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17. Del proteccionismo
a la liberalización incompleta:
industria y mercados
J. Ernesto López Córdova
Banco Interamericano de Desarrollo
Jaime Zabludovsky K.
Inteligencia Comercial (iqom)
Introducción
Durante el siglo xx la política de comercio exterior desempeñó un papel central en la estrategia económica de México. En una primera etapa, los impuestos al comercio exterior fueron una fuente muy importante de financiamiento público. Más adelante, durante la sustitución de importaciones, constituyó
el instrumento central para proteger al mercado interno y promover la industrialización, aunque también generó importantes distorsiones y cuellos de
botella para la competitividad del país. A partir del último cuarto del siglo, la
liberalización comercial ha sido el pilar del cambio estructural y de inserción
de México en la economía global.
La apertura económica ha resultado en un notable crecimiento de los
flujos externos de México y en importantes ganancias de eficiencia y productividad de los sectores expuestos a la competencia externa. Sin embargo, los
efectos favorables no se han generalizado a todas las regiones, y tampoco han
sido suficientes para garantizar tasas de crecimiento sostenido que permitan
atender los grandes rezagos sociales que padece buena parte de la población
del país. Así, la política de comercio exterior ha tenido un impacto definitivo
en la evolución económica de México durante las últimas ocho décadas: ha
influido en el desarrollo regional del país y en la estructura de los mercados,
tanto de bienes y servicios, como de los factores utilizados en su producción
y provisión.
En este capítulo se describe la evolución de la política de comercio exterior de México de 1930 a 2008 y se analizan algunos de sus principales efectos en la economía del país. Por los objetivos buscados y la manera en que se
utilizaron los diferentes instrumentos de la política de comercio exterior,
estas ocho décadas se pueden dividir en tres etapas: 1930-1955, 1956-1982, y
1983-2008. El capítulo sigue este hilo conductor, de manera que en cada una
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de las secciones siguientes se presenta una descripción de la política adoptada durante cada uno de los tres periodos, así como las principales implicaciones que tuvo sobre la economía mexicana. El capítulo concluye con algunas
consideraciones finales y una bibliografía sobre el tema.
1. La Gran Depresión, la segunda Guerra Mundial
y la creación del gatt: 1930-1955
La política comercial durante el cuarto de siglo comprendido entre 1930 y
1955 puede dividirse en dos subperiodos. En el primero de ellos, de 1930 a
1942, los impuestos al comercio exterior continuaron siendo una de las principales fuentes de ingresos públicos, aunque también, como venía ocurriendo desde finales del siglo xix, se utilizaron para proteger algunas actividades.
En la segunda parte de este lapso, entre 1943 y 1950, México experimentó
con una agenda relativamente liberal para, finalmente, a partir de los cincuenta sentar las bases del modelo de sustitución de importaciones.
1.1. La Gran Depresión y los primeros años de la guerra
Como venía ocurriendo desde la Colonia, la relativa facilidad para recaudar
impuestos en aduanas hizo de los aranceles a la importación el principal
componente de los ingresos públicos durante el periodo 1930-1942. La década de los treinta comenzó con un importante aumento de los impuestos a la
importación, con el fin de fortalecer el erario mexicano. Este incremento, sin
embargo, no se reflejó en un mayor nivel de protección de la economía mexicana. Por el contrario, como se observa en la gráfica 17.1, el arancel implícito promedio (ingresos por impuestos a la importación como participación del
valor total de las importaciones) para la economía mexicana decreció durante todo el periodo, desde un máximo de 29% en 1930 hasta 11% en 1943. Esta
disminución se debió a la interacción de los efectos de la Gran Depresión con
el hecho de que los aranceles mexicanos fueran específicos (establecidos en
un monto en pesos por unidad importada en comparación con los aranceles
ad valorem, fijados como porcentajes del valor importado). Mientras que la
depreciación de 130% registrada durante los treinta (entre 1930 y 1942, el
tipo de cambio nominal pasó de 2.12 a 4.85 pesos por dólar) elevó los precios
internos de las importaciones mexicanas, la carga arancelaria en pesos sobre
los productos importados se mantuvo, lo que resultó en una reducción de
facto en los niveles de protección.
A pesar de que en estos años se hizo un gran esfuerzo por diversificar la
base fiscal, aumentando la importancia de los gravámenes sobre el ingreso y
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Gráfica 17.1. Arancel implícito de las importaciones y comercio total / pib, 1930-2005
Comercio total/P I B
Recaudación
Sustitución de importaciones
Indefinición
Liberalización comercial
60
2005
2000
1995
1990
0
1985
0
1980
10
1975
5
1970
20
1965
10
1960
30
1955
15
1950
40
1945
20
1940
50
1935
25
1930
Porcentaje sobre el valor importado
30
Comercio total
(porcentaje del PIB )
Arancel implícito importaciones
Fuentes: Solís (2000); itam <http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html>; Centro de Estudios para las
Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados <http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_
centros_de_estudio/02_centro_de_estudios_de_finanzas_publicas/03_bancos_de_informacion/01_esta
disticas_historicas/02_ingresos_publicos_ 1980_2008>.
la industria, en 1943 los impuestos al comercio continuaban siendo el componente mayor de los ingresos públicos: mientras que en 1930 los aranceles
(a la importación y a la exportación) representaban 48% de la recaudación,
13 años después seguían participando con 34% del total. El cambio más significativo en este periodo fue el uso creciente de los impuestos sobre las
exportaciones para capturar la renta de las exportaciones mineras y de hidrocarburos, lo que redujo la importancia relativa de los aranceles a la importación. La participación de los aranceles a la exportación en el total de los
ingresos fiscales procedentes del comercio exterior, que era de sólo 9% en
1930, subió a 69% al final de este periodo.
1.2. Los años determinantes de la política comercial: 1943-1949
Durante los últimos años de la segunda Guerra Mundial y en los primeros de
la posguerra, la política de comercio exterior de México cambió radicalmente: su importancia como fuente de ingresos públicos se redujo y empezó a
convertirse en el poderoso instrumento de la política industrial de los años
por venir con el modelo de sustitución de importaciones. Esta transformación no fue fácil e inmediata. Por el contrario, se dio después de un esfuerzo
sin precedente de apertura comercial con Estados Unidos y fue producto de
influencias tanto internas como externas.
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1.2.1. El acuerdo comercial con Estados Unidos
La segunda Guerra Mundial fue aprovechada por Estados Unidos para
tratar de construir una relación comercial de largo plazo con México. En
enero de 1943, los dos países firmaron un ambicioso acuerdo comercial
que consolidaba los aranceles para los principales productos, y establecía
concesiones y reducciones arancelarias para 203 fracciones que representaban 29% de las importaciones que el país realizó en 1939. El acuerdo
fue puesto a prueba muy pronto. Un año antes de su entrada en vigor, el
Ejecutivo mexicano intentó elevar entre 10 y 15% los aranceles de 600
fracciones. Ante la oposición de Estados Unidos, el incremento no fue
promulgado, sin embargo, si marcó el inicio de presiones proteccionistas
que iban a encontrar un ambiente receptivo durante el resto de la década
de los cuarenta. Esas presiones tuvieron su origen tanto en la situación
macroeconómica del país, como en la aparición de un empresariado
nacional organizado para defender su mercado interno y promover sus
intereses.
En el frente macroeconómico, el fin de la guerra significó una reducción
de la demanda de exportaciones manufactureras mexicanas, que, junto con
un tipo de cambio sobrevaluado, presionaron la balanza de pagos. Para hacer
frente a estos desequilibrios, el gobierno mexicano recurrió cada vez más a
medidas de protección comercial. Así, en 1944 y en 1947 se impusieron cuotas a la importación y, en noviembre de este último año, los aranceles específicos se sustituyeron por una tarifa ad valorem. Con ello, se eliminó el
impacto desfavorable que la inflación tenía sobre la protección comercial y
la recaudación impositiva. Adicionalmente, en 1948 se le dio a la Secretaría
de Economía una gran flexibilidad y autonomía, para el uso de licencias y
permisos previos de importación.
Este uso creciente de la protección comercial por parte del gobierno
mexicano fue resultado también de la aparición de un sector empresarial
organizado, desarrollado durante la incipiente sustitución de importaciones
de los treinta y el crecimiento exportador de la guerra. La Cámara Nacional
de la Industria de la Transformación (Canacintra), creada en 1942, se erigió
en uno de los críticos más severos del acuerdo con Estados Unidos y de la
liberalización comercial, tanto unilateral como negociada.
Como se analiza a continuación, estas posturas proteccionistas por parte
del sector privado nacional coincidieron con el debate intelectual que se
estaba dando en América Latina acerca del modelo de desarrollo que la
región debería adoptar.
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1.2.2. Creación del gatt e impacto de Prebisch en la política comercial
En 1945 México fue el anfitrión de la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y la Paz (Conferencia de Chapultepec), uno de los primeros esfuerzos para diseñar la arquitectura institucional del mundo de la
posguerra. Dos años más tarde, estos trabajos continuaron en la Conferencia
de La Habana, Cuba, que resultó en el Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio (gatt, por sus siglas en inglés). Para la reunión de La Habana, la
recién establecida Comisión Económica para América Latina (cepal) presentó un trabajo del economista argentino Raúl Prebisch que acabaría siendo
muy influyente en esta región.
En “El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus
principales problemas”, Prebisch sentó las bases intelectuales del modelo
de sustitución de importaciones que la gran mayoría de los países latinoamericanos acabaría adoptando durante la posguerra. Su enfoque reflejaba
una gran influencia de las circunstancias económicas de los treinta y de los
primeros años de la posguerra. Para Prebisch, las condiciones externas de
los países en desarrollo (“la periferia”) eran estructuralmente adversas.
Como productora de materias primas, la periferia estaba condenada a
enfrentar un deterioro secular de sus términos de intercambio, derivado de
una baja elasticidad ingreso de la demanda internacional por sus productos,
comparada con la de la oferta exportable de los países desarrollados (“el
centro”). Para hacer frente a esta adversidad, Prebisch recomendaba diversificar las economías de la periferia, adoptando políticas que promovieran
una industrialización sustitutiva de las importaciones. La conclusión era
clara. Si Latinoamérica quería alcanzar niveles de desarrollo similares a los
de los países industrializados, era preciso generar los incentivos para sustituir importaciones, protegiendo el mercado interno y, con ello, elevar los
precios relativos de los productos importables, haciendo más rentable su
manufactura local.
Como ha señalado Leopoldo Solís, las recomendaciones de Prebisch eran
entendibles en su momento (1994: 58). La caída de los precios de las materias primas durante la Gran Depresión y el deterioro resultante de los términos de intercambio de la periferia, contrajeron su capacidad de importar
productos industriales y dificultaron el servicio de su deuda externa. Adicionalmente, la experiencia de las políticas “keynesianas” en Estados Unidos
para hacer frente a la Gran Depresión, los éxitos iniciales de la Unión Soviética para promover el crecimiento económico —e incluso participar victoriosamente en la segunda Guerra Mundial—, y la escasez de productos industrializados durante el conflicto bélico, son elementos que también ayudan a
explicar el génesis de las recomendaciones intervencionistas de Prebisch y la
gran acogida que tuvieron en Latinoamérica.
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La tesis de la cepal cayó como anillo al dedo en las circunstancias mexicanas de la posguerra. El desequilibrio macroeconómico derivado de la menor
demanda de exportaciones, un tipo de cambio sobrevaluado y un empresariado nacional en ascenso, produciendo para el mercado interno, se combinaron
para que la incipiente liberalización comercial perdiera su ímpetu y fuese
suplantada por una política orientada a hacer frente al desequilibrio externo
y, crecientemente, al fomento de la sustitución de importaciones.
El resultado fue un cambio dramático de la visión comercial en pocos
años. Tras haber firmado el acuerdo con Estados Unidos en 1943 y haber sido
el anfitrión de la conferencia que sentó las bases del sistema multilateral de
comercio en 1945, dos años más tarde México decidió no ser socio fundador
del gatt y, a finales de 1949, suspendió también su participación en el pacto
con Estados Unidos.
Así, a lo largo de estos 25 años la política comercial persiguió objetivos
diferentes: durante la Gran Depresión y los primeros años de la segunda
Guerra, continuó siendo un importante instrumento de la política fiscal, aunque también fue utilizada, en ocasiones, para hacer frente a desequilibrios de
la balanza de pagos. Por el contrario, en los últimos años del conflicto bélico
y en los primeros de la posguerra, México coqueteó con la integración comercial con Estados Unidos y la membresía fundacional del gatt. Ambos casos
no llegaron muy lejos. Las presiones proteccionistas de un empresariado
nacional en ascenso, combinadas con el clima intelectual en la América Latina de la posguerra, resultaron en la adopción de una política comercial sistemáticamente diseñada para fomentar la industrialización interna, a partir de
la segunda mitad de los cincuenta.
1.3. Efectos de la política comercial durante la Gran Depresión
y la segunda Guerra Mundial: 1930-1949
El impacto de la política comercial adoptada en estas dos décadas y media
sobre la economía mexicana también se aprecia en la gráfica 17.1. Allí aparece la evolución del indicador más utilizado para medir el grado de apertura
de una economía: el comercio total de bienes (exportaciones e importaciones) como proporción del producto interno bruto. Como se puede observar,
en los primeros años de los treinta este cociente se elevó rápidamente. Esto
se debió a la interacción de una serie de factores: la depresión internacional
contrajo el pib que, combinado con la depreciación del tipo de cambio y un
aumento importante de las exportaciones de minerales, resultaron en un
aumento de la relación entre comercio y pib de 17% en 1930 a 25% en 1935.
A partir de este máximo relativo, comienza un descenso sostenido que
dura hasta finales de la segunda Guerra Mundial (13% en 1946). La razón
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detrás de esta caída fue la pérdida de importancia relativa de los dos componentes del denominador: las exportaciones y las importaciones. Las primeras
pasaron de representar 16.5% del pib en 1935 a sólo 5.6% nueve años más
tarde, a pesar del incremento en las ventas externas de algunos productos
que se beneficiaron con la demanda estadounidense durante la segunda Guerra Mundial. En lo que toca a las importaciones, como ha señalado Enrique
Cárdenas (1987), la modificación de los precios relativos inducida por la
depreciación del tipo de cambio y el choque externo que la depresión de los
treinta representó para la economía mexicana, favorecieron la producción
para el mercado nacional, lo que dio lugar a un incipiente proceso de sustitución de importaciones.
Por el contrario, entre 1946 y 1956 la relación entre comercio y pib creció
casi ininterrumpidamente, al pasar de 13 a 24% (gráfica 17.1), cifra similar al
máximo alcanzado veinte años antes. Entre 1946 y 1956 el valor (en dólares)
de las exportaciones mexicanas creció 41%, lo que se tradujo en que su participación en el pib pasara de 7 a 10%. Las sucesivas depreciaciones del peso
mexicano, que llevaron su cotización de 4.85 a 12.50 pesos por dólar entre
1948 y 1956, fueron probablemente el factor más importante detrás de este
dinamismo exportador, aunque quizás también el acceso preferencial al
amparo del acuerdo comercial con Estados Unidos pudo, mientras estuvo
vigente, haber fomentado las ventas externas.
Entre 1946 y 1956 el valor (en dólares) de las exportaciones mexicanas
creció 41%, estimuladas por la depreciación del tipo de cambio, que pasó de
4.86 pesos por dólar (vigente desde 1941) a 5.74 en 1948; 8.01 en 1949; 8.65
en 1950; 11.34 en 1954 y, finalmente, 12.50 en 1955. Las importaciones crecieron aún más rápidamente: 78%, resultado del gran dinamismo de la economía mexicana, casi 8% al año en promedio, en el marco de una política
comercial todavía relativamente liberal (como se puede apreciar en la gráfica
17.1, el arancel implícito promedio alcanzó su punto más bajo en 1957 con
menos de 8 por ciento).
2. El periodo de crecimiento “hacia adentro”:
1956-1982
Las decisiones tomadas a finales de la década de los cuarenta tuvieron implicaciones muy importantes para el desarrollo económico de México durante
los siguientes años. Al no ser parte contratante del gatt y después de abandonar el tratado comercial con Estados Unidos, el país quedó en libertad para
utilizar la política comercial como el principal instrumento de una política
industrial orientada a la protección del mercado interno y la promoción de la
sustitución de importaciones.
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2.1. La política comercial durante el “desarrollo estabilizador”
Como se observa en la gráfica 17.1, durante los siguientes 15 años la protección arancelaria de la economía mexicana registró un aumento continuo.
Entre 1956 y 1970, el arancel promedio implícito se elevó a más del doble, al
pasar de 8.9 a 20.8%. Esta tasa, sin embargo, subestima el nivel de protección
del que gozaba la producción nacional, pues México recurrió también a una
amplia gama de medidas no arancelarias. Así, mientras que en 1947 sólo 1%
de los bienes importados estaba sujeto al requisito de permiso previo, 20 años
después la cifra era de 60%, y también se introdujeron precios oficiales para
establecer la base sobre la cual se imponían los aranceles ad valorem a las
importaciones (King, citado por Solís, 1973: 225).
En el mejor espíritu de las recomendaciones de la cepal, la estructura de
la protección comercial se escalonó para facilitar la importación de materias
primas, insumos y bienes de capital. Esta política se complementó con subsidios y exenciones fiscales (incluyendo arancelarias) para favorecer el establecimiento de industrias “nuevas y necesarias” y facilitar la inversión en
sectores intensivos en capital.
Las mediciones pioneras de Gerardo Bueno sobre la protección nominal
implícita y efectiva realizadas para el año de 1960, mostraron por primera
vez el efecto de la protección sobre la estructura de incentivos de la economía mexicana (Bueno, citado en Solís, 1973: 226-228). En primer lugar, la
protección nominal implícita era mucho mayor que la que los niveles arancelarios sugerían: aunque la recaudación en aduanas por impuestos a la
importación equivalía a 13% de las compras externas, el diferencial promedio entre los precios internos y externos llegaba a 17%, con un amplio rango
sectorial que fluctuaba entre 6% para las actividades agropecuarias y casi
30% para la industria productora de equipo de transporte y maquinaria.
En segundo lugar, como resultado de una protección comercial escalonada, que privilegiaba a la industria —sobre todo a la intensiva en capital—
sobre el sector primario, la estructura sectorial de la protección efectiva —la
cual mide el impacto de la protección comercial tanto en el producto final
como en lo insumos utilizados en su fabricación— era todavía más sesgada.
De acuerdo con Bueno, las industrias de alimentos y bebidas, siderurgia y
equipo de transporte tenían tasas de protección efectiva de 48, 47 y 45%,
respectivamente. En el otro extremo, para la producción agropecuaria y la de
combustibles, la protección efectiva era sólo de 3 y 9%, respectivamente.
En la década de los sesenta la política de sustitución de importaciones se
profundizó. El arancel implícito promedio se elevó de 13% en 1960 a 21% en
1970, y la cobertura de las importaciones sujetas a permiso previo llegó a casi
70%. Esta política comercial proteccionista fue acompañada por restricciones
a la inversión extranjera. El mejor ejemplo de ello fue el decreto automotriz
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de 1962 que limitó las importaciones de vehículos y autopartes, estableció un
mínimo de 60% de contenido nacional y fijó un tope máximo de 40% a la
inversión extranjera en la industria de autopartes.
2.2. Efectos de la política de sustitución de importaciones
sobre la economía mexicana durante el desarrollo estabilizador
Durante los 15 años del desarrollo estabilizador todos los indicadores de apertura de la economía mexicana cayeron ininterrumpidamente hasta finales de
los años sesenta. La combinación de una política comercial crecientemente
proteccionista con un tipo de cambio fijo (hasta 1976), desestimularon las
exportaciones y generaron importantes cuellos de botella a la economía
mexicana. Como señala Solís:
El proteccionismo introdujo deformaciones que fueron agudizándose, principalmente en el mercado de trabajo. La importación preferencial de bienes de
capital, los subsidios para inversiones en capital físico y el acceso preferencial a fondos prestables a tasas subsidiadas, distorsionó el uso re1ativo de la
mano de obra y el capital… Además, las políticas fiscales y salariales gravaban el uso de la mano de obra mediante pagos al seguro social e impuestos.
Por ello, la capacidad que tenía la industria para absorber mano de obra, fue
reduciéndose.
En el caso de la agricultura, se logró mantener un crecimiento de alrededor del seis por ciento hasta 1965. Sin embargo, ya en la segunda mitad del
decenio, el incremento fue de sólo 1.2 por ciento, lo que determinó que la oferta agrícola pasara de una situación de flexibilidad productiva, a otra de inelasticidad; y que de ser exportador de granos, se convirtiera en importador de cereales y oleaginosas…
La interacción del sector agrícola con el industrial tuvo serios efectos sobre
la balanza de pagos, ya que al canalizarse la producción industrial hacia el mercado interno y existir un estancamiento agrícola, se redujo la competitividad
externa de la economía mexicana y la generación de divisas de este sector, seguidas por una tendencia creciente hacia el desequilibrio externo, que unido a la
rigidez de la política fiscal… requirió de un mayor endeudamiento externo para
financiar el déficit en cuenta corriente y sobrellevar la crónica debilidad de las
finanzas publicas.
Así, al finalizar esta etapa, la economía mostraba dos características importantes: insuficiencia dinámica para crear empleos, y una clara tendencia hacia
el desequilibrio externo, acompañada con un déficit creciente de las finanzas
públicas. Ambos factores actuaron conjuntamente como restricciones al crecimiento económico (1994: 40-42).
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Las cifras de producción y empleo respaldan los argumentos de Solís
(véase el cuadro 17.1). La política comercial proteccionista estuvo acompañada de una notable contracción del sector agropecuario. En tanto que en 1950
este sector representaba 58% de la población ocupada y 19% del pib total de
la economía, para 1980 su participación había caído en más de la mitad, a tan
sólo 26 y 8%, respectivamente. Paralelamente, el sector manufacturero vio
crecer su peso en la economía de 1950 a 1970, pero en la década subsiguiente se observó una contracción del sector, tanto en términos de empleos como
de producción.
Cuadro 17.1. Evolución del pib y del empleo sectorial, 1930-1990
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
Agricultura
Empleo
pib
70.2
65.4
58.3
54.2
39.4
25.8
22.6
Minería
Empleo
pib
18.8
19.4
19.2
15.9
11.2
8.2
7.8
1
1.8
1.2
1.2
1.4
2.4
1.1
9.3
6.4
5
4.9
2.6
3.2
3.6
Manufacturas
Empleo
pib
13.4
10.9
11.8
13.7
16.7
11.8
19.2
12.8
15.4
17.1
19.2
23
22.1
22.8
Otros
Empleo
15.4
21.9
28.8
30.8
42.5
60
57
pib
59.1
58.8
58.7
59.9
63.1
66.4
65.8
Fuentes: inegi (2000); Márquez (2010).
2.3. 1970-1982: intentos fallidos de reforma y crisis económicas
El sexenio del presidente Luis Echeverría (1970-1976) reconoció estas limitaciones y comenzó con aires reformistas. Aunque en su discurso de toma de
posesión reiteró la necesidad de evitar que la inversión extranjera desplazara
al capital nacional, también enfatizó la importancia de promover las exportaciones, en particular las de productos industriales.
El mejor testimonio de la visión reformadora que se tenía a principios de
ese gobierno es el de Leopoldo Solís, quien como director general de la Oficina de Programación Económica de la Secretaría de la Presidencia, era el
responsable del diseño del programa económico de gobierno. Para la aprobación del primer presupuesto, Solís preparó un documento con las principales
prioridades de política. Se buscaba aumentar la eficiencia del sector industrial, por medio de una reducción de la protección comercial, la eliminación
de los subsidios fiscales y la promoción de las exportaciones. Las recomendaciones de política de comercio exterior implicaban un cambio importante
con respecto a la orientación que se había seguido: sustitución de permisos
previos de importación por aranceles, y reducción gradual y generalizada de
estos últimos. Como se aprecia en la gráfica 17.1, a partir de 1971 el arancel
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implícito promedio de la economía se empezó a reducir: pasó de 19 a 13%
cinco años después.
Estas medidas eran parte de un programa más ambicioso que pretendía
acabar con los cuellos de botella que restringían la capacidad de crecimiento
económico de México. El ancla del programa era una reforma fiscal que
aumentara los ingresos públicos, mejorara la equidad impositiva y promoviera la distribución de la riqueza. También se proponía una política cambiaria
más flexible, que equilibrara las cuentas externas y promoviera las exportaciones.
Ninguna de estas dos cosas ocurrió. La oportunidad que representó la
devaluación del dólar en agosto de 1971 para modificar la política cambiaria
de México se desaprovechó. En ese momento, Solís recomendó que México
siguiera el ejemplo estadounidense y adoptara un régimen de flotación cambiaria para “empezar a cambiar la estrategia de crecimiento”, fomentar las
exportaciones, reducir el déficit comercial e impulsar el crecimiento económico (Solís, 1988: 94-95). El gobierno, por el contrario, decidió continuar con
la paridad de 12.5 pesos por dólar.
La reforma fiscal tampoco se adoptó. La administración de Echeverría
cedió ante la presión de los organismos empresariales que se oponían a la
acumulación universal de ingresos, la desaparición del anonimato en acciones y bonos, la elevación de la tasa del impuesto sobre la renta a las personas
de mayores ingresos y la introducción de un impuesto a la riqueza con fines
de supervisión (Solís, 1988: 111-112). En cambio, sí se promulgó una nueva
ley para la inversión extranjera que se había venido negociando paralelamente a la reforma fiscal.
La Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión
Extranjera, expedida el 9 de marzo de 1973, tenía un gran acento proteccionista. La ley clasificó las actividades económicas en cuatro categorías: 1] las
reservadas al Estado (como el petróleo, petroquímicos básicos, electricidad y
ferrocarriles); 2] las reservadas exclusivamente a mexicanos (en los sectores
de comunicaciones y transportes, explotación de recursos forestales, radio y
televisión); 3] aquéllas en que la inversión extranjera se encontraba sujeta a
limitaciones específicas (como un límite de 40% en el capital total en la
petroquímica secundaria y la industria de autopartes, así como cualquier
otra actividad para la cual existan porcentajes indicados en leyes específicas);
y 4] todas las actividades restantes en las que la participación extranjera se
encontraba sujeta a un límite de 49 por ciento.
La Comisión Nacional para la Inversión Extranjera (cnie) —una agencia
reguladora establecida por la Ley— fue autorizada, sin embargo, para modificar la regla general de 49% en todas las actividades restantes, y para conceder un porcentaje más alto cuando dicha inversión se consideraba beneficiosa para la economía. En la práctica, la ley se aplicó a los nuevos proyectos de
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inversión extranjera, dado que la cnie permitió a aquellos negocios que pertenecían completamente a extranjeros conservar la estructura de capital
existente antes de la adopción de la ley. Al aprobar nuevos proyectos de
inversión y reconsiderar el límite de 49%, la cnie debía tomar en cuenta un
cierto número de criterios, incluyendo la complementariedad de las inversiones con el capital nacional y sus efectos en la transferencia de tecnología,
balanza de pagos y empleo.
Así, el gobierno del presidente Echeverría acabó profundizando las políticas proteccionistas y los desequilibrios externos de la economía mexicana.
Una política de gasto público expansiva, sin la reforma fiscal indispensable
para su financiamiento sano y sostenible, combinada con el mantenimiento
de la paridad de 12.50 pesos por dólar vigente desde 1955 y un menor grado
de protección arancelaria, se tradujo en una crisis de balanza de pagos que
forzó, finalmente, al gobierno a devaluar el tipo de cambio en 26 por ciento.
Durante el sexenio de José López Portillo (1976-1982) la historia volvió
a repetirse. El gobierno empezó con promesas de cambio. El descubrimiento de importantes yacimientos petroleros coincidió con el alza de los precios internacionales de los hidrocarburos. Durante los primeros tres años
del gobierno las exportaciones petroleras crecieron 576%, relajando la restricción de divisas que tradicionalmente había enfrentado la economía
mexicana.
Al inicio del sexenio se retomaron los esfuerzos de liberalización comercial, se siguió con la sustitución de los permisos previos de importación por
protección arancelaria y se comenzaron negociaciones para adherirse al
Acuerdo General de Aranceles y Comercio. Parecía que, finalmente, después de 32 años de haber participado en la reunión fundacional de La Habana, México se uniría al gatt. Sin embargo, después de una consulta pública
muy controvertida, el presidente López Portillo tomó la decisión de posponer la adhesión. En su informe al Congreso el primero de septiembre de
1980 declaró:
En un mundo que atraviesa por la peor crisis de la postguerra, hay fuertes presiones externas para que México, por su posición única como país de tamaño
considerable que se expande aceleradamente, importe lo que otros no pueden
demandar. Esto explica en buena parte el lento crecimiento de algunas de nuestras exportaciones industriales. El dumping y las prácticas comerciales desleales
están a la orden del día en todos los ámbitos. Son los poderosos los primeros en
infringir las reglas del juego del comercio internacional; en no definir códigos de
conducta, o de modificarlos a su conveniencia. Por ello y en apoyo a la política
de desarrollo industrial, que requiere congruencia en nuestro trato con el exterior, acordamos aplazar nuestro eventual ingreso al gatt. No debemos dejar que
lo que se teje en una parte de nuestro desarrollo se desteja en otro (2006: 185).
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La muy favorable situación de balanza de pagos que el país tenía en 1979
cambió radicalmente durante los últimos dos años del gobierno de López Portillo. Entre 1973 y 1976, los precios internacionales del petróleo cayeron 115%,
en medio de una política monetaria muy restrictiva por parte de la Reserva
Federal de Estados Unidos, que dificultó seriamente el acceso mexicano al
financiamiento externo. En agosto de 1982, México anunció que no podría
continuar con el servicio de su deuda externa. Como parte de la respuesta a
la crisis de balanza de pagos de 1981-1982, el gobierno mexicano expropió la
banca privada, adoptó un control de cambios generalizado e impuso restricciones adicionales al comercio exterior. A finales de 1982, la totalidad de las
importaciones del país quedó sujeta al requisito de permiso previo.
2.4. Impacto de la política comercial durante el periodo de inflación
y desequilibrio macroeconómico
En síntesis, durante los setenta los desequilibrios fundamentales de la economía mexicana identificados por Solís se agudizaron. Los intentos aislados de
liberalización comercial iniciados a principios del gobierno de Echeverría
tuvieron que revertirse, pues no fueron acompañados de programas económicos integrales que hicieran viable la apertura. Por el contrario, políticas fiscales expansivas, ancladas en endeudamiento externo y, en la segunda mitad de
la década, ingresos petroleros abundantes, permitieron mantener, temporalmente, tipos de cambio sobrevaluados y abultados déficits en cuenta corriente. Los dos gobiernos concluyeron con agudas crisis de balanza de pagos,
abruptas modificaciones en el tipo de cambio y —como vimos— en el caso del
gobierno de López Portillo, medidas generalizadas de protección comercial.
La política económica tuvo un marcado sesgo antiexportador. Las exportaciones no petroleras representaron menos de 5% del pib, con un fuerte
crecimiento de las importaciones a principios de los ochenta, que llegaron a
representar 15% del producto en 1980, en la medida en que el endeudamiento externo y los ingresos petroleros permitieron financiar un déficit en cuenta corriente de 6% del pib.
3. La liberalización comercial: 1982-2007
La crisis de 1982 marcó el inicio de una profunda reforma de la política
comercial, que se dio en dos etapas claramente distinguibles. En la primera
de ellas, la apertura fue unilateral y formó parte del paquete de reformas
estructurales que siguieron a la crisis de 1982. Posteriormente, a partir de
1990, la apertura se ancló en una red de tratados de libre comercio.
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3.1. La liberalización unilateral de los ochenta
En 1983 se inició la eliminación de los permisos previos a la importación y la
disminución de la protección arancelaria. La cobertura de las restricciones
cuantitativas se redujo a sólo 38% en 1985, y el arancel promedio disminuyó
de 27 a 26%. A partir de ese año, y como parte de la decisión del presidente
De la Madrid de profundizar la reforma económica, se aceleró la apertura
comercial: el arancel promedio bajó a 23% y se eximió del régimen de licencias a otro 7% de las importaciones de México.
Paralelamente a estos esfuerzos unilaterales, el gobierno mexicano retomó las negociaciones de adhesión al gatt, que habían sido abortadas en 1979.
En 1986 México finalmente se incorporó al acuerdo y pasó a formar parte del
acuerdo multilateral de comercio.
Como parte de su adhesión, México se comprometió a un arancel máximo de 50%. Sin embargo, en estas etapas iniciales de liberalización los niveles de protección comercial siempre fueron inferiores a los consolidados
multilateralmente. Desde esta perspectiva, la membresía en el gatt no implicó un esfuerzo de apertura mayor al decidido unilateralmente, como parte
de los programas de estabilización y reforma económica de la segunda mitad
de los ochenta. La incorporación al gatt constituyó, sin embargo, una señal
muy importante del compromiso mexicano con el proceso de apertura, sobre
todo después de que la decisión de suspender el proceso de adhesión en
1979, fue seguida por la elevación de aranceles y la imposición generalizada
de licencias a la importación en 1982.
El siguiente paso importante del esfuerzo de apertura ocurrió con el
programa de estabilización macroeconómica de 1987. Para contribuir a “disciplinar” el nivel interno de precios, el Pacto de Solidaridad Económica redujo el arancel máximo a 20%, simplificó la tarifa en sólo cinco tasas: 0, 5, 10,
15 y 20%, y continuó disminuyendo la cobertura de las restricciones cuantitativas a la importación. La liberalización comercial recibió, por tanto, su
mayor impulso de la necesidad de evitar una espiral inflacionaria. Al final de
1987, los niveles de protección de la economía mexicana se habían abatido
significativamente. La media arancelaria tocó su mínimo histórico de 10%,
mientras que únicamente 27.5% de las importaciones (sobre todo las agropecuarias) continuaba sujeto al requisito del permiso previo.
3.2. El fin de la apertura unilateral y el tlcan
El inicio del sexenio del presidente Salinas de Gortari (1988-1994), el primero
de diciembre de 1988, marca el fin de los esfuerzos unilaterales de liberalización. De hecho, como parte del programa inaugural del nuevo gobierno, se
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adoptaron medidas comerciales que significaron un aumento de la protección promedio de la economía mexicana. Con el propósito de “eliminar la
dispersión arancelaria” se elevó la mayoría de los aranceles que estaban en
cero y en 5%, para adoptar, en principio, una tasa mínima de 10%. Un grupo
reducido pero importante de fracciones escapó a esta alza generalizada de
aranceles debido a que sus niveles estaban consolidados en el gatt, o bien a
que, como parte del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico, se
acordó su exclusión del incremento. Si bien la intención manifiesta fue cerrar
la dispersión arancelaria, también se buscó fortalecer los ingresos públicos
mediante la expansión de la base fiscal que el aumento tarifario significaba.
Después de este primer incremento, el objetivo explícito de la política comercial fue aprovechar la adhesión reciente al gatt para expandir el mercado de
exportaciones mexicanas y obtener concesiones al esfuerzo autónomo de liberalización. Con Estados Unidos, en especial, el fin era buscar un mayor acercamiento, mediante acuerdos sectoriales y no por medio de una negociación integral.
En cambio, en inversión extranjera el gobierno del presidente Salinas
comenzó con reformas unilaterales, tan ambiciosas como el marco legislativo
lo permitía. Durante el primer año de gobierno, el reglamento de la Ley para
Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera simplificó
sustancialmente el proceso de aprobación de la inversión extranjera y liberalizó algunos sectores que estaban reservados a empresarios mexicanos.
La renuencia a buscar una integración más profunda con Estados Unidos
fue abandonada como resultado de la gira presidencial europea de principios
de 1990. En ese viaje, el presidente Salinas percibió el impacto que la caída del
muro de Berlín estaba teniendo en la comunidad inversionista internacional,
y el reto que las nuevas condiciones internacionales representarían para México. La conclusión fue que, si México quería ser un destino atractivo para el
ahorro externo, tendría que acelerar su proceso de reforma económica, aprovechar su vecindad con la economía más grande del mundo y formar parte de
un bloque comercial. El acercamiento de México a Estados Unidos, realizado
en Davos, Suiza, proponiendo negociar un tratado de libre comercio, fue la
respuesta concreta a este diagnóstico. En palabras del presidente Salinas:
El diálogo directo con los dirigentes políticos de las naciones desarrolladas que
formaban parte de la transformación mundial me confirmaron que era indispensable volver a lanzar iniciativas creadoras dentro y fuera del país. Entre ellas,
establecer una nueva estrategia para nuestras relaciones internacionales. Una
nueva realidad mundial exigía esas inéditas iniciativas. Me quedó claro que el
carácter inevitable de la globalización hacía urgente negociar el tlc… Las primeras horas de febrero de 1989, en el hotel Davos… le pedí a Serra (secretario de
Comercio y Fomento Industrial) que iniciara los contactos para la negociación
del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (2000: 50).
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Después de cuatro años de trabajos de preparación, negociación y aprobación, el tlcan entró en vigor el 1 de enero de 1994. En su momento, el
tlcan fue no sólo la mayor zona de libre comercio del mundo, sino también
la más ambiciosa. El tratado fue pionero en la inclusión de disciplinas que no
acostumbraban ser parte de los acuerdos de libre comercio: además de extender la eliminación de aranceles y barreras no arancelarias a los bienes agropecuarios, el tlcan incorporó la liberalización del comercio de servicios y de
los flujos de inversión extranjera; disciplinas para la protección de los derechos de propiedad intelectual, de las compras gubernamentales y novedosos
mecanismos de solución de controversias para proteger tanto los derechos de
los Estados miembros, como los de los inversionistas y exportadores.
El tlcan representó un parteaguas en la política de comercio exterior de
México, no sólo por el acercamiento económico sin precedente con Estados
Unidos, sino porque inauguró también un nuevo enfoque para las negociaciones comerciales del país.
La membresía en el tlcan despertó el interés de otros países de llevar a
cabo negociaciones similares con México. El tratamiento discriminatorio que
el tlcan implicó para los exportadores de otras regiones con respecto a las
condiciones que los proveedores e inversionistas estadounidenses y canadienses gozaban en el mercado mexicano, hizo de México un socio atractivo
para celebrar tratados similares con 10 naciones de América Latina, en una
primera etapa y, más adelante, con contrapartes de otras regiones —la Unión
Europea, la Asociación Europea de Libre Comercio, Israel y Japón—, al tiempo que el país intensificaba su presencia en los foros comerciales multilaterales y regionales. Así, entre 1992 y 2005 México negoció 12 tratados de libre
comercio con 43 países y se adhirió a la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (ocde) y al Mecanismo de Cooperación Económica
Asia Pacífico (apec, por sus siglas en inglés) en 1993. Desde este punto de
vista, el tlcan lejos de debilitar la presencia mexicana en el exterior la fortaleció, y le permitió celebrar tratados de libre comercio con otros socios que
hubiesen sido inimaginables en ausencia del pacto norteamericano.
La red de tratados de libre comercio que siguieron al tlcan permitió
que México continuara con el proceso de liberalización comercial, sobre
todo después de que, como resultado del proceso con Estados Unidos y
Canadá, la obtención de reciprocidad se convirtió en una precondición para
cualquier esfuerzo de apertura adicional. Efectivamente, la muy ambiciosa
eliminación de aranceles y medidas no arancelarias que el tlcan implicó
para la economía mexicana, fue aceptable para el sector privado nacional
sólo gracias a que iba a ser acompañada por la apertura recíproca de los
mercados de Estados Unidos y Canadá. De esta manera, los otros tlc permitieron satisfacer esta exigencia de reciprocidad, al tiempo que lograron
poner a los inversionistas de otros países en igualdad de circunstancias a las
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que gozaban los empresarios de Canadá y Estados Unidos, para exportar e
invertir en México.
Además, estos tratados atendieron algunos de los retos derivados de la
entrada en vigor del tlcan. El ejemplo más importante de esto es el régimen
de maquila e importación temporal. Antes de la entrada en vigor del pacto
norteamericano, México podía eximir del pago de aranceles a todos los insumos con la condición de que los productos en los que se utilizaran fuesen
reexportados. A partir del primero de enero de 2001, el tlcan restringió de
una manera importante este régimen, afectando a todos aquellos exportadores mexicanos con procesos intensivos en la utilización de productos procedentes de fuera de América del Norte. Los tratados con la Unión Europea y
Japón resolvieron este problema, al menos parcialmente, pues la eliminación arancelaria pactada por México con estos socios, permitió a los exportadores mexicanos continuar importando bienes de capital, insumos y materias primas europeos y japoneses, libres de impuestos a la importación.
Sin embargo, al mismo tiempo que México continuaba estas negociaciones, los niveles de protección con respecto al resto del mundo (los aranceles
de nación más favorecida o nmf, en la terminología de la omc) fueron aumentando. Los incrementos se debieron a diversas razones. En algunos casos,
como los de la industria textil, confección y calzado, fueron parte de programas de emergencia para hacer frente a la crisis macroeconómica de finales
de 1994 y 1995. En otros, respondió a las presiones competitivas derivadas de
la aparición de nuevos socios comerciales en el mundo, en particular China.
Finalmente, en 1998, como había sucedido casi 10 años antes, se recurrió al
aumento arancelario para fortalecer los ingresos fiscales. Frente a las dificultades políticas para eliminar los regímenes especiales de tributación y subir
la tasa general del impuesto al valor agregado, el gobierno mexicano optó por
un aumento horizontal de los aranceles de 3% y, para los productos “suntuarios”, una sobretasa de 10%. El aumento implicó no sólo una elevación en el
nivel general de la protección de las importaciones procedentes de países
con los cuales no había un tratado de libre comercio, sino también una complejidad adicional en la administración aduanera mexicana. En 2003 México
aplicaba a las importaciones de productos no agropecuarios procedentes de
países sin tlc, 16 tasas de aranceles entre cero y 50%, con un nivel promedio
de casi 16%, una de las más altas del mundo. Si bien estos aranceles nmf se
aplican a una proporción menor del comercio exterior de México, pues la
mayor parte de los intercambios se hace al amparo de los tlc, el resultado es
una política comercial poco transparente, de gran complejidad en su administración aduanera y que merma la competitividad del país.
Los elevados niveles de protección de nmf castigan a los usuarios de
insumos procedentes de naciones sin acuerdos de libre comercio con México, poniéndolos en desventaja con sus competidores establecidos en países
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con acceso más favorable. Las autoridades aduaneras tienen que administrar
12 tratados de libre comercio, los acuerdos de la Asociación Latinoamericana
de Integración (Aladi), los Programas Sectoriales de Fomento (Prosecs), el
régimen de maquila e importación temporal, la regla octava, las cuotas antidumping, impuestos compensatorios, salvaguardas, permisos de importación,
etc. Claramente, esta proliferación de regímenes comerciales dificulta la
administración aduanera y constituye el mejor incentivo para el contrabando, la corrupción, la evasión fiscal y la economía informal.
Adicionalmente, la estructura arancelaria adoptada en este periodo creó
sesgos importantes en contra de industrias en las que México presumiblemente cuenta con ventajas comparativas. Los aranceles nmf son más elevados en industrias de bajos salarios en las que el país presumiblemente no
cuenta con ventajas comparativas. Aunque pudiesen existir consideraciones
de tipo político o social que justifiquen mantener altos niveles de protección
en tales industrias, desde un punto de vista estrictamente económico éstos
limitan el desarrollo de actividades en las que el país estaría en mejores posibilidades de competir exitosamente en los mercados internacionales. Lo
anterior limita también el crecimiento de la productividad y, en consecuencia, de los salarios, en la medida en que la reasignación de factores de empresas menos eficientes a empresas más eficientes, así como de industrias sin
ventajas comparativas con aquéllas en las que el país sí las tiene, sea desincentivada. Efectivamente, estudios entre establecimientos manufactureros
mexicanos indican que una reducción de las importaciones favorece principalmente a las empresas menos eficientes en industrias de bajos salarios; por
el contrario, no existe efecto alguno en establecimientos más productivos en
industrias de salarios intermedios, en las que el país se encuentra en mejores
posibilidades de competir (López Córdova, 2004).
Recientemente se han hecho esfuerzos notables por revertir estos
aumentos y retomar la senda de la liberalización unilateral: en enero de
2005, se restablecieron los aranceles de nmf a niveles de 1998, en septiembre
de 2006 se realizaron cortes arancelarios adicionales a 6 089 fracciones y,
finalmente, en diciembre de 2008 se anunció la reforma arancelaria unilateral más importante de los últimos 20 años. La reforma abarca 69% de las
12 119 fracciones que integran la tarifa de importación mexicana, afectando
a prácticamente todas las importaciones industriales de México (además del
sector agrícola, la medida también excluyó a los abonos, objetos de arte o
colección y antigüedades, y a las operaciones especiales). La reducción se
implementará en diversas etapas, entre el 1 de enero de 2009 y el 1 de enero
de 2013. En 2008, previo a la entrada en vigor de esta reducción, el arancel
promedio de importación de nmf para estas fracciones era de 10%, y se espera que al concluir el programa de reducción arancelaria el 1 de enero de 2013
baje a 4 por ciento.
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3.3. Efectos de la liberalización comercial
en la economía mexicana
La economía mexicana se ha transformado como resultado de las reformas
económicas y, en particular, de la liberalización comercial del último cuarto
de siglo. La relación entre comercio exterior (importaciones más exportaciones de bienes) y pib que en 1982 representaba 25%, pasó a 64% en poco más
de 20 años, y el valor de las exportaciones (en dólares corrientes) se multiplicó 10 veces en el mismo periodo.
El cambio de la composición de las exportaciones mexicanas ha sido
igualmente notable. Los productos petroleros que, entre 1982 y 1985, representaban en promedio 60% del total, en el periodo 1993-2003 sólo significaron 9.6% (en 2005 se elevaron a 13% del total como resultado de los mayores
precios internacionales del petróleo). Mientras tanto, los artículos manufacturados pasaron a ocupar el lugar que anteriormente correspondía a los
hidrocarburos en las ventas externas de México: 33% en el periodo 19821985, contra 87% en la década de 1993-2003. En este sector destacan las
exportaciones de productos metálicos, maquinaria y equipo, las cuales representaron casi 60% de las ventas externas en 2005.
A partir de la entrada en vigor del tlcan también se ha registrado un
cambio en la dinámica de los flujos de capital extranjero hacia México. Antes
del acuerdo, la inversión extranjera directa promediaba cerca de 3 700 millones de dólares anuales, mientras que, en años de vigencia del tlcan, ha sido
de 18 900 millones de dólares al año, en promedio.
Aunque la red de acuerdos comerciales ha impulsado las exportaciones
de México, otros factores también han contribuido al crecimiento de las ventas externas. Dos factores resultan especialmente importantes. Primero, la
devaluación del peso a finales de 1994, en forma casi simultánea a la entrada
en vigor del tlcan a principios de ese año, aumentó la competitividad de los
productos mexicanos en el exterior. Segundo, la economía del principal mercado de exportación, Estados Unidos, experimentó una marcada expansión
durante la segunda mitad de los noventa, alentando las importaciones del
resto del mundo, incluido México. Ambos factores resultaron en un aumento
de las exportaciones mexicanas, más allá del acceso preferencial a Estados
Unidos y otros mercados.
Los resultados de un modelo gravitacional confirman esto para el periodo 1990-2004. En estos modelos, los flujos bilaterales de comercio son directamente proporcionales al tamaño de los países socios e inversamente proporcionales a la distancia geográfica que los separa, asumiendo que ésta es
un buen indicador de los costos que el comercio entre ambos enfrenta. Estos
modelos también incorporan otros factores que influyen en el intercambio
bilateral, como los ciclos económicos nacionales e internacionales, la evolu-
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ción del tipo de cambio real de los países exportadores, la afinidad histórica
o cultural entre los socios y, de manera muy importante para el caso de
México, una variable que indica si existe un acuerdo comercial entre México
y un determinado país. De esta manera, es posible aislar el efecto de los tlc
en los montos de exportación de México. Los resultados indican que gracias
al tlcan las exportaciones a Canadá y Estados Unidos fueron 15% superiores
a las que se hubieran registrado si éste no existiera. Por su parte, los tratados
negociados con países latinoamericanos tuvieron un impacto de 7% en promedio, en tanto que los acuerdos suscritos con la Unión Europea, con Israel
y con el Área Europea de Libre Comercio impulsaron las exportaciones en
20.7 por ciento.
Aunque estas cifras son alentadoras, hay que matizar también el comportamiento que han tenido las exportaciones mexicanas en los últimos años.
Primero, las ventas de nuevos productos de exportación han sido limitadas.
El grueso del aumento de las exportaciones mexicanas se explica por el incremento de las ventas de productos que México ha venido exportando desde
inicios de los noventa, antes de la entrada en vigor de los tratados. Aunque ha
habido una expansión notable del número de productos que México exporta,
éstos representaron un porcentaje menor (entre 5 y 15%) de las exportaciones totales de México a Estados Unidos en años recientes (Hummels, 2006).
Por el otro lado, sin embargo, ha habido cambios estructurales importantes derivados de la apertura. La oferta exportable del país se ha desplazado a
industrias de mayor sofisticación tecnológica y que pagan mayores salarios.
En tanto que en 1992, 69% de las exportaciones manufactureras mexicanas
ocurría en industrias clasificadas nominalmente como de tecnología alta o
media-alta, tal proporción alcanzó 72% en 2005. Asimismo, el porcentaje en
aquellas industrias que pagaban salarios altos o medios-altos, pasó de 65 a
69% de 1992 a 2005. En forma paralela, la oferta exportable también se ha
desplazado a productos en los que la distancia y los tiempos de entrega son
importantes, lo que respalda la hipótesis de que la ubicación geográfica de
México le otorga una ventaja importante (Hummels, 2006).
Segundo, dentro del país el crecimiento de las exportaciones se ha concentrado geográficamente, sobre todo en la frontera norte. Cuatro estados de
la República —Baja California, Coahuila, Chi­hua­hua y Nuevo León— representan 60% del aumento de las ventas no petroleras de 1993 a 2003, en tanto
que cinco estados más —Guanajuato, Jalisco, Puebla, Sonora y Tamaulipas—
aportan 30% adicional. En el extremo opuesto, 16 estados del país contribuyeron en conjunto únicamente con 1% al crecimiento de las exportaciones
mexicanas.
Finalmente, también hay que resaltar las implicaciones negativas de una
mayor integración con Estados Unidos. A partir de la entrada en vigor, la
correlación del ciclo económico de México con el de Estados Unidos ha
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aumentado de manera muy importante. Si bien esto ha tenido efectos muy
positivos durante la expansión de Estados Unidos, la severa recesión por la
que actualmente atraviesa este país se ha hecho sentir sobre las exportaciones y, en general, sobre el nivel de actividad económica de México: en el
primer trimestre de 2009 las ventas externas cayeron –21% y el pib se contrajo a una tasa anual de –8 por ciento.
3.3.1. Crecimiento, productividad y empleo
Más allá de los efectos en los volúmenes y en la composición de las exportaciones, la liberalización comercial es importante en la medida que promueva
un crecimiento económico sostenible e incluyente.
El debate académico acerca de la relación comercio-crecimiento ha sido
intenso y dista de haberse resuelto. En el caso de México, existe evidencia
para afirmar que la relación ha sido positiva. En primer término, los estados
del norte, integrados a la economía de América del Norte, han experimentado mayores tasas de crecimiento que el resto del país. Así, de 1993 a 2006 la
tasa de crecimiento promedio de los estados de la frontera norte fue de 4%,
comparada con 3% en el ámbito nacional y 2% para los estados del sur de la
República. Lo anterior llevó a que el ingreso per cápita promedio en estos
últimos, como porcentaje del ingreso per cápita de los estados de la frontera
norte, disminuyera de 48 a 41% durante el periodo en cuestión. Lo anterior
contrasta con un proceso de convergencia en los niveles de ingreso de los
estados mexicanos que se había registrado de 1950 a 1980. Dicha convergencia, según el estudio de Esquivel y Messmacher (2002), se detuvo durante los
ochenta y, posteriormente, el ingreso per cápita estatal comenzó a divergir.
Los estudios detallados sobre el tema sugieren, aunque no confirman, que la
divergencia observada en la década de los noventa se explica en buena medida por la globalización de los estados fronterizos de México.
Segundo, la integración ha tenido un efecto positivo en la productividad
de la economía, el principal motor del crecimiento económico, como demuestra López Córdova (2003). Lo anterior se debe, por una parte, a que la competencia con el exterior ha llevado a los establecimientos del país a ser más
eficientes y, por otra, a que ha promovido al mismo tiempo una expansión
relativa de aquellas industrias o establecimientos más eficientes. De hecho,
al igual que en otras naciones, el proceso de reasignación de recursos es uno
de los mecanismos principales para promover el crecimiento de la productividad. Asimismo, la llegada de inversión extranjera directa a México ha tenido un efecto positivo en los establecimientos que utilizan o venden insumos
a las industrias receptoras de capitales foráneos. A raíz de la entrada en vigor
del tlcan, el crecimiento promedio de la productividad en los establecimien-
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tos manufactureros fue en promedio superior en industrias con mayor orientación al comercio exterior o en establecimientos con capital externo.
3.3.2. Desigualdad
El mapa de la globalización de los estados mexicanos muestra una estrecha
correspondencia con el mapa de la marginación social del país. Los estados
con la mayor incidencia de pobreza y, en general, con los menores índices
de desarrollo humano son aquéllos que han permanecido al margen del crecimiento de las exportaciones y de la atracción de capitales externos. Aunque
la relación causal entre globalización y marginación seguramente corre en
ambas direcciones, diversos estudios indican que la integración económica
ha tenido un efecto favorable en la distribución del ingreso y en la reducción
de los niveles de pobreza en México. Por ejemplo, Borraz y López Córdova
(2007) mencionan que las brechas salariales en las mujeres trabajadoras con
distintos niveles de escolaridad era menor en los estados globalizados del
norte del país. Eso podría explicarse porque la mayor orientación exportadora ha abierto posibilidades de empleo en actividades con niveles de productividad y salarios superiores.
Consideraciones finales
Durante los últimos 25 años la economía mexicana se ha transformado dramáticamente. De estar orientada sobre todo al mercado interno, hoy se
encuentra inserta en la economía global, con una participación muy importante en los flujos de comercio e inversión de América del Norte. La apertura
económica llevada a lo largo de estos años ha promovido las exportaciones y
los flujos de ahorro externo hacia México, con efectos positivos sobre algunos
sectores y regiones. Sin embargo, las reformas llevadas a cabo a partir de la
segunda mitad de los ochenta no han sido suficientes para promover tasas de
crecimiento altas y sostenidas y superar los rezagos sociales del país. La
explicación de esto es que han sido parciales e incompletas. Por una parte, el
añejo problema de la debilidad de las finanzas públicas persiste, lo que ha
impedido que el gobierno provea los bienes públicos, en calidad y cantidad
suficientes, para alcanzar tasas de crecimiento más elevadas y sostenidas.
Por la otra parte, si bien es cierto que México es una economía muy abierta
hacia el exterior, internamente subsisten importantes cuellos de botella y
falta de competencia en sectores clave para el crecimiento económico: telecomunicaciones, electricidad, petróleo, transporte terrestre, educación, por
mencionar sólo algunos de los más importantes. Como han señalado algunos
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autores (Levy y Walton, 2009, por ejemplo), las fuertes desigualdades sociales, combinadas con la persistencia de poderosos intereses creados, privados
y públicos, empresariales y sindicales, han restado competitividad a la economía mexicana. Esto sugiere que para que ésta crezca a un ritmo que permita elevar el nivel de vida de la población y cerrar la brecha de ingreso
entre regiones y grupos de población, se requieren reformas internas a la
economía nacional tan ambiciosas como lo ha sido la apertura al exterior de
los últimos 25 años.
Referencias y bibliografía
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