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Necesidades sociales
y desarrollo humano
Un acercamiento
n1etodológico
Carlos Arteaga
Silvia Solís
(coordinadores)
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El ámbito regional como generador,
soporte y solución a las necesidades sociales
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Felipe Torres Torres
José Gasca Zamoral
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La importancia de la región para el diseño
y aplicación de propuestas de desarrollo social
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abúsqueda de instrumentos y herramientas del desarrollo ha sido una tarea
constante de la sociedad. Sin embargo, la idea del desarrollo es ubicada como
sinónimo de crecimiento económico. Pocas veces se consideran los componentes social, humano y ambiental o sus especificidades territoriales, aspectos fundamentales de este proceso.
Las políticas públicas y su aplicación en los diferentes ámbitos de gobiemo no
siempre han tenido efectos positivos para organizar de manera armónica el territorio;
con ello no contribuyen a disminuir las desigualdades regionales. En este plano, la
mayoría de las políticas gubernamentales no consideran la vertiente territorial del desarrollo y mucho menos la importancia de impulsar estrategias y procesos diferenciados,
atendiendo las necesidades, demandas y capacidades específicas de las regiones.
La planeación del desarrollo regional y las estrategias de ordenamiento territorial
que la acompañan en nuestro país han transitado sobre un camino de avances y retro-
1 Investigadores del Instituto de Investigaciones Económicas, liNAM. Este trabajo es resultado
parcial del proyec;o "Territorios en reserva: el Plan Puebla-Panamá en el Desarrollo Económico de
México".
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----------------~---------------NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLLO
HUMANO
EL ÁMIlITO
cesos y se sostienen, por ahora, sobre marcos jurídicos e institucionales ambiguos y
poco articulados. La ausencia de una política de Estado explícita en materia de desarrollo regional se refleja en la preeminencia de los enfoques sectoriales; a su vez, las
visiones de corto y mediano plazos, ajustadas a los ciclos políticos de la administración pública, han predominado sobre los horizontes de largo alcance.
Las políticas públicas también adolecen de un carácter centralizado, donde el
Estado, mediante los aparatos de gobierno y sus instituciones, además de ejercer un
control vertical en los procesos de planeación, definen los criterios y beneficiarios
del desarrollo. Por ello, la mayor parte de las políticas de desarroIlo generan efectos
aislados en el territorio y sólo son exitosas en periodos reducidos de tiempo. EIlo
explica la debilidad de los procesos de integración territorial, la pennanencia de las
desigualdades regionales y el escaso aprovechamiento de las potencialidades de un
gran número de regiones.
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COMO GENERADOR,
SOPORTE
Y SOLUCIÓN
A LAS NECESIDADES
SOCIALES
Reoión
V
su significado
e
• reoionalización:
e
e importancia en los procesos de desarrollo
Existen diferentes posiciones respecto al significado d~ región y de conceptos afines
que, sin serio, son utilizados como equivalentes ..Co~slderamos que un concepto relacionado que antecede al de región es el de ~erl'lforlO ..
,
El territorio es un espacio delimitado que mcluye una relaclOn de poder po.r parte
de un individuo o grupo social. Hablar de territorio implica refe:irs~ a límlt~s de
soberania, propiedad, apropiación, control. y jurisdi~ci~n. El t~:nton? tras~lte la
idea de delimitación y dominio de un espacIO. El temtono tamblen esta relaCIonado
con prácticas ligadas con el poder público, est.atal o pri~ado en todas sus escalas, por
lo que trasmite la idea de gestión de un espacIo detennmado ...
La territorialidad alude al grado de control de una porción del espacIO geo.gra~c~
por un individuo, grupo social, empresa, estado o bloque de, esta~os. La te:rJt~nahdad está asociada a la idea de región, puesto que ésta reglO~ahza al t~mtono, es
decir, lo delimita en divisiones de actividad y relación denommadas regIOnes ..
Las regiones son, asi, subdivisiones del espacio en todas las. escalas: mundl~l,
nacional, subnacional e incluso local. Este proceso otorga un sentIdo de escala multiple al concepto de región.
"
.
La reaión también es un concepto polisémico, es deCIr, que posee una dIversIdad
de sil!niflcados y es utilizado con diferentes sentidos y propósitos. Para efectos de
este trabajo agrupamos los tres enfoques principales que dan c~enta del conc.epto
de región y regionalización, siendo el último de eIlos el que constituye nuestro eje de
aproximación al concepto de desarrollo regional.
Los cambios económicos recientes, adaptados a un modelo de apertura y globalización, representan nuevos retos en las condiciones de competencia y competitividad
de las naciones y de sus regiones. Asimismo, la transición incipiente hacia un régimen democrático y de alternancia de los actores políticos configura una nueva geografia del poder y otras actitudes respecto a las políticas de desarroIlo de los estados,
ciudades y municipios.
En un contexto donde el Estado central pierde fuerza como instancia de coordinación y representación de la sociedad, las acciones de descentralización del poder
político revitalizan las estrategias del desarroIlo regional. Las escalas locales y regionales se benefician de este proceso porque representan espacios alternos de pal1icipación, representación y empoderamiento de actores sociales y políticos. Los estados
y los municipios se convierten asi en espacios importantes de mediación para la
construcción de proyectos políticos y la gestión del desarrollo.
Es en tal contexto que el desarroIlo regional asume un nuevo significado, ya que es
articulador de las políticas y las estrategias de desarroIlo de los gobiernos y la sociedad
civil en territorios específicos. El desarroIlo regional otorga sentido a las estrategias y
proyectos en una escala no considerada en las directrices generales de orden estatal y
en los programas que tienen, preferentemente, un impacto sectorial y local.
La planeación y toma de decisiones. basadas en estrategias de desarroIlo regional,
son reconocidas así como instrumentos importantes en la búsqueda de un desarroIlo
sostenido que promueve la integración de los diferentes sectores y actores que intervienen en los procesos de desarroIlo. Desde la perspectiva regional es posible articular políticas y programas sobre ámbitos territoriales definidos. A partir de eIlo se
pueden emitir respuestas eficientes a las necesidades, problemas, aspiraciones y capacidades de la población de cada región.
REGIONAL
.
La región como objeto de análisis
t
Se define a partir de criterios de homogeneidad, integ:~cjón o funcionalidad ..Esta ha
sido la idea más generalizada y aceptada sobre la reglOn, aunque no ne.cesanamente
la más adecuada. En este enfoque la región es entendida como un espacI~ que gu~rda
rasgos similares en un campo de interés detenninado, p~r ejem~lo, de tIp~ ambIental económico social o cultural, entre otros. Esto pennIte referirse, por ejemplo, a
"r~giones petr~leras", "regiones fisiográficas", "regi~nes. c~imáticas':, "re~i,ones pobres", etc. En este sentido, la regionalización es un ejerC1ClOde clasl~caclOn ?e I.os
componentes y/o procesos que penniten caracterizar y diferen.c,iar ámblt~s territOrIales respecto de otros, de acuerdo con un cierto grado de relaclOn o semejanza.
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------------------1-----------------NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLLO
HUMANO
La región como objeto de intervención
y organización política
Este enfoque está relacionado con la idea de territorio y territorialidad, es decir, la
región conforma un espacio delimitado en función de un proceso de apropiación,
control y ejercicio del poder político. A partir de éste se estructuran distintas escalas
del poder politico y las regiones se reconocen como espacios de las acciones de
gobierno y gestión territorial.
La regionalización, en ese sentido, está diseñada para conformar subespacios de
conveniencia, es decir, unidades territoriales que se estructuran en forma jerárquica
y que son funcionales al espacio mayor. De acuerdo con ello, las regiones son consideradas ámbito de interacción y son receptoras de acciones y de intereses que ejercen
los centros de decisión politica. La regionalización desde esta perspectiva resulta un
ejercicio fundamentalmente con fines politicos-administrativos y se ha expresado en
jerarquías territoriales que tienen un reconocimíento formal. En el caso de nuestro
país esto se expresa en ámbitos de gobierno a escala municipal, estatal y federal.
La región como sujeto del desarrollo
EL ÁMBITO REGIOi':AL
COMO GENERADOR,
SOPORTE Y SOLUCiÓN
A LAS NECESIDADES
SOCIALES
una escala no considerada en las directrices generales de desarrollo, en las políticas
públicas de orden estatal, o en los programas y proyectos que tienen preferente y
primordialmente un impacto sectorial y local.
En este caso, la regionalización sería un medio y las regiones los sujetos para
encauzar
gestión del desarrollo en niveles de decisión con un grado importante de
cohesión. La escala regional facilita articular las demandas individuales de distintas
localidades y municipios, además permite aprovechar mejor las capacidades de grupos sociales ubicados en ámbitos territoriales específicos, por lo que contribuye en la
orientación de la inversión y los recursos destinados a proyectos productivos con
beneficios comunes o colectivos.
Hacer frente a problemas, retos y oportunidades de una sociedad tiene sentido
cuando se logra articular politicas y programas en entidades territoriales definidas
previamente; cuando se establecen prioridades, atendiendo las diferencias regionales
y, sobre todo, cuando se genera un alto nivel de participación, cohesión, a.sociación e
identidad entre los actores de una región, los cuales son capaces de trabajar, generar
cambios y construir futuros a favor de sus propios espacios.
la
El desarrollo regional como proyecto político
y soporte de los procesos de planeación y gestión
A diferencia del enfoque anterior, en éste la región se considera como una instancia
para la elaboración de estrategias de desarrollo. La región se asume como sujeto
porque adquiere reconocimiento de su capacidad de organización y conducción politica interna, a partir de los actores de ]a región e instituciones y agencias que partícipan en los procesos de gestión. Su capacidad de organización puede pennitír alto
grado de cohesión e identidad para construir proyectos politicos colectivos,. es decir,
transformarse en sujeto de su propio desarrollo.
La regionalización desde este enfoque resulta un ejercicio para identificar las
unidades territoriales más convenientes a propósito de gestión y planificación, así
como para identificar grupos sociales con un grado importante de cohesión, identidad y participación colectiva a favor de la región. Este enfoque es el que interesa
destacar porque es congruente con la filosofía del desarrollo regional.
Para fines de p]aneación y gestión del desarrollo, las regiones representan un
nivel de agregación intermedio entre los ámbitos formales de la planeación estatal y
el municipal. Existe una expresión que explica la relevancia de la escala regional:
"las localidades son demasiado pequeñas para proyectos grandes, mientras las entidades federativas son demasiado grandes para proyectos pequeños". Esta idea significa que en una región las estrategias y proyectos adquieren sentido porque representan
Los modelos de planeación dominantes se han caracterizado por integrar enfoques
centralizados. En las instancias de planeación y gestión las decisiones, además de
centralizadas, han presentado un alto grado de atomización, lo que se expresa en un
sesgo hacia los enfoques sectoriales del desarrollo, programas y proyectos desarticulados entre sí y con las demandas de la sociedad. Este problema ha intentado resolverse, en el mejor de los casos, mediante reformas administrativas dirigidas hacia
una cierta integración, coordinando dependencias, según funciones relacionadas, o a
través de descentralización, entendida esta última como coordinación de dependencias en escalas locales o regionales. Estos procesos son esfuerzos importantes, aunque insuficientes para transferir competencias efectivas y ceder capacidade~ para
tomar decisiones politicas que contribuyan a resolver los problemas de la SOCIedad.
La aparición de distilltas formas de participación ciudadana y los movimientos de
resistencia social son respuestas politicas a las tensiones y conflictos producidos por
la incapacidad del Estado y los actores politicos convencionales par~ satisfacer .l~s
necesidades de la sociedad, así como por la ausencia de canales efectIVOs de partICIpación política y ciudadana. Esta condición se agudiza a través del tiempo por el
fracaso de buena parte de los planes y programas de desarrollo.
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225
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NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLLO
Bajo un contexto donde los procesos de planeación, las instituciones y los actores
políticos que los encabezan entran en cuestionamiento, el gobierno federal y diversos
gobiernos estatales reconocen ahora la necesidad de incorporar estrategias descentralizadas a escala territorial. Entre estos mecanismos se encuentra un relativo fortalecimiento de los poderes locales a través de la dotación de nuevas atribuciones a los
municipios, asi como procesos de regionalización para fines de planeación y desarrollo regional. Estos procesos son considerados como alternativas para aspirar a condiciones de mayor democracia mediante formas de participación social en decisiones
regionales y locales.
La gestión del desarrollo regional es una actividad que considera responsabilidades y corresponsabilidades para todos los agentes de una región. Sin embargo, como
política pública se vincula básicamente con actividades que llevan a cabo las instituciones de planeación de desarrollo, los actores politicos en escalas locales y los diferentes sectores de la sociedad civil, a través de sus órganos de representación. Las
instituciones o agencias de desarrollo de gobierno cumplen funciones de primer orden, toda vez que son instancias encargadas de coordinar acciones entre los actores,
generar información, imp]ementar programas y proyectos y monitorear resultados.
Esto se logra bajo la forma de un plan o un programa de desarrollo para cada región.
Los actores de representación socia] (corporativos, gremiales, empresariales, organizaciones sociales, etc.) permiten vincular las demandas y necesidades y aportan infonnación a partir del conocimiento de su propia situación regional.
E] desarrollo regional considera fundamentalmente tareas de promoción de crecimiento económico y bienestar de una sociedad sobre una escala territorial definida.
Atiende cambios cualitativos en los planos social, económico, politico, ambiental y
territorial que suceden al interior de espacios regionales. Se asocia simultáneamente
a varios fenómenos como e] crecimiento económico, las tareas de gobernabilidad,
participación ciudadana, distribución de] ingreso, la preservación del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales, asi como los lazos de identidad y pertenencia a un territorio específico.
La adopción de un proceso de desarrollo regional se sustenta, en última instancia,
en la construcción de un proyecto político de los actores de la propia región y las
instituciones de gobierno, elementos de conducción que utilizan medios de planeación
y gestión para cumplir con estos propósitos.
El desarrollo regional considera cinco dimensiones y se expresa en sentido transversal y horizontal. Transversal porque cruza al menos tres vertientes del desarrollo:
la económica, la social y ]a ambiental; estos renglones otorgan al concepto un sentido de integridad. En cada uno de estos campos resulta deseable que el desarrollo
fuese de carácter sostenido y duradero en su dimensión económica, en su dimensión
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EL AMBITO REGIONAL
HUMANO
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COMO GENERADOR,
SOPORTE Y SOLUCiÓN
A LAS NECESIDADES
SOCIALES
socia] que implicara equidad en la fonna de distribución de los beneficios hacia la
población y que además fuera de tipo sustentable en lo ambiental, o sea que atienda
el cuidado de los recursos naturales y se minimicen los efectos ambientales negativos actuales y futuros de los procesos de desarrollo.
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l. Escalas en el proceso de planeacíón
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Política
económica
Unidad de
planeación
Programa de
desarrollo por
cada región
Plan estatal
de desarrollo
Visión estrategica del estado
en el contexto nacional e internacional
Fuente: elaboración propia.
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NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLLO
HUMANO
La dimensión horizontal está determinada por los ámbitos ten'itoriales de la f.!estión, es decir, el reconocimiento de la región misma y sus actores como un esp;cio
determinado para el despliegue de estrategias localizadas e integradas. Como se señaló, la región representa un espacio político-social que posibilita la convergencia,
implementación y articulación de proyectos, estrategias y programas con intereses
compartidos y/o comunes.
El motor de los procesos de desarrollo está ubicado en el centro del diagrama
(ti gura 1) Y se constituye por los diferentes sujetos políticos, es decir, las instituciones y las agencias de desarrollo; los actores sociales y sus espacios de representación/participación, así como los procesos operativos e instrumentos que penniten
coordinar la gestión. Aunque muchas veces la planeación y la gestión son consideradas tareas técnicas y administrativas, conllevan una carga política implícita o explícita significativa.
FIGURA
2. Dimensiones principales del desarrollo regional
AmbilO regional de ges¡ión
EL ÁMBITO
REGIONAL
COMO GENfRADOR,
SOPORTE
y SOLUCiÓN A LAS NECESIDADES
SOCIALES
Boisier (] 996) reconoce que la idea fundamental del desarrollo regional se refieÚltima el progreso permanente de la región, la comunidad regional y de cada indi\'idllo
residente en el/a.
Este concepto resalta la importancia de los sujetos regionales como beneficiarios
primordiales del desarrollo. Sin embargo, coincidiendo con este autor y como lo
explicamos en el diagrama propuesto, el desarrollo regional requiere hacer explícitos
sus componentes más importantes en aras de satisfacer la idea que alude el concepto.
De acuerdo con este autor, los atributos del desarrollo regional son los siguientes:
re a 1/nproceso localizado de cambio social sostenido que tiene comofina/idad
• Crecimiento económico, que involucra el aumento sostenido en la producción
de bienes y servicios regionales.
• Sostenibilidad, es decir, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad productiva regional.
• Inclusión social, entendida como equidad en la distribución de los frutos del
desarrollo y participación económica, social y política regional, en todas las
divisiones territoriales de la región.
• Sati~facción de necesidades básicas, considerada como la provisión de servicios e infraestructura para el desarrollo.
• Calidad de vida, referida al mejoramiento de los asentamientos humanos, hábitat
urbano y rural en términos de servicios prestados a la población, funcionalidad
del sistema de centros urbanos y accesibilidad regional.
• Autonomía e identidad regional, definida como creciente capacidad de autodetenninación política regional e identificación de la población con su propia
región.
• Protección del medía ambiente y cuidado de los recursos naturales.
En función de lo anterior, reconocemos que el concepto de desarrollo regional adquiere un significado de mayor amplitud. Como tal, llegamos a la siguiente definición:
El desarrollo regional es un proceso que se constituye con la participación de los
actores regionales so~iales, públicos, institucionales e individuales, con la finalidad
de construir, orientar e instrumentar estrategias y acciones acordes con los problemas, necesidades, interescs y aspiraciones de una sociedad regional. Promueve procesos de crecimiento económico estable y sostenido, con el objeto de elevar y mantener
la calidad de vida y las capacidades de la población. Genera espacios amplios de
participación social, representación política y toma de decisiones en favor del conjunto de la sociedad regional. El desarrollo regional reconoce y respeta la diversidad
socio-cultural, considera acciones de ordenamiento territorial y uso adecuado de re-
Fuenle: elaboración propia.
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NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLl.O
HUMANO
cursos naturales para la satisfacción y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población regional, en función de sus propias racionalidades y demandas.
¿Cómo generar las condiciones que permitan crear, impulsar y favorecer procesos de desarrollo regional?
No hay criterios universales que permitan contestar esta pregunta. Ello, porque
cada región posee ciertos recursos y capacidades para detonar un proceso de desarrollo regional, pero depende en mucho de las fuerzas y procesos que contribuyen
realmente en el lanzamiento y coordinación de un proyecto de desarrollo regional.
Algunos teóricos han avanzado en la sistematización de un marco referencial donde
señalan que un proceso de gestión del desarrollo regional no es un proceso aleatorio
ní espontáneo, sino que representa un proyecto que implica diseño, construcción y
ejecución por parte de sus diferentes actores. Esto significa que un proceso de
desarrollo regional pasa necesariamente por identificar los actores y las funciones
específicas que estos desempeñan con base en una estrategia integral territorial
del desarrollo.
Procesos, actores y sus funciones que intervienen
en una estrategia de desarrollo regional
El desarrollo regional es un proceso que debe construirse a través de diferentes acciones, mediante la participación de sus actores y la identificación y atribución de las
funciones que les correspondan. Para propósitos de este trabajo retornamos la propuesta de Boisier (1999), quien considera que el desarrollo de una región organizada
depende de la existencia y articulación de seis elementos: a) actores, b) cultura,
c) recursos, d) instituciones, e) procedimientos y f) entomo.
Estos elementos interactúan de manera integrada o difusa mediante una fomla
a]eatoria o inteligente y estructurada. El desarrollo se producirá si la interacción es
sólida, inteligentemente articulada y mediante un proyecto colectivo o un proyecto
político regional; los seis elementos considerados podrian configurar una especie de
"hexágono del desarrollo regional" (ver figura 3); de otra forma, se tiene una especie
de "caja negra", cuyo contenido y operación se desconocen (ibidem).
Los actores representan agentes del desarrollo y es importante definir su filiación
por categorías para determinar cuáles son individuales, corporativos, institucionales
y colectivos. La identificación de los actores es sumamente importante para la conformación de los espacios de representación social, privada y pública de cada región,
porque en éstos se delegan los procesos de negociación, concertación y toma de decisiones.
230
EL ÁMBITO REGIONAL
COMO GENERADOR,
SOPORTE Y SOLUCiÓN
A LAS NECESIDADES
SOCIALES
Lo importante de los actores es determinar lo que se llama el ethos de cada categoría de actor, es decir, el conjunto de características que conforman la conducta de
los actores, por ejemplo, si en el empresariado o en determinados grupos sociales
(indígenas, ONG) existe algún factor conductua] de "lealtad" o "identidad" al lugar
donde opera. Es importante descubrir la "regionaJidad" de las demandas de los distintos sectores y su capacidad para articular acciones colectivas.
La cultura se expresa en dos planos: la "cu]tura de desarrollo" y la cultura regional. La primera asume dos formas: cultura competitiva/individualista
y cultura cooperativa/solidaria. Es importante descubrir cómo se presentan y se combinan ambos
patrones a fin de identificar los alcances en los procesos productivos y fonnas
organizativas de] trabajo. En su caso, resultaria apropiado promover acciones y proyectos que promuevan actitudes y aptitudes hacia la cooperación y asociatividad,
como prerrequisito para enfrentar problemas de manera colectiva, por ejemplo, para
incursionar en algún mercado especifico.
El otro sentido de cultura se refiere a la "capacidad cultural" del grupo social para
producir autorreferencia, es decir, identificación de la sociedad con su propio territorio y respecto a los otros. La identidad cultura] es fundamenta] en la construcción de
una región por que ello permitiría potenciar su capacidad de autoorganización, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales o individuales, poco perceptiva de su identificación territorial y pasiva, en otra, organizada,
cohesionada, consciente de su identidad, capaz de movilizarse tras proyectos políticos colectivos.
La identidad cultural puede ser, sin embargo, un elemento complejo, ya que en
muchos casos existen divisiones y tensiones de distinta naturaleza que impiden que
una región funcione como tal, ya que los factores de desunión pesan más que los
elementos unificadores. Por ello, el grado de cultura regional depende en mucho de la
capacidad de trasmitir e introducir códigos referenciales en los mensajes de autoidentificación socioterritorial.
En los recursos se incluyen cuatro categorías: los recursos materiales (recursos
naturales, equipamiento e infraestructura y capital), recursos humanos en cantidad y
calidad, recursos psicosocia]es que están relacionados con factores como la autoconfianza
y voluntad colectiva, la perseverancia y la capacidad de llegar a acuerdos y consenSOS; los recursos de conocimientos que se refieran a un acervo de experiencias
y
capacidades técnicas que permiten potenciar los procesos de desarrollo.
Las instituciones son también agentes del desarrollo y participan en las estructuras operativas de los procesos de desarrollo. Dentro de las instituciones, las más
importantes son los organismos de gobierno y los espacios colegiados de las regiones, es decir, instancias politicas donde se negocia y se establecen acuerdos, tales
231
-----------------L----------------NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLLO
EL Á\1Blffi
HUMANO
como los consejos regionales. Éstos son justamente los lugares donde contluyen y se
articulan los espacios institucionales (Gobiemo del Estado) y los espacios de la sociedad; por tanto, en este nivel se estructura la capacidad de conducción política
regional.
Los procedimientos representan esquemas de gestión y planeación que pennite
organizar y coordinar los procesos operativos y administrativos de las instituciones.
Los procedimientos surgen para responder organizada y racionalmente a las necesidades y demandas de cada región a través de planes, programas. estrategias, proyectos e inversiones.
Por último, el entomo se refiere a factores extemos a la región que influyen y que
no se tiene control sobre ellos. En este caso se puede tratar del entomo nacional o
internacional, por ejemplo, políticas nacionales de carácter territorial, fiscal, acuerdos comerciales internacionales, procesos de inversión foránea. entre otros, que afecten directa o indirectamente el desempeño de una región. Estos pueden tener distintos
efectos que quizá desencadenaran acciones de cooperación o situaciones de conflicto.
El desarrollo regional como proyecto político
Entorno
• Mercado
• E.~tado
• Relaciones internacionales
Cultural
• Competitiva/individualista
• Cooperati\'a/Solidaria
• Aulorreferencia
Recursos
-Materiales
• Humanos
• Psicosociales
• Conocimientos
A¡;IQreS
• Flexibilidad
• Veloddad
olmcligencia
• \'irtualidad
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-/
AClm
• Individual
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• Corporati\·os
• Colectivos
• Ethos
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¡--proc-edim-i,ntos~
• Gestión
• AdminisU'al:ión
-Información
• Modernidad
Fuente: Sergio Boisier (1999), Teorías)' metáforas sobre desarrollo lerrilOrial, Santiago de Chile.
232
REGIONAL
COMO GEJ\'ERADOR,
SOPORTE
y SOLUCIÓN A LAS NECESIDADES
SOCIALES
Las condiciones reales del desarrollo regional en México
Durante el prolongado lapso del modelo de economia protegida, el Estado mexicano
se reveló como regulador activo de los flujos de inversión sectorial y regional. Posteriormente, ante los cambios que impuso en la política macroeconómica que implican, entre otras medidas, una reducción del déficit público, severas restricciones en
el gasto corriente y el retiro de la actividad económica, abandonó esta función y
manejó la inversión extranjera directa y el fomento a las exportaciones, como las
principales palancas para la reactivación económica interna. La regionalización propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo y los distintos planes y programas regionales con enfoque sectorial concebidos desde la administración del presidente De la
Madrid y hasta la presente, apuntan en esa dirección.
Si bien el viraje en la concepción del desarrollo regional se relaciona con decisiones macroeconómicas, parte de la critica de que el modelo de economía protegida
fue responsable de los desequilibrios regionales acumulados, al fomentar programas
sin bases productivas, carentes de continuidad, donde se canalizaba malla inversión,
debido a la magnitud de una obra pública sin sentido o utilidad real en un proyecto de
planeación a largo plazo.
Sin embargo, los resultados señalan que la política económica actual no ofrece
mejores perspectivas de desarrollo ni mejoramiento de los niveles de equilibrio territorial a las que se tuvieron durante la aplicación del modelo de economía protegida,
las cuales sentaron las bases del ascenso social en México y mejoraron las condiciones de bienestar de la población en general.
Con la apertura comercial de la década de los noventa, se presenta una reasignación
de la actividad económica hacia el norte y el centro del país, generando dos efectos:
el Área Metropolitana de la Ciudad de Méxíco, sobre todo en la industria manufacturera tradicional, ha disminuido su participación; en compensación, crece la industria
manufacturera de alto valor agregado unitario, como la industria electrónica, al igual
que la participación en la producción de servicios (Katz, 2002).
Además, las nuevas estrategias compensatorias de desarrollo regional, tipo el Plan
Puebla-Panamá o el de las 250 microrregiones, concebídas con la administración del
Presidente Fox, han sido diseñadas, desde una perspectiva de abatir los rezagos sociales y del combate a la pobreza, lo cual parte de un supuesto irreal, porque no
contienen una perspectiva de crecimiento y desarrollo económico, y tampoco consideran los nuevos parámetros de la competitividad regional mundial.
Es cierto que el proceso de industrialización del país se orientó a las tres principales metrópolis y operó como un factor atrayente de mano de obra que descapitalizó
CEPAL.
233
--------------------1lJ---------··------NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLLO
HUMANO
de este recurso al campo, empobreció a las regiones del país y después originó el
fenómeno de la macrocefalia urbana. Igualmente, otras medidas de corte regional,
como el Desarrollo Regional por Cuencas Hidrológicas, PIDER, Coplamar, etc., generaron el mismo efecto desequilibrado del territorio, al carecer de conectividad, continuidad y dinámica en la inversión, y al no integrarse en términos comerciales con los
mercados centrales internos, pero al nuevo desarrollo regional interesan sólo los espacios con potencial de mercado, infraestructura consolidada o presencia de mano de
obra calificada, con lo que se genera el mismo efecto de atraso y mayor agudización
hacia condiciones sociales desiguales.
Si bien la principaljustificante
para la apertura comercial, más en los términos del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), fue el prolongado estancamiento de la actividad económica, lo cierto es que los desequilibrios regionales
internos acumulados contribuyeron previamente a ese estancamiento, pero porque
correspondieron a un tipo de desarrollo económico que ubica a las regiones sólo como
proveedoras de recursos naturales o humanos y no como espacios de desarrollo que
puedan resolver sus necesidades sociales en lugar de generarlas. Sin embargo, fuera
del norte, por su cercanía con Estados Unidos, en el resto, el centralismo v la sumisión política histórica a éste por los gobiernos estatales han operado com~ contenedores del desarrollo regional.
Es obvio que los desequilibrios regionales son de carácter acumulativo y poca
relación tienen, en términos de origen, con las crisis económicas más recientes y el
recrudecimiento actual de los fenómenos sociales; por tanto, la inercia de la apertura
por sí misma no garantizaría el equilibrio, más aún si el Estado continúa replegado en
la inversión pública que antes se canalizaba a infraestructura o desarrollo, la cual
todavía después del ciclo de economía protegida operó como un dinamizador regional importante a través de programas de corte social, tipo Solidaridad.
No obstante, después de la apertura continúan los problemas del centralismo y
la inversión dirigida a regiones ganadoras que caracterizó al ciclo de economía
protegida. Con todo y que a partir del TLCAN se observa una reconfiguración incipiente hacia el mejoramiento de algunos nichos regionales, las inercias anteriores
todavía son dominantes, ya que prevalece el criterio sectorial y no social ni territorial
del desarrollo.
La inversión externa, como punto medular del TLCAN, busca en lo interno los
bene~cios de la proxynidad con los mercados de consumo de bienes, las ventajas
10caclOnales en el sentido de vialidad y conexión con mercados internacionales la
infraestructura en términos de tecnología de punta y la integración a redes inter~acionales de producción, y la disponibilidad de capital humano con algún grado de
calificación.
234
EL ÁMBITO REGIONAL
COMO GENERADOR,
SOPORTE Y SOLUCiÓN
A LAS NECESIDADES
SOCIALES
En ese sentido, el desarrollo regional de México está definido por factores exógenos,
con alto contenido de volatilidad, que en mucho dependen de la reactivación de los
mercados mundiales y de la capacidad de promoción y desarrollo estatal, para establecer condiciones que permitan competir con otras regiones mundiales que buscan
objetivos similares y mantienen los mismos criterios de desarrollo económico, pero
con mayores ventajas fiscales y de salarios, siendo la atención de las necesidades
sociales un asunto regional focalizado hacia ciertas microrregiones.
El TLCAN: sus limitaciones, el desarrollo regional
y el menosprecio inherente a las necesidades sociales
Visto sólo por el incremento de las exportaciones y del mayor volumen de flujo de la
inversión extranjera directa, la apertura económica y concretamente el TLCAN habrían cubierto positivamente los objetivos propuestos. Sin embargo, el impacto social y territorial, en términos de tendencia según indicadores seleccionados es, en los
últimos 10 años, si consideramos a cada entidad federativa, hacia un mayor desequilibrio regional.
En tal caso, no se trata sólo de concluir en forma mecánica sobre si una medida de
apertura económica impacta o no en el desequilibrio o equilibrio territorial y social,
sino de explicar por qué una decisión de política económica que lleva implícito el
fortalecimiento de las regiones ya predefinidas como ganadoras sin suficientes factores compensatorios para las regiones perdedoras no genera desarrollo regional y si,
por el contrario, una fragmentación territorial que provoca un mayor rezago del país
dentro de un conjunto regional, por ahora trinacional, pero que con los procesos del
ALCA (Acuerdo de Libre Comercio de América) pretende ser continental.
No es tarea sencilla evaluar los impactos territoriales del TLCAN porque no existe en
éste una concepción definida de desarrollo y mucho menos de desarrollo intrarregional;
tampoco está implícito un pronóstico de impactos territoriales porque la concepción
es sectorial y orientada a las ramas más dinámicas de la economía, pero es obvio que
en un espacio de aplicación asimétrico estos impactos resultarán negativos para los
propósitos planteados.
En tanto se trata de un acuerdo comercial entre países, donde cada uno de ellos
compite por los mercados regionales, previa eliminación de barreras arancelarias
para permitir el libre flujo de mercancías, cada país es responsable de cómo define
los mecanismos de competencia y la estrategia que asigna a cada uno de sus espacios
intrarregionales.
235
--------l.L
NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLLO
HUMANO
Sin embargo, tal y como inicialmente se previó, los procesos económicos del TLCAN
demandan requerimientos de inversión en diferentes aspectos, los cuales, por su inercia, provocan impactos territoriales desiguales, sea por una profundización de las
asimetrías regionales, la exclusión de espacios o la incorporación de nuevos territorios que no habían sido considerados, pero que cuentan con recursos ahora escasos,
aunque presentan problemas de pobreza que repercuten en el equilibrio social r~ional.
De esa manera, el diagnóstico inicial de que el TLCAN reforzaría el esquema de
regiones ganadoras y regiones perdedoras ahora es evidente. De cualquier manera,
emergen también otras regiones por considerar en la nueva estructura regional de
México, según el carácter de las estrategias seguidas y el destino sectorial y territorial de las inversiones que soportaría el proceso dei TLCAN.
Proyectos como el Plan Puebla-Panamá, la Escalera Náutica o la atención a las
250 microregíones cuyos objetivos son aparentemente diferenciados, en realidad
constituyen expresiones claras de que el impacto regional del TLCAN había sido ya
definido y ahora sólo busca consolidar espacios ganadores, explorar territorios nuevos desde una perspectiva de potencialidad de los recursos para generar dinámicas
económicas temporales, o bien mantener los frágiles equilibrios espaciales mediante
una atención parcial de la pobreza, los cuales sólo podrían resolverse al margen de
los criterios de competitividad que impone el esquema del comercio global.
El TLCAN apenas si cuenta con un referente geográfico que define su ubicación en
la región continental de América del Norte, se conforma por tres países e integra, por
número de consumidores potenciales, el mercado más grande del mundo. El ámbito
propiamente regional está definido por las ventajas competitivas que ya de por sí
había acumulado cada región en cada país. Se aprovechan así las propias inercias de
cada fragmento territorial, sea dentro de la esfera de la producción o del consumo, y
según las ventajas de infraestructura, ubicación, conectividad.
Ello no significa ausencia de complementariedad regíonal respecto a las regiones
más atrasadas en cuanto al uso de sus recursos naturales, humanos y de inversión en
algunos rubros, pero sólo se fomenta un crecimiento aislado y temporal, sin presentar una solución a] atraso y abonando más a los desequilibrios acumulados.
El comportamiento de los indicadores
La adopción del TLCAN como propuesta de reactivación de la economía mexicana y
la adaptación de ésta a los procesos de cambio económico mundial no contemplaron
un mejoramiento específico de los desequilibrios regionales internos; en contraparte,
plantean un proceso dinámico de las actividades económicas que, de acuerdo con su
236
_
EL ÁMBITO 'REGIONAL
COMO GENERADOR,
SOPORTE Y SOLUCiÓN
A LAS NECESIDADES
SOCIALES
inercia generaría impactos territoriales en aquellas regiones que el modelo de economía ~;otegida habia marginado del desarrollo por fallas en la planeación y en la
canalización de las inversiones gubernamentales.
Se adoptó la inversión extranjera directa (IED) como el instrument.o de reacti:vación,
pero sus efectos positivos habría que buscarlos, hasta ahora, en el ~Ivel s~ct?nal y.no
en el reaional aunque algunos estados del país presentan una relatIva meJona debIdo
a la inc~rpora'ción de algunos nichos territoriales a esta nueva dinámica de economía
abierta.
De acuerdo con algunos analistas, ]a contribución de ]a IED a la economía mexicana ha sido compleja y ambigua. Se pre~enta como un fact?r !mportante ~~ra alcanzar
una relativa estabilidad en algunas vanables macroeconomlcas y ta~blen como soporte a las estrategias de desarrollo iniciadas en 19~8. En otro sentIdo genera. una
importante modernización de la economía por la ~Ia de las. empresas e~tr~nJeras
asentadas en territorio nacional, que han realizado dIferentes tIpOS de aSOCIaCIones y
fusiones con capital nacional. Sin embargo, la lEO no ha l?grado r~~olver los ~rincipales retos de la economía mexicana: enc~~enamient?s ~ mtegra~lOn productIva regional, empleo, financiamiento y sustentablhdad economlca a medIano y largo plazos.
(Dussel, 2002) ..
' .
Por tanto, desde una perspectiva macroeconómlca, la lEO es la pnnclpal fue.nte de
financiamiento de la nueva estrategia de desarrollo regional y se ha convertldo en
uno de los más importantes factores que permiten la modernización económica y la
orientación exportadora de un segmento del sector manufacturero. Previo al TLCAN,
el gobierno de México realizó modificaciones, reformas y leyes para sectore.s que
una vez que el tratado entrara en operación no se vieran afectados con los flUJOSde
IED' sin embargo, el TLCAN se ha convertido en el "techo" de gobierno ~ara toda
ne;ociación bilateral o multilateral de comercio y de inversión, sobre todo SIse toma
en"'cuenta que anteriornlente nuestro país no tenía acuerdos de inversión con otras
naciones (Dussel, op. cit.).
Debido a que constituye uno de los factores principales para .~n~nciar el desa;rollo de la economia mexicana y adecuarla a los niveles de competllIvldad que reqUIere
la dinámica de una economía abierta, a partir del TLCAN el gobierno se convirtió en el
principal promotor para desregular la inversión extranjera a nivel internacional y
vincularla con el comercio.
Lo anterior implica un alto grado de fragilidad para la economía mexicana, en la
medida que se ve sujeta a las oscilaciones de la econo:nia internaci?na.l, a un alto
grado de dependencia de las crisis financieras de los paIses, o al.nervlOslsmo de los
capitales que tienen repercusiones inmediatas en las perspectIvas del desarrollo
local.
237
NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLLO
HUMANO
Entre 1994 Y 1999 la lEO presenta profundas oscilaciones como resultado de la
crisis de 1994-1995 y la posterior incertidumbre internacional en torno a la crisis de
Asia, Brasil y Rusia, que presentaron efectos negativos para México hasta 1998.
Alcanza su máximo histórico en 1994 con 14918 millones de dólares, cae 36.5% en
1995, se recupera en 1997 y cae posteriormente como consecuencia de las crisis
internacionales; presenta una tasa de incremento anual de -9.1 % durante 1994-1998,
en 1998 se ubica 31.6% por debajo de su nivel de 1994 (Dussel, op. cit.).
Sin embargo, la lEO continúa, hasta ahora, fuera de los márgenes de regulación
estatal en cuanto a su destino regional.
Tanto las actividades de maquila como la reinversión de utilidades se han convertido
en el segmento más dinámico de la lEO, ya que en 1998 representaron más de 38% de la
lEO. Por sí sola, la industria maquiladora ha generado el dinamismo del sector manufacturero, aumentando su participación de 8.5% del total en 1994 a 29.5% en 1998.
Los subsectores productivos alimentos, bebidas y tabaco, productos metálicos,
maquinaria y equipo, así como servicios financieros, seguros y cobranzas, se convirtieron en el principal destino de la lEO. Entre las 10 principales ramas de mayor
participación de la lEO, seis se relacionan con el sector manufacturero y cuatro con
servicios; el sector automotriz resulta el de mayor participación con 9.29%. La lEO se
concentra en un número relativamente pequeño de ramas: diez de ellas concentraron
durante el periodo 1994-1988 el 57.11 %. Estados Unidos es la principal fuente de
origen con claras tendencias al incremento, ya durante el periodo 1994-1998 pasó de
41.8 a 55%. En este periodo, la participación de Canadá y Estados Unidos juntos fue
de 59.6% y la Unión Europea alcanzó 23.7% (Dussel, op. cit.).
Vista por entidad federativa, la lEO continúa lo mismo a la concentración en los
estados más ricos que hacia un relativo redireccionamiento hacia otras entidades. En
el caso del D.F. disminuye de 7 566 millones de dólares (mdd) en 1994 a 3 384 en
] 998, o bien de 78.6% de la lEO total realizada a 66.4% para el mismo periodo.
Nuevo León, Chihuahua, Baja California y el Estado de México se benefician de este
proceso desde 1994 a través de la presencia de empresas maquiladoras, pero además
se ha incorporado Jalisco dentro de una estrategia similar.
La mayoría de los análisis sobre inversión, realizados desde una base sectorizada,
pero que se abocan a ubicar sus principales impactos territoriales, concluyen ahora
que éstas se dirigen a entidades que ofrecen la mayor rentabilidad y son ejecutadas a
través de empresas con recursos suficientes para competir. Bajo tal supuesto, tenderán a localizarse y relocalizarse, según las condiciones de ajuste dadas por la creciente integración al mercado internacional. Esta cuestión puede ser oscilante en términos
ascendentes o descendentes, pero mantiene una inercia positiva en cuanto a preferencia por espacios regionales ya prefigurados desde el ciclo de economía protegida.
238
EL ÁMBITO REGIONAL
COMO GENERADOR,
SOPORTE Y SOLUCiÓN
A LAS NECESIDADES
SOCIALES
Por ejemplo, el Distrito Federal ha continuado corno el principal destino de la lEO;
le siguen los estados del norte, !!:raciasa su mejor ubicación geográfica respecto a los
Estados Unidos; y en tercer lugar se encuentra la Región del Pacífico (debido a la
presencia de Jalisco y Sinaloa). Aunque el Distrito Federal y sus estados de influencia inmediata presentan ahora una caída relativa en ténninos de participación, que se
traduce en ganancia para los estados del norte, de todas maneras las condiciones no
cambian hacia las regiones históricamente menos favorecidas del desarrollo.
En efecto, a partir de 1998 más de una cuarta parte de las empresas maquiladoras se
localizaban ya en el interior del país, con una fuerte presencia de Yucatán y Guanajuato,
mientras el Distrito Federal perdió participación, lo cual permite inferir un cambio en
los patrones regionales de producción y empleo a partir de la implementación del TLCAN
(Katz,op. cit.).
Sin embargo, resulta claro también el efecto territorialmente dispersor del TLCAN
que tiende a una relativa reconfiguración regional de las actividades económicas,
pero ello está muy lejos de considerarse como el camino a un mejor equilibrio regional o de mejoramiento de las condiciones sociales en el futuro, particularmente porque sólo constituyen burbujas o nichos territoriales en regiones o estados del país
donde tradicionalmente no había presencia de lEO, pero esto no forma parte de una
estrategia de planeación. No existen evidencias que permitan inferir su sostenimiento en el tiempo.
Sin embargo, dicho mecanismo, aun considerándolo como elemento incipiente,
integra eleme~tos nuevos. Durante la vigencia del modelo de economía protegida,
que provocó una inercia concentradora de la actividad económica en el centro del
país, con la apertura económica los patrones de localización se modificaron.
En ello también intluyó la caída del mercado interno a causa de la crisis de la
economia, el impulso al cambio estructural a partir de una mayor competencia, el
repliegue del Estado en la economía, la desregulación de varios sectores, así como el
incremento de inversiones externas y la reacción de grupos nacionales de empresarios que invirtieron para competir en el exterior. Todos estos factores disminuyeron
el efecto que antes tenía la cercanía con los mercados locales nacionales como criterio de localización de las empresas, llevando a una reorganización de los procesos en
condiciones de cOlJlpetitividad internacional; sin embargo, esto no cambió las
distorsiones regionales y la permanencia de la brecha entre regiones ganadoras y
perdedoras.
Un estudio realizado'con información del periodo comprendido entre 1980 y 1999,
concluye que, en cuanto a concentración de la actividad económica, el Distrito Federal registró la más alta en todos estos años, si bien no se mantuvo constante. Le
siguieron el Estado de México, Nuevo León y Jalisco. Estas últimas entidades inclu239
-----------J.---~---------._!_---------•.
EL ÁMBITO
NECESIDADES
SOCIALES
Y DESARROLLO
so incrementaron SU participación según el criterio de venta de las empresas más
grandes. A partir de 1986 y hasta 1990 aumentaron su participación Coahuila, Chihuahua,
Sonora, Tamaulipas y Baja California Norte; en el centro lo hiC.ieron Guanajuato, San
Luis Potosí y Tlaxcala, pero ]0 pierden Querétaro y Puebla; Veracruz y Sinaloa se
mantienen sin variación. Ese comportamiento se presenta de igual manera entre] 99] Y
1999 v se identifica con un patrón de desconcentración que coincide con la más baja
participación de] Distrito Federal. Sin embargo, en ] 994 el Distrito Federal aumentó
su participación junto con Nuevo León y Jalisco en detrimento del Estado de Méxíco; ]a participación de Nuevo León comenzó a ser mejor que ]a del Estado de México
y]a de Ja]isco se encontraba muy cerca de alcanzarlo (Corona, 200).
Otro estudio realizado a través de] comportamiento registrado por el PlB per cápita
en e] periodo 1993-] 999 muestra un aumento en ]a desigualdad regional ªbsoJuta a
partir de ] 993, aunque la dispersión relativa no aumentó. Según este análisis, los cambios estructurales a la economía parecen haber tenido dos efectos: a) en el sectorial, la
tasa de crecimiento de] sector manufacturero se ha incrementado sustancial mente a
partir de 1993 y se expandió más que cualquier otro sector a excepción del transporte, almacenaje y comunicaciones. Por este efecto crecieron a mayores tasas los estados donde la manufactura representa una elevada proporción de la producción; b) en
]0 regional, los estados del norte han tenido un desempeño mejor al esperado, dada la
estructura de su producción (Messmacher, 2000).
Lo anterior sólo expresa las tendencias históricas del desequilibrio, junto con las
limitaciones estructurales para frenado. En 1999 el PIS per cápita del Distrito Federal
era seis veces superior al de los estados más pobres, por ejemplo, Oaxaca. Las regiones de elevado PlB per cápita son las que se localizan en la frontera norte del país, el
Distrito Federal v el Estado de México. junto con Quintana Roa. Los estados de
ingresos medios ·se encuentran en la región norte, occidente y zona del Golfo; los
estados más pobres se ubican en la región sur del país.
Aunque no está claro que las reformas estructurales a la economía realizados por
el Estado mexicano, junto con el TLCAN, hayan llevado a una dispersión mayor que la
observada en los últimos 30 años, el hecho es que no se han reducido las diferencias
regionales, según los indicadores positivos o de impacto que se analícen. El análisis
de la evolución de las determinantes de largo plazo sugiere la posibilidad de un incremento en la desigualdad contrario a lo que las reformas estructurales perciben.
Los estados del norte presentan mejor desempeño, constituyendo una evidencia de
los efectos regionales diferenciados, aunque esto no constituye una novedad, ni antes
ni después de la implementación del TLCAN. Los estados del norte del pais crecieron
a tasas mayores que las esperadas, mientras que en los estados del centro y sur e]
registro fue menor (Messmacher, op. cit.).
240
REGIONAL
COMO GENERADOR,
SOPORTE
Y SOLUCIÓN
A LAS NECESIDADES
SOCIALES
HUMANO
El Plan Nacional de Desarrollo 200] -2006 plantea lograr e] crecimiento con ca]idad con base en tres objetivos: a) promover una inserción ventajosa del país en el
entorno internacional b) promover mayores flujos de inversión extranjera directa; y
e) fortalecer el mercado interno.
Estos objetivos, sin embargo, deberán alcanzarse en una situación de alta competencia regional mundial que va más allá de la innovación. Para China la inversión
extranjera se ha logrado captar en los niveles actuales con base en el bajo costo de ]a
mano de obra, estabi]idadfisca]
por 20 años y un costo cero de] terreno, pero e]
potencial de integración a la economia regional local es limitada. En México funcionó el formato de empresa maquiladora; sin embargo, el costo de la mano de obra, así
como la tenninación del régimen para esta empresa, ha provocado el desempleo y la
migración, principalmente a países del sureste asiático; el atractivo como destino de
inversión en México se ha deteriorado (Ruiz, 2002).
El Distrito Federal,junto con los estados de México, Nuevo León, Jalisco, Veracruz
v Puebla concentraron más de 50% del PIS nacional, donde la región Centro, si se
~]imina ~] Distrito Federal, Puebla y el Estado de México, queda en una condición
francamente raquitica y sólo presentaría su atractivo de amplio mercado de consumo; por esta razón, en el futuro puede ocurrir una gran distorsión y desequilibrio
intrarregional entre una ciudad central poderosa y entidades circundantes en condición de mavor atraso. Esta misma situación ocurre en e] norte con e] caso de Nuevo
León, aunque por el peso específico que presenta cada estado dentro de la región,
ayuda a un equilibrio intrarregional más fuerte.
El Distrito Federal mantiene una amplia jerarquía en cuanto a destino de la lEO,
que si bien canalizada en buena parte a ciertas actividades volátiles, de todas maneras genera una elevada distorsión e inhibe las perspectivas de atracción de otras entidades y regiones del país. Tan·sólo en 1999, que registra el nivel más bajo, el Distrito
Federal captó 46.02% de toda la IED que ingresó al país; en el 2001 repuntó a 76.89%
y en 2002 bajó a 57%. Aun así, el Distrito Federal prácticamente no bajó de un nivel
de captación menor a 50% respecto al total nacional.
El comportamiento de flujo regional de la IED se corresponde con el efecto a]
desequilibrio que inducen otros indicadores y que parecen agudizarse a partir del
TLCAN, en tanto las estrategias de inversión derivadas están dirigidas hacia los servicios para mercados de consumo masivos y concentrados, o bien a sectores de la
producción con un elevado componente tecnológico como el automotriz y algunas
ramas manufactureras, los cuales ya tienen una ]ocalización bien definida con base
en ventajas de infraestructura acumulada y afinada a lo largo del tiempo.
Si el desarrollo regional seguido hasta ahora en México ha sido hacia el mayor
desequilibrio y atraso de las regiones más pobres, y si las políticas públicas no han
24]
---------------------NECESIDADES
SOCIALES
Y DESA"ROLLO
------J---------------------------
HUMANO
sido efectivas para contrarrestar el deterioro de las condiciones de vida de las regiones más pobres, entonces se requiere un replanteamiento de los objetivos del desarrollo, junto con una mayor consistencia de los instrumentos de planeación regional
que lleven hacia una mejor atención de las necesidades sociales presentes en México
antes que desencadenen conflictos sociales desde las regiones.
!
EL ÁMBITO
REGIONAL
COMO GENERADOR,
SOPORTE
Y SOLUCiÓN
A LAS NECESIDADES
SOCIALES
Esto requiere transfomlar una comunidad inanimada, segmentada por interese~
sectoriales o individuales, poco perceptiva de su identificación territorial y pasiva.
en otra on.ranizada, cohesionada, consciente de su identidad, capaz de real izar y mo·
vilizarse por proyectos políticos colectivos .•
Bibliografía
Reflexión final
Las regiones representan un nivel de agregación intennedio entre los ámbitos de la
planeación estatal y municipal. Para fines de planeación y gestión del desarrollo, la región tiene un gran valor porque muchas de las estrategias y proyectos encuentran su
lugar justamente en esta escala y que tradicionalmente no se considera en las directrices generales de desarrollo, contenidas en las politicas públicas de orden estatal, ni
en gran parte de los programas sectoriales que rinden beneficios aislados en localidades o grupos sociales focalizados.
La escala regional facilita articular las demandas de distintas localidades y municipios, pennite aprovechar mejor las capacidades de grupos ubicados en ámbitos
territoriales específicos y contribuye en la orientación de la inversión y los recursos
destinados a proyectos productivos con beneficios comunes o colectivos. Las regiones también constituyen territorios desde los cuales es posible provocar y detonar
procesos de desarrollo, porque representa una escala donde confluyen e interaccionan
las instituciones y la sociedad.
Las regiones disponen de recursos económicos, humanos, institucionales y culturales que constituyen elementos para propiciar el desarrollo. Sin embargo, el desarrollo no es un proceso espontáneo: es el resultado de cambios inducidos por un
conjunto de procedimientos racionales y acciones de orden político y social.
Entrentar problemas, retos y oportunidades de una región tiene sentido cuando se
logra articular políticas. planes y programas en entidades territoriales definidas, cuando
se establecen prioridades, atendiendo las diferencias regionales y, sobre todo, cuando se genera un alto nivel de participación, cohesión, asociación e identidad entre los
actores de una región, quienes son capaces de trabajar para generar cambios tendientes a construir mejores espacios sociales.
Hacer desarrollo regional significa, por tanto, generar condiciones de organización de todos los actores y procesos de un territorio detenninado. Implica diseñar,
construir y conducir acciones y cambios políticos, institucionales, económicos y sociales, a fin de cohesionar los intereses del conjunto de una sociedad regional y colectivizar los beneficios.
242
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Guanajuato.
244
Si/via Galeana de la o.
José Luis Sainz Villanueva
P
ara poder definir el contenido sustancial del concepto de promoción social
resulta fundamental analizar definici.ones: ~nfoques y aplicaciones de diversos
autores que nos permitan una aproxlmaclon conceptual, con el fin de perfilar
sus rasgos y características esenciales, así como su utilidad relevante en procesos de
desarrollo local.
La expresión de promoción se deriva del verbo promover. del latín promovere, y
su significado es mover hacia. mover afavor de, es decir, elevar, il71pulsw: Cuando se
incorpora el término social, implicaría movilizar, activar, desarrollar a un estado
superior o bien a una situaciÓn que implique ell11ejoramiellTo de indil'iduos o bien
colecliros sociales.
Tanto José Diéguez como Rafael Reygadas coinciden en ubicar la aparición del
tél1nino de promoción social en los años sesenta, el primer autor sitúa su aplicación
en la profesión de Trabajo Social, aunque aclara que no es una práctica privativa de
esta profesión, mientras que Reygadas vincula su uso en planes de desarrollo realizados a partir de la Alianza para el Progreso y en la CEPAL, cuya idea sustancial del
término promover consistía en plantear y desarrollar propuestas técnicas a través de
la acción de sujetos promotores.
Entre los estudiosos que marcaron significativamente
los contenidos teóricos y
metodológicos no tan sólo de la promoción social sino de Trabajo Social, destaca
245