado (los largos procesos
constitucionales y de democratización).
Tampoco cabe ignorar que fue el discurso hegemónico y modernizador de los Estados nacionales el que en
un principio caracterizó como ámbito privado la esfera
de la producción, para ocultar su carácter público y social.
Consecuencia y contraparte de este doble proceso,
que se inicia con la formación de los Estados nacionales
(por el que lo público se vuelve cada vez más social, y lo
público / social cada vez más estatal), el mismo Estado irá
desempeñando una función crecientemente intervencionista en la economía y en la estructuración de la sociedad
bajo la forma muy singular (y aparentemente contradictoria) de “Estado social” (o el tan mal llamado “Estado de
bienestar”).
Esto mismo permite entender mejor cómo el desarrollo de la esfera privada, de la economía y el mercado, se
vuelven hegemónicos como resultado de la misma mo-
La modernización y el Estado 129
dernización del Estado; y si hoy lo privado, la economía y
el mercado se sobreponen a lo político y lo público, y
también al Estado, imprimiéndoles su propia racionalidad privada, económica y mercantil es por efecto de la
misma modernización del Estado.
Estas tendencias darán lugar a fenómenos en tan
estrecha correspondencia como el de una creciente “estatalización de la sociedad”, la cual adquiriría un carácter y
dimensión cada vez más “públicos”, junto con una creciente “socialización del Estado” y su también mayor
“privatización”.
Ahora bien, esta “privatización del Estado” no debe ser disociada de una “privatización de la política”, y
aun cuando las formas que adopte ésta no adquieran ni
la evidencia ni aparentemente tampoco los mismos efectos que aquella. Lo cual se traduce actualmente en la tensión entre dos horizontes normativos diferentes: politización o mercantilización de las relaciones sociales, y cuyo
desenlace será una creciente mercantilización en detrimento de su politización.
Uno de los fenómenos y situaciones en los que la
“privatización de la política” va cobrando mayor visibilidad, y sus consecuencias van impactando no sólo los valores, mentalidades y comportamientos sino también en
las mismas instituciones (partidos políticos, sistemas
electorales, régimen parlamentario…), es el referido a
una concepción y experiencia cada vez más privada de la
representación y del mandato políticos. Tanto el elector /
representado como el representante / electo están investidos de una función pública y su vínculo es una típica re-
130 José Sánchez-Parga
lación de investidura política, por la cual el investido recibe un poder público, que deberá ejercer en el interés público7. Pero cuando el elector actúa de acuerdo a sus intereses particulares y la relación con sus representantes elegidos se transforma en una relación privada, el vínculo
político se vuelve clientelar, lo que dará lugar a un “proceso de privatización de los asuntos y sujetos públicos (que)
no se desarrolla libre de contradicciones, ni siquiera en el
discurso que asume su defensa” (N. Cunill, 1997:38).
Otro ejemplo en la misma línea se refiere a las actuales paradojas de la participación (mayores demandas
y urgencias de participación junto a un creciente ausentismo y abdicación participativos) y al hecho que la participación política se está traduciendo en participación
ciudadana, pública pero no política, con la finalidad de
conseguir un mayor “poder social” pero no necesariamente un mayor “poder político”8.
Esto mismo nos induce a comprender y explicar
por qué el neoconservadorismo neoliberal se convierte
hoy en la ideología hegemónica, que legitima el derrocamiento de la política, la reducción del Estado al gobierno
y de la democracia a una cuestión de procedimientos. Pero ni dicha ideología ni la “crisis del Estado” (que no es la
crisis de una u otra forma de Estado sino de la misma institucionalidad estatal) son ajenas a la actual incapacidad
del Estado para mantener o cohesionar las contradicciones del moderno desarrollo del capital.
Así es como dichas contradicciones se trasladan al
interior de la crisis de un Estado, del que la misma modernización exige que sea un Estado mínimo en compa-
La modernización y el Estado 131
ración con la nueva institucionalidad del mercado, y a la
vez un Estado fuerte capaz de todos los controles, y de
imponerse, sobre los efectos sociales de tales contradicciones.
Ni la “privatización” ni la “modernización” son lo
mismo y significan lo mismo en todo el mundo. Se trata
de un proceso histórico en curso que ha adoptado la forma de globalización, de la misma manera que la “modernización del Estado” a inicios del siglo XVI tuvo la forma
nacional o de nacionalización. Este concepto era en
aquel entonces tan extraño, discutible y subversivo como
hoy el de “globalización” o “mundialización” (Cfr. J. Sánchez - Parga, 1997). Precisamente porque se encuentra en
curso no significa que este proceso tenga la misma visibilidad en todo el mundo, y en los diferentes países, y que
se manifieste en formas más o menos preliminares o
avanzadas, más propulsoras y refrenadas. Lo que en todos los casos y situaciones aparece incuestionable, aunque no siempre evidente, es que la “privatización” se articula de manera tan estrecha a la modernización, que resulta un elemento sustantivo de ella.
El significado de “privatización” (como en general
de la modernización) depende en la práctica de la posición que ocupa un Estado nacional en la economía mundial y en el proceso de globalización. Lo cual no deja de
entrañar su propia paradoja, ya que la modernización y
privatización del Estado llevan consigo una desnacionalización del Estado y de todas las esferas de lo social (económica, política, cultural…) , pero mientras que un Estado puede privatizar transfiriendo los recursos públicos a
la propia economía y mercado nacionales, para Estados
que dependen de la inversión extranjera la privatización
132 José Sánchez-Parga
supone una más directa internacionalización de los recursos.
Según esto mismo, muy opuesto es el caso de una
privatización impulsada por la demanda de la misma sociedad civil, tal y como ha ocurrido desde hace décadas
en países desarrollados y de larga tradición democrática,
a la situación de países subdesarrollados donde la privatización impuesta por la oferta de los mismos gobiernos
encuentra tenaces resistencias en la sociedad civil. Aunque en cualquier caso el proceso es demasiado global como para que se puedan plantear alternativas históricas.
Nada tiene de extraño por ello que la “privatización
del Estado “ haya adoptado modalidades más o menos
episódicas, transitorias o procedimentales, que lejos de
poner de manifiesto el proceso profundo y anticipar sus
significados, los encubren y minimizan sus alcances. De
hecho la “privatización” compromete la misma sustancia
estatal del Estado, en la medida que afecta su doble dimensión pública y política, la que siempre lo había legitimado.9
Frente a una versión de las privatizaciones como
“descarga” de las competencias y responsabilidades del
Estado (tal y como fue interpretada por el neoliberalismo
ingenuo), se ha ido imponiendo la versión de ceder competencias y responsabilidades a los sectores privados, lo
que supone a su vez conferirles competencias y responsabilidades públicas. Esta orientación del proceso privatizador comporta una contraparte, que no suele ponerse
suficientemente en evidencia: dirigir y habilitar las agencias y organismos público estatales con la finalidad de
La modernización y el Estado 133
que entren a competir con el sector privado, de que asuman responsabilidades tanto de inversión como de gestión y en la misma administración de contratos10.
El hecho decisivo es que la “modernización del Estado”, tal y como la hemos planteado, vuelve anacrónica
y hasta disfuncional cualquier definición de las privatizaciones, ya se entiendan como “todo cambio de actividades o funciones del Estado al sector privado “ o “ todo
cambio de lo público a lo privado en la producción de
bienes y servicios” (P. Starr, 1993:34). Y la razón es que la
“modernización del Estado “ implica la transformación
misma de lo público / estatal y de lo privado, modificando el sentido de ambos conceptos, y cuestionando la diferencia y relación entre ellos11.
Puesto que si la diferencia de público y privado ha
sido producida con la formación del Estado nacional (siglo XVI) la actual “modernización del Estado” en el nuevo
marco de la globalización obligaría a repensar no sólo la
diferencia entre dichos ámbitos sino incluso la misma
comprensión de ambos conceptos. Esta misma modernización impone el reconocimiento de los desplazamientos, de las fusiones e inversiones entre lo público y lo privado, al mismo tiempo que obliga a distinguir y separar lo
político y lo estatal, y de ambos lo público, la propiedad
común y la propiedad pública, lo social colectivo y lo social individual.
Estas son las consecuencias de lo que ya Habermas (1986) había interpretado como “la transformación
estructural de la esfera pública”, la cual habría dado lugar
134 José Sánchez-Parga
a una desprivatización de la esfera social, tanto como a
una mayor “despublificación” de la esfera estatal.
Tales transmutaciones de todas las esferas de la sociedad, que a su vez obligan a distinguir tanto como diferenciar lo que antes parecía más homogéneo e identificado, comporta toda una sociología de la privatización, que
de un lado corresponde a nuevos procesos y dinámicas
asociativos y hasta recomunalizadores, mientras que de
otro lado hace que las políticas públicas dependan cada
vez más de mediaciones privadas y “no / gubernamentales”.
De la misma manera que entre Estado y mercado
no hay una clara y fija demarcación, como veremos más
adelante, siendo ambos polos los extremos de un mismo
continuo de variaciones crecientes y decrecientes entre lo
estatal y mercantil, también la modernización del Estado
ha vuelto recíprocamente interpenetrables lo público y lo
privado, convirtiéndolos en polos extremos de un mismo
continuo, en el que lo público puede adoptar múltiples
variaciones y modalidades privadas, así como lo privado
puede adoptar variaciones y modalidades públicas12.
Según esto, en la modernización del Estado la
transferencia al sector privado de bienes y servicios públicos no es más que la manifestación y consecuencia última de lo que en definitiva consiste la privatización del
Estado: la transformación de lo público en privado y de lo
privado en público.
Pocos fenómenos ilustran mejor el sentido, los
efectos y alcances de la privatización del Estado, conse-
La modernización y el Estado 135
cuencia de su modernización, que los cambios operados
en la misma participación ciudadana . Aunque no es el
caso de abordar aquí las complejidades de esta problemática y las controversias en torno a sus presupuestos
(históricos y teóricos), baste con referirse a las siguiente y
aparente paradoja: la creciente “desparticipación” de los
ciudadanos en la vida política, con un abstencionismo
generalizado en todos sus espacios y formas, está acompañada de un cada vez mayor involucramiento ciudadano en el gobierno de lo público y lo social, y uno de los
factores de modernización de la administración pública
ha sido precisamente la mayor participación de los ciudadanos. Esto significaría que la “privatización de lo público” junto con la “publificación“ de lo privado ha supuesto una clara “despolitización” de lo público estatal, y
una “repolitización” de lo privado pero de signo muy diferente.
3. Alcances institucionales de la descentralización
del Estado
Los proyectos y programas de descentralización
del Estado, sobre todo aquellos auspiciados, pensados o
protagonizados desde el Banco Mundial, adolecen de
una perspectiva y objetivos políticos, y sobre todo acusan
una ausencia total de la consideración democrática.
En ellos se prioriza “la performancia de los problemas de desarrollo económicos” (p.1) y el “cumplimiento
de objetivos de desarrollo económico” (p.2); y de manera
particular se enfatizan los objetivos económicos: “imple-
136 José Sánchez-Parga
mentación de eficiencia y eficacia económicas y empresariales como la principal justificación de la descentralización”
Aunque no son los intereses políticos los más elaborados y tenidos en cuenta, no deja de señalarse, sin
embargo, que la descentralización “implementa equidad
en la provisión de recursos del gobierno para las inversiones y la colocación de servicios” (p.4); que, “los efectos
políticos de la descentralización pueden incluir la transferencia de poder de las personas en la periferia” (p.4), y
“puede llegar a ser un poderoso instrumento de mejor gobernabilidad” (p.4) y de “más amplia participación de las
bases” (p.5)
Pero la definición de estos objetivos políticos plantea la necesidad y dificultad de combinarlos con aquellos
otros más económicos, y sobre todo no tiene en cuenta
que la descentralización, lejos de limitarse a cambiar la
organización político administrativa del Estado en cuanto organismo de Gobierno, se inscribe en un proceso de
modernización más amplio tendiente a transformar la
institucionalidad estatal y el mismo modelo de sociedad
nacional.
Tanto los programas como los debates sobre la
descentralización del Estado tenían por objeto el Estado
en cuanto organismo de gobierno y se basaban en una doble argumentación: la descentralización político-administrativa del Estado respondía a un desarrollo democrático, por un lado, al ampliar y mejorar la participación política, y por otro lado respondía a la necesidad de optimizar la gobernabilidad, haciendolo más eficiente, eficaz y
La modernización y el Estado 137
efectivo. Adicionalmente podría añadirse que un Estado
descentralizado resultaría económicamente más rentable.
Estos planteamientos en torno a la descentralización político administrativa han soslayado con frecuencia los presupuestos, implicaciones y alcances de dicha
descentralización en la misma institucionalidad estatal.
El Estado, además de ser el organismo político que concentra y acumula el poder social, es una institución que
centraliza política y nacionalmente todas las esferas de lo
social (desde la cultura y las lenguas y las identidades
hasta la economía, la religión, el tiempo-historia y el espacio-geografía).
Con este enfoque de fondo la descentralización
comporta ya por si misma una desnacionalización del Estado, al transformarse el ámbito espacial de su condición
originaria, y una desestatatilización de la sociedad nacional que deja de organizarse socio-política y administrativamente de manera unificada por una centralidad.
Según esto, las necesidades y urgencias de descentralizar el Estado en ciertos organismos o aparato de gobierno son la consecuencia de un proceso histórico más
complejo y de mayores alcances, cifrado en la misma descentralización institucional del Estado. Ahora bien, si el
Estado deja de constituirse como un centro, pierde todo
su carácter unificador, homogenizador y organizador de
lo social en todos sus ámbitos y esferas. En consecuencia,
se configura el inicio de una desconexión entre Estado y
nación, lo que dará lugar a un proceso de desestatatización de lo nacional y desnacionalización del Estado; de-
138 José Sánchez-Parga
sestatalización y desnacionalización de todo lo social, y
cuya recomposición deja de tener un centro, perdiendo
su unidad y homogenidad.
Planteada en tèrminos de “reformas del Estado”, la
descentralización se refiere al organismo y aparato estatales, a su dimensión institucional, sistema y representación de las dimensiones institucionales de la descentralización, que se plantea en términos de “modernización
del Estado”
Cuando la “descentralización” es sinónimo de
“modernización” (ya no de simple “reforma”) la transformación del Estado comporta que el mismo Estado sea sujeto y objeto de todos los procesos que acarrean su propia
desinstitucionalización, y al cabo de los cuales el Estado
dejaría de ser lo que había sido.
Conceptual y operativamente hay que tener en
cuenta la estrecha correspondencia o dialéctica entre la
descentralización en tanto reforma político-administrativa del Estado, organismo-aparato de gobierno, y la descentralización en cuanto modernización de la institucionalidad estatal y nacional de la sociedad. Todos los programas, procedimientos y políticas de gobierno tendientes a implementar la descentralización político-administrativa son simultáneamente condición y consecuencia
de la descentralización institucional del Estado-nación.
En unos casos los procesos históricos y dinámicas
sociales de desinstitucionalización del Estado son de tal
envergadura que pueden forzar, acelerar y acabar su descentralización político-administrativa; en otros casos se-
La modernización y el Estado 139
rá necesario este último para inducir o iniciar aquellas.
En cualquier caso, aunque la descentralización que desinstitucionaliza el Estado abarca directamente todo lo
social-nacional en su conjunto, también la descentralización político-administrativa indirectamente y a mediano
plazo tiende asi mismo a transformar lo social-nacional y
a convertirse y completarse en una desinstitucionalización del Estado.
En cierto modo la descentralización político-administrativa propia de la reforma del Estado puede vehicular y provocar tanto como limitar o impedir la descentralización modernizadora de la institución estatal, ya
que una descentralización del organismo-aparato de Estado sin una real descentralización de su institucionalidad no sería mas que una re-centralización del Estado
tanto en sus sectores político-administrativos como en
sus espacios regionales y locales.
No hay que entender, por eso, la centralidad estatal en términos topográficos sino más bien categoriales,
siendo sólo estos los que convierten al Estado en una referencia respecto de lo cual se definen o identifican todas
las esferas y todas las otras instituciones sociales. Y es
precisamente por esta razón, que la descentralizaciónmodernizadora del Estado contribuye a la transformación y redefinición de todas las otras instituciones sociales, ya que el Estado deja de ser el “centro” de todos y cada uno de ellos.
Una paradoja en la representación del Estado dificulta conceptualizarlo tanto en su doble dimensión como en sus correspondientes dinámicas, ya que si el Esta-
140 José Sánchez-Parga
do en cuanto organismo-aparato adopta la máxima visibilidad y externalidad respecto de la totalidad de lo social,
por el contrario el Estado en cuanto institución se internaliza en toda la sociedad, trascendiendo todos sus ambitos y esferas sociales. Ello permite establecer una correspondencia entre la pérdida de presencia del Estado, de su
presencia visible en la sociedad, y la creciente ausencia de
la sociedad, o de los referentes estatales de todos las esferas y ámbitos de lo social.
En consecuencia, habría que entender la descentralización del Estado no sólo en su dimensión orgánica
sino sobre todo en la institucional como un fenómeno y
proceso análogos, simultáneos y correspondientes (la
otra cara o aspecto) de la privatización del Estado. En
otras palabras la moderna modernización del Estado
comporta tanto su privatización como su descentralización, ambas dinámicas serian indisociables y resultado
no sólo de las trasnformaciones del Estado sino tambien
de las transformaciones de lo social. Puesto que tampoco
la sociedad será lo que habia sido al cabo de la descentralización del Estado.
Que el Estado sólo se ha fortalecido y reproducido
orgánica e institucionalmente en cuanto centralización y
centralidad socio-económica y político-administrativa,
se demuestra “a contrario” , ya que siempre hubo menos
Estado en la medida de que fue menos central tanto institucionalmente cuanto organismo de gobierno.
Sobre todo en los países anglosajones, pero tambièn en aquellos de larga tradición democrática y de descentralización político-administrativa, el Estado no exis-
La modernización y el Estado 141
te; lo que existe es el gobierno; ni como objeto de discurso político ni como representación de la misma cultura
ciudadana13.
En las naciones modernas, con un règimen federal
o autónomo (EE.UU, Alemania, España, Suiza, Bélgica...)
el concepto de Estado se refiere a la jurisdicción (Estado
de Virginia), pero no al gobierno ni siquiera a los aparatos
gubernamentales; este mismo es el caso de los gobiernos
seccionales incluso en democracias centralizadas y presidencialistas donde el Estado solo es el Gobierno central14.
No es casual que en sus orígenes los Estados nacionales aparecieran en el siglo XV asociados al gobierno
de las monarquías absolutas y que el desarrollo de la institucionalización del Estado condujera a una creciente
separación entre Estado y sociedad, entre Gobierno y sociedad, lo que siempre generó el riesgo del fenómeno totalitario: la fusion e identificación de Estado-Gobierno en
regímenes totalitarios (fascistas, nazistas o comunistas)15.
No basta con entender la “descentralización” del
Estado como una pérdida de un centro, que de alguna
manera lleve a una suerte de “recentralización” estatal en
todo el perímetro de la nación, y que comportaría recentralización de la microfísica del Estado en los poderes
provinciales, regionales y locales. Los actuales procesos
de modernización señalan más bien una concepción mucho más amplia y también más radical de la descentralización del Estado, en el sentido que este no sólo pierde su
142 José Sánchez-Parga
centralidad nacional para encontrar su centro extra - o intra-nacionalmente 16 .
El caso de la Comunidad Europea es muy ejemplar
de los alcances de este aspecto complementario de la
descentralización estatal : de un lado en parte transferido
a las autonomías o regiones nacionales, y de otro lado, y
también en parte, transferido a una centralidad transnacional: hoy las grandes políticas económicas de la Comunidad Europea se deciden en su capital Frankfurt, la toma
de decisiones se toman en el Gobierno Ejecutivo de Bruselas; el poder legislativo tiene su sede en el Parlamento
europeo de Strasburgo. Los estados nacionales no sólo
abdican de su soberania económica y política social y cultural, sino que en caso de conflictos o de situaciones contenciosas la legislación europea prevalece sobre lo nacional; e incluso cuando una región, por ejemplo de España,
tiene un conflicto político-administrativo, judicial o cultural con el gobierno nacional, la legislación o jurisdicción europea puede fallar a favor de un gobierno autónomo o una región federal en contra de la nacional. Tal ha
sido el caso reciente de un fallo europeo en contra de medidas del gobierno flamenco de Bélgica que lesionaban
los derechos culturales de francófonos belgas.
Según esto no nos parece desacertada la conceptualización de la nueva geopolítica mundial en términos
de “refeudalización”; pero una refeudalización que se
construye a costa de la soberanías y jurisdicciones nacionales, que quedan absorbidas por los procesos de la “globalización.
La modernización y el Estado 143
4. Dilemas estatales, nacionales y ciudadanos
A pesar de su visible originalidad y de sus decisivos
alcances futuros, los actuales procesos de modernización
y de transformaciones socio-políticas no son absolutamente nuevos, ya que al menos dos situaciones análogas
y muy ilustrativas se encuentran en el pasado histórico.
El primer caso, el más lejano, aparece ya con la antigua democracia ateniense. Tras una época de esplendor
económico y político (siglos V -IV a.C.), Atenas no puede
ya competir con la nueva configuración geopolítica de los
nacientes imperios (el de Filipo y Alejandro de Macedonia, primero, y el de Roma después en el siglo II a.C.). El
dilema para los ciudadanos atenienses era o bien seguir
participando en las decisiones políticas que se solventaban en la “Asamblea”, en el “ágora” de su propia ciudad,
seguir conduciendo los intereses de Atenas desde Atenas,
asumiendo las crecientes limitaciones y graves riesgos de
quedar al margen de los nuevos escenarios económico políticos definidos por los nacientes imperios, y en los
cuales se decidían los más importantes intereses que a la
larga y más profundamente afectarían a la misma ciudad
y ciudadanos de Atenas. La otra alternativa era abdicar de
gran parte de la autonomía ateniense, hipotecar la participación ciudadana en la política y en el propio gobierno,
para formar parte del imperio macedonio primero y del
romano después. Así será como Atenas pierde su tradición democrática y autonomía, pero salva su integridad
como provincia de los nuevos imperios.
Una situación similar se presenta en el siglo XVI,
con la aparición de los Estados/nación en Europa, y cuyo
144 José Sánchez-Parga
mejor intérprete fue Maquiavelo. El mismo dilema confrontan no sólo los pequeños reinos feudales (Castilla y
Aragón en España, por ejemplo), sino también las pequeñas repúblicas italianas (Florencia, Venecia, Milán) y de
los Países Bajos: o bien permanecen manteniendo sus libertades y particulares formas de gobierno, y participando más directamente en sus políticas, o bien abdican de
este modelo y se integran en el naciente esquema geopolítico de los Estados nacionales: un poder más amplio y
más fuerte, pero más centralizado y menos cercano a los
ciudadanos, que homogeneiza diferencias y suprime poderes y libertades particulares.
En unos países (Francia, España, Inglaterra) se impone el nuevo modelo del Estado - Nación (en España los
reinos de Castilla y Aragón abandonan su identidad política para crear el Estado nacional); en otros países como
Italia y Flandes, donde los numerosos principados y repúblicas muy fuertes, en ausencia de un poder integrador
que logre unificarlos, seguirán manteniendo su autonomía, pero durante siglos quedarán amenazados, dominados y ocupados por el poderío de los Estados nacionales
extranjeros. Sólo a finales del siglo XIX países como Bélgica e Italia alcanzarán su independencia de Estado nacional.
Sin ser igual a la de las antiguas Ciudades - Estado
ni a la del Estado - ciudad del Renacimiento, la actual situación de los Estados - Nación es muy análoga. Hoy las
grandes decisiones políticas, económicas, culturales y
tecnológicas o comunicacionales ya no se toman en las
capitales de los Estados - nación, ya no se deciden en sus
Congresos y Parlamentos ni por sus gobiernos nacionales, sino internacionalmente. Los programas políticos
La modernización y el Estado 145
que de manera más decisiva e importante afectan los intereses de los ciudadanos europeos, ya no se gestan, se
deciden y programan en cada uno de sus países y por sus
respectivos gobiernos, sino en Bruselas (poder ejecutivo),
Estrasburgo (poder legislativo), o Frankfurt (poder económico). Cada año una ciudad europea es designada Capital Cultural de la Comunidad Europea. Permanecer al
margen de la Comunidad europea, seguir manteniendo
la soberanía nacional y todo el control directo de las políticas nacionales, seguir reproduciendo un modelo de
participación y representación exclusivamente nacionales, sin compartir dicha participación y representación a
nivel meta- o inter- nacional, europeo, tal autonomía
puede acarrear una marginalización y una más realista
pérdida de poder.
Esta transferencia y delegación de poderes, esta
abdicación de soberanías (sociales, económicas, políticas, culturales) con sus desventajas (nacionales) y sus
ventajas (internacionales) no excluyen otro tipo de procesos y procedimientos a su vez compensatorios tanto de
las desventajas como de las ventajas. Mientras que gran
parte de las soberanías nacionales se trasladan desde el
Estado - nación hacia las capitales de la integración regional o internacional (Comunidad europea/Bruselas,
AELA, Pacto Andino, Merco-Sur...), y la participación política de los ciudadanos en el gobierno nacional tiene
efectos y consecuencias cada vez más restringidos sobre
todo en las políticas macro y de largo alcance, sin embargo, de otro lado, se refuerzan, se intensifican y se amplían
los espacios, formas y procedimientos de participación y
representación en las regiones y provincias (intranacionales), en los gobiernos y poderes locales y municipales.
Allí donde no se deciden las macro-políticas, pero sí se
146 José Sánchez-Parga
plantean y deciden aquellas políticas que más directamente afectan e interesan la cotidianidad de los ciudadanos, sus necesidades y problemas más cercanos, más
concretos y particulares.
Esto significa que actualmente el poder de los Estados y su soberanía ya no reside tanto en sus autonomías
y autarquías simbolizadas en sus fronteras, sino en la capacidad y fuerza de sus interdependencias con otros Estados. Y consecuentemente también el poder de un Estado en la actualidad de las sociedades modernas no consiste tanto en la supresión de poderes cuanto el desarrollo de poderes autónomos a su interior.
El descrito es un ejemplo de proceso histórico de
“destrucción creadora” (como había definido Schumpeter el capitalismo), y “cuyos elementos no revelan sus verdaderas características y sus efectos definitivos sino en la
muy larga duración” (1969: II, # 7,p.121). Y si en el ámbito
de la política, del Estado - nación cabe sostener lo mismo
que en el del capital, que todo progreso y modernización
supone la destrucción de valores políticos capitalizados,
no es por una simple comparación del Estado y el capital,
sino porque ambas lógicas se interpretan, condicionan y
determinan recíprocamente.
Una advertencia adicional se impone para una
mejor interpretación de las observaciones precedentes y
de los fenómenos referidos. Sería un efecto hipnótico
prestar menor evidencia o mayor cuestionamiento a los
procesos macro -históricos de la globalización y desnacionalización de los Estados, reconociendo y aceptando
más fácilmente, en cambio, la microsociología y micro-
La modernización y el Estado 147
política de la crisis, modernización del Estado y la modernización de las transformaciones al interior del sistema
político (relaciones Estado - Gobierno - Régimen político
- sociedad política - sociedad civil). La fuerza explicativa
de los procesos y fenómenos macro-históricos será cada
vez más evidente, y también aparece cada vez más como
un factor de cambio de los micro-procesos sociales.
Desde esta perspectiva hay que destacar también
la pertinencia de ese otro principio schumpeteriano de
epistemología política o sociología del conocimiento, según el cual las clases dominantes comprenden mejor los
procesos de largo plazo, mientras que “para las masas son
las consideraciones de corto plazo las que cuentan” (o.c.,
II, 13, p.202s).
Para concluir las implicaciones del dilema planteado, y para mejor entender las diferencias entre las analogías de los tres casos o ejemplos presentados (la Ciudad/estado de las antiguas democracias griegas, los Estados/ciudad del Renacimiento y los actuales Estados/nación), hay que tener en cuenta que en la sociedad moderna el dilema entre los dos modelos geopolíticos (el micro
y el macro), entre las dos dimensiones de la soberanía,
del poder político y de la participación ciudadana, dicho
dilema en cierto modo se ha atenuado. Y ello no sólo porque los riesgos entre ambas opciones han cambiado de
naturaleza (ya no se trata de los mismos riesgos o amenazas de conquistas y dominaciones) sino también porque
en la actual situación es posible compensar y complementar la relación inversa entre espacios políticos, niveles de soberanía y de participación ciudadana, buscando
las mejores y más estrechas articulaciones, mediaciones,
entre poderes o gobiernos locales (mayor participación
148 José Sánchez-Parga
ciudadana) poderes nacionales (menor participación y
mayor representación) y poderes regionales/internacionales (menos representación).
Según esto, habría que entender cómo los Estados
nacionales en parte se prolongan en los organismos políticos regionales/internacionales (Comunidad europea,
por ejemplo), y en parte se repliegan y condensan en gobiernos autónomos y provinciales o locales. Estos son los
dos principales polos de transformación de los Estados
nacionales. Pero esto mismo comporta no sólo la desnacionalización de la política, sino también la desnacionalización de la economía, desnacionalización de la cultura,
desnacionalización de las identidades.
Simultáneamente, esto mismo pone de manifiesto
también un cambio geopolítico de la misma soberanía
estatal: mientras que a partir del siglo XVI los Estados nacionales se forman, se consolidan y desarrollan frente a, y
contra, los otros Estados nacionales, en la actualidad de
este fin de milenio dichos Estados se consolidan y transforman integrándose en una soberanía transnacional.
Notas:
1
2
Refiriéndose al carácter proteiforme del Estado, Vanthemsche
(1997:81) precisa que el Estado más que cambiar sucesivamente de figuras ha sido capaz de mostrar simultáneamente sus numerosas formas y apariencias, y hasta actuaciones supuestamente contradictorias.
Es obvio que la misma noción de lo “civil” se modifica, puesto que la
relación Estado y sociedad, sociedad civil y sociedad política también
se transforman. En este como en otros muchos campos de la realidad
actual surge el reto de Maquiavelo, según el cual “los nuevos órdenes”
no pueden ser pensados con viejos conceptos.
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El término inglés agency significa el poder o la fuerza que produce un
resultado, lo que hace que las cosas y procesos sucedan. La agency en
cuanto agente de cambio tiene una dimensión subjetiva, individual y
colectiva, y objetiva con una acepción más amplia que abarca lo institucional, y que por ello mismo recubre el sentido castellano de
“agencia”. De ahí su configuración semántica de agent-, que remite al
agente de una acción y el sufijo -tia que le confiere un sentido más
amplio.
El concepto de “tributo” viene del latín de la antigua Roma y se deriva de “tribu”, significando la “contribución” que cada familia y miembro de acuerdo a sus riquezas, propiedades y disponibilidades hacia
la tribu. De ahi que el concepto de “tributo” y de impuesto se refiere
en sus orígenes al “impuesto directo” o discriminado y el más justo, ya
que se contribuye según lo que se posee; el impuesto indirecto nunca ha sido considerado propiamente un impuesto en la medida que
todos los ciudadanos pagan lo mismo prescindiendo de lo que posean.
Para una crítica de la identificación entre estatal - político - público y
su asociación a la otra cadena de identificaciones sociedad civil - económico - privado puede consultarse N. Cunill, (1997:25s), para quien
tal esquema dicotómico negaría “la función política de la sociedad
(que) se traduce en la crítica y control sobre el Estado”, cuando el hecho que la política se institucionalice en el Estado no significa que el
Estado centralice absolutamente la realización de la política, siendo
más bien “desde la esfera de lo social donde puede actualizarse lo político en la política”.
El iusnaturalismo, desde Hobbes hasta los pensadores políticos de la
Ilustración , no será más que la ideología legitimadora del Estado en
cuanto transformador del “estado de naturaleza” en “sociedad civil” y
el garante de la división entre lo no/político o económico y lo político, entre lo individual/social y lo colectivo/social, como si tales dicotomías fueran irresolubles.
Es por esto, precisamente, que la relación entre los representantes y
sus representados ni puede ser entendida, ni puede ser tratada como
en el marco del derecho privado, donde el representante está sujeto a
un contrato con su representado, está sujeto a una rendición de cuentas, y por consiguiente a un mandato imperativo tan concreto como
específico.
Dicha participación “abstrae tanto la participación medida por partidos políticos, como la que el ciudadano ejerce cuando elige las autoridades políticas. Expresa, en cambio, aunque con múltiples sentidos,
la intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas” (N. Cunill, 1997:74).
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Lo que tiene implicaciones directas sobre los límites del Estado e implicaciones indirectas sobre la distribución del poder político, los beneficios sociales y los valores. “Los límites del Estado no han sido fijados ni son permanentes por su constitución; antes bien, se extienden
o se contraen conforme las cuestiones y actividades son redefinidas
políticamente para que queden dentro del dominio social o del dominio privado” ( M. Bendick, 1993:164).
Sobre la ilimitada diversidad de modelos y variaciones de privatización puede consultarse las obras de Paul Starr (1987;1993).
Si la clasificación de organismos públicos y privados siempre adoleció de ambiguedades (cfr. Musolf & Seidelman, 1980), hoy un jefe de
gobierno como José María Aznar es ya capaz de declarar que no tiene
sentido seguir pensando y diferenciando, como se hacía hasta ahora,
lo público y lo privado (Entrevista a Radio Nacional de España , 3 junio, 1998).
Uno de los ejemplos más frecuentemente citados es el de los School
Governing Bodies en la Inglaterra de los años 80, en los que la gestión
privada (de grupos de padres) de un bien público era administrada
para baneficio de unos ciudadanos que actuaban con la soberanía del
consumidor.
Una obra paradigmática como la de Osborne no lleva otro título que
“La reinvención del gobierno”, y en el no menos representativo artículo de Sir Roger Douglas, Ministro de Economía y protagonista de
una espectacular reforma en Nueva Zelanda, “El arte de lo posible”(Nueva revista N. 53 Sept.-Oct., 1957) siempre se habla de el Gobierno pero nunca del Estado
Es muy significativo que en la antigua democracia ateniense el concepto de políteia significará específicamente el gobierno de la “polis”
o ciudad, y tambien la misma constitución de Atenas y la administración pública como parte del gobierno. .Dicha democracia sería el modelo ejemplar de “un gobierno sin Estado”, o donde el aparato estatal
estaba reducido a la mínima expresión.
A Pierre Clastres (1974) debemos la genialidad de haber pensado las
sociedades primitivas no como “sociedades sin Estado” . “sociedades
para estatales“ según la antología convencional sino como “sociedades contra el Estado”, cuyo organismo socio-político funcionaba de
tal manera que impedía la concentración y desempeño de un poder
institucionalizado que separado de la misma sociedad permitiera
que se ejerciera sobre y contra ella.
Muy de acuerdo con los alcances aquí planteados sobre la descentralización y la privatización del Estado y sus consecuencias en la desinstitucionalización estatal, A.R.Brewer-Carías sostiene en un artículo
reciente (1997:207s) cómo la descentralización obligará a los Estados
a integrarse en comunidades supranacionales.
V
EL ESTADO Y EL MERCADO
Lo que actualmente está en crisis no es tal o cual
otro modelo de Estado sino la institución misma del Estado. Demasiado invasor de la vida privada de los ciudadanos y de las actividades económicas y sociales de todo
orden, no asume por otro lado de manera satisfactoria y
plena sus funciones esenciales, tales como el imperio de
la justicia, el vínculo y la cohesión sociales, el mantenimiento del orden, la garantía y condiciones para el ejercicio de los derechos civiles, políticos y sociales de los ciudadanos… Este punto de vista muy influido por la corriente neoliberal puede ser compartido por quienes consideran que la acción económica y social del Estado es
nefasta.
Por razones tan diferentes como opuestas, tanto
los defensores del Estado como sus impugnadores, tanto
quienes consideran que debería ser más interventor en la
economía regulándola de alguna manera, como quienes
sostienen que el Estado debe abdicar de cualquier intervencionismo y regulación de la economía, coinciden en
presuponer que el Estado y el mercado se oponen irreductible e irremediablemente. Esta versión ampliamente
generalizada y extendida peca de simplismo al contraponer el Estado y las “fuerzas del mercado”, cuando de he-
152 José Sánchez-Parga
cho las relaciones entre el Estado, la economía y la sociedad siempre han sido y siguen siendo cada vez más complejas.
El simplismo de los slogans neoliberales aparece
sobre todo cuando se inscriben los fenómenos actuales
en una perspectiva histórica más larga. Lo que tampoco
debe conducir a intentar una apología del Estado y de su
imperiosa necesidad, puesto que el Estado es una realidad histórica y sujeta a las contingencias de la historia. Lo
mismo que el mercado.
1. Versión neoliberal del Estado y del mercado.
La visión liberal de las relaciones entre el Estado y
la economía de mercado pueden resumirse en un párrafo. A finales del siglo XVIII e inicios del XIX el Antíguo Régimen se despoja de sus pesados atributos intervencionistas. Relegado a su función más institucional de protector de bienes y de personas, el Estado comienza a dar libre curso a las “fuerzas del mercado” . La iniciativa económica particular se encuentra al fin liberada de toda traba,
pudiendo rendir todas sus formidables potencialidades.
Este “dejar hacer” no tardará en recoger sus frutos:
desde el siglo XIX una extraordinaria expansión económica transforma la sociedad europea, abre el mundo entero
al comercio y a la industria, y produce riquezas que los siglos anteriores no hubieran podido ni siquiera soñar. Así,
la economía capitalista, fundada sobre la libre empresa,
ha creado las condiciones que en el siglo XX permitirán
La modernización y el Estado 153
elevar el nivel de vida para amplísimos sectores de la población.
Esta evolución económica sin precedentes en la
historia humana, ha sido posible gracias al descubrimiento de lo que Ronald Reagan, gran especialista en fórmulas publicitarias, denominó la “magia del mercado”,
expresión afortunada para muchos en su sentido más literal.
2. La economía de mercado
Desde la perspectiva liberal la sociedad moderna
está o debería estar compuesta de individuos libres (no
de grupos, castas, clases, o gremios), y cada uno de ellos
dotado de razón actúa en la prosecución de sus propios y
particulares intereses. Ahora bien, precisamente por su
racionalidad y por la búsqueda de sus propios intereses,
cada individuo entra en relación con otros individuos
particulares (quienes también actúan racionalmente en
la búsqueda de maximizar sus intereses y beneficios), con
los que establece relaciones de intereses mutuos y compartidos. Son tales relaciones de intercambio, de “mercado”, las que al fin de cuentas benefician a todos los actores económicos.
Se entiende por consiguiente, por qué razón para
los economistas neoliberales el progreso no sólo económico sino también social y moral no resulta tanto de las
relaciones de solidaridad o de cooperación entre los individuos particulares, sino más bien es la consecuencia de
154 José Sánchez-Parga
la búsqueda por cada individuo particular de su interés
“egoísta”, pero racional.
Según la famosa expresión de Adam Smith, como
bajo el efecto de una “mano invisible”, la confrontación
de todos los intereses individuales particulares y privados
contribuye al crecimiento del bienestar de todos.
El efecto de la “mano invisible” no corresponde a
ninguna fuerza misteriosa y milagrosa, sino a mecanismos económicos muy concretos tales como la confrontación entre la oferta y la demanda, que al generar precios y
valores actúan como señales para los agentes económicos. Pero este principio económico posee además un presupuesto de orden sociológico y filosófico: toda acción en
búsqueda del interés particular y privado tiene siempre
un componente y un alcance colectivos y un efecto en el
conjunto de la sociedad. Ambas dimensiones son indisociables, siendo sobre su articulación, que actuaría la “mano invisible” del mercado con sus efectos participativos y
hasta redistributivos.
Según esto, la situación del libre mercado sería la
que concurre a la “mejor disposiciones de los medios económicos”. Por esta misma razón se entiende que cualquier intervención social y económica del Estado perturbe inevitablemente el funcionamiento de la “mano invisible”, ya que restringe la libertad de actuación de los individuos, confundiendo las señales contenidas en los precios. Pretendiendo regular la actividad económica de los
individuos no hace más que desregular la perfecta mecánica del intercambio.
La modernización y el Estado 155
En tal contexto el Estado, intentando distribuir los
medios disponibles en la sociedad no hace más que constreñir la riqueza futura. Pero todavía: recogiendo con una
mano para dar con la otra, sus “manos porosas” pierden
o desvían una parte de los recursos disponibles para fines
a veces inconfesables. En buen lógica, el Estado sólo debería ocuparse de la justicia y de la seguridad.
Lo que el liberalismo nunca reconocerá ni aceptará es que precisamente son las responsabilidades del Estado en materia de seguridad y de justicia lo que pueden
obligarle a intervenir y regular el ámbito no sólo de los social sino también de lo económico.
Aunque también sea necesario reconocer que el
Estado ha crecido desmesuradamente, peor aún de manera hipertrofiada, no sólo porque ha intervenido demasiado sino también porque ha intervenido ineficazmente
y torpemente, haciendo peor lo que hubiera podido hacer mejor, haciendo lo que no hubiera debido hacer, y dejando de hacer lo que debería haber hecho.
En cualquier caso, siempre ha habido en todo tipo
de sociedad un modelo de acción, interacción o regulación, política para ordenar y organizar las relaciones entre intereses y objetivos privados y aquellos colectivos. En
una sociedad “pre-estatal” como era la antigua democracia ateniense, la intervención política era mínima, puesto
que los ciudadanos atenienses poseían no sólo la convicción sino también la experiencia de que el bien común y
los intereses colectivos eran la condición y mejor garantía
de los beneficios privados. Muy diferente en cambio será
la intervención o acción política en sociedades donde to-
156 José Sánchez-Parga
dos los individuos particulares tienden a sobreponer los
intereses privados a los colectivos hasta el punto de privatizar todo beneficio-ganancia y socializar todos los costos
y pérdidas.
Todo esto implica que no en todas las sociedades
los efectos colectivos de la actividad privada son los mismos, y tampoco en todas las sociedades se opera la misma articulación entre los intereses comunes y los intereses particulares; mientras que en unas sociedades hay
una mayor interdependencia, en otras ambos tipos de intereses son más contradictorios. En consecuencia el poder político actúa así mismo de manera muy distinta, y
modificando continuamente su propia naturaleza política.
3. Nuevas relaciones entre Estado y mercado
Una primera explicación respecto de tales relaciones se basa sobre la intervención de fuerzas externas al
mercado.
Según una primera interpretación explicativa, la
economía de mercado está contaminada por elementos
que le son fundamentalmente exteriores, no siendo ella
misma responsable de la acción estatal. Dicha interpretación se acerca de la propuesta de ciertos social-demócratas.
Siguiendo la acción de las “fuerzas progresistas”, el
Estado preocupado por el “interés público” se opondría a
los maleficios y efectos perversos del mercado; gracias a
La modernización y el Estado 157
esta acción rectificadora o compensadora amplios estratos de la población podrían acceder a ciertos niveles de
bienestar material, que las solas fuerzas del mercado no
hubieran sido capaces de proporcionar.
El punto común a ambas interpretaciones salta a
la vista: el Estado es percibido como un factor exógeno,
que bajo el impulso de fuerzas también exteriores a la
economía de mercado ha influenciado su funcionamiento (bien o mal según el punto de vista de cada una
de ellas).
Si las dos visiones concuerdan en cuanto al origen
del fenómeno, divergen respecto de la evaluación de dicho fenómeno. Para los social-demócratas se trata evidentemente de una evolución beneficiosa, mientras que
para los liberales la evaluación puede ser más matizada,
ya que no todos son hostiles ni tan opuestos a esta intervención externa del Estado.
Una segunda explicación trata sobre los fracasos
del mercado, y empieza preguntándose si todas las acciones estatales son realmente debidas a una intervención
puramente externa, impuestas a una economía de mercado, que funcionaría de manera totalmente autónoma y
sin ningún problema.
Habría pues otra corriente de pensamiento, que
sostiene la existencia y necesidad de un vínculo interno
entre el funcionamiento del mercado y ciertas actividades estatales. De hecho, y desde sus inicios, el pensamiento económico liberal se ha encontrado embarazado
por la existencia misma del Estado. Y el mismo Adam
158 José Sánchez-Parga
Smith, del que no cabe sospechar simpatías por el Estado,
siempre defendió la necesidad de ciertas intervenciones
estatales en la economía: regulación de las reservas bancarias y de las tasas de interés, promoción y subsidios a la
enseñanza, la cultura y ciertos tipos de producción (ganadera y agricultura), utilización de las políticas fiscales para incentivar o desincentivar determinadas actividades
económicas, etc.1
Tampoco los grandes economistas liberales británicos del siglo XIX fervientes adeptos del “laisser-faire”
han sido totalmente ajenos a las intervenciones del Estado. Entre ellos son frecuentes declaraciones como las de
John McCulloch: “se puede confiar en el principio del laisser -faire en ciertos casos, pero numerosos otros es totalmente inaplicable; y recurrir a él en todas las ocasiones se
parecería más a la política del papagayo que a la del hombre de Estado o del filósofo”.2
En el transcurso de la segunda mitad del siglo XX la
ciencia económica liberal ha proporcionado una base
teórica a la intervención del Estado, analizando de manera sistemática las situaciones del llamado “fracaso del
mercado” (mark failure). En ciertos casos bien precisos, la
economía de mercado y la libre formación de los precios
no parecen en medida de producir los mejores efectos
económicos más esperados. Sobre todo porque, debido a
sus ineludibles “externalidades”, la economía de mercado
no genera espontáneamente los mejores resultados posibles. Por otro lado, ciertos bienes públicos indispensables
al buen funcionamiento de la sociedad no pueden ser
proveídos por la economía de mercado; ya sea, por ejemplo, porque las inversiones iniciales son enormes (carre-
La modernización y el Estado 159
teras y puertos o aceras…). En fin el Estado debe velar por
una sana concurrencia impidiendo los monopolios3.
Estas razones han dado lugar al sistema de “economía mixta”, en el que el sector público desempeña una
función decisiva junto a, o al interior mismo de la iniciativa privada. Tal sería la inspiración keynesiana.
4. La intervención del Estado bajo el fuego de la
crítica neoliberal
La teoría del “fracaso del mercado” tuvo sus mejores tiempos, cuando la economía mixta parecía funcionar
de maravilla (1950-1970), pero al ensombrecerse los cielos económicos del desarrollo, el intervencionismo estatal perdió sus atractivos y se volvió ineficiente, llegando
incluso la acción del Estado a agravar los problemas económicos.
De hecho, la teoría del “fracaso del mercado” comporta una gran debilidad: considera el Estado como un
agente totalmente exterior a la esfera económica; como
si el Estado fuera económicamente neutro y defensor de
un supuesto bien común o interés general. Cuando en
realidad el Estado nunca fue económicamente neutro ni
jamas defendió el interés común4.
Será a partir de la crisis económica de los 70 y de la
impetuosa ola neoliberal, que comienza a elaborarse la
teoría del “fracaso del Estado” (State failure), trastornando completamente la interpretación tradicional de las re-
160 José Sánchez-Parga
laciones entre el Estado y la economía de mercado. Este
nuevo enfoque rechaza la teoría del “fracaso del Estado”,
ya que sobre-estima los efectos benéficos de la intervención pública sin tener en cuenta sus consecuencias nefastas. Y de la existencia de eventuales defectos y fallos de la
economía de mercado no se desprende automática y necesariamente la superioridad de la acción estatal. Al contrario: la intervención pública puede engendrar costos y
disfuncionamientos muy superiores a los causados por
los llamados “fracasos del mercado”.
La requisitoria contra los “fracasos del Estado” es
particularmente severa: cuando el Estado se pone a producir bienes y servicios lo hace por lo general de manera
excesivamente costosa e ineficaz; genera pesados aparatos que se automantienen, incluso cuando los problemas
han cambiado de naturaleza y sus funciones resultan disfucionales; sus reglamentaciones y actividades producen
inesperados efectos nefastos y a largo plazo; etc.
Para retomar los términos de un análisis reciente
en la misma línea crítica, “en términos económicos fracaso del Estado significa que la provisión de bienes públicos
tiene un precio excesivo y la calidad es mediocre, en ambos casos por razones estructurales. En términos políticos, fracaso del Estado significa una incapacidad así mismo estructural para tomar decisiones que son generalmente consideradas como necesarias” 5.
Simultáneamente una nueva visión de la economía de mercado se ha ampliamente extendido a partir de
la “escuela austríaca” ya desde antes de la Segunda Guerra Mundial (con el célebre F. von Hayek), pero cuya pene-
La modernización y el Estado 161
tración y dominación en todo el mundo data de los últimos veinte años. Mientras para la teoría neoclásica los
mercados tienden idealmente hacia un estados de equilibrio, justificándose la intervención estatal, cuando la utilización de los recursos no es la mejor, para la “escuela
austríaca” el mercado es un proceso dinámico permanente, lleno de incertidumbres: los errores a los cuales da
lugar la incertidumbre no son razones suficientes para
desconfiar del mercado y recurrir a la acción rectificadora de las autoridades públicas. Muy al contrario: estos
factores son precisamente el origen de la creatividad emprendedora y de la dinámica del mercado. La confrontación competitiva de planos incompatibles engendra la
comunicación de la información, y este flujo de información permite revisar los planes de manera sistemática 6 .
Todos estos nuevos enfoques, desde la escuela
austríaca hasta el public choice, coinciden en considerar
que la acción económica del Estado es siempre algo exterior al mercado.
Las dos “teorías del fracaso”, del Estado y del mercado, justificadoras de sus recíprocas intervenciones, para corregir uno y otro fracaso, el estatal por parte del mercado y el mercantil por parte del Estado, tendrían que ser
repensadas precisamente desde la mutua internalidad
del Estado y del mercado, lo cual conduce a comprender
y explicar que los supuestos “fracasos del mercado” son
efecto del Estado, de la misma manera que los considerados “fracasos del Estado” son a su vez causados también
por el mercado.
162 José Sánchez-Parga
En conclusión, las “intervenciones del Estado” acarrean costos tanto como beneficios, lo mismo que las “intervenciones del mercado”, “y los fracasos del Estado son
tan posibles como los fracasos del mercado… siendo la
inestabilidad macroeconómica un defecto del mercado,
pero ello mismo ilustra las deficiencias del Estado, puesto que el mismo Estado es una causa principal de tal inestabilidad” (T. Killick, 1993:80) 7
5. En busca de otras interpretaciones
En la concepción liberal las relaciones entre el Estado y la economía han evolucionado de manera muy diferente y por fases distintas, pero manteniendo el principio que se trata de realidades e instituciones totalmente
diferentes y separadas entre sí. Mientras que en el siglo
XIX Estado y mercado aparentemente no interactuaban,
en el siglo XX se inicia un intervencionismo estatal a un
ritmo creciente: primero fue “poco Estado”, después fue
“siempre más Estado”, y finalmente “demasiado Estado”.
Las causas y los efectos de esta evolución han sido
percibidos de manera muy diferente. Algunos intérpretes
establecen un vínculo entre el funcionamiento del mercado y la “intervención” del Estado, considerando que algunas acciones públicas pueden ser benéficas al conjunto de la sociedad. Otras interpretaciones por el contrario
afirman que la acción estatal, perjudicial por definición,
es imputable a la presión de factores extra-económicos.
La modernización y el Estado 163
El concepto de “intervención” del Estado, expresión corriente y en apariencia inocente, bajo su aparente
neutralidad evoca una imagen bien precisa de un Estado
en cuanto instancia totalmente exterior a la esfera económica privada, que se “introduce” en dicha esfera de la
economía privada, y se inmiscuye con actividades que
no le competen. Tal imagen del Estado no corresponde ni
a la realidad ni a la historia, y su presupuesto conceptual
tampoco se encuentra suficientemente justificado: que
Estado y mercado sean dos realidades diferentes y separables.
Habría que atribuir en gran medida esta simplificación de los conceptos de Estado y de mercado a lo que
ya Schumpeter llamaba la “sociología primitiva” presupuesta o producida por los economistas, y la “economía
primitiva” también e igualmente presupuesta y producida por los sociólogos. Ya que el modo como el Estado y el
mercado son (implícitamente) percibidos y (explícitamente ) definidos determina la manera como se contará
su historia y la evolución de sus relaciones.(Cfr. Figura 2)
El mercado puede “aparecer” más exterior a los organismos y aparatos del Estado, al Estado en cuanto instrumento de gobierno, y por consiguiente a las políticas
gubernamentales, sin embargo, más allá de esta real apariencia de externalidad, el mercado permanece interior a
la institucionalidad del Estado, al Estado en cuanto “efecto de estructura” de todo el sistema político. Ello mismo
obligaría a entender la recíproca estructural dependencia entre Estado y Mercado, Estado y Capital. Lo que ocurre es que los términos de dicha reciprocidad y los equilibrios y tensiones de dicha interdependencia no son fijos,
se modifican y oscilan continuamente hacia el polo esta-
164 José Sánchez-Parga
tal o hacia el mercantil según los procesos o ciclos históricos del desarrollo del mismo Estado y del Mercado.
Figura 2
Representación de las externalidades de Estado
y Mercado
ESTADO
MERCADO
Obviamente las variaciones en esta estructural interdependencia de las instituciones del Estado y del mercado, van a manifestarse en las distintas formas en que
“aparecen” externamente las intervenciones o influencias
de las acciones estatales y mercantiles
6. Estado y mercado: dos entidades separadas?
Un primer problema, casi de orden epistemológico, es la contraria modalidad conceptual de ambos conceptos. Mientras que el Estado posee un carácter muy
abstracto y ha sido sujeto de muchos sentidos e ilimitadas
definiciones, al menos 145 según un politólogo de los
años 308, el mercado en cambio aparece más bien como
La modernización y el Estado 165
una realidad muy concreta, casi como un lugar físico, o
como una simple relación entre compradores y vendedores, cuando en realidad la “economía de mercado” es un
mecanismo social muy abstracto, que se refiere a realidades, objetos, mecanismos e instituciones muy complejos.
El exceso de “de-finición” siempre acarrea un inevitable déficit de conceptualización, y el simple hecho
que ambos conceptos hayan sido definidos no sólo separadamente sino sobre todo por ciencias y disciplinas diferentes, ha hecho muy difícil que se pensaran sus relaciones y todavía más difícil que ambos conceptos fueran
pensados en recíproca relación. Los economistas han
elaborado la idea de mercado sin integrar la existencia
del Estado, de la misma manera que los sociólogos y politólogos en general han también elaborado un concepto
de Estado sin tener en cuenta la existencia de los mecanismos económicos que le son intrínsecos.
En consecuencia, estamos ante dos conceptos
clausurados, que recíprocamente se consideran como
“extraños” , haciendo que esta situación haya influido
nuestra percepción (a veces inconsciente) de la sociedad.
Tal representación del Estado y el mercado como realidades separadas y exteriores se encuentra a su vez reforzada por un modelo de pensamiento tan generalizado como espontáneo ( pre-científico), que nos induce a representarnos todas las realidades de manera “dicotómica” ,
por dualidades o ecuaciones opuestas; mentalmente
construimos bloques homogéneos, claramente divididos
y confrontados, y hasta excluyéndose mutuamente: “Estado / mercado”, “público / privado”, “economía / política”, “capitalismo / socialismo” etc.
166 José Sánchez-Parga
Tales dualidades y oposiciones se vuelven mucho
más arriesgadas cuando se recargan de un sentido moral,
y la diferencia entre ellas se traduce en “bueno” y “malo”.
Corregir este pensamiento espontáneo para mejor comprender la realidad conduciría a tratar de entender las
más o menos numerosas y complejas imbricaciones y
continuidades, que existen y se desarrollan entre conceptos aparentemente irreconciliables.
Dos entidades distintas, pero no diferentes y por
consiguiente no separables, cada una dotada de características propias, coexisten en el seno de la sociedad. Cada
una cumple funciones bien específicas, y cada función
releva de una esfera bien determinada. Sin embargo, para reproducirse y desarrollarse ambas entidades se apoyan y complementan mutuamente; el Estado necesita de
un mercado que funcione bien, y del que obtiene sus recursos fiscales indispensables para el óptimo funcionamiento de la sociedad, de sus servicios públicos desde los
más “típicamente estatales” como la justicia, la seguridad
pública y la defensa…, y en definitiva también necesita
del mismo mercado y del desarrollo económico de la sociedad; por su parte, el mercado requiere del Estado, de
cuyos servicios no podría prescindir.
El mismo concepto de “economía mixta” traiciona
la idea de externalidad recíproca entre Estado y mercado,
ya que sólo se mezcla lo que es diferente.
Trasladado este planteamiento al debate sobre la
teoría de la “estructural dependencia del Estado respecto
del capital” (Przeworski & Wallerstein, 1988; Swank,
1992), o lo que es lo mismo, del “estructural poder del ca-
La modernización y el Estado 167
pital para constreñir el rango de la acción estatal”, (Block,
1977), habría más bien que tener en cuenta la evolución,
fases y formas de lo que siempre ha sido una “estructural
interdependencia” del Estado y el mercado, y dos poderes
recíprocamente estructurantes.
La sociedad se constituye en base a un doble continuo entre un polo estatal y un polo mercantil, estrechamente insertos el uno en el otro, y sin una solución de
continuidad entre ellos (Figura 3)
Figura 3
Continum e Interacción del Polo Estatal y Mercantil
POLO ESTATAL
POLO DEL MERCADO
Para ilustrar de manera adicional esta interna correspondencia entre Estado y mercado, sustituyamos
ambos conceptos por otros dos en cierto modo análogos
y equivalentes: el de “público” y “privado”, aunque estos
sean más generales y englobantes que aquellos.
La gran mayoría de las acciones o aspectos de
nuestra sociedad comporta a la vez una dimensión “pública” (estatal) y una dimensión “privada” (mercantil). Las
actividades privadas de cualquier ciudadano, cualquiera
que sea su naturaleza, se encuentran siempre enmarcadas en espacios, instituciones, procedimientos y meca-
168 José Sánchez-Parga
nismos públicos, y nunca dejan de tener efectos o alcances públicos. De la misma manera, tanto los organismos
públicos como los agentes estatales inciden en la esfera
privada de los ciudadanos y operan a través de ella.
Evidentemente la respectiva presencia o influencia
de la dimensión pública en la privada y de ésta en aquella
varía según la naturaleza de la acción y de la situación .
Ciertas actividades llevan más visible y marcada la impronta de una o otra dimensión. Esto es lo que hace que
la sociedad consista siempre efectivamente en un “centro
de gravedad público” y un “centro de gravedad privado”,
siendo por ello extremadamente raros (en la práctica inexistentes) los aspectos y realidades de la sociedad en donde la dimensión pública tanto como la dimensión privada se excluyan y se encuentren es un estado de ideal especificidad .
La interrelación e interpenetración de lo público y
lo privado en la sociedad no poseen formas fijas y definitivas, sino que más bien cambian y se transforman históricamente, de acuerdo a determinados modelos de sociedad. Y en las sociedades modernas estas evoluciones y
cambios aparecen particularmente rápidos. La presencia
(cualitativa y cuantitativa) de la dimensión pública en la
esfera privada (y viceversa) varía no sólo de una época a
otra, sino que incluso se modifica y diversifica según segmentos de la sociedad y sectores sociales.
La significación de las nociones de “público“ y “privado “ y sus relaciones recíprocas son extremadamente
complejas y proteiformes, y su interpenetración es ilustrativa de la que existe entre Estado y mercado. “Lo priva-
La modernización y el Estado 169
do y lo público son inextricablemente ligados y enlazados. No pueden ser tratados como entidades separadas
… Público y privado no forman dominios fijos y propiedades concretas y establecidas”9 .
7..La ecuación falsificada:
Estado=constreñimiento / Mercado=libertad
Toda sociedad se encuentra permanentemente sometida a tendencias centrífugas, que surgen espontáneamente de la acción libre y autónoma de individuos y grupos que actúan de manera privada y respondiendo a intereses privados, es decir libremente. Si los individuos y
grupos actuaran limitados y constreñidos por un supuesto “bien común” fijo y establecido, no habría cambio social. Y tampoco sería necesaria una acción política, ya
que la misma sociedad actuaría políticamente para mantener la cohesión de la sociedad y los vínculos sociales.
Cuanto más libres y autónomos son los individuos
y los grupos al interior de la sociedad más necesaria resulta la presencia de una acción o institución política, la
cual respetando dicha autonomía y libertades, garantice
también la cohesión de la sociedad en su conjunto y el
vinculo social entre todos sus miembros. De hecho, tanto
por su masividad como por su cualidad, muchas de las
acciones privadas de individuos y de grupos en pos de
sus respectivos intereses particulares pueden atentar
contra la cohesión de la sociedad y disolver los vínculos
sociales entre sus miembros. De ahí que ninguna sociedad pueda constituirse y subsistir sin un poder político,
170 José Sánchez-Parga
cualquiera que sea la institucionalidad y forma que este
adopte según el modelo de sociedad.
Según esto, “el sistema político de una sociedad
global es el conjunto de procesos de decisión reguladora
relativos a la coordinación y a la cooperación entre los
grupos que componen esta sociedad, así como a la dirección de sus empresas o acciones colectivas. El poder político es la combinación variable de relaciones de mando obediencia (autoridad) y de dominación - sumisión ( poderío), por las cuales se efectúa esta regulación. Las relaciones de autoridad implican un acuerdo entre aquellos
que mandan y los que obedecen, lo que significa una ejecución consentida ( y legitimada, añadiríamos nosotros)
de decisiones. Las relaciones de dominación implican un
recurso a la coerción, lo que supone una ejecución forzada (ilegítima y violenta, añadiríamos también nosotros)
de las decisiones10 .
El Estado, en realidad, no es más que una de las
numerosas y posibles formas que ha revestido y puede revestir el sistema político en una sociedad. El Estado moderno (o “Estado nación”) aparecido hace apenas cinco
siglos, es un conjunto complejo de instituciones jerárquicamente organizadas unas con otras, de instancias especializadas, constituidas por funciones, personas y procedimientos, una “burocracia”, actuando de acuerdo a objetivos y planes.
La particularidad de la institución estatal es que su
existencia y funcionamiento se encuentran separados,
autónomos e independientes, de las personas o individuos y grupos que la componen. Es esta “despersonaliza-
La modernización y el Estado 171
ción” y en cierto modo su “desprivatización” lo que caracteriza de manera muy específica el Estado moderno de
las estructuras y organizaciones estatales anteriores. Esto
mismo confiere al Estado una autonomía, real en parte
pero también aparente, respecto del conjunto de la sociedad y de sus otros ámbitos o esferas. De ahí surge también esa fuerte apariencia de “externalidad” del Estado
respecto de la sociedad y también de su función coercitiva y constringente, cuando limita las acciones privadas y
establece márgenes a las libertades particulares de individuos y grupos.
Esto mismo contribuye a que el mercado aparezca
no sólo como opuesto al Estado, y como la esfera privilegiada de la libertad y de lo privado en el seno de la sociedad, sino también como la institución productora de libertad y de privacidad. No hay que olvidar que el principio del mercado y la lógica de su funcionamiento consisten en la constitución de individuos libres y racionales,
que tratan de maximizar su bienestar, comprometiéndose en relaciones de intercambio con otros individuos dotados de capacidad e intereses similares.
Es así como el mercado se constituye y desarrolla
en la medida que los individuos en el sistema de sus intercambios tratan de privatizar beneficios, ganancias y
ventajas, y socializar pérdidas y desventajas. Pero esta
lógica y dinámica, esenciales para el mercado, pueden
destruir el mismo sistema de los intercambios si se radicalizan y son llevadas a su extremo.
El don, el intercambio y la distribución son mecanismos económicos del mercado fundadores de la socie-
172 José Sánchez-Parga
dad ; la sociedad humana no sería ni posible ni pensable
sin estos dispositivos constitutivos del mercado. Pero
tampoco serían posibles ni pensables tanto la sociedad
como el mismo mercado sin el factor político que los organiza y regula11.
Una “teoría mercantilista” de la sociedad ignora o
no reconoce que los individuos y grupos no son sólo
agentes económicos, sino que también son actores sociales y políticos, tienen relaciones familiares, actúan ideológica y religiosamente, tienen fuerzas, poderes, autoridades, influencias, prestigios, etc. Y todos estos atributos
condicionan su presencia en el mercado y sus relaciones
económicas. Una concepción de la sociedad reducida al
mercado olvida que los individuos tienen o no tienen poder en el seno de dicha sociedad, que no todo el poder
existente en ella procede del mercado.
En conclusión, el Estado y la modernización económica son dos conceptos indisolublemente unidos en la
historia social del siglo XX; sin embargo han diferido las
formas de actuación del Sector Público en la economía de
un tiempo a otro y de un país a otro. Aunque por lo general las mismas fases tendieron a coincidir en la mayor
parte de países con análogos niveles y modalidades de
desarrollo. Tal fue el caso de políticas proteccionistas para intensificar el intervencionismo económico (Tedde de
Lorca, 1996).
La modernización y el Estado 173
8. .El mercado no es un fenómeno natural sino una
institución social
Incluso aceptando hipotéticamente que individuos “puramente económicos” pudieran existir, actuando exclusivamente por razones y motivos económicos,
según el presupuesto de la “nueva economía institucional” ( new institucional economics)12; incluso en tal caso,
la economía de mercado no podría funcionar sin la existencia previa de un conjunto de constreñimientos, instituciones y mecanismos estatales, que podríamos considerar hipotéticamente “exteriores”, aunque en realidad
son siempre intrínsecos a la realidad del mercado.
La existencia de una moneda común (el origen del
dinero, hace cinco mil años, coincidió con el nacimiento
del antiguo Estado en Mesopotamia y Medio Oriente), la
propiedad privada con las consiguiente regulaciones jurídicas y del derecho, las diversas modalidades de contractualidad y sus normativas… estos y otros muchos dispositivos demuestran que el mercado lejos de ser un fenómeno natural es una institución y por consecuencia
una creación social sujeta a transformaciones históricas,
y que entre otras resulta también de una acción de la política y el Estado.
El Estado está presente en lo más profundo de la
esfera mercantil de la sociedad, haciendo que cada acto
pretendidamente “privado” comporte inevitablemente
un aspecto o dimensión “público”, por muy pequeño y
poco aparente que sea. La misma empresa, con todo su
protagonismo en la economía de mercado y en la ideolo-
174 José Sánchez-Parga
gía liberal, es un fenómeno eminentemente social, una
organización asociativa.
Precisamente la empresa es una institución social
creada para fortalecer la acción económica y no dejar a
los actores económicos, - privados-, a merced de las incertidumbres del mercado y sus riesgos. Dicha institución
funciona con una organicidad interna, con jerarquizaciones, regulaciones y controles. He ahí pues la presencia de
entidades no mercantiles en el mismo seno del mercado.
De hecho, el mercado genera por sí mismo constreñimientos que se extienden hasta los confines del Estado13.
Un ejemplo de análisis nos proporciona el caso
muy particular pero muy crucial del mercado laboral. En
su concepción ideal estaría regido por la ley de la oferta y
de la demanda, como todos los otros mercados. Supongamos que los empleadores emprenden una actividad económica en una región deshabitada, mientras que las regiones vecinas se encuentran superpobladas y no hay trabajo suficiente para todos. Los trabajadores no empleados se desplazarían hacia el mercado laboral vecino demandante de fuerza de trabajo. Dicho mercado ejerce un
constreñimiento sobre la libertad de los trabajadores de
la región vecina que preferirían encontrar trabajo en ella
en lugar de ir a buscarlo fuera. Así es como un factor colectivo (la ley del mercado) presiona sobre la esfera privada de los trabajadores.
Otro es el caso de la Europa de los años 50 a 70,
cuando el desarrollo industrial y la ampliación de los
mercados propiciaba también la expansión del mercado
laboral y los mismos Estados apoyaban políticas inmigra-
La modernización y el Estado 175
torias; a partir de los años 80 el nuevo desarrollo del capitalismo financiero constriñe la producción capitalista y
reduce el mercado laboral creando un elevado desempleo interno; los Estados europeos se verán obligados a
impedir el libre acceso al mercado laboral de trabajadores extranjeros.
Una importante iniciativa empresarial consistirá
en establecer acuerdos y alianzas tendientes a controlar
el funcionamiento aleatorio y eventualmente juzgado peligroso del mercado (por medio de convenciones interempresariales, de carteles, de grupos de presión …). De
esta manera, la absoluta libertad en la formación de los
precios, principal motor de la economía del mercado, se
encontrará perturbada por factores institucionales que
ejercen un constreñimiento.
Incluso admitiendo que ciertos constreñimientos
puedan existir al interior del mercado, se podría objetar,
como hacen algunos neoliberales, que tales constreñimientos son de orden privado, y por consiguiente diferentes de los constreñimientos públicos o estatales. La diferencia consiste en que mientras nadie puede eludir los
constreñimientos públicos y estatales, los privados lejos
de tener un carácter ineludible estarían sujetos a la libre
aceptación.
Tales objeciones son muy pertinentes, pero en
modo alguno cuestionan el hecho que se pretende demostrar: 1) que hay factores constringentes al interior del
mismo mercado, el cual no puede ser defendido como la
esfera de la “pura libertad”, tal y como sostienen no pocos
teóricos de la economía de mercado ; 2) que existe una
176 José Sánchez-Parga
continuidad de situaciones constringentes en el seno del
sector privado, arraigados en la misma libertad, y que se
extienden hasta los confines de lo estatal.
No todos los constreñimientos privados son de la
misma índole. Sin llegar a ser “públicos” en el sentido político del término (es decir legalmente impuestos) estos
constreñimientos pueden ser o llegar a ser más o menos
“públicos “, en una acepción más amplia del término: por
afectar una parte más o menos extensa del cuerpo social.
Aun cuando los constreñimientos estatales y los
privados pueden revestir diferencias esenciales, con frecuencia convergen y coinciden. Por ello no cabe considerar que el “constreñimiento” constituya un factor específico y diferencial del Estado, cuando en realidad sería lo
que vuelve tan porosas la realidades del Estado y del mercado. Lo que resulta más evidente, cuando se constata
que ciertos constreñimientos estatales pueden convertirse en origen de libertad privada. Cuando el Estado, por
ejemplo, prohibe a ciertas empresas instalarse en lugares
especialmente reservados para fines recreativos o para la
protección del medio ambiente.
Todo lo precedente permite entender mejor por
qué y cómo numerosas acciones estatales surgen desde el
interior mismo de la economía de mercado. Cada actividad mercantil comporta o presupone siempre una cierta
presencia estatal (que la hace posible). Adicionalmente el
funcionamiento del mercado genera de manera constante problemas y constreñimientos (con efectos más o menos amplios o “públicos”, que ellos mismos pueden suscitar el reforzamiento del componente público (estatal), de
La modernización y el Estado 177
tal o tal otra acción económica. Son muchos los problemas que genera el mercado, y que no pueden ser resueltos más que por la actividad preventiva o rectificadora del
Estado.
Paralelamente, uno u otro constreñimiento privado, surgido espontáneamente al interior del mercado,
puede transformarse, en un momento determinado o bajo ciertas condiciones, en un constreñimiento realmente
generalizado y obligatorio, es decir estatal. Si se pretende
entender, por consiguiente, cómo y por qué el Estado penetra siempre cada vez más la economía de mercado, es
preciso analizar de manera minuciosa la manera como
funciona esta economía de mercado. La clave del “misterio” de la acción estatal no se encuentra por consiguiente fuera sino al interior mismo del mercado.
9. La acción estatal a partir de los mecanismos
económicos
Como ya ha sido señalado tanto la teoría del “fracaso del Estado” como la del “fracaso del mercado” incurren en el mismo enfoque de la diferencia-oposición entre ambas realidad y de la “externalidad” (“intervención”)
en sus recíprocas relaciones . Ahora bien, resulta evidente que las intrínsecas correspondencias e interaciones
entre Estado y mercado se explican y se justifican de
acuerdo al modelo y a las condiciones históricas de una
determinada sociedad.
Hasta los años 60 las industrias polucionaban el
medio ambiente con la más absoluta libertad, y a ningún
178 José Sánchez-Parga
Estado se le hubiera ocurrido cualquier tipo de intervención. Pero desde entonces no hay economista neoliberal
en los países occidentales desarrollados, que no “autorice” una intervención controladora y sancionadora del Estado, para corregir este efecto nefasto de la economía de
mercado. Curiosamente este inicial control estatal del
mercado podrá privatizarse e interiorizarse en la misma
economía del mercado, cuando los potenciales demandantes de una mercancía producida anti-ecológicamente
rehusen comprarla.
Sin embargo, en países subdesarrollados ni el Estado ni micho menos los mismos industriales están en condiciones de asumir un tal constreñimiento. Lo cual demuestra que tanto el intervencionismo estatal como el
constreñimiento del mercado son percibidos y tratados
de manera muy diferente, y ello en el fondo no tanto por
razones económicas cuanto por razones políticas. Puesto
que en definitiva son las correlaciones de fuerza sociales
quienes inducen o no inducen el reforzamiento de la
presencia estatal en el seno del mercado. Lo cual tampoco excluye que una intervención estatal por razones ecológicas no responda también a razones económicas y de
mercado.
Un razonamiento parecido puede aplicarse a otros
casos de “fracaso del mercado” y obligan a la “intervención” del Estado, aun cuando estamos ya en condiciones
de reconocer que no hay propiamente ni “fracaso” ni “intervención”, puesto que es la misma lógica y competencia
estatales las que permiten hablar de “fracaso” del mercado, y es la misma lógica y competencia mercantil la que
permite hablar de “intervención”, cuando ambas entidades son consideradas separadamente. Así es como ciertos
La modernización y el Estado 179
bienes públicos, que no pueden ser producidos por el
mercado, pero que en cierto modo son requeridos por el
mercado, empiezan a ser parte y competencia del Estado:
ciertos niveles de educación, de salud, de seguridad social según el tipo o desarrollo de una sociedad determinada.
Otro caso que justifica la acción estatal son las situaciones de monopolio que pueden perturbar el buen
funcionamiento del mismo mercado. En tales casos el Estado es el único capaz de restablecer una “sana concurrencia”. Evidentemente son muchas las cuestiones que
requieren un desarrollo mucho más amplio, como por
ejemplo, quién define y cómo se definen los “bienes públicos” según el modelo de sociedad? Por qué el Estado
produce tal o cual bien público en tal o cual momento y
no en otros ? Cuáles son los límites de una “sana concurrencia”? Por qué el Estado estimula ciertas prácticas concurrenciales o anticoncurrenciales ?
La teoría del “fracaso del mercado” deja muchas de
estas cuestiones y otras más sin respuesta, ya que su razonamiento responde a una lógica mecánica y prescriptiva, resultante de la externalidad con la que concibe la
relación Estado y mercado. Según dicha concepción, si se
presenta tal o cual “mal funcionamiento” del mercado, tal
o cual acción del Estado es automáticamente “autorizada”. En el fondo lo que se escamotea por principio son las
relaciones de poder insertas en todo lo social y también
en lo económico.
Esto mismo obliga a repensar el Estado no sólo, e
incluso no tanto, como una institución política sino in-
180 José Sánchez-Parga
vestida por el mercado y profundamente económica. De
la misma manera que no cabe considerar los actores políticos sin entenderlos simultáneamente como actores
económicos, tan inmersos en el mercado como en el escenario de la política. Enfatizar esta doble dimensión de
lo social ha sido el gran aporte de la corriente marxista
desde el siglo XIX, aunque al priorizar el análisis y dinámica económicos del capitalismo han relegado la importancia de las estructuras políticas, reproduciendo de esta
manera la misma dicotomía liberal, según la cual la esfera política sería percibida como exterior a la esfera económica.
Esto no significa que el marxismo haya elaborado
una visión escindida de la sociedad, al pensar que el poder político no es un fenómeno exterior y diferente de la
desigualdad económica y que las relaciones de dominación tampoco son ajenas a las relaciones de explotación.
De ahí que los primeros análisis marxistas presenten el
Estado como un reflejo de la estructura económica, y que
la “autonomía relativa del Estado”, se encuentre siempre
“determinada en última instancia “ por las relaciones de
producción .
10. Metamorfosis y paradojas de una relación
Tal ha sido la historia de las relaciones entre Estado y mercado, sobre todo si se comienza entendiendo la
acción del Estado no reducida a la dimensión de su volumen (del empleo público, de los gastos y ganancias, de
sus infraestructuras y sus organismos etc.), ya que una tal
estimación no tomaría en cuenta el aspecto global de la
La modernización y el Estado 181
acción estatal, y encubriría las diferentes formas que reviste , sus causas y sus efectos. Puesto que, como hemos
ya observado, la acción estatal es un fenómeno multiforme, del que muchas de sus actividades aparecen inducidas por el funcionamiento del mismo mercado, mientras
que otras parecen ir contra el mercado; si algunas de sus
actividades son particularmente discretas, otras en cambio alcanzan una gran visibilidad; unas resultan muy costosas, mientras que otras no implican carga financiera alguna (sin que por ello sean menos importantes); no pocas de sus acciones han sido introducidas por instigación
o presión de los empresarios, cuando otras se han implementado con la más tenaz oposición de estos.
Es preciso, por consiguiente, descartar la idea de
que el Estado y el mercado actúan de acuerdo a una lógica específica, cuyo funcionamiento está definitivamente
establecido por la naturaleza de cada uno de ellos. Mientras que en el siglo XIX el Estado aparece como una realidad institucional bien circunscrita, y las líneas de demarcación entre Estado y sociedad parecen muy claras, dicha
división no es más que aparente, puesto que la personalización del poder es aún muy pronunciada, numerosos
industriales, grandes propietarios y banqueros, ejercen
un considerable poder político, casi sin ninguna intermediación organizacional.
En el siglo XX asistimos a un desarrollo inverso: el
aparato estatal se involucra con ámbitos de la sociedad
nuevos y crece de forma espectacular, se crean las instituciones para estatales, y simultáneamente las líneas de demarcación entre la sociedad y el Estado, la política y el
mercado se diluyen y se vuelven porosas. Sin embargo,
también a pesar de esta aparente interacción con la so-
182 José Sánchez-Parga
ciedad, el Estado desarrolla al mismo tiempo una institucionalidad cada vez más autónoma.
De esta manera se define la siguiente paradoja: el
Estado circunscrito del siglo XIX coincide una sujeción
tan fuerte y evidente como personal con los intereses económicos privados, mientras que por su parte el Estado difuso y omnipresente del siglo XX está acompañado de
una “desprivatización” y despersonalización del poder.
Esta doble y en apariencia contradictoria evolución se explica por las profundas modificaciones de las relaciones
de fuerza sociales operadas en la transición de los dos siglos.
De la misma manera que el mercado, el Estado está lejos de ser una entidad fija e inmutable en sus formas
y actuaciones. La historia del mercado como la del Estado
han sido analizadas de manera muy convencional, como
si se tratara de entidades y relatos separados, cuando en
realidad no son plenamente comprensibles más que en
sus recíprocas interacciones.
Téngase en cuenta lo que significó, por ejemplo, el
instrumento monetario en la creación de los Estados y
mercados nacionales, sustrayendo la economía y el desarrollo del mercado a las contingencias de la libre empresa; o la importancia decisiva que tuvo en otro orden de
cosas la legislación sobre las patentes tecnológicas y de
propiedad intelectual, científica y artística. Si las soberanías nacionales del Estado se construyen sobre el signo
visible de las fronteras, las mismas fronteras eran necesarias para que las aduanas delimitaran el ámbito del mer-
La modernización y el Estado 183
cado nacional. He ahí el efecto económico de una medida política fundacional del Estado-nación.
El Estado nunca se contentó con delimitar los espacios, en los que las fuerzas del mercado podrían desarrollarse, ya que además de producir los escenarios económicos participó en ellos no como un interventor o vigilante externo, atento a la seguridad de bienes y personas, sino como un actor interior. Sin necesidad de producir bienes y servicios, sin necesidad de establecer reglas
de juego mercantiles, el Estado desempeña actividades
decisivas en el proceso de desarrollo capitalista.
Uno de los ámbitos decisivos de la acción estatal
pero también más específicamente económico son las
políticas fiscales, las cuales por otra parte han sido siempre las más cambiantes a lo largo de la historia del Estado. En el siglo XIX , cuando se impone la fiscalidad indirecta, y el Estado no se preocupa de las consecuencias injustas de su imparcialidad, las cargas más pesadas de los
impuestos se dejan sentir sobre los sectores más desfavorecidos; cuando todos pagaban casi lo mismo, aunque las
diferencias de riquezas e ingresos fueran muy grandes.
Adoptando una tal política fiscal, el Estado “interviene”
en el juego social y en la correlación de fuerzas, ahorrando el máximo a los propietarios, favoreciendo la acumulación de los capitales en detrimento del trabajo.
En definitiva nadie como el Estado para reducir los
costos de producción, en actividades que podían tener
una apariencia social: la construcción de carreteras, de
ferrocarriles, de tendidos eléctricos, de sistemas telefónicos, etc. no tenían hace un siglo el valor e interés social
184 José Sánchez-Parga
que pueden tener hoy. Nunca se “abstiene” el Estado de
intervenir sobre la escena económica y social, lo que
cambia de signo es siempre su estrategia económica. En
el siglo XIX adopta una visibilidad particular, ya que el objetivo principal de su política tarifaria, fiscal y social se
orienta hacia la acumulación del capital industrial, constriñendo los derechos sociales del trabajo. En cierto modo el Estado actúa también como una “mano invisible”
aunque en un sentido muy diferente a la de Adam Smith.
Si a partir de la Primera Guerra mundial - y más
aún después de la Segunda Guerra Mundial - la fiscalidad
del Estado, escandalosamente injusta (al rededor del 75 %
de los impuestos eran indirectos), se modifica para instaurar el impuesto progresivo, directo, sobre las riquezas
y las ganancias, y las cargas y cotizaciones sociales comienzan a acumularse sobre las espaldas de los sectores
patronales y empresarios, en aquel entonces el objetivo
principal del Estado era incentivar la producción y masificar el consumo.
Otra imagen deformada es la de una acción estatal
supuestamente “supletoria” o “sustitutiva” de lo que el
mercado no proporciona; como si el Estado compensara
con la producción de un bien o de un servicio que el mercado es incapaz de garantizar. Es el caso de las nuevas
tecnologías que son indispensables para el buen funcionamiento de las empresas privadas, las cuales se convertirán en un “servicio público” mucho tiempo después. En
más de una ocasión un bien o servicio llamado “público”
tuvo su origen en las necesidades de grupos muy restringidos de la sociedad, pero económicamente protagónicas, que el Estado se apresuró a satisfacer para generalizarlos y socializarlos más tarde.
La modernización y el Estado 185
Algo similar cabe sostener con la educación tanto
como “derecho social“ cuanto como “política social”. El
capital y la empresa privada han sido siempre incapaces
de garantizar una inversión a tan largo plazo para disponer en el futuro de fuerza de trabajo calificada y de desarrollo tecnológico; por eso el Estado asume políticamente dicha actividad y responsabilidad tanto en términos
económicos como sociales. En este mismo sentido hay
que interpretar también el tan debatido y poco comprendido “déficit fiscal”, el que no sería más que una inversión
pública a largo plazo que el mercado es incapaz de garantizar, cuando por otra parte sólo el Estado está en condiciones de asumir una inversión de tal naturaleza tanto
por su monto como por su plazo y su alcance.
11. Un paréntesis antropológico
Si consideramos que el Estado moderno no es más
que la institución que representa la organización del sistema político, hay que reconocer que la intervención de
este en la economía y en la reproducción del vínculo social es tan antigua como la sociedad humana, y podemos
ya encontrarla en las sociedades primitivas.
En las sociedades ”salvajes”, basadas sobre todo en
una economía de la caza, la pesca y la recolección, el sector de los cazadores constituían la esfera de mayor capacidad y mejores condiciones para constituirse en un grupo poderoso y dominante. Por eso en tales sociedades el
tabú de la caza desempeñaba una función decisiva tanto
para imponer, organizar y regular la redistribución al interior del grupo como para impedir que la caza y los ca-
186 José Sánchez-Parga
zadores se convirtieran en los mayores beneficiarios de
un tipo de sociedad que precisamente se fundaba, reproducía y sobrevivía gracias a ellos. El tabú los convertía en
los mayores deudores respecto del grupo.
En la sociedad guayaki del Paraguay, cuando los
cazadores regresaban con sus presas, las depositaban en
el medio de poblado para que todos los demás miembros
de la tribu comieran de ellas; un tabú muy estricto les impedía a los cazadores comer de sus propia caza, ya que la
transgresión de tal tabú podría acarrearles la maldición
de no poder cazar nunca más. Muy análogo es el caso de
un grupo de cazadores tan distinto como distante: el de
los ! tang del desierto de Kalahari en el Africa meridional.
Cuando el cazador ! tang regresa con su caza al poblado,
la gente sale a recibirlo para injuriarle o bien porque ha
cazado muy poco o porque sus presas son pequeñas, y de
mala calidad. Después de ser así denigrado el cazador !
tang repartirá toda su caza entre todos los no cazadores y
otros cazadores.
La economía política de la sociedad primitiva es
muy clara: por cualquiera que sea el medio, mágico, cultural, religioso o social, siempre se impide que el grupo
más favorecido pueda llegar a acumular recursos y poderes, obligándolo más bien a entrar en un sistema de redistribución. Aunque son sociedades “sin Estado”, o más
exactamente según Pierre Clastres, “sociedades contra el
Estado”, el sistema político está constituido por aquellos
procedimientos, instituciones, ideologías o creencias que
contribuyen a mantener la cohesión del grupo.
La modernización y el Estado 187
Este sería el principio y modelo que fundan los derechos sociales en cualquier tipo de sociedad: si una determinada sociedad o formación socio-económica privilegia el enriquecimiento de un determinado grupo o sector social (o los cazadores o lo guerreros o los shamanes),
este preciso grupo o sector social resulta el más deudor y
el que tiene mayores responsabilidades con dicha sociedad, y es por consiguiente el que tiene mayores obligaciones redistributivas, precisamente con aquellos sectores
que dicha sociedad beneficia menos o perjudica más.
Al no ser sociedades segmentadas en “campos” o
esferas específicas, en las sociedades primitivas o comunales lo económico, lo político, lo cultural o ideológico se
encuentran difuso y confuso por todo lo socia interactuando recíprocamente. La acción política se expresa a
través del tabú al interior de una realidad económica como es la caza, la cual a su vez podría adquirir un alcance
político, desde el momento en que el cazador se convierte en el “Big man” de la tribu.
Valga de conclusión un texto clásico y de valor imperecedero, para entender hoy más que nunca la dimensión del Estado en una sociedad moderna, dominada por
una lógica mercantil, tendiente a regular los intereses privados supeditando a ellos los comunes: “la verdadera acción política no ha de cuidarse del bien particular sino
del común - pues el bien común estrecha los vínculos de
la ciudad, mientras que el particular los disuelve - como
así mismo conviene tanto al bien común como al particular que aquel esté mejor atendido que este” (Platon, Las
Leyes, # 1254)
188 José Sánchez-Parga
Ahora bien, y sobre todo para entender la última
frase, en la antigua democracia ateniense no era necesario un Estado, una presencia y acción estatales, para garantizar el vínculo social, puesto que todo ciudadano ateniense tenía la convicción y experiencia que el bien común era la mejor condición y garantía para los intereses
privados, y que estos dependían y resultaban de aquellos.
En sociedades como las modernas, en cambio, donde los
intereses privados se sobreponen al bien común, la presencia y acción estatales adoptan una institucionalidad
muy diferente para impedir que se disuelva el vínculo social.
12. El Estado y el Mercado en la globalización
La globalización y la modernización del Estado tal
y como ha sido aquí presentada están comportanto un
cambio fundamental en las relaciones entre el Estado y la
economía, la cual dirige cada vez más las políticas estatales incluso aquellas no específicamente económicas.
Los intereses políticos particulares del Estado están en cada país cada vez más vinculados a la competitividad internacional de las empresas nacionales del país o
de aquellas extranjeras instaladas en su territorio. En momentos claves de un desarrollo cifrado en los alcances o
efectos globales, los gobiernos utilizan la competitividad
económica como un instrumento al servicio del interés
nacional y de su inserción en el contexto económico internacional y global. Y será con esta finalidad que los Estados articulan y movilizan en una estrategia explícita la
competitividad, la productividad y la tecnología. Impulsando el desarrollo tecnológico de las industrias naciona-
La modernización y el Estado 189
les y de sus infraestructuras productivas con el objetivo
de mejorar la productividad y ayudar las empresas a lograr una mayor concurrencia y competitividad en el mercado mundial. Simultáneamente los gobiernos no dejarán de limitar lo más posible la penetración de su mercado por la competencia extranjera, creando así ciertas
ventajas para las industrias menos desarrolladas.
El actual problema es que ni el apoyo a los desarrollos tecnológicos y productivos, ni tampoco las protecciones del propio sector industrial y comercial frente a las
penetraciones extranjeras logran los Estados nacionales
eficazmente cada uno por separado sino al interior de
una integración regional. El caso de la Unión Europea, de
la ALENA o del MercoSur.
En un mundo donde las relaciones de poder de los
gobiernos y de las multinacionales orientan y configuran
las tendencias de los mercados, los paises abandonados
exclusivamente a las fuerzas de los mercados se vuelven
extremadamente vulnerables a los flujos financieros inestables y a la dependencia tecnológica. Por consiguiente, y
por muy paradógico que pueda parecer, el papel económico que el Estado deberá desempeñar a la hora de la
globalización y desregulación “es precisamemte a causa
de la interdependencia y de la apertura de la economía
internacional que los Estados deberán dinamizar estrategias de desarrollo en favor de sus administrados. Las
políticas económicas tradicionales puestas en práctica en
los límites de las economías nacionales reglamentadas
son cada vez más ineficaces, en la medida que los factores claves como la política monetaria, las tasas de interés
o la innovación tecnológica dependen fuertemente de los
movimientos mundiales.
190 José Sánchez-Parga
Dos conclusiones merecen destacarse de las precedentes observaciones. En primer lugar, la intervención
del Estado en la economía no tiene la finalidad de fortalecer los intereses económicos del Estado sino aquellos de
la sociedad nacional, y muy particularmente de los sectores más dinámicos de ella; en segundo lugar, dicha intervención no dejará de limitarse a reglamentar una economía nacional cada vez menos nacional y cada vez más
atravesada por los movimientos comerciales y tecnológicos mundiales. De ahí resulta que la mejor actuación nacional de los Estados en las economías de sus países se
inscriba de manera creciente en la perspectiva y dinámica de su integración económica regional.
Es precisamente esta integración creciente de las
economías nacionales en las economías regionales, y de
ambas en una economía global, lo que mejor evidencia el
cuestionamiento de una noción tan vaga y controvesial
como la de competitividad, la cual sólo puede ser entendida como un atributo de los diferentes conjuntos económicos, como son los países o las regiones, y no tanto las
empresas, a las que mejor les convendría la idea de “posición competitiva” en un determinado conjunto económico.
El valor estratégico de la competitividad tanto para las políticas económicas como para las ideologías políticas está ligado a dos factores. De un lado, la interdependencia creciente de las economías, y singularmente de los
mercados de capitales y de monedas, cuestiona la existencia de políticas económicas auténticamente nacionales, haciendo que todos los países deban pilotar su economía simultáneamente en cooperación y en concurrencia con los otros países, ya que la evolución de su socie-
La modernización y el Estado 191
dad y de sus instituciones tiene pocas probabilidades de
coincidir armoniosamente con sus iniciativas económicas.
De otro lado, los procesos de globalización retroactuan sobre el crecimiento de la productividad, haciendo que las industrias deban mejorar su eficacia frente a la competitividad internacional en la perspectiva de
conquistar segmentos suplementarios del mercado mundial. De esta manera el eje que vincula tecnologías, cambio organizacional y crecimiento de la productividad pasa necesariamente por la concurencia global. Y esta concurrencia mundial se encuentra condicionada y mediatizada para cada economía nacional por su integración a
una región económica más amplia.
Notas:
1
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5
6
Sobre este tema puede consultarse la ilustrativa obra de Spencer
Pack, Capitalism as a Moral System. Adam Smith´s Critique of the
Free Markets Economy, Elgar, London, 1991.
Cfr. Arthur Taylor, Laisser faire and State Intervention in 19 th Century Britain, MacMillan, London, 1978.
Uno de los estudios clásicos sobre la teoría del fracaso del mercado
es el de Francis Bator, “The Anathomic Anathomy of Market Failure”
en Quarterly Journal of Economics, 1958.
Que la teoría del- proceso del mercado y la teoría del - proceso del nomercado sean teorías gemelas (Ch. Wolf, 1979) sugiere ya que ambas
son más correspondientes de lo que se suele reconocer, y que -cuando fracasan o fallan los mercados también fallan o fracasan los gobiernos (P. Starr, 1993: 47).
Janicke Martin, State feilure. The Impotence of Politics in Industrial
Society, Polity Press, Cambridge, 1990: 1)
Cfr. Baeck, L. et al. “Begripsbepaling en situering van het deregulleringsverschijnsel in de geschiedenis van het economisch denken” en
Sociaal economische deregulering, 18° Vlaams Wetenschappelijk
Economisch Congress, Vereiniging voor Economie, Brussel, 1987.
192 José Sánchez-Parga
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Plantear la cuestión sobre el papel deseable del Estado en términos
generales carece hoy de sentido, ya que su función específica y formas particulares deben responder a una historia y sistemas socio económicos y políticos concretos, a valores y objetivos de cada país.
Al margen de estas precisas contextualizaciones la definición de una
forma, tamaño y función del Estado puede no pasar de ser ideológica.
Cfr. Sabino Cassese, “The Rise and Decline of the Notion of State”, en
International Political Review, vol 7, n. 2, 1986.
Cfr. Joseph Bensman & Robert Lilienfeld, Between Public and Private.
The Lost Boundaries of the Self, 1979. Dos obras muy sugestivas son
las de S.I. Benn & G. F. Gaus (eds.), Public and Private in Social Life,
Croom Helm London, 1983, y de Barry Bozeman, All Organizations
Are Public. Bridging Public and Private Organizational Theories,
Jossey - Bass Publishers, S. Francisco, 1987, y cuyo provocativo título
está dedicado al mundo de las empresas.
cfr. Jean - William Lapierre, Vivre sans Etat ? Essai sur le pouvoir politique et l’ innovation social, Seuil, Paris, 1977:16.
Permítasenos aquí una disgresión etnográfica muy ilustrativa: en las
culturas andinas, tradicionalmente en todo trueque, intercambio o
transacción mercantil siempre hay una “yapa”, una cantidad gratuitamente añadida al producto vendido y comprado, que no ha sido objeto de negociación y comercialización, pero que simboliza esa relación social extraeconómica que existe en todo mercado.
Cfr. Geoffrey M. Hodgson, Economics and Institutions . A Manifest
for a Modern Institutional Economics, Polity Press, Cambridge, 1988:
365.
Hoy nos puede llamar poderosamente la atención que el concepto de
privado en la Grecia clásica significa idiotez (con la misma acepción
peyorativa de la idea de -idiota-), pero nos hemos vuelto insensibles
al sentido -privativo- que tiene en su origen latino el concepto de privado- (privatus de alcance público).
VI
MODERNIZACION DEL ESTADO
Y CULTURA
1. Nacionalización y Desnacionalización de la
Cultura
El hecho que la nación sea una construcción histórica, presupone el principio que no es por tener características comunes que un pueblo constituye una nación,
sino, todo lo contrario, porque constituye una nación tiene, adquire y desarrolla características comunes; y por
consiguiente, el carácter de un pueblo es producto de la
historia.
Este planteamiento es hoy tan pertinente como en
la época en que Weber lo establecía frente a los nacionalismos, que por aquel entonces se fundaban sobre supuestas bases raciales, étnicas o espirituales (Geistvolk); y
un mismo argumento reiterarán Mauss y Levi-Strauss: las
características comunes (raza, lengua, cultura, religión...)
no son la causa sino el efecto de la construcción nacional.
De hecho el proceso de societización (Vergesellschaftung) que da lugar a la nación es análogo al de comunización (Vergemeinschaftung); ésta surge cuando los in-
194 José Sánchez-Parga
dividuos orientan una acción en función de la conciencia
que han tomado de sus comunes características. Si no hubiera tal toma de conciencia ni tal orientación de sus acciones en función de ella, sus sólos rasgos comunes (ètnicos,
raciales, religiosos, linguísticos....) serían insuficientes
para formar una comunidad. “El hecho de tener en común (Gemeindemheit) ciertas cualidades, una misma situación o un mismo comportamiento no constituye necesariamente una comunalización” (Weber pg. 42). Los
factores objetivos contribuen evidentemente a fundar y
mantener esta comunidad pero no son su causa.
Las naciones como las comunidades son construcciones históricas. La pertenencia a una nación se funda
sobre bases objetivas diversas tales como una lengua y religión compartidas, una común memoria política, “hábitos corporales” (desde una culinaria y gastronomía hasta
la relación entre sexos); sin embargo, ninguno de estos
factores es necesario o suficiente para que se constituya
una nación, ya que ésta “no es definible por las calidades
comunes de quienes asocia”; la nación no se identifica
con una comunidad linguistica, ni mucho menos con la
comunidad real de sangre, ni con un tipo antropológico
específico, ni con la religión (cfr. Weber, VIII , 5). Una argumentación adicional al respecto es que las diferencias
internas de una nación pueden ser tan grandes y fuertes
como los elementos comunes, e incluso mayores y más
importantes y diferentes de las otras naciones.
En conclusión, es siempre la organización política
la que da su significación nacional a las características
objetivas comunes. En otras palabras es el nacionalismo
lo que produce la nación y no lo contrario; es la voluntad
La modernización y el Estado 195
propiamente política de construir un Estado lo que define el nacionalismo y en consecuencia la nación.
Esta tesis fue ilustrada por Weber, evocando el caso de la Alemania de inicios del siglo XIX, que compartiendo una misma cultura, carecía de la voluntad política
de construir una unidad nacional en el concierto de las
otras naciones.
El proceso formativo de la nación o construcción
nacional comporta la organización política de los intereses socio-económicos de las clases dominantes, capaces
de incorporar también a ella la participación de las clases
“económicamente subordinadas”; el mismo interés es
compartido por sectores administrativos y militares que
encuentran un particular e inmediato interés en la construcción nacional. Convertida en un fenómeno y factor
de modernización también los intelectuales y artistas, los
protagonistas de la cultura, todos ellos se convierten en
portadores de la idea de nación, y ellos mismos se encargarán de elaborar y difundir el conjunto de representaciones e idearios nacionales.
Artistas y pensadores encuentran un interés en
parte ideológico pero también en parte material en la
construcción de lo nacional, desempeñando un papel
decisivo en la nacionalización de la cultura; ellos serán
quienes vuelven nacionales todos aquellos rasgos y características comunes, que ni siquiera eran la condición
necesaria y suficiente para la construcción nacional.
Es en definitiva el Estado, el que no sólo construye
la nación sino que tambien nacionaliza la cultura. Ahora
196 José Sánchez-Parga
bien, sólo cuando el Estado-nación aparece como factor y
fenómeno de modernización tiene un efecto cultural nacionalizando la cultura; pero cuando el Estado-nación,
por efecto de su propia modernización, deja de ser un
factor de modernidad y de actuar como fenómeno de
modernización, entonces se iniciará un proceso de desnacionalización de la cultura con todas sus consecuencias.
En primer lugar, todos aquellos rasgos y características comunes, que había definido la colectividad histórica, sobre los que se había construído la unidad nacional y
una homogenidad cultural, todos aquellos rasgos dejan
de ser compartidos, dejan de unificar y hogomenizar, reafirmándose antiguas diferencias o surgiendo otras nuevas, las cuales se sobreponen con mayor fuerza y valor a
los rasgos compartidos, que a su vez serán relegados o desechados como irrelevantes o irreales.
En el momento que declina y desaparece la voluntad y organización políticas, cuando el Estado-nación deja de unificar y homogenizar en una cultura nacional todas las diferencias culturales a su interior, la nación por
un lado pierde su substrato o soporte cultural, y la cultura, por el otro, pierde su identidad o referencia nacional.
Y al mismo tiempo que los intereses económicos
dejan de ser nacionales (ya sea porque se internacionalizan o regionalizan), y los referentes nacionales se convierten en obstáculos para el desarrollo de los sectores
económicos, simultáneamente tambièn los intelectuales
y los artistas, los científicos, los intérpretes de la cultura
dejan de encontrar su fuente de inspiración, de legitima-
La modernización y el Estado 197
ción y de interés en el carácter nacional de la cultura, para explotar o bien las dimensiones más transnacionales
de ella o bien sus particularismos y diversidades intranacionales.
De ahí que en la actual modernidad post-nacional
los neo-nacionalismos surgen al interior de los Estadosnación, tanto en contra de las anteriores unidades nacionales como en contra de las otras colectividades históricas
intranacionales, respondiendo a una nueva voluntad y
organización políticas de formar nuevas comunidades
étnicas, sobre las cuales construir nuevos Estados-nación
sobre el fraccionamiento de las anteriores.
Así es como tiene lugar una renacionalización de
culturas, que durante siglos habían quedado en parte asimiladas o integradas, en parte dominadas o encubiertas
por la unificación y homogenización de una cultura nacional. Los neo-nacionalismos revivifican o reactualizan
rasgos comunes, característicos y diferencias culturales
para trasnformarlas en condición y razón de nuevas identidades y construcciones de nación.
Nada tiene de extraño que por ello también en el
ámbito de la cultura como en el socio-político surjan nacionalismos sin nación.
2. Nación y nacionalismos versus cultura
Los procesos y situaciones históricas que acabamos de reseñar demuestran que las entidades políticas,
los Estados-nación, que se han impuesto y han sido reco-
198 José Sánchez-Parga
nocidos internacionalmente, han reunido grupos que
pertenecian a colectividades históricas diversas, y que inversamente colectividades históricas relativamente homogéneas se han encontrado fracturados o divididos entre distintos Estados-nación.
Este desfase o falta de correspondencia entre entidades políticas y colectividades históricas ilustra y fundamenta la oposición e impedimentos que pueden existir
entre ambas realidades. Lo cual resulta todavía más evidente, si se tiene en cuenta que las culturas sólo existen,
sólo se forman, desarrollan y perduran en la interculturalidad, y que según la misma tesis de Levi-Strauss la ausencia de intercambios condena y mata una cultura.
Quizás como nunca antes en la historia, la formación de los Estados-nación, que se inicia en el siglo XVI,
provocó una profunda crisis en las formaciones culturales al afectar el principio y dinámica de su construcción y
desarrollo: las relaciones interculturales.
El Estado-nación, al nacionalizar la cultura, definiendo una cultura nacional, afectó las relaciones entre
culturas en una doble dimensión: a una escala macro,
marcó fronteras entre las culturas nacionales, produciendo con ellas más distancias y brechas que acercamientos
y comunicaciones entre las culturas de cada nación; de
otro lado, a una escala micro, la cultura nacional tendió a
unificar y homogeneizar todas las culturas y sus diversidades al interior de la nación, impidiendo que las diferencias entre ellas dieren lugar a intercambios recíprocos, y
que a su vez dichos intercambios reprodujeren una diver-
La modernización y el Estado 199
sidad, lo cual fuera un obstáculo para la unidad y homogenidad de la cultura nacional.
Este doble corte circuito de las relaciones interculturales operaba de manera correspondiente, ya que las
culturas nacionales no se relacionaban ni intercambiaban entre sí no sólo por efecto de su artificial o forzada
construcción histórica sino tambièn como resultado del
repliegue o involución sobre la diversidad de culturas que
tendía a unificar y homogenizar.
El Estado-nación fue un ghetto para las culturas de
cada país y al obligarlas a una suerte de interculturalidad
endogámia o endogénica atrofió las potencialidades de
comunicación y de intercambio entre ellas. Nada tendrá
de extraño por ello que la crisis del Estado-nación provoque el resquebrajamiento de la tribalidad de la cultura
nacional, haciendo que muchas de las culturas durante
largo tiempo nacionalizadas con mayor o menor violencia emergan con intensos impetus nacionalistas sobre los
escombros del Estado-nación.
Que el Estado-nación y la nacionalización de la
cultura obstaculizaran, limitaran o pervirtieran las relaciones interculturales no significa que estas no subsistieran, y que incluso llegara a formarse una cultura nacional. Y si por un lado la cultura nacional no impidió las relaciones e intercambios entre la diversidad de culturas
intranacionales, de otro lado sería erróneo e injustificado
sostener que la reproducción de estas diversidades culturales impidieran la formación de una real cultura nacional, aun cuando esta no fuera más que ese parámetro de
200 José Sánchez-Parga
interculturalidades delimitadas por el espacio-tiempo del
Estado-nación.
Que las diversas culturas al interior de cada país,
aun sin haber llegado a formar una cultura homogénea y
una suerte de síntesis nacional, compartieran experiencias históricas comunes y se reconocieran en la acumulación de sus largos intercambios, ya esto permitiría establecer la nacionalización de dichas diversidades culturales; es decir la nacionalización de sus reconocimientos,
comunicaciones e intercambios mutuos. Y en este sentido preciso, pero sólo en este sentido, es justificable calificar de colectividad histórica a tales formaciones nacionales de cultura. Pero en este caso, más que en cualquier
otro, vale el principio que la adquisición de una nueva
identidad cultural lejos de excluir las identidades preexistentes puede llegar a reforzarlas incluso a mediano o
largo plazo. En definitiva las identidades culturales asi como las fronteras que las diferencian nunca cesan de ser
redefinidas.
No cabe ignorar, sin embargo, que el Estado-nación impuso un modelo único de relaciones interculturales, muy diferente del que hubieran podido tener cada
una de las culturas o colectividades históricas según sus
propios orígenes y tradiciones. Si cada país posee un modo de integración socio cultural, que adopta formas particulares en función de su propio proyecto político originario y de su historia, tampoco cabe duda que el modelo
de Estado-nación no deja de imprimir a las relaciones interculturales cierto centralismo y dominación, y cierto tipo de unidad y orientación.
La modernización y el Estado 201
De otro lado, el Estado-nación se constituye de
acuerdo a una particular estructura social y de dominación, que será determinante del modelo que organizará y
dará forma a las relaciones entre las diversas culturas de
un mismo país, asi como entre ellas y las de otros países.
En este sentido no hay que olvidar que la construcción
del Estado nacional tuvo que adoptar en sus orígenes el
modelo de dominación y de centralismo propio de las
monarquías absolutas, con las que se inicia la Edad Moderna. Resulta obvio, por esto, que la interculturalidad de
tal formación socio-económica y política se encuentre
marcado por la hegomonía de aquella cultura particular
de los grupos, clases o regiones dominantes. Por ejemplo,
en la España del Siglo de Oro (Siglos XVI-XVII) será la castellana la cultura que protagonizará históricamente la organización y orientación de las relaciones interculturales,
haciendo que unas culturas actúen de manera más subordinada que otras.
Asi mismo, resulta tambièn obvio, que el desarrollo de la democracia, consecuencia de la modernización
del Estado nacional, al mismo tiempo que cuestiona e
inicia la desconstrucción del mismo Estado-nación, ponga en crisis la cultura nacional, la idea y representación
nacionales de la cultura. La democracia política y social
comporta a su vez una democratización de todas las culturas de un país “renacionalizádolas” en sus diferentes diversidades, o más exactamente “desnacionalizándolas”
para reubicarlas a sus originarias escalas regionales, las
de su tradicional colectividad histórica.
De hecho, la emergencia y reafirmación de las culturas regionales y locales en todos aquellos países donde
el Estado-nación ha entrado en un proceso de moderni-
202 José Sánchez-Parga
zación desestabilizador y desnacionalizador pone de manifiesto que la cultura nacional, incluso después de muchos siglos de integrar, unificar y homogenizar las diversidades culturales de un país no fue capaz de resolver las
diferencias entre ellas, ni de atenuar sus características
tradicionales.
No hay que suponer, sin embargo, que las diferencias entre las diversas culturas de un país tienen un carácter originario y que la reproducción o mantenimiento de
sus características particulares ha sido un simple legado
de la tradición; muy al contrario, es siempre la interculturalidad, son siempre las relaciones entre culturas las que
originan, informan y desarrollan las diferencias entre
ellas. Proceso este de interculturalidad que, a pesar de sus
impedimentos y limitaciones, no ha dejado de mantenerse bajo la acción unificadora e integradora del Estado-nación. La razón de ello es que la interculturalidad en cuanto comunicación hace que las culturas compartan características comunes al mismo tiempo y con la misma efectividad que opera las diferencias entre ellas.
Cualquier proceso o situación de interculturalidad
constituye siempre un tipo de integración cuyas formas
responden a tres variables dependientes:
a) las condiciones históricas de la interacción entre
los grupos socio-culturales;
b) la institucionalización de una mayor apertura,
oclusión o separación de cada grupo;
La modernización y el Estado 203
c) la capacidad de los grupos a participar en los recursos culturales colectivos.
Sería muy simplificador pensar la interculturalidad al margen de las estructuras de dominación internacional o prescindiendo de las estructuras socio-económicas y de clases al interior de cada país. Según esto, un factor decisivo de la asimilación y diferenciación culturales
con una nación reside en el fundamental proceso de mobilización social, el desarrollo de los mercados, la urbanización de las ciudades, los mass-media... En esta perspectiva una cultura nacional puede llegar a sobreponerse
sobre las culturas particulares de un país gracias al desarrollo de los medios de intercambio materiales y de comunicación, aun cuando tal integración más o menos
breve o duradera nunca llegue a asimilar la diversidad de
las diferentes culturas.
VII
HACIA UN NUEVO MODELO
HEGEMONICO Y DE DOMINACION
El fenómeno de modernización que en el siglo XVI
originó la formación de los Estados nacionales era portador de un nuevo modelo hegemónico que tendía a imponerse y dominar aquellos otros países o sociedades que
no habían sido capaces de adoptar la naciente organización política del Estado-nación. De hecho, los Estados
nacionales, que se constituyen en el transcurso de un largo período de guerras entre ellos, tanto para delimitar y
disputarse sus respectivas fronteras como para fortalecer
y unificar su poder interno, facilmente dominaron, ocuparon o sometieron aquellos otros países que no lograron
dotarse de una organización política estatal-nacional.
La hegemonía del modelo de Estado-nación se impuso históricamente en el mundo de dos maneras: primera dominando a los otros países, que no pudieron dotarse de “la territorialidad, el monopolio de la violencia y
la pretensión de legitimidad” (Weber) que definía al Estado-nación; y después, sobre todo a partir del siglo XVIII
mundializando dicho modelo, haciendo que todo país se
conviertiera en Estado-nación.
206 José Sánchez-Parga
Sólo Inglaterra, España y Francia se consolidan como Estados-naciones desde inicios del siglo XVI; será necesaria la Revolución Francesa (1789) tres siglos después
y la invasión de Europa por Napoleón, para que los otros
países europeos (Suiza, Alemania, Bélgica, Holanda, Italia) se constituyan en Estados nacionales, garantizando
así, con sus soberanías, un nuevo orden y equilibrio internacionales.
La constitución de los Estados-nación comportó
una tal concentración y acumulación de poder, que en
sus orígenes los Estados nacionales no estaban en condiciones de adoptar otro régimen que el de las monarquías
absolutas. Este absolutismo monárquico, que dió forma a
los nacientes Estados nacionales de la Edad Moderna, se
desarrollará sobre un doble eje de dominación: la dominación interna que somete y unifica todos los otros poderes ( sociales, económicos, políticos y culturales) anteriores al Estado-nación; y la dominación externa que dará
lugar al fenómeno colonial, el cual no será más que la expansión del poderío concentrado y acumulado en la
constitución de los Estados nacionales.
No se ha estudiado suficientemente cómo la “cuestión social” resultado de la formación de los Estados nacionales se resuelve con los colonialismos externos, y como tambièn estos compensan los sometimientos y dominaciones que internamente ejerce el Estado al interior de
su propia formación nacional.
Esta suscinta y muy esquemática referencia al modelo de dominación que supuso el proceso modernizador
del Estado y del ciclo nacional es muy ilustrativa, y pro-
La modernización y el Estado 207
porciona una cierta analogía de lo que se perfila ya como
un nuevo modelo de hegemonía y cuya modernización
consiste en revertir la forma de una dominación sin Estado-nacional.
Es un equívoco o una ilusión el pensar que la “moderna modernización” del Estado, con todas sus características desestatabilizadoras y desnacionalizadoras, con
el doble desplazamiento de los poderes del Estado-nación hacia los gobiernos y poderes regionales (intra o inter nacionales), representa un debilitamiento de la organización política y de los procedimientos de dominación.
Todo lo contrario, lo único que cambia es la forma de organizar el poder y la dominación; estos, de centrales (ubicados en el gobierno de la capital de cada nación) se vuelven o bien periféricos (Bruselas en la Comunidad Europea) o bien microfísicos (gobiernos autónomos, municipales). Con el fin del Estado nacional el poder deja de ser
orgánico, un organismo político, para convertirse en un
sistema o “red” (network). El poder y la dominación de
desmaterializan y de órgano se vuelven organización
El Estado nacional basaba su poder en el carácter
autónomo y autárquico de su soberanía, mientras que el
actual proceso de modernización, al mismo tiempo que
reduce las autonomías y autarquías, cifra cada vez más
los poderes en la amplitud e intensidad de las interdependencias. De ahí el actual dilema de la Comunidad Europea entre aumentar fuerzas (con la integración de nuevos países) o estrechar las ya existentes.
Según los presupuestos anteriores, resulta evidente que todos aquellos países que se resisten a la moderni-
208 José Sánchez-Parga
zación del Estado nacional (o no son capaces de iniciar y
concluir dicha modernización) no sólo no se encontrarán
en condiciones de competir con aquellos países cuyas
fuerzas sociales, políticas, económicas y culturales les
han permitido trascender el modelo de Estado-nación, sino que también facilmente se convertirán en sujetos de
una nueva forma (no estatal ni nacional) de dominación
socio-económica, política y cultural.
Se comprende perfectamente que sean aquellos
“paises más de Estado que paises de sociedad” ,como dice Touraine refiriéndose a Francia (1997:130), los que
opondrán una mayor resistencia a la modernización del
Eatado. Y este mismo sería también el caso de los paises
latinoamericanos, que son nacional más de Estado que
de sociedad.
En la futura geopolítica post-estatal y post-nacional las nuevas formas políticas y económicas de organización regional (y transnacional) del poder, alcanzarán una
tal hegemonía y dominación, que obligarían a muchos
paises a adoptar el mismo modelo, aun forzando artificialmente su modernización, e integrando nuevos bloques económico-políticos. De la misma manera que en el
siglo XVIII muchos países, que se independizaban de la
dominación colonial, se constituían en Estados-nacionales aun cuando no reunían las condiciones sociales e históricas del modelo estatal y nacional.
En la “moderna modernidad” el Estado-nación deja de ser una institución hegemónica y de dominación
para reducirse a la institucionalidad socio-política capaz
de instaurar y reproducir un modelo diferente de hege-
La modernización y el Estado 209
monía y dominación transestatal y transnacional. La
“moderna modernización”, lejos de fortalecer estatal y
nacionalmente al Estado-nación, hace que todo intento
estatalizador, nacionalizador lo debilite.
En conclusión, de la misma manera que a inicios
de la Edad Moderna (siglo XVI) el mundo había comenzado a dividirse entre países “modernizados” y constituídos
en Estados nacionales y los otros países marginales, dominados o colonizados, el actual proceso de modernización iniciado a finales del Siglo XV vuelve a dividirse el
mundo entre bloques de países institucionalizados metaestatal y meta-nacionalmente, y aquellos otros países que
siguen reproduciendo la institucionalidad del Estado-nación.
Pero de la misma manera que tambièn fue en el
transcurso de los posteriores siglos, inagurado por la
Edad Moderna, que todos los países irán adoptando la
forma de Estado-nación (Bélgica, Alemania e Italia apenas tienen un siglo de historia nacional y estatal) tambièn
la transformación modernizadora de los Estados nacionales podrá ser temporal y especialmente desigual y lenta.
Lo que si parece ineludible es que el Estado-nación, además de no ser ya un factor de modernización,
por consiguiente de dominación, puede convertirse en
un fenómeno residual del pasado, y cuya pérdida de hegemonía lo someterá más fácilmente a los nuevos modelos de organización política.
210 José Sánchez-Parga
En los países subdesarrollados, la mayoría de los
latinoamericanos, la persistencia del modelo de Estadonación no debe ser interpretada como resultado de la
fuerza y calidad de su institucionalidad política; si el Estado-nación se resiste a modernizarse, a transformarse, y
por consiguiente a concluir su ciclo institucional es debido a su misma debilidad y deformaciones institucionales.
Retomando la idea de Montesquieu, pero inviertiendo su
sentido, habría que decir que el Estado-nación en América Latina se reproduce y perdura no por efecto de su éxito sino de su propio fracaso institucional.
Pero es también debido al hecho de no poder asumir los nuevos modelos de institucionalidad y de organización políticas, de no poder competir con los nuevos sistemas transnacionales económico-políticos (tipo Comunidad Europea), que muchos países tratan de combinar,
muy paradógicamente con tensiones y limitaciones, la reproducción del Estado nación con la producción de bloques regionales económico-políticos (Pacto Andino, Merco Sur), cuando en realidad estos no se consolidan sino
sobre decline o receso de los estados nacionales.
El nuevo marco y principal factor de la modernización del Estado, el que conduce la desestatalización de las
naciones y la desnacionalización de los Estados, será el
mismo que constituye y conforma un nuevo modelo de
dominio y hegemonía: la globalización. Y será la fase global de desarrollo del sistema capitalista lo que servirá de
soporte a un sistema global de dominación, ya no organizado desde los Estados nacionales y desde los ejes de imperialismo y dependencia. Es evidente que la globalización podrá seguir manteniendo sus metrópolis desde
donde ejercer el imperio, la dominación y la hegemonía,
La modernización y el Estado 211
pero estos poderes ya no serán nacionales, y sí cada vez
más difusos y deslocalizados y hasta anónimos o corporativos (la ONU, la OTAN, el BM, FMI, G7...).
En la era informática de la globalización y sobre los
residuos de los Estados-nación las funciones y los procesos dominantes se organizarán cada vez más en redes.
Las redes constituyen la nueva morfología social del poder en las sociedades modernas y de la misma globalización, y la extensión de las lógicas reticulares (la “puesta
en red”) determina ampliamente los procesos de producción, de poder y de cultura.
A diferencia de la organización jerárquica del poder que puede ser “revolucionariamente” derrocada, una
organización reticular del poder no puede ser derribada,
ya que en los sistemas en redes carecen de centros de poder, y sus dinámicas abiertas, su capacidad de innovación
y cambio no ponen en peligro sus equilibrios. La morfología de la red es capaz de operar espectaculares reorganizaciones de las relaciones de poder, ya que sus commutadores y conexiones son instrumentos poderosos de flujos poder.
La construcción social de nuevas formas de dominación del espacio y del tiempo desarrolla un metasistema de redes que desconecta las funciones secundarias,
los grupos sociales subalternos y los territorios desavalorizados (el caso de Africa), estableciendo así distancias
entre estas metaredes económicas, políticas, informáticas y sus periferias marginales. Esto no significa que estos
paises, grupos sociales y lugares con sus actividades desaparezcan, pero pierden toda significación estructural,
212 José Sánchez-Parga
absorbida en la lógica de las metaredes, donde se acumulan las riquezas, se producen los valores, se crean los códigos culturales y se ejercen los poderes.
El nuevo orden social de la sociedad globalizada
en redes aparece así para la mayor parte como un real
desorden metasocial, como una serie de acontecimientos de alto riesgo derivados de la lógica incontrolada de
los mercados, de la tecnologías y de las geopolíticas.
Tal reordenamiento con sus nuevas formas de desorden y de dominación pueden generar no sólo tenaces
resistencias sino también impedimentos muy fuertes, para comprender la lógica y sentido de tales procesos. Y
cuando una sociedad o un pueblo, grupos o sectores sociales determinados se bloquean ante transformaciones
que les parecen únicamente destructors, ellos mismos se
impiden o vuelven incapaces de utilizarlas y dominarlas.
Si tales sociedad y grupos resistentes a los cambios, no intentan liberarse de sus propios bloqueos, y superar sus
propias debilidades, tratando de influir en dichos cambios, en lugar de ser parte serán víctimas de ellos.
Hay que evitar así el riesgo, muy real en diversas
partes del punto, de abandonarse a una u otra de las dos
tentaciones, haciéndonos incapaces de comprender el
mundo moderno en el que entramos, y de luchar contra
sus peligros, sacando partidos de sus posibilidades.
Esto mismo implica rehusar la elección entre, por
un lado, el absolutismo globalizador de los mercados dirigido por los paises industrializados y, por otro lado, la tiranía de las identidades comunitarias y étnicas, ya que es-
La modernización y el Estado 213
tas dos fuerzas, cuya oposición domina hoy el planeta,
amenazan tan gravemente la una como la otra la libertad
humana; puesto que “el liberalismo económico es tan
destructor del individuo como los nacionalismos culturales” (Touraine, 1997: 356).
1. Nueva geometría político - organizacional:
las redes
Si no fuera porque la historia nunca se repite, y
mucho menos de la misma manera, cabría aceptar, aunque sólo en cierto modo, que la “globalización” supone
una nueva “edad media” o “feudal” (Wallerstein).
La feudalización medieval se constituyó por una
suerte de archipiélagos de “feudos”: propiedades de tierrra, jurisdiciones espaciales, “supremacías” y no soberanías políticas, ya que cada poder absoluto en su territorio
se encontraba subordinado a otros superiores de mayor
autoridad (no necesariamente de mayor poder). Esta arquitectura política de forma piramidal será sustituida por
la que organizan los Estados nacionales a partir del siglo
XVI, consituidos por reales “soberanías” con una absoluta jerarquización del poder (monarquías absolutas).
De hecho, esta nueva geometría política de los Estados-nación se impondrá en todas las esferas e instituciones de las sociedades nacionales e informará todo modelo de organización social. Es desde la verticalidad con
la que se instrumentaliza el ejercicio del poder que este
garantiza su eficiencia, su eficacia y su efectividad.
214 José Sánchez-Parga
Ahora bien, en el actual ciclo de la “modernización
del Estado” y de su desnacionalización, y bajo las nuevas
formas de globalización, de las lógicas económicas y del
mercado, un también nuevo modelo de organización de
la eficiencia y del poder se transfiere a todas las esferas y
formas sociales, y se impone como dominante y hegemónico. Se trata de lo que en su reciente obra Manuel Castells denomina “la sociedad en redes” (1996). Un modelo
que se origina en el campo de las tecnologías informáticas, se metaboliza en la organización empresarial y de la
economía para imponerse progresivamente en todos los
campos e instituciones de la sociedad, incluido el Estado,
baluarte del precedente modelo de organización del poder jerárquico y burocrático.
Habíamos ya considerado cómo el decline del modelo nacional de organización de las sociedades está dando lugar a una nueva configuración a nivel intra- y a nivel
inter- nacional. Si por un lado las naciones, perdida su
homogeneidad y unidad, aparecen como redes regionales, de regiones y autonomías y federaciones, que reconfiguran el tejido nacional de cada país, de otro lado, entre
las mismas naciones y el sistema global se configuran así
mismo redes internacionales de integraciones regionales,
que tienen el doble efecto no sólo de integrar reticularmente los espacios nacionales en el ámbito de la globalización sino también de imprimir un nuevo modelo de integración reticular de las mismas regiones (-intranacionales) al nivel nacional, regional (-internacional) y global.
El modelo de “redes” (network) se ha convertido
en el doble paradigma de la globalización y de las tecnologías informáticas; y la lógica de la red como la morfología de la red se representan en el mundo moderno como
La modernización y el Estado 215
el modelo y el símbolo más adaptado a la complejidad de
las interacciones y a los modelos imprevisibles del desarrollo, y de una ilimitada creatividad; “la única organización capaz de crecimiento indeterminado o de aprendizaje independiente” (Kelly, 1995:25ss).
Lo que confiere forma y fuerza a una red es : a) la
“conexividad” de interdependencias entre todos sus
componentes, a la vez competitivos, concurrenciales y en
cooperación; b) el poder informacional que opera dicho
sistema de conexiones y dinamiza su funcionamiento; c)
la elasticidad organizacional e institucional por la que todos los procesos pueden ser fundamentalmente reversibles o transformados; d) el elevado nivel de convergencia
en un sistema integrado de todo tipo de tecnologías.
Lo más decisivo en el nuevo modelo es la desintegración vertical de la producción a lo largo de una red de
empresas y de procesos, que remplaza la integración vertical de las departamentalizaciones en el seno de la misma sociedad. La red permite una mayor diferenciación
del trabajo y del capital componente de la unidad de producción, y favorece las motivacines y la responsabilidad,
sin necesariamente modificar el modo de concentración
del poderío industrial y de la innovación tecnológica.
En un sistema económico en el que la innovación
es esencial, la capacidad organizacional para multiplicar
los recursos a partir de nuevas formas de conocimiento
se convierte en el pivote de cualquier institución empresarial, donde todos los individuos e instancias participan
en el proceso de innovación, con el consiguiente cambio
de las relaciones entre los individuos y su marco institucional.
216 José Sánchez-Parga
Hasta las grandes firmas (como IBM, Philips o
Mitsui) han tenido que abandonar por anacrónica
sus independencias y autosuficiencias, cambiando el
modelo de organización para adaptarse a los márgenes
de imprevisión introducidos por el rápido cambio económico y tecnológico. “La principal transformación puede
ser definida como el paso de la burocracia vertical a la
firma horizontal” (Castells, 1996:199), caracterizada por
cuatro grandes tendencias: organización en torno a un
procedimiento y no de una tarea; baja jerarquización;
gestión en equipo; medida de resultados por la satisfacción del cliente; recompensas basadas en resultados colectivos; maximización de los contactos externos; información, formación y formación contínua en todos los niveles.
Para integrar las ventajas de la elasticidad de la red,
la empresa ha debido transformarse en red y dinamizar
cada elemento de su estructura interna: tal es en esencia
el sentido y el objetivo del modelo de la “firma horizontal”, que está acompañada de ineludible descentralización de sus unidades y de una autonomía creciente de cada una de ellas, hasta el punto de ser susceptibles de concurrir y competir mutuamente en los límites de la cooperación y de una estrategia general, común y compartida.
Es a partir de esta morfología y funcionamiento de
las redes que se comprende el papel que juega en ellas la
informática y las telecomunicaciones. Por ello sólo una
sociedad informacional se puede constituir en una sociedad en redes.
Todos los factores y fenómenos de la modernidad
parecen interactuar, converger e influirse mutuamente,
recubriendo cada uno de ellos una dimensión diferente
La modernización y el Estado 217
del fundamental proceso de desintegración del modelo
organizacional de las burocracias jerárquicas.
Sin embargo, no es tanto la aparición de un nuevo
modo de producción, “el mejor sistema”, como dicen algunos, cuanto la crisis del antiguo modelo, poderoso pero rígido e ineficiente, ligado a la empresa vertical y a la
dominación oligopólica de los mercados, lo que confiere
todo su sentido al cambio de paradigma político-organizacional.
2. Lectura reticular de las microfísicas del poder
Según nuestros planteamientos, no es casual que
el paradigma de las “redes” como resultado tanto de las
nuevas tecnologías informáticas y telecomunicacionales
como de la importancia adquirida por esa tecnología inmaterial que es la organización, haya sido sobre todo introducido y desarrollado desde los ámbitos económicos
de la producción, del mercado y la empresa. Tampoco es
casual que el mismo Estado y las instituciones políticas,
donde el modelo jerárquico y burocrático de organización se desarrolló y llegó a consolidarse, hayan sido y sigan siendo los lugares más resistentes a este nuevo modelo organizativo del poder. Aun cuando son ellos mismos también los que más acusan la inviabilidad del antiguo modelo.
Si antes había sido el modelo político de organización del Estado nacional, el que se había impuesto a las
formas de organización e institución económicas y mercantiles, sociales en general, hoy parece invertirse la
218 José Sánchez-Parga
orientación del cambio: es el modelo de organización originado en las instituciones económicas y empresariales el
que tiende a imponerse en sus formas y funcionamiento
en las instituciones políticas y de gobierno.
Por primera vez en la historia la unidad primera de
la organización económica, y habrá que añadir también
política, no es un sujeto, ni individual (empresario, o familia empresarial), ni colectivo (clase capitalista, empresa, Estado), sino que “la unidad es la red” ( Castells,
p.237) compuesta de una diversidad de sujetos y de organizaciones e instituciones, que se modifica sin cesar a
medida que se adapta a los cambios y transformaciones
del medio.
La red responde a una geometría de articulación
horizontal de poderes y competencias, mientras que la jerarquía es un modelo de articulación vertical de los poderes. La diferencia entre ambas topologías del poder es clara: mientras que en la jerarquía la organización tiene un
efecto de limitación de los poderes por su concentración
superior, en la red la articulación de los poderes tiene
efecto de liberación y expansión del poder hacia dentro y
fuera de la red. La jerarquía concentra y acumula, en términos de Maquiavelo “conserva” poder; la red produce
poder, lo extiende lo comparte, lo distribuye y refuerza.
Sería una versión muy limitada entender la red como si esta no fuera más que una nueva modalidad de organizar el poder sin transformar la realidad o sustancia de
dicho poder. La red confiere a los poderes organizados
por ella una calidad política, un sentido y orientación totalmente nuevos. De aquí resultan dos primeras consecuencias en apariencia contradictorias.
La modernización y el Estado 219
En primer lugar, hay poderes que al quedar fuera
de su reticulación, o de su organización dentro de una
red, dejan de ser poderes o se convierten en residuos o
marginales de la organización e institución de la política;
poderes que pueden seguir ejerciendo una fuerza o influencia, pero que no son eficaces, eficientes y efectivos,
sino que, y lo que es peor, en una época de cambios dejan
de ser poderes innovadores o transformacionales. Ya que
hoy el poder, en gran medida se constituye o consolida en
la innovación y el cambio.
En segundo lugar, ya no cabe ni la identificación ni
la constitución de poderes, al margen de la red, pues si en
una aproximación inicial o directa podemos encontrarnos con poderes cada vez más discretos o difusos en las
“microfísicas sociales”, tomando las formas de una nueva
“microfísica del poder” (Foucault), tales poderes sólo encuentran su real “poderío” en las redes; poco importa que
éstas adopten una organización institucional o que dicha
institucionalidad sólo corresponda a formas simbólicas
de organización.
Si hoy está en crisis el Estado no sólo en cuanto organismo de gobierno e institucionalización política de la
sociedad, sino también en sus competencias y eficacias,
es por representar precisamente un modelo organizativo
del poder, que ha cumplido su ciclo, y que ya no tiene vigencia en las nuevas coordenadas de la organización social regida por el principio de expansión (globalización) y
de innovación (aceleraciones del cambio).
Sería demasiado simplista o aventurado hacer de
Foucault un premonitor de la moderna geometría organi-
220 José Sánchez-Parga
zacional del poder en redes. Su “microfísica del poder”
sólo se entiende como una subversión interpretativa del
clásico ordenamiento jerárquico del poder. De ahí su
principio de que “el poder viene de abajo” responda al
sentido de que “no hay en principio relaciones de poder y
como matriz general una oposición binaria y global entre
dominadores y dominados, dualidad que se representaría
de arriba abajo sobre grupos cada vez más restringidos
hasta lo más profundo del cuerpo social. Hay que suponer más bien que las múltiples relaciones de fuerza que se
forman y se representan en los aparatos de producción,
en las familias, grupos restringidos e instituciones, sirven
de soporte a los más amplios efectos de diferencialidad
que recorren el cuerpo social” (Voluntad de saber, p. 124).
Nada impide sin embargo reconocer en las “arqueologías” del poder (sus “historias” de la locura, la clínica, la sexualidad y el saber) indagadas por Foucault y en
su visión del “poder panóptico” de “vigilar y castigar”, o
del “poder confesional” que “obliga a hablar”, un preludio
de esas otras geometrías y morfologías del poder, que sólo se inauguran con, y sólo se entienden desde, la sociedad en redes y la sociedad informática, donde es la economía organizacional y la economía informacional las
que inaguran una nueva economía política del poder.
Es fácil, desde esta perspectiva del modelo de la
red, reconocer cuan insuficientes son los imperativos y
programas de “descentralización” del Estado, y que por
muy político - administrativa que se plantee dicha descentralización no afectaría la centralidad constitutiva de
la misma institución estatal. Mientras que la más ambiciosa descentralización bajo la institucionalidad del Estado no evitará la multiplicación de una diversidad de nue-
La modernización y el Estado 221
vas micro-centralidades, la organización en redes supone
la negación de centralidad alguna y una tal transformación del Estado en gobierno, que su “reticulación” se extendería por todo el tejido de la sociedad civil.
Ahora bien, para lograr este objetivo último, el
mismo organismo del Estado tendria que transformarse
en una red de procedimientos político-administrativos
no ya descentralizada o descentrada sino ex-centrada, y
donde ciertas formas o lugares “jerárquicos” fueran más
simbólicos que operativos.
La transformación en red del poder político y gobernante tiene como correlato el mismo “poder de la red”
(Networkpower), que consiste en reticular todos los poderes que entran en su tejido o en sus campos de acción.
Esta misma cualidad política de la red se encuentra relacionada con otra ya sugerida y diferente de las organizaciones jerárquicas del poder: en la red y bajo la dinámica
informacional que la operan los poderes devienen interactivos.
Las mismas cualidades que ofrece la red en las esferas de la economía se encuentran también en la administración política del gobierno. “La cooperación y la
puesta en red representan por consiguiente la única posibilidad de compartir costos y riesgos, de mantener el
contacto con una información incesantemente renovada.
Además, las redes desempeñan el oficio de porterías: si al
interior, redes de nuevas posibilidades se abren sin cesar,
al exterior por el contrario la supervivencia se hace siempre más difícil” (Castells, p.207). En otras palabras, fuera
222 José Sánchez-Parga
de las redes no hay otra forma de organización que pueda hoy competir con ellas.
Haber insistido en el hecho que la organización en
redes modifica la naturaleza del poder, de la política y del
gobierno no nos dispensa de la necesidad de señalar que
sólo un determinado uso y concepto del poder puede ser
objeto de una reticulación organizacional y no jerarquizado. Ocurre lo mismo que con la tecnología informática:
su implementación en ausencia de cambios organizacionales fundamentales puede empeorar los problemas de
la burocratización, volviéndolos más rígidos y torpes, ya
que los controles informatizados tienen efectos todavía
más paralizantes en las cadenas de comando tradicionales.
3. La dominación desterritorializada: los flujos
Sobre los residuos de los Estados nación se irán
constituyendo nacionalismos y nacionalidades sin Estado y sin nación, Estados y naciones plurinacionales y hasta nacionalismos transnacionales. No sólo las modernas
formas postestatales de dominación y de ejercicio del poder se desmaterializan a través de las nuevas tecnologías
de la organización y a través de las nuevas fuerzas y dinámicas identitarias, sino que también se desterritorializan
y transcienden toda jurisdición. Esto ha hecho que la geomoetría de las redes se convierta a su vez en soporte de
un adicional mecanismo y modelo de dominación por los
“flujos”.
La modernización y el Estado 223
Los flujos se componen de continuos de circulación de mensajes, de mercancías, de fuerzas, y cuyos
efectos son resultado del caudal de tales flujos de circulación, aunque no tanto de la especificidad de aquel cuanto de la naturaleza de estos, que pueden hacer que los
mensajes circulen como mercancías o fuerzas, que las
mercancías circulen como mensajes, y que las mismas
fuerzan puedan circular tanto bajo la forma de mercancías como de mensajes.
Los procesos dominantes y de dominación en las
sociedades ya no se organizan territorialmente, sino en el
espacio de los flujos y articulados a redes (network), que
anudan lugares, niveles y fases de procesos sociales. La
articulación de las sociedades actuales en flujos sean estos de capitales, de informaciones, de tecnologías, de interacciones organizacionales, de mensajes, sonidos y
símbolos, hace que los flujos no sean únicamente un elemento de la organización social, sino que expresan los
procesos que dominan la vida económica, política y cultural, y a través de los cuales se ejercen todas las formas
nuevas de dominación.
Por “flujos” hay que entender, según Castells, “series significativas, repetitivas y programables de intercambios e interacciones entre posiciones geográficamente distantes ocupadas por actores sociales en las estructuras económicas, políticas y simbólicas de la sociedad”
(1996:463).
Los procesos dominantes de las sociedades modernas se articulan en redes, en base a flujos, que vinculan lugares diferentes y les atribuyen a cada uno de ellos
un papel y un peso en el orden de creación de riquezas,
224 José Sánchez-Parga
del tratamiento de la información y de la producción y
elaboración del poder.
Ahora bien, la forma esencial de dominación en las
sociedades actuales se funda sobre la capacidad organizacional de las élites dominantes, la cual corresponde
siempre a su capacidad de desorganizar los grupos sociales, que aun representando una mayoría numérica no ven
sus intereses representados ni parcial ni absolutamente
más que a través de la realización y cumplimiento de los
intereses dominantes.
La articulación de las élites, la segmentación y desorganización de las masas son los mecanismos a través
de los cuales se opera la dominación social en las sociedades modernas, donde los espacios (desterritorializados
en la forma de “redes”) y donde los tiempos (localizados
en los “flujos” del cambio) desempeñan una función decisiva. Es precisamente esto lo que da lugar a que las élites sean cosmopolitas y las masas sean siempre locales;
que los sectores dominantes dinamicen su dominación
por los flujos del cambio, mientras que los sectores dominados cifren su supervivencia en las resistencias al cambio.
Por ello mismo el espacio del poder y de la riqueza
se proyecta en el mundo entero, se globaliza, mientras
que la vida y la experiencia de las masas se arraiga cada
vez más en los lugares, en una paticular cultura y una historia particular. Y cuanto más reposa una organización
social sobre los flujos extra - históricos, que transcienden
la lógica de lugares particulares, tanto más la lógica del
poder global se sustrae al control socio político de los Estados, de las sociedades nacionales y locales cuya especificidad es siempre histórica.
La modernización y el Estado 225
Los grupos sociales con todas sus diversidades y
diferencias viven y seguirán viviendo en lugares. Pero como en las sociedades modernas las funciones y los poderes se organizan en el espacio de los flujos, la dominación
estructural de su lógica modifica fundamentalmente el
sentido, la configuración y la dinámica de tales lugares.
Anclada y enraigada en lugares las experiencia vivida se
encuentra cortada del poder, y a su vez el sentido de dichas experiencias vividas se encontrará así mismo cada
vez más separado de los saberes, lo cual repercutirá en
una suerte de “esquizofrenia estructural” entre dós lógicas espaciales, atravesadas por dos lógicas temporales,
que amenazan con fracturar la comunicación social.
La tendencia dominante desembocará en un espacio de “esquizofrenia estructural” entre dos lógicas espaciales, que también son dos lógicas temporales, y que
amenaza quebrar el futuro de la comunicación social. La
tendencia dominante desemboca sobre un espacio de
“flujos en redes”, fuera de la historia, que tiende a imponer su lógica sobre los lugares dispersos y segmentados,
cada vez menos religados entre sí, y cada vez menos capaces de compartir códigos culturales.
También la lógica de los flujos contribuirá a fracturar las temporalidades sociales, entre aquellas de los sectores dominantes recalentados por las aceleraciones de
los cambios y las de los sectores desplazados de los “flujos en redes” que se irían quedando cada vez más inmovilizados.
VIII
EL ESTADO Y EL FUTURO CICLO DE LA
MODERNIZACION
La Edad Moderna se inicia con la formación de los
Estados nacionales, factor y efecto de profundas y complejas transformaciones y de procesos de larga duración.
Lo que se ha convenido en llamar el “ciclo de Maquiavelo” consistió en la hegemonía y dominación de la racionalidad política sobre todos los otros ámbitos, campos y
esferas de la sociedad, supeditando al orden político y a
la institucionalidad del Estado lo que hasta entonces había sido el orden dominante: la religión cristiana con su
propia institución, la Iglesia. La Iglesia y la religión habían dominado, organizado y penetrado con su propio
ordenamiento y sus propias lógicas todas las realidades
de la sociedad medieval. Dicha sociedad medieval, en la
medida que se transforma bajo un nuevo orden se “moderniza”, y los cambios operados suponen un cambio de
época.
La nueva modernidad del Renacimiento se inaugura en el siglo XVI con la subordinación de lo religioso y
lo ético, de lo ideológico y cultural, de lo económico a la
nueva racionalidad política y a la nueva institucionalidad
del Estado nacional. Todo se nacionaliza y todo se estatiza; lo nacional y estatal permean todas las esferas socia-
228 José Sánchez-Parga
les desde lo religioso hasta las identidades. Esto supuso
una transformación de la misma temporalidad, con el
aparecimiento de nuevas dimensiones y ritmos históricos, nuevas duraciones y aceleraciones en los cambios,
así como una transformación de los espacios: su organización en feudos o propiedades de tierras con su doble
dimensión económico política dará lugar a la organización en territorios nacionales, cuyas fronteras demarcarán no sólo las soberanías políticas sino también la separación entre una economía y mercado nacionales y las relaciones económico mercantiles internacionales; y junto
con la homogeneización cultural de una sola identidad
nacional (unificación lingüística) se opera una progresiva
demarcación y diferenciación de identidades y culturas
entre naciones.
Tres fenómenos caracterizan esta nueva situación:
a) la racionalidad política y el Estado - la razón de Estado
- se convierten en el nuevo factor de modernización; b) la
política e institucionalidad estatal permean y atraviesan
todas las esferas de lo social, todas las otras instituciones,
procesos y fenómenos de la sociedad; todo se estataliza y
politiza; c) la racionalidad política y del Estado se constituyen con toda la violencia necesaria para imponerse a
los otros órdenes, racionalidades e instituciones, y supeditarlas a sus propias lógicas. de ahí que el Estado moderno, que emerge en el siglo XVI haya tenido que ser en sus
inicios el Estado absoluto de las monarquías europeas; un
Estado con una inversión tal de poder que le permitiera
no sólo unificar, centralizar y homogeneizar todos los poderes internos sino también definir las fronteras con los
otros Estados nacionales.
La modernización y el Estado 229
Esta modernización originaria - lo que Maquiavelo llamará “un nuevo orden” - constitutiva del Estado y la
política del siglo XVI, en el transcurso de los siglos posteriores por un continuo proceso modernizador, hace que
el mismo Estado y la política se vayan a su vez modernizando a través de nuevas formas político estatales, hasta
llegar a los Estados constitucionalistas, “de Derecho”, y las
democracias del siglo XX.
Dentro de este marco es importante distinguir las
“fases” de transformación en el proceso y modernización
del Estado de lo que consideramos como “ciclo” de cambio en la misma institución del Estado , y que comporta
un cambio de ciclo en la modernización del Estado, o lo
que denominamos una “modernización de la modernización del Estado”. En esta línea es ilustrativo, por ejemplo,
el análisis de la evolución de las distintas formas o modalidades de Estado en América Latina en el estudio de Graciarena (1984): el Estado de las luchas emancipadoras de
inicios del siglo XIX, el Estado oligárquico de finales del
siglo XIX, el Estado populista y neoligárquico de la primera mitad del siglo XX, el Estado desarrollista de la posguerra, el Estado autoritario y modernizante de los años
60 y 70, el Estado democrático de los 80 y 90.
En la actual modernidad, el Estado y la racionalidad política compiten y se supeditan a la racionalidad
modernizadora de la economía y el mercado, resultando
que por primera vez el Estado “aparezca” como objeto de
modernización, aun cuando no deje de ser un agente,
“agentia”, modernizador.
230 José Sánchez-Parga
Ahora bien, simultáneamente a este largo proceso
de modernización transformadora - transformación modernizadora - del Estado y la política, al interior de este
mismo proceso se va desarrollando una nueva racionalidad, la económica, con cuya institucionalidad, el mercado, llegan a imponerse progresivamente, y al final del siglo XX aparecen dominando los otros órdenes y ámbitos
de la sociedad, incluido sobre todo el político y estatal. Ya
que la racionalidad económico mercantil sólo “aparece”
como dominante y sólo se consolida en cuanto nueva
fuerzas modernizadora en la medida que se impone, moderniza y transforma el anterior ordenamiento político
estatal.
De la inauguración de este nuevo ciclo hay que
destacar : a) el proceso de desarrollo de la economía y del
mercado es paralelo y efecto del desarrollo modernizador
y de modernización de la política y del Estado; b) la racionalidad económico mercantil se impone sobre las otras
racionalidades de la sociedad incluyendo la político -estatal, las supedita y penetra con sus propias lógicas; c) la
racionalidad económico mercantil no se impone ni se hace hegemónica sino en la medida que moderniza y transforma la racionalidad política y la institucionalidad del
Estado; lo que Beck llamará “una transformación categorial de lo político”; d) con la misma fuerza y violencia que
se impone la “razón de Estado” en el siglo XVI adoptando
la forma del absolutismo monárquico, y cuyos ideólogos
fueron Maquiavelo y Hobbes. Igualmente la razón económica y del mercado se imponen en sus inicios modernizadores con la misma violencia y carácter absoluto (ideológicamente legitimados por el neoliberalismo) para garantizar sus eficiencias y efectividades modernizadoras;
e) esto mismo supone que, por efecto de su propia mo-
La modernización y el Estado 231
dernización, la economía y el mercado se irán transformando, y también modificando su dominación de los
otros órdenes y esferas de lo social; f) puesto que una de
las características de la modernidad es la aceleración de
los cambios y su complejización, cabe esperar que “el ciclo del mercado” - a diferencia del “ciclo de Maquiavelo”
- además de ser más breve, lejos de excluir el orden y ámbito político estatales, además de integrarlos, les permita
seguir ejerciendo aunque transformada su propia racionalidad modernizadora.
Es preciso reconocer sin embargo, para evitar cualquier mecanicismo, y también una constancia de ciclos
históricos con sus consecuencias prestablecidas, que : a)
tanto los márgenes temporales entre el “ciclo Maquiavelo” y el “ciclo del mercado” se imbrican de tal manera que
no es posible establecer una demarcación clara y fija entre ellos; b) a pesar de las evidentes analogías ambos ciclos son muy distintos debido sobre todo a las diferencias
entre la institucionalidad del Estado y la del mercado, la
racionalidad política y la económica.
En la sociedad medieval y en el orden feudal el espacio y el tiempo se encontraban dominados y organizados por la religión cristiana y la Iglesia; mapas y cartografía, lugares e itinerarios respondían a representaciones e
imperativos religiosos; y así mismo también el tiempo era
cristiano y eclesiástico, y los protagonistas de la historia
eran predominantemente actores religiosos y miembros
de la Iglesia. En el Renacimiento, las transformaciones y
modernizaciones operadas por el orden político y la institución del Estado tienen el efecto de nacionalizar el espacio y el tiempo. Todos los mapas y lugares, toda la topología y arquitectónica se vuelven nacionales; y así mismo
232 José Sánchez-Parga
la historia se convierte en una historia nacional, en la que
los protagonismos y acontecimientos son actores y episodios políticos.
En el actual ciclo modernizador, en las actuales
transformaciones de la política y el Estado, bajo la nueva
esfera de la economía y del mercado, los que hoy tienden
a dominar, organizar y penetrar con su racionalidad todas
las otras esferas de lo social, son también los que reordenan los tiempos y espacios del mundo moderno, desnacionalizando y despolitizando los mapas y la historia. El
Estado nacional ha cedido soberanía y protagonismo político al FMI, al Banco Mundial, a la OMC, a la OECD; hoy
no son ya los Estados y los gobiernos, sino los Bancos, las
Bolsas y los mercados financieros los que establecen el
curso de la historia y el comportamiento de todos los
otros actores y fenómenos de la sociedad moderna. En la
actualidad, cualquier acción o acontecimiento político en
cualquier parte del mundo serán evaluados de acuerdo a
cómo reaccionan los mercados bursátiles. En otras palabras, son los criterios económicos los que califican los hechos políticos; lo que a su vez significa que nunca como
en la actualidad los hechos económicos fueron tan políticos.
En base a estas consideraciones resulta posible si
no anticipar al menos hipotetizar sobre lo que sería un ulterior ciclo con su nueva racionalidad modernizadora, incluso a partir de indicios e innovaciones ya reales: se trata del orden cultural en su acepción más amplia, dominado por lo que se podría ya anticipar como una nueva racionalidad y modernización dominantes : la comunicación y la informática.
La modernización y el Estado 233
Aun sin concluir, y sin entender todavía del todo,
las metamorfosis del Estado y la política bajo el efecto de
la racionalidad y modernización económicas del mercado, estaríamos ya enfrentando el nuevo reto - y riesgo - de
pensar y tratar la cultura no como siempre hasta ahora
había sido pensada y tratada, sino como un fenómeno de
modernidad, con su propia autonomía y modernización,
con su propia racionalidad y ejerciendo sobre las otras
esferas y órdenes de los social su propia dominación y su
propia organización.
No hay que olvidar que ya en los orígenes del capitalismo moderno, la cultura fue un importante factor tanto de desarrollo de una “cultura capitalista” como un arma de promoción social al interior de la misma lucha de
clases ( cfr. Hannah Arendt, 1996:214). Pero al cabo de un
siglo estamos asistiendo a una transformación del estructuralismo social, interpretado desde Marx a Parsons
vía Durkheim, en un estructuralismo cultural, que comenzó a imponerse como un nuevo paradigma interpretativo desde los años sesenta con Levi-Strauss, Barthes,
Lacan y Foucault entre otros. Aquel estructuralismo cultural se encuentra cada vez más precisado y dominado
hoy por las estructuras de la información y comunicación.
De hecho, en esta idéntica línea, las teorías de la
“modernización reflexiva” de Giddens y Beck apuntan y
reflejan esta misma transformación de las estructuras sociales en estructuras comunicacionales; lo que por otra
parte ha sido ya suficientemente justificado por la corriente tan fuerte y diversa de los nuevos estudios culturales (desde las semióticas de la comunicación, hasta los
efectos de sociedad mass-mediáticos, pasando por los
234 José Sánchez-Parga
complejos y conflictivos procesos de producción de identidades).
Una prueba muy ilustrativa de este fenómeno y
nueva situación es el grupo “Berlin Lebenstil”, cuyos analistas, como Hermann Schwengel, tratan la aparición de
una Kulturgesellschaft , y recurriendo a N. Luhmann sostienen que sólo la muy reciente modernidad tardía ha llegado a diferenciar plena y definitivamente una esfera cultural frente a la vida social, política y económica. Una tal
diferenciación podría ser el umbral para un proceso de
cambio, en el que la esfera y racionalidad culturales se
impusieran sobre las otras esferas y campos de lo social,
los organizaran y regularan atravesándolos con sus propias lógicas culturales. Todo lo cual convertiría la cultura
en un factor de “modernización transformadora de la estructuras sociales”.
“En un principio hemos aprendido a pensar nuestra historia en términos políticos, después la hemos interpretado a la luz de la economía y de las relaciones sociales de producción. Ahora tendremos que analizar y construir la historia en términos culturales. Ya no son un rey y
un pueblo, o capitalistas y trabajadores que se oponen sino una información globalizada e identidades comunitarias definidas en términos más culturales que económicos y sociales “ (Castells, 1997:69).
Cuando todavía se esta formando e imponiendo,
con un cambio de época, la racionalidad modernizadora
de la economía capitalista y del mercado, sólo cabe hablar todavía de un “conflicto tácito por la hegemonía cultural” (T. Cochran, 1996:85) y de un inicial “desplaza-
La modernización y el Estado 235
miento hacia la cultura como terreno de la lucha política”,
así como de las crecientes inversiones financieras y tecnológicas en los ámbitos de la cultura (informática y comunicacional). Todo lo cual, a la larga, comportará un
proceso de descolonización de la cultura por parte de la
política y la economía.
Esto mismo acarreará un cambio en las formas como la esfera o campo de la cultura se relaciona con la sociedad civil y con el Estado, haciendo que la cultura se
convierta en el campo de discusión que se cruza con todas las instituciones del orden estatal. En consecuencia,
“el cambio cualitativo en la economía de la cultura significa que ésta se revela como producto de la confrontación
de fuerzas opuestas de la historia” ( Cochran, 1996:178).
Coincidiendo con esta misma posición, sostiene
Touraine que “este conflicto cultural me parece tan central hoy como lo fue el conflicto económico de la sociedad industrial y el conflicto político, que ha dominado los
primeros siglos de nuestra modernidad” 1997:117s).
Incluso quienes intuyen y pronostican que el futuro será cultural, que “la esfera de la cultura tiene la clave
del futuro, de la ascensión al poder del príncipe moderno” (o. c., p.- 172), consideran que el nuevo orden cultural se impone sobre - transformando y “modernizando” el orden estatal. Así de explícito es Cochran cuando sostiene que “la nueva relación que surge entre Estado, cultura y hegemonía es una toma de discusión, que está entrando a formar parte de la corriente principal del discurso público” (o. c., p. 135).
236 José Sánchez-Parga
Más que anticipadora o prematura esta visión del
proceso histórico simplifica y elimina la mediación o periodo intermedio de la economía y el mercado. Si es la racionalidad económico - mercantil la que transforma y
moderniza la política y el Estado, la cultura aparecerá como una transformación y modernización (no tanto y directamente del Estado y la política sino) de la misma economía y del mercado. Este análisis e interpretación es importante para entender que la hegemonía cultural no se
impondrá en el futuro como una consecuencia de la modernización - transformación de la política y el Estado sino de la economía y el mercado.
Por ello, “más por la diversidad que por la unidad,
por la libertad más que por la participación serán dirigidos los nuevos combates, será en el dominio de la cultura más que en el de la economía que eclosionarán las
grandes pasiones “ (Touraine, 1997: 371).
Desde una perspectiva distinta pero complementaria, al analizar los problemas de legitimación en el capitalismo tardío (1973), Habermas contribuye a configurar
con un nuevo aporte lo que se anuncia como un nuevo ciclo de racionalización o modernidad cultural. Ya que la
creciente necesidad de legitimar las contradicciones del
capitalismo (“cómo destribuir de forma injusta y sin embargo legítima la riqueza socialmente producida”) hace
que las tendencias de la crisis más preñadas de futuro ya
no pueden situarlas inmediatamente en la esfera económica sino en la esfera socio-cultural. El potencial conflictivo del antagonismo social, que había quedado progresivamente transferido de la esfera política a la esfera económica (la legitimación pasa del Estado al mercado), se
transforma ahora en una crisis de sentido, la cual podrá
La modernización y el Estado 237
manifestarse en una muy diversa morfología de conflictos culturales (desde identitarios hasta etnocidiarios).
El futuro ciclo de la modernización dominado por
la esfera de la cultura , y donde convergen desde las nuevas institucionalidades de la informática y los mass- media hasta los fenómenos identitarios con su producción
de referentes de identificación, comportará un doble desafío: de un lado, para los Estados nacionales y poderes
políticos globalizados, que deberán enfrentar los nuevos
riesgos, problemas y conflictos de la cu ltura;de otro lado,
el mercado y la economía cuyas inversiones y apuestas en
la producción de cultura y circulación de mercancías culturales contribuirán a mutar la misma idea de cultura.
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