Download Desarrollo sin Carbono - Stockholm Environment Institute

Desarrollo sin Carbono:
El Clima y la Economía Global a través del Siglo 21
Elizabeth A. Stanton
Stockholm Environment Institute-Centro E.E.U.U.
Noviembre 2011
DESARROLLO SIN CARBONO: EL CLIMA Y LA ECONOMÍA GLOBAL A TRAVÉS DEL SIGLO 21
Derechos de autor © 2011 Stockholm Environment Institute
Esta publicación puede ser reproducida en su totalidad o en parte y en cualquier forma para fines
educativos o sin fines de lucro, sin permiso especial del titular de los derechos de autor, siempre
que se reconozca la fuente. Ningún uso de esta publicación se puede vender o usar para otro fin
comercial, sin el permiso escrito del titular de los derechos de autor.
Para obtener más información acerca de este documento,
escriba a Elizabeth A. Stanton, [email protected], o Marion Davis, [email protected]
Stockholm Environment Institute – US Center
11 Curtis Avenue
Somerville, MA 02144-1224, USA
www.sei-us.org y www.sei-international.org
Cubierta: Inundaciones en Chalco, Mexico, en febrero del 2010; miles de personas fueron
desplazadas / Flickr-MagisRevista, por Enrique Carrasco S.J.
Traducción: Marion Davis
Reconocimientos:
Muchas gracias a SEI por financiar este estudio, y a mis colegas Frank Ackerman, Ramón Bueno, Victoria
Clark, Marion Davis, Marisa Escobar, y Francisco Flores por sus comentarios sobre una versión previa de
este informe.
2
DESARROLLO SIN CARBONO: EL CLIMA Y LA ECONOMÍA GLOBAL A TRAVÉS DEL SIGLO 21
Resumen ejecutivo
El desarrollo económico y la erradicación de la pobreza energética se reconocen cada vez más como
componentes clave de una estrategia integral para prevenir el peligroso cambio climático, junto con la
reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y las medidas de adaptación. Sin embargo, la
mayoría de los modelos económicos del cambio climático que se utilizan para guiar a la política supone
muy poco desarrollo económico en los países más pobres.
Este informe examina las implicaciones de la presunción de no-desarrollo que subyace en las metas de
muchas políticas climáticas, y encuentra que, si se acepta que los países en desarrollo tienen derecho a
emisiones en el futuro, el desarrollo económico de los países más pobres va a requerir que sus vecinos
más ricos tomen acciones de mitigación más estrictas, tanto para reducir las emisiones de los países
industrializados, como para proveer fondos para las medidas de reducción de emisiones en el mundo en
desarrollo. Si se proyecta crecimiento económico lento en los países en desarrollo, en contraste, se tiende
a crear la expectativa de que los países más pobres van a consumir relativamente poca parte del
presupuesto global de emisiones para el siglo 21, dejando más “espacio para emitir” para los países de
altos y medios ingresos. Suponiendo que el desarrollo económico no ocurrirá, o tendrá poco éxito, tiene el
efecto de debilitar el llamado urgente a los países ricos a reducir sus emisiones.
Es difícil imaginar una solución a las negociaciones internacionales sobre el clima que no implique
desarrollo sostenible con bajo o sin carbono – lo que llamamos aquí, para simplificar, “desarrollo sin
carbono”. Para los países que, hasta la fecha, han emitido muy poco, tener que escoger entre continuar su
desarrollo económico y evitar el daño climático en el futuro es un dilema imposible.
Este informe revisa la literatura sobre la relación entre la energía, la pobreza y la mitigación de emisiones;
establece principios para una política climática equitativa; explora tres escenarios para el futuro del
desarrollo económico y las emisiones; presenta un estudio de caso que aplica esos tres escenarios a la
zona de Latinoamérica y el Caribe; y concluye con recomendaciones para el establecimiento de objetivos
de política climática.
¿Qué es justo?
Se ha escrito mucho sobre la asignación equitativa de las emisiones futuras, pero no hay una respuesta
única y definitiva de lo que es correcto o justo en la política climática. En las proyecciones de las
emisiones que presentamos aquí, la equidad climática se aborda de la siguiente manera: Los países más
pobres tienen el mismo derecho a las emisiones en el futuro que los países más ricos afirmaron sobre las
emisiones del pasado. Los grandes emisores del pasado y del presente tienen una responsabilidad especial
para asegurar que los niveles de emisiones sean consistentes con evitar un cambio climático peligroso.
Esta responsabilidad implica la reducción de sus propias emisiones y el financiamiento de la reducción de
emisiones en los países más pobres.
Un presupuesto de emisiones
Las metas para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero se establecen en relación con
las emisiones que ocurrirían en el futuro en la ausencia de políticas climáticas, lo que se llama “business
as usual” (como de costumbre) en inglés. Entre menos emisiones pensemos que ocurrirían sin políticas
climáticas, menos pensaremos que tenemos que hacer para reducir nuestras emisiones – las ilusiones
conducen a malos planes. El ritmo de crecimiento económico en el mundo en desarrollo es un elemento
crítico, pero poco discutido, al determinar la dimensión de las “emisiones acumuladas del siglo 21”, el
término (un poco inadecuado) que se usa para describir la suma de emisiones anuales del año 2005 al
2105. Entre más emisiones acumuladas se esperen en el escenario “como de costumbre”, más ambiciosas
3
DESARROLLO SIN CARBONO: EL CLIMA Y LA ECONOMÍA GLOBAL A TRAVÉS DEL SIGLO 21
tendrán que ser las políticas climáticas para darnos un buen chance de evitar el cambio climático
peligroso.
El presupuesto para tener una probabilidad de 98 por ciento de que la temperatura no aumente por más de
2°C (un objetivo político ampliamente discutido) es de aproximadamente 2.700 gigatoneladas (Gt) de
equivalente de dióxido de carbono (CO2-e) – que incluye el dióxido de carbono y otros gases de efecto
invernadero; ya se han emitido 200 Gt. Teniendo en cuenta este presupuesto, las emisiones de los
distintos países se pueden ver como un “juego de suma cero”: Entre más emita un país, menos habrá para
los demás. Si las economías más pobres no crecen mucho, no van a consumir una gran parte del
presupuesto – y dejarán más emisiones disponibles para el resto del mundo.
Tres escenarios de emisiones futuras
Este informe esboza un marco para incorporar el desarrollo económico real en los análisis futuros de la
economía del cambio climático, explorando las emisiones potenciales, y las obligaciones de mitigación
correspondientes, bajo tres escenarios estilizados del futuro de los países en desarrollo:
•
•
•
Sin Desarrollo: un escenario como-de-costumbre (sin políticas climáticas) con los ritmos de
crecimiento económico estándar que se encuentran en los modelos de la economía del clima;
Desarrollo con Carbono: un escenario como-de-costumbre (sin políticas climáticas) con
crecimiento económico más rápido;
Desarrollo sin Carbono: un escenario político con rápido crecimiento económico y la adopción
de importantes medidas públicas para reducir las emisiones.
Para facilitar el análisis, hemos dividido los 174 países modelados en este informe en cuatro grupos de
ingresos: ingresos altos, ingresos altos-medios, ingresos bajos-medios, y bajos ingresos.
Sin desarrollo
Este escenario, sin desarrollo y con emisiones como de costumbre, presume un ritmo estándar de
crecimiento económico, con lentas reducciones en el nivel de emisiones por dólar de producto interno
bruto (PIB), impulsadas por aumentos de ingresos. Con la excepción del grupo de nuevos países
industrializados – especialmente la India y China – que tienen una ventaja inicial, el crecimiento
económico continúa a un ritmo lento y sostenido en los países en desarrollo. Este crecimiento no es
suficiente para aliviar la pobreza en los países más pobres para el 2105. Gracias al lento crecimiento y a
las bajas emisiones de los países en desarrollo, los países de altos ingresos tienen más “espacio para
emitir” en el siglo 21– y, por tanto, menos obligaciones de mitigar sus emisiones. El escenario Sin
Desarrollo emula los escenarios como-de-costumbre que se utilizan en los modelos más conocidos de la
economía del clima.
Muchos pronósticos de emisiones se basan en la suposición de que al final de este siglo, los 45 países de
bajos ingresos tendrán un promedio de ingresos per cápita de 6.500 dólares al año – equivalente al nivel
de Túnez, Belice, o Serbia en 2005 – y los países más pobres, alrededor de 1.100 – equivalente al nivel de
Zambia, Bangladesh y Haití. En estos pronósticos, los ingresos per cápita de los países de ingresos
medios en el 2105 superan los niveles del 2005 de los países de ingresos altos, y la brecha de desarrollo
entre los países de ingresos medios y altos se reduce considerablemente. Pero los 45 países más pobres –
donde vivía 15 por ciento de la población mundial en el 2005, y donde vivirá el 35 por ciento en el 2105 –
se quedan atrás.
Las proyecciones de las futuras emisiones anuales se basan no sólo en suposiciones sobre el crecimiento
real del PIB, sino también en los cambios esperados en la intensidad de emisiones (o kg de CO2-e por
cada dólar del PIB). En términos muy generales – y con muchas excepciones importantes – los mayores
ingresos per cápita se asocian con una menor intensidad de emisiones, y viceversa. En promedio, la
4
DESARROLLO SIN CARBONO: EL CLIMA Y LA ECONOMÍA GLOBAL A TRAVÉS DEL SIGLO 21
intensidad de emisiones en los países de altos ingresos es 0,5 kg / $; en los países de medios ingresos, 1,2
kg / $, y en los países de bajos ingresos, 2,1 kg / $.
Las emisiones por dólar tienden a caer a medida que mejora la tecnología y aumentan los ingresos (así
que las tecnologías de bajo carbono, que son más caras, se tornan más asequibles). Entre 1980 y 2005, en
la mayoría de los países, con 86 por ciento del PIB global de hoy y 77 por ciento de las emisiones de
gases de efecto invernadero, la intensidad de emisiones cayó simultáneamente con aumentos en los
ingresos. Un modelo estilizado de la relación entre los ingresos per cápita y la intensidad de emisiones de
los países en 2005 (por cada aumento de ingresos de 1 por ciento, la intensidad de emisiones cae por 0,34
por ciento) se puede utilizar para modelar el potencial para futuras reducciones “autónomas” en la
intensidad de emisiones – donde las reducciones autónomas, que se resultan únicamente del desarrollo
económico, se contraponen a las reducciones “políticas”, que resultan de acciones políticas deliberadas.
En este escenario Sin Desarrollo, con emisiones como de costumbre, no hay reducciones inducidas por
políticas climáticas; los únicos cambios en la intensidad de emisiones ocurren por las reducciones
autónomas que modelamos. Las emisiones acumuladas en el siglo 21 alcanzan 10.800 Gt CO2-e, y los
países de bajos ingresos sólo contribuyen 6 por ciento del total (ver la Figura RE-1; las emisiones anuales
para cada grupo de ingresos son las líneas que dividen las áreas, y las emisiones acumuladas son las áreas
de color).
Figura RE-1: Emisiones anuales de CO2-e, 2005-2105, Sin Desarrollo
200
180
Altos
Altos-medios
Bajos-medios
Bajos
Gt CO2-e por año
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2005
2015
2025
2035
2045
2055
2065
2075
2085
2095
2105
El presupuesto de emisiones acumuladas para el siglo 21 para evitar aumentos de temperatura de más de
2°C es de 2.700 Gt CO2-e. Suponiendo poca o ninguna política de mitigación de las emisiones en el
5
DESARROLLO SIN CARBONO: EL CLIMA Y LA ECONOMÍA GLOBAL A TRAVÉS DEL SIGLO 21
escenario Sin Desarrollo, los países de bajos ingresos emitirían un total de 700 Gt en el siglo 21, dejando
2.000 Gt para los países más ricos. Eso deja un déficit de políticas de 8.800 Gt entre la meta de emisiones
acumuladas para los países de altos y medianos ingresos, y las emisiones que se esperan si se sigue como
de costumbre. Para llenar este déficit a través de reducciones de emisiones, se requerirían considerables
reducciones mediante políticas en la intensidad de emisiones.
Desarrollo con Carbono
¿Qué pasaría si los países de bajos ingresos realmente lograran desarrollarse económicamente? En 1985,
la India tenía ingresos per cápita de 1.035 dólares – muy similar a Haití antes del terremoto de 2010. En
20 años, los ingreso per cápita de la India aumentaron a más del doble, alcanzando los 2.300 dólares en
2005. Las proyecciones estándar de crecimiento a largo plazo muestran que los ingresos per cápita en la
India superan los 9.300 dólares para el año 2035, y llegan a 45.900 dólares para el año 2085, el resultado
de un promedio de crecimiento anual de 3,9 por ciento a través de estos 100 años. Contraste esto con el
crecimiento de ingresos en el siglo 21 que se proyecta para Haití en los modelos económicos del clima, un
promedio de sólo 2,0 por ciento anual, alcanzando los 7.200 dólares en el 2105.
¿Qué le pasaría a las emisiones si Haití (y todos los países de bajos ingresos) pudieran imitar a la India?
El crecimiento económico más rápido en el escenario de Desarrollo con Carbono saca a todos los países
de la pobreza, pero el ritmo de reducción de emisiones por dólar sigue siendo lento, todavía impulsado
solamente por el crecimiento de los ingresos, y no por políticas. Este escenario representa una visión
alternativa de la trayectoria “como de costumbre”.
Con el rápido crecimiento económico en el escenario de Desarrollo con Carbono, los ingresos convergen
alrededor del mundo. Las emisiones acumuladas en el siglo 21 alcanzan 20.700 Gt CO2-e, 21 por ciento
de las cuales se originan en los países más pobres. En este escenario, países de bajos ingresos emiten un
total acumulado de 4.400 Gt en el siglo 21, más que el presupuesto global entero de 2.700 Gt. El déficit
de políticas para la reducción de emisiones de los países más ricos es 16.300 Gt.
La diferencia entre el tamaño del déficit de políticas en el escenario de Desarrollo con Carbono y en el
escenario Sin Desarrollo demuestra la escala de los potenciales errores que se pueden cometer con
proyecciones de desarrollo económico excesivamente pesimistas. En el escenario Sin Desarrollo, con un
nivel de crecimiento estándar, los países más ricos se enfrentan a un déficit de políticas de 8.800 Gt CO2e; en el escenario de Desarrollo con Carbono, el déficit es casi el doble. Basar las políticas climáticas en
una hipótesis de crecimiento estándar es una propuesta arriesgada: Si el desarrollo económico tiene éxito,
las políticas climáticas fracasarán.
Desarrollo sin Carbono
El escenario de Desarrollo sin Carbono también supone un crecimiento económico más rápido, pero
acompañado por políticas fuertes de descarbonización en los países en desarrollo y en los países
desarrollados por igual. Los países de altos ingresos proveen financiamiento que ayuda a asegurar que el
desarrollo económico impulse una reducción en la intensidad de emisiones a todos los niveles de ingresos.
La más rápida reducción de emisiones se modela como una respuesta más fuerte al crecimiento de los
ingresos per cápita de lo que se prevé sólo con reducciones de intensidad autónomas. Modelamos dos
niveles de respuesta política: la “política leve”, con 0.40 por ciento de reducción de intensidad por cada 1
por ciento de aumento en los ingresos per cápita (esto incluye tanto las reducciones autónomas como las
reducciones inducidas por políticas), y la “política fuerte”, con 0.53 por ciento de reducción de intensidad
por cada 1 por ciento de aumento en los ingresos per cápita.
6
DESARROLLO SIN CARBONO: EL CLIMA Y LA ECONOMÍA GLOBAL A TRAVÉS DEL SIGLO 21
Bajo la respuesta política “leve”, las emisiones acumuladas en el siglo 21 llegan a 10.200 Gt CO2-e,
incluyendo 2.200 Gt de los países de bajos ingresos; el déficit de políticas para los países de medios y
altos ingresos es 9.700 Gt (ver la Figura RE-2).
Figura RE-2: Emisiones anuales de CO2-e, 2005-2105, Desarrollo sin Carbono, política leve
200
180
Altos
Altos-medios
Bajos-medios
Bajos
Gt CO2-e por año
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2005
2015
2025
2035
2045
2055
2065
2075
2085
2095
2105
Bajo la respuesta política “fuerte”, las emisiones acumuladas en el siglo llegan a 2.700 Gt CO2-e,
incluyendo 600 Gt de los países de bajos ingresos (ver la Figura RE-3). Escogimos ese nivel de reducción
de intensidad de emisiones para este escenario de Desarrollo sin Carbono con política fuerte para
mantener las emisiones dentro del presupuesto para quedar por debajo de 2°C para el siglo 21, sin ningún
déficit de políticas.
Figura RE-3: Emisiones anuales de CO2-e, 2005-2105, Desarrollo sin Carbono, política fuerte
Gt CO2-e por año
50
40
30
Altos
Altos-medios
Bajos-medios
Bajos
20
10
0
2005
2015
2025
2035
2045
2055
7
2065
2075
2085
2095
2105
DESARROLLO SIN CARBONO: EL CLIMA Y LA ECONOMÍA GLOBAL A TRAVÉS DEL SIGLO 21
Reducciones de la intensidad de emisiones impulsadas por políticas
Sin algún tipo de asistencia basada en políticas, las reducciones autónomas de la intensidad de emisiones
se ahogan bajo los efectos del crecimiento económico. Una estrategia exitosa para el desarrollo sin
carbono requiere tanto el desarrollo económico – incluyendo políticas para reducir la pobreza energética –
como políticas de mitigación de emisiones. Una política sobre el clima que busque reducir la intensidad
de emisiones al mismo tiempo que aumentan los ingresos tendría que:
•
•
•
Apoyar y fortalecer la marcha hacia una menor intensidad de emisiones a medida que aumentan
los ingresos: Sin políticas que conecten la reducción de la pobreza energética y otras formas de
desarrollo económico con la reducción de las emisiones, existe un fuerte potencial de que la
intensidad de emisiones en los países pobres aumente con sus ingresos.
Ofrecer apoyo adicional a los países con intensidad de emisiones anormalmente alta: Nuestras
proyecciones suponen que los países con intensidad de emisiones especialmente alta pueden
brincar rápidamente a la tecnología apropiada para su nivel de ingresos. Sin apoyo financiero y
técnico, eso no necesariamente va a suceder.
Acelerar la innovación en tecnologías bajas en carbono y de bajo costo: Las alternativas de bajo
costo para la generación de electricidad y para combustibles para la calefacción y la cocina son
componentes fundamentales de la reducción de la pobreza energética y la reducción de las
emisiones.
Estudio de caso: Latinoamérica y el Caribe
Los ingresos per cápita, los niveles esperados de crecimiento económico y de la población, y la intensidad
de emisiones varían mucho entre los 32 países de Latinoamérica y el Caribe. En el escenario Sin
Desarrollo, como de costumbre, la región emite un total de 900 Gt CO2-e en el siglo 21 (ver la Figura RE4). Con el rápido crecimiento económico en el escenario de Desarrollo con Carbono, como de costumbre,
las emisiones acumuladas de la región en el siglo 21 llegan a 1.800 Gt CO2-e. Con reducciones de la
intensidad de emisiones inducidas por políticas, las emisiones caen a pesar de la convergencia de ingresos
a través del mundo. En el escenario de Desarrollo sin Carbono, política leve, en el siglo 21, las emisiones
acumuladas de la región caen a 900 Gt CO2-e; en el escenario con política fuerte, las emisiones
acumuladas llegan sólo a 200 Gt.
Figura RE-4: Emisiones anuales de CO2-e, América Latina y el Caribe, 2005-2105
30
Sin Desarollo
Desarrollo con Carbono
Desarrollo sin Carbono, Leve
Desarrollo sin Carbono, Fuerte
Gt CO2-e por año
25
20
15
10
5
0
2005
2015
2025
2035
2045
2055
2065
2075
2085
2095
2105
Para tener éxito, una política sobre el clima para América Latina y el Caribe requiere acciones públicas
para fortalecer el patrón de reducciones autónomas de la intensidad de emisiones: apoyo para la reducción
de la intensidad de emisiones en los países a riesgo de aumentar sus emisiones por dólar con el aumento
8
DESARROLLO SIN CARBONO: EL CLIMA Y LA ECONOMÍA GLOBAL A TRAVÉS DEL SIGLO 21
de ingresos – por ejemplo, El Salvador, Granada, y Trinidad y Tobago; apoyo a los países con intensidad
de emisiones anormalmente alta, como Bolivia, Honduras, Guyana y Brasil; apoyo financiero para la
innovaciones locales en la tecnología energética; y libre acceso a tecnologías bajas en carbono y de bajo
costo que se hayan desarrollado en otros países.
Discusión y recomendaciones
¿Hay un camino hacia adelante que equilibre el clima y el desarrollo (incluyendo un fin a la pobreza
energética)? En la actualidad, la mayoría de los modelos económicos del clima modelos esquivan este
tema, tratando el desarrollo económico de los países más pobres, implícitamente, como si estuviera
destinado a fracasar. Este enfoque es demasiado simplista y miope: o condena a los pobres a seguir siendo
pobres por varias generaciones más, como mínimo, o asegura que la política climática va a fracasar
porque no prevé el desarrollo económico.
Aquí hay algunas preguntas que la próxima generación de análisis económicos se debe preguntar:
¿Puede el desarrollo descarrilar a las políticas climáticas? ¿Es posible que, ya sea por su propia cuenta o
con apoyo financiero de la comunidad internacional, los países más pobres podrían seguir a la India y
China en el camino hacia la prosperidad? Sin financiación específica para apoyar la reducción de la
intensidad de emisiones y al mismo tiempo aliviar la pobreza energética, este escenario optimista del
desarrollo económico, muy probablemente, resultaría en mayores emisiones de los países en desarrollo.
Mientras tanto, si los países ricos establecen metas de mitigación débiles para sí mismos, sobre la base de
un mal consejo económico que asume un escenario de crecimiento pesimista para los países en desarrollo,
de seguro que el presupuesto de emisiones para el siglo 21 se romperá. De esta manera, el éxito del
desarrollo (combinado con mal previsión) podría en efecto descarrilar a la política climática.
¿Pueden las políticas climáticas descarrilar al desarrollo? Una política climática global tan fuerte que
obligue a los países en desarrollo a frenar el ritmo de su crecimiento es un poco difícil de imaginar, dado
el estado de ánimo y la trayectoria de las negociaciones internacionales. En teoría, un estricto límite de
emisiones por país o por persona, promulgado sin el apoyo de una política para ayudar a reducir la
intensidad de las emisiones, podría retrasar o incluso detener el crecimiento económico en los países
pobres. En la práctica, este resultado es de mayor utilidad como una hipótesis contrafactual – la
descripción de un mundo que nadie quiere o espera. Para que una política climática fuerte pueda ser
compatible con rápido desarrollo económico, se necesitan inversiones considerables en medidas para
apoyar y fortalecer las reducciones de la intensidad de emisiones impulsadas por aumentos de ingresos.
¿A qué tienen derecho los países más pobres en el mundo? Tienen todo derecho a continuar creciendo
económicamente, y tienen muy pocas emisiones históricas y entre poca y ninguna responsabilidad por el
costo de la mitigación de las emisiones futuras. Si se toma en serio esta postura a favor del desarrollo, los
modelos económicos del cambio climático tienen que examinar los impactos de más rápido crecimiento
económico en los países en desarrollo. Aún si se considera que la erradicación de la pobreza es
improbable, las políticas climáticas se deben diseñar de manera que permitan la posibilidad de que cada
Haití pueda crecer como la India.
9