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La remuneración de los altos dirigentes del sector público Un análisis sobre los países de América Latina y el Caribe
1. LA METODOLOGÍA ADOPTADA: DISCUSIÓN SOBRE LOS CRITERIOS DE COMPARACIÓN DE SALARIOS
1. La metodología adoptada: discusión sobre los criterios de comparación de salarios
Las comparaciones entre niveles de salarios existentes en diferentes países, que corresponden a
uno de los objetivos de este trabajo, deben ser realizadas con extrema cautela porque las diferencias
encontradas pueden derivar de los diferentes costos de vida, niveles de productividad y desarrollo
económico de los países, y, por lo tanto, pueden ser independientes de las opciones de políticas
salariales. La conversión de los salarios a una única moneda, con la finalidad de posibilitar la
comparación, solucionaría el problema siempre y cuando las diversas tasas de cambio reflejasen las
diferencias entre el costo de vida y la productividad de los diversos países. Sin embargo, sabemos que
las tasas de cambio de un grupo de los países incluidos en esta investigación oscilaron mucho en los
últimos años, alternando pequeños períodos de desvalorización con grandes períodos de
sobrevalorización, lo que puede distorsionar los valores de los salarios al ser convertidos y comparados.
A fin de enfrentar este problema, en este estudio se adopta el método de la paridad del poder de compra
que transforma todos los valores comparables y al mismo tiempo reduce el impacto de las oscilaciones
de las cotizaciones de las diversas monedas.
El análisis del comportamiento de los salarios de los dirigentes del sector público en América
Latina presentará datos salariales convertidos a una única moneda (dólares americanos, según el
método de la paridad del poder de compra), para posibilitar una visualización y comparación iniciales.
Después de realizada esta primera presentación, todo el resto de este trabajo estará basado en el análisis
de los diferenciales salariales.
De hecho, teniendo en cuenta que el método de la paridad del poder de compra no elimina
totalmente los efectos de las oscilaciones de las monedas, acá se calculan, en un primer momento, los
diferenciales entre los salarios pagados en el sector público y el promedio salarial observado en el país
en pauta y, después, los diferenciales entre los salarios pagados en el sector público y en el privado en
cada país. Posteriormente, los resultados son comparados.
Así, se analizará si los salarios pagados en el sector público mantienen, en todos los países,
diferencias semejantes en relación con los pagados en el sector privado. Este cálculo permitirá analizar
la magnitud de la diferencia entre los salarios pagados a los dirigentes del sector público y los pagados,
en promedio, a los dirigentes del sector privado en el país en estudio en virtud de las características de
su mercado de trabajo y de la coyuntura económica.
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Un salario pagado a un dirigente en el sector público de una nación más rica debería ser, en
condiciones normales, mayor que el salario que se paga a dirigentes del mismo nivel en una nación
pobre cuando ambos son convertidos a una moneda única. Este hecho, sin embargo, podría conducir a
conclusiones equivocadas. Para no incurrir en este problema, la metodología adoptada en este estudio
permitirá saber si en un país pobre el nivel de los salarios de los dirigentes en el sector público
presenta, en términos relativos, un patrón de comportamiento semejante al observado en un país rico,
cuando es comparado con el promedio observado en el país (tanto con relación al conjunto de los
trabajadores como al grupo de los dirigentes de las empresas privadas). Esta constatación, por su parte,
pasaría a ser una conclusión interesante, en la medida en que incluiría el control de posibles diferencias
existentes en virtud de distintos grados de desarrollo económico.
Fueron recabadas informaciones de los gobiernos de los países sobre los salarios pagados a los
dirigentes de los más altos niveles jerárquicos del sector público. Específicamente se solicitaron
informaciones relativas a los salarios de los máximos dirigentes de cada Poder –Ejecutivo (ministros),
Legislativo (senadores y diputados) y Judicial (Presidente del principal tribunal del país). En el caso del
Poder Ejecutivo, también se solicitó información de los tres niveles jerárquicos inmediatamente
inferiores; y en el caso del Poder Judicial, sobre los salarios de los tres niveles de la magistratura
(después del Presidente). Los datos son referentes a los salarios devengados en el momento del
levantamiento, entre junio y agosto de 2003, excepto las informaciones referentes a Trinidad y Tobago,
que son relativas a 2004, y que se limitan a la administración pública strictu sensu (no incluyen a las
entidades descentralizadas, tales como fundaciones y empresas públicas) en la esfera de los gobiernos
centrales de los países incluidos en la muestra.
Es notoria la dificultad para obtener datos sobre los demás Poderes y este trabajo no fue una
excepción a esta regla. Consecuentemente, los pocos datos que se obtuvieron serán incluidos como
información ilustrativa en este trabajo y el énfasis del análisis recaerá sobre los datos del Poder
Ejecutivo.
También fueron solicitadas informaciones referentes a:
a) Los componentes de la estructura salarial, para evaluar el grado de complejidad de las
estructuras de remuneraciones. Estructuras más complejas, con varios componentes, dificultan el
entendimiento y la transparencia de las informaciones e inciden en la desorganización de la jerarquía
salarial.
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b) Las reglas de cálculo de la estructura salarial. En este aspecto se consideró además que si la
forma de cálculo es acumulativa, es decir, una parte es calculada sobre las demás, la posibilidad de que
la estructura de remuneración sea transparente es menor, porque los componentes básicos no serían, en
este caso, relevantes para definir el valor de los salarios.
c) Los beneficios indirectos, para evaluar si los salarios indirectos son una significativa forma
de complemento de la remuneración directa, tornando menos transparente la estructura salarial.
d) Las reglas de tributación, para estudiar las diferentes formas de recaudación de impuestos
aplicadas a los salarios de los dirigentes en los países. También fueron estudiadas las reglas de
tributación que se aplican a los beneficios, con la finalidad de evaluar si los salarios indirectos también
sufren algún tipo de tributación. Estos datos poseen un carácter sólo informativo, no siendo analizados
a lo largo de este trabajo.
e) Las reglas de jubilación, para estudiar la distinción, si existiera, entre las reglas aplicadas a
los funcionarios del sector público y del privado capaces de alterar el valor global de las
remuneraciones que un trabajador recibe a lo largo de su ciclo de vida e influir en la decisión sobre el
ingreso en uno de los dos mercados de trabajo. La información sobre las reglas para la concesión y
cálculo del valor de las jubilaciones asume un carácter meramente informativo, mientras que las
diferencias entre los regímenes de jubilación en los sectores público y privado en cada país son
resaltadas en los análisis que integran las conclusiones de este trabajo.
La relación detallada de las informaciones antes citadas, para cada país, se encuentra en el
Anexo IV.
Para calcular los diferenciales entre los salarios devengados por los dirigentes en los sectores
público y privado, fueron utilizadas dos metodologías distintas. En la primera, se optó por calcular el
diferencial de salarios pagados a los dirigentes del sector público con relación a índices generales que
reflejen el comportamiento de las remuneraciones medias en un país. Así, se estará calculando cuál es
la diferencia media entre la cuantía que un gobierno paga a sus dirigentes (por su trabajo) y la cuantía
que los diversos sectores de la economía pagan, en promedio, a los trabajadores a título de salario. El
análisis fundamental en este caso es saber si, en los países incluidos en la muestra, sus respectivos
gobiernos tienen el mismo entendimiento sobre la superioridad relativa que los salarios de sus
dirigentes deben presentar cuando son confrontados con el promedio salarial existente en la economía
(o dicho de otra forma, si atribuyen la misma importancia relativa a las actividades desarrolladas por
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sus dirigentes en comparación con las actividades desarrolladas, en promedio, en el resto de la
economía).
Para realizar la comparación según este criterio, fueron recabadas las informaciones referentes
al PIB per capita, consolidadas por el Fondo Monetario Internacional, FMI, y un indicador relevante
del salario medio devengado en cada país, calculado por los institutos de estadística locales. Así, se
buscó utilizar tanto una información consolidada por una única institución, de carácter más genérico,
como una información definida por el propio país que fuera representativa del comportamiento medio
del mercado de trabajo de esa economía. Para el PIB per capita, las informaciones son del 2002 y, para
el indicador de cada país, el período de la investigación varía, pero se buscó trabajar siempre que fuera
posible con una información también referente al 20022.
A pesar de que los dirigentes del sector público suelen trabajar más tiempo que el que determina
la jornada oficial, en casa o en horas extras, este hecho no será considerado en el cálculo de los salarios
relativos porque el trabajo extra es inherente a las actividades de dirigentes, tanto en el sector público
como en el privado. De todas formas, fueron recabadas las informaciones referentes a la jornada oficial,
que es razonablemente similar en los diversos países.
Lamentablemente, no fue posible incluir a todos los países de América Latina en este
levantamiento por una cuestión de volumen y tiempo para la elaboración del trabajo. De todas formas,
se intentó definir un grupo de países que fuera representativo de todas las latitudes y de las diversidades
de las economías de la región. La inclusión de un país en este grupo también estuvo condicionada,
lógicamente, a la disponibilidad de las informaciones necesarias. Así, en el ámbito de América Latina,
fueron incluidas las informaciones relativas a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, México, República Dominicana, Trinidad y Tobago y Venezuela3. Se intentó obtener
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Los datos sobre salarios de los dirigentes públicos suministrados por los países se refieren al 2003. Así, hay una diferencia
entre los períodos referentes a las informaciones comparadas en esta etapa del trabajo, debido a la inexistencia de datos más
recientes sobre los salarios medios calculados por los institutos de investigación para diversos países. Sin embargo, esta
diferencia entre los períodos de los datos no afecta significativamente los resultados, porque en seis meses, o un año, no es
usual que ocurran grandes alteraciones en las condiciones del mercado de trabajo al punto de distorsionar los resultados de
comparaciones como las que aquí se han realizado. Dicho de otra forma, las variaciones en los salarios entre los años 2002 y
2003 tendrían que haber sido muy grandes para afectar los resultados, y las informaciones disponibles no indican, en este
período, una oscilación tan intensa de las condiciones económicas (y consecuentemente, del mercado de trabajo) de los
países incluidos en el levantamiento.
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También fueron solicitadas las informaciones referentes a Nicaragua, que optó por no integrar el levantamiento. Tampoco
fueron obtenidas respuestas a las solicitudes de informaciones a Perú y se decidió levantar algunos datos sobre este país en
fuentes disponibles en Internet, citadas posteriormente en las notas explicativas del Cuadro N° 2 del Anexo I. Por su parte,
Ecuador y Colombia no respondieron a algunas solicitudes de aclaraciones sobre las informaciones suministradas, lo que
llevó a los autores de este trabajo a formular por cuenta propia, algunas hipótesis sobre los datos relativos a estos países.
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informaciones relativas a algunos otros países –Inglaterra, España y Estados Unidos– para poder
establecer una comparación con la práctica adoptada en otras regiones.
En la segunda metodología de cálculo de los diferenciales de salario utilizada en este trabajo, se
persiguió avanzar en relación con el cálculo anterior y confrontar de forma efectiva los salarios
existentes para los dirigentes en los sectores público y privado. Para ello, se levantaron los datos
relativos a los salarios de dirigentes que ocupan cargos del mismo nivel jerárquico en el sector privado,
en empresas de gran tamaño –que fueran comparables con las organizaciones gubernamentales–,
buscando distinguir cuando fuese posible las empresas de origen nacional de las multinacionales. Tal
distinción es importante, pues es posible que la política de remuneración practicada en estas últimas sea
influenciada no sólo por las condiciones del mercado de trabajo del país, sino también por directrices
de cada empresa específica aplicadas a nivel mundial, mientras las empresas nacionales deben reflejar
de forma más exacta la situación económica del país y sus respuestas sobre el correspondiente nivel de
empleo y de los salarios.
Se investigaron los salarios devengados por los directores-presidentes y por los ocupantes de los
cargos de los tres niveles jerárquicos abajo de ellos y se confrontó con la remuneración establecida para
los ocupantes de los mismos niveles jerárquicos en el sector público, a fin de calcular el diferencial de
salarios entre ocupantes de cargos que posean el mismo nivel de responsabilidad, atribuciones y,
posiblemente, conocimiento y experiencia.
Aunque esta metodología no posibilita comparar salarios entre personas con la misma
escolaridad, experiencia y demás características personales, como es usual proceder en los estudios
sobre diferencias de salarios, su adopción presenta otras ventajas, pues permite identificar a los más
altos dirigentes en los sectores público y privado y confrontar sus remuneraciones, lo que es
fundamental para este trabajo y que no es posible con las encuestas de hogares frecuentemente
utilizadas.
Además, se puede suponer que la correlación entre características como nivel de escolaridad,
conocimientos y experiencia y el nivel jerárquico de los cargos sea considerable, por lo que el análisis
de todas maneras incluiría (y controlaría) de forma indirecta estos factores. Así, para los objetivos de
esta investigación se consideró más adecuado utilizar encuestas que detallen los cargos y respectivos
salarios, y no adoptar encuestas de hogares que posibilitan detallar las características personales pero
no permiten la identificación de los altos dirigentes de las organizaciones, que constituyen el foco del
estudio.
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Los datos referentes a los dirigentes del sector privado, que serán comparados con los relativos
al sector público obtenidos de los diversos gobiernos, fueron gentilmente suministrados por la empresa
de consultoría Deloitte, que desarrolló una metodología reconocida y respetada para levantar
informaciones salariales de las organizaciones privadas en diversos países.
La comparación salarial con base en estos datos será realizada en algunos de los países
incluidos en la muestra, que corresponden a aquellos para los que Deloitte proporcionó las
informaciones necesarias. Ellos son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y México, países, en
todo caso, bastantes representativos de la muestra.
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