Download James Buchanan. “semblanza” de su vida y obra con motivo de su

James Buchanan. “semblanza” de su vida y obra con motivo de su fallecimiento
46º Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas
Córdoba, 19 de septiembre de 2013
1. Introducción
El 7 de enero de este año falleció James McGill Buchanan a la edad de 93 años. Había nacido el 3
de octubre de 1919, Dedicó su vida intelectual al estudio de las Finanzas Públicas, materia de estas Jornadas. Recibió el Premio Nobel de Economía en 1986 y fue el primer economista fiscal que
obtuvo ese galardón. Fue el reconocimiento a su tarea intensa, extensa y fructífera. Intensa, por la
cantidad de cursos que dictó y economistas que formó; por sus publicaciones: más de 30 libros
(entre ellos dos manuales, básicos para un curso integral de Finanzas Públicas) y más de 200 artículos en revistas científicas de primer nivel; porque fundó dos revistas de trascendencia: Public
Choice y Constitutional Political Economy. Extensa, porque vivió muchos años y estuvo activo hasta pocos meses antes de su muerte: participo en un seminario académico en septiembre de 2012
cuando estaba a punto de cumplir sus 93 años. Fructífera, por la importancia de sus contribuciones
que, en opinión de muchos, entre los que me incluyo, ha sido uno de los economistas más importantes del siglo xx.
Lo que sigue es una semblanza en el sentido de describir aspectos de su vida y obra. Utilizaremos
para ello varias citas textuales en las que Buchanan expone sus ideas.
2. Su formación
Nació y se crió en Tennesse, sud de los EEUU. Estudió y se graduó en su región. Los primeros
años de su vida fueron influidos por los recuerdos de la guerra civil que conoció por los relatos familiares: “Me crié como miembro de un grupo derrotado en una guerra” … lo que contribuyó a una
visión de desconfianza hacia el estado, manejado por los ganadores de la guerra … que era poco
más que un recaudador de impuestos” Su abuelo había sido gobernador del estado, apoyado por
una alianza de granjeros con reclamos que estaban dirigidos contra el establishment financiero e
industrial del este que controlaba el gobierno luego de triunfar en la guerra civil. Luego de graduarse en Tennesse, trabajó en la marina de su país durante la segunda guerra y a su finalización ganó una beca para hacer un doctorado en economía en la Universidad de Chicago.
Buchanan cuenta que llegó a Chicago siendo un socialista libertario: “libertario porque creía que
debían minimizarse las limitaciones políticas a la libertad individual y socialista porque creía que la acción política podía quebrar la concentración de poder que dirigía la vida económica”, una idea que provenía de su experiencia familiar. Pero Buchanan egresó de Chicago como
un defensor de la voluntariedad y de la coordinación de los mercados porque Frank Knight –su
profesor de teoría de los precios- “le hizo comprender la automaticidad, la espontaneidad, la
eficiencia de un orden voluntario” y también le enseñó una “actitud intelectual: cuestionar
cualquier cosa, cualquier persona cualquier idea … un rechazo categórico a aceptar en la
vida académica algo como sagrado …”. Knight fue la primera fuente intelectual de su formación
madura.
En la biblioteca de la Universidad de Chicago tuvo la casual lectura de un texto de Knut Wicksell,
sobre el impuesto justo, donde enfatizaba que el análisis fiscal no podía dejar de lado los aspectos
políticos de las decisiones. Wicksell se convirtió en una segunda fuente intelectual y el desarrollo
de esa idea se convirtió en leiv motive de su trabajo posterior.
1
La tercera fuente provino de una beca de perfeccionamiento en Italia que lo puso en contacto con
quienes en ese país cultivaban los estudios de la hacienda pública y que se caracterizaban por el
realismo político, una visión antiautoritaria y un análisis crítico del funcionamiento de la política –
aún de la política democrática- y de la burocracia.
Estos elementos de su formación despertaron su interés por los temas de la hacienda pública y
fueron la base intelectual de sus trabajos.
3. Su obra
Buchanan aplicó en la elaboración de su obra la “actitud intelectual” que le enseño Knight en Chicago: Fue un autor “económicamente incorrecto” y “políticamente incorrecto”, un “cuestionador” de
la sabiduría convencional.
Las Finanzas Públicas de entonces (1950, principios de los 60) tenía las siguientes características.
Desde el punto de vista teórico predominaba la posición de Samuelson que, resumidamente, sostenía que a pesar de las diferencias que tienen los distintos campos de la ciencia económica (micro, macro, Finanzas Públicas, moneda, comercio internacional, etc) hay una analogía esencial
que se expresa en la similitud formal de los teoremas económicos básicos: maximización bajo restricciones originadas por los recursos escasos y el nivel de la tecnología. Las Finanzas Públicas se
ocupan de la provisión de bienes públicos que se diferencian de los bienes privados por ciertas razones técnicas, pero que no difieren en sus “condiciones de economicidad”: son bienes escasos.
Las Finanzas Públicas, entonces, deben ser una rama más del análisis económico y quizás sería
conveniente hablar de “Economía Pública”.
Los aspectos normativos se encaraban con la perspectiva que provenía de Pigou: los resultados
de los mercados privados deben compararse con las condiciones óptimas que define la economía
del bienestar y cuando se advierten diferencias nos encontrábamos con “fallas de mercado” que el
gobierno debía solucionar usando, preferentemente, los instrumentos fiscales porque son los que
menos interferencias causan en la funcionamiento del sistema de precios.
Richard Musgrave es el principal autor que desarrolló esas ideas en los temas de Hacienda Pública y elaboró un “enfoque” que dominó mucho tiempo los estudios de nuestra disciplina. La tarea
consistía en determinar el plan fiscal óptimo y examinar cómo puede implementarse mediante instituciones tributarias o presupuestarias concretas
Buchanan manifestó su disconformidad con el enfoque anterior y la base de su crítica se refirió a la
falta de consideración de los aspectos políticos de las Finanzas Públicas: “las decisiones fiscales son decisiones políticas” aunque tengan consecuencias económicas. En 1960, en el Prólogo
de su Manual “Finanzas Públicas” escribió
“Hace un tiempo los hombres estudiaban Economía Política. Hoy estudian Economía
y Política. La especialización adicional que este cambio ha provocado es, algunos aspectos, ventajosa. Pero, cuando pasamos a estudiar la actividad financiera de una nación, el efecto de tal cambio no lo ha sido, pues la Hacienda Pública como objeto de
investigación consiste, por definición, en un estudio de Economía Política. El economista puede analizar el funcionamiento del sistema de mercados […]; el político puede examinar la organización y los procesos mediante los cuales se adoptan las decisiones sociales. Pero ambos deben unirse para estudiar los efectos de las decisiones
públicas o colectivas sobre la economía”.
2
Buchanan propugnó una “vuelta a la economía política” en el estudio de la Hacienda Pública, idea
que luego se ha extendido a otros campos de la economía donde las decisiones públicas juegan
un rol significativo (economía política del comercio internacional de la regulación, etc). Y propuso
volver a la economía política mediante lo que llamó su “programa de investigación” que tiene dos
ramas principales:
• Public Choice o teoría de las decisiones públicas, destinada a explicar cómo se toman tales
decisiones (un análisis predominantemente positivo con consecuencias normativas)
• Economía Política Constitucional que se ocupa de las reglas bajo las cuales actúan los agentes políticos y económicos que toman esas decisiones (un análisis predominantemente normativo basado en explicaciones positivas)
4. Public Choice
El enfoque convencional asignaba a los economistas, en palabras de Buchanan, “la tarea de
aconsejar a los gobiernos cómo se curan los males del mundo”. Lo anterior supone, al menos
implícitamente, que el gobierno se comporta como un dictador benevolente y omnisciente. Dictador, porque supone una voluntad única y monolítica, que toma decisiones consistentes propias de
un decisor individual. Benevolente, porque sus decisiones se orientan por el “interés general”, el
“bienestar social”, el “interés público” o conceptos similares. Omnisciente porque conoce perfectamente ese “interés general” y goza de la sabiduría, suya o de su economista-asesor, que le indicará el camino para lograrlo.
Tal concepción es errónea, o al menos, ingenua: “… durante la mayor parte de este siglo [20]
los economistas parecían estar ciegos sin ver lo que ahora nos parece tan sencillo: que los
dictadores benevolentes raramente existen y que la política pública nace de una estructura
institucional extremadamente compleja e intrincada, constituida por hombres y mujeres,
que difieren muy poco de nosotros …”
El camino, entonces, es analizar a la “Política sin Romanticismo” título de uno de sus ensayos. Y esa “política sin romanticismo” se estudia apropiadamente con las herramientas del análisis económico: éste es un aporte fundamental de Buchanan.
¿Por qué es posible y es útil hacer esto? Porque entre economía y política hay similitudes básicas.
La política es una forma de intercambio. Las sociedades modernas se caracterizan por la división
del trabajo y la especialización, y las personas obtienen las cosas que desean por medio de intercambios. Pero hay distintos tipos de intercambio. Una de esas diferenciaciones distingue entre los
que se realizan en mercados de bienes y servicios privados por medio de acuerdos voluntarios
simples (donde el número significativo es 2) y los que se refieren a otras cosas que la gente
desea, que sería conveniente que obtuviera, pero para lograrlas debe recurrir a intercambios colectivos, que sólo son posibles mediante el uso del poder coactivo del estado (aquí el número
significativo es “n”). Pero, en resumen, en economía y en política hay intercambios.
El análisis económico ha desarrollado instrumentos para estudiar los intercambios en los mercados
de bienes privados, instrumentos que han mostrado eficacia, Parece, entonces, razonable usarlos,
también, para estudiar los intercambios en política. Podemos distinguir ciertas características principales de su enfoque:
• En economía la persona es la unidad básica del análisis: en el análisis positivo los hechos se
explican por las acciones de las personas; en el análisis normativo, las preferencias de las personas es la fuente última de valor: “el individuo es el mejor juez de sus actos”. Por supuesto,
hay influencias sociales o grupales que se manifiestan a través de las personas y no como
elementos externos. Adjudicar comportamientos a los entes colectivos es una comodidad de
expresión, que no debe hacernos olvidar que esos comportamientos derivan de las conductas
3
•
•
de las personas que los componen. Parafraseando: “la macro tiene fundamentos micro”. Buchanan propone que este enfoque, propio de la economía, se aplique también a la política.
El homo economicus es el mismo que el homo politicus. Ambos procuran satisfacer sus preferencias, lograr sus objetivos, dentro de las restricciones que enfrentan. Esas preferencias, esos
objetivos, pueden contener elementos egoístas y altruistas en proporciones diversas, pero la
mezcla es independiente de que actúen en la economía privada o en la política. Los supuestos
de comportamiento deben ser simétricos en economía y en política. Al respecto Buchanan cita a Wicksell: “… los miembros de un órgano de representación política están, en la
abrumadora mayoría de los casos, tan interesados en el bienestar general como quienes
los votaron, ni más ni menos”
Del mismo modo que en economía definimos “agentes”: consumidores, productores, trabajadores, ahorristas, inversores … en política podemos definir los “agentes” que participan de sus intercambios: votantes, políticos, burócratas, miembros de grupos de interés particular … Del
mismo modo que en economía llamamos “mercado” al lugar –físico o virtual- donde tienen lugar los intercambios, podemos hablar de un “mercado político” y de los resultados que genera.
Si las preferencias de las personas no difieren, las diferencias de resultados en los mercados
políticos provendrán de las reglas que los rigen, del “marco institucional”. Esta conclusión es la
base de la necesidad de estudiar la economía política constitucional que veremos después.
Buchanan enfatizó que un análisis fiscal, y las recomendaciones políticas que del mismo derivan,
no podrían ser completas sin alguna hipótesis acerca de la conducta estatal que se está suponiendo. Allí nace su interés por desarrollar “modelos de comportamiento estatal”. Como vimos Buchanan criticó el uso del dictador benevolente como supuesto de ese comportamiento. Pero entonces,
¿qué alternativas existen como resultados esperables del mercado político?
Así tenemos:
• El modelo Leviatán (elaborado junto con Geoffrey Brennan) que supone un comportamiento
estatal monolítico pero orientado no a favor del interés general sino del interés particular de
quienes gobiernan. El gobernante procura maximizar el excedente fiscal, es decir la diferencia
entre los recursos que obtiene coactivamente del sector privado menos el valor real (no el gasto total) de los bienes o servicios que presta. Un resultado similar al que puede esperarse de
un monopolio de oferta.
• El modelo del votante mediano, elaborado originalmente por Duncan Black y Anthony Downs.
El modelo incorpora la influencia de la demanda en los resultados. La competencia política que
se resuelve por regla de mayoría conduce a que se adopten las preferencias del votante mediano. El carácter técnico de “todo o nada” de las decisiones políticas hace imposible resultados que satisfagan a todos, pero las preferencias del “hombre medio” son la mejor aproximación a un resultado que podría compararse con el que deriva de la competencia perfecta en los
mercados de bienes divisibles.
Buchanan criticó identificar los resultados de las democracias modernas con las preferencias
del votante mediano. Escribió:
Toda vez que pasamos de la democracia directa a la democracia representativa,
debemos considerar la posible divergencia entre los intereses de los representantes o agentes políticos elegidos o designados para actuar en nombre del grupo social y los intereses de los miembros mismos del grupo.
O sea, centró su crítica en la insuficiencia de la restricción electoral para alinear las decisiones
estatales con el interés general de los votantes. Quien gobierna retiene poder discrecional que
puede usar para imponer sus preferencias u objetivos por sobre los de los ciudadanos.
4
•
Otra alternativa, entonces, es la de “modelos intermedios” que combinan la influencia de la
demanda que se expresa con el voto con los elementos de monopolio que el gobierno retiene
con su poder discrecional
Tales elementos, entre otros, son:
○ La posición predominante de quien está en el poder que puede usar los recursos públicos a
favor de sus intereses electorales.
○ El uso de políticas discriminatorias para lograr apoyo político de grupos o sectores y así
formar coaliciones electorales mayoritarias.
○ La información imperfecta en política que Downs denominó “ignorancia racional”
En tal caso, la competencia electoral es menos “limitante” del poder del productor que la competencia en los mercados de bienes de privados. Si la competencia económica permite acercarnos a la idea de “soberanía del consumidor”, la competencia electoral en política no basta
para hablar de “soberanía del votante”
En conclusión, para Buchanan
“cierta combinación del modelo Leviatán con los modelos del proceso democrático parece ofrecer el camino más fructífero para los desarrollos del análisis de la Hacienda
Pública”
4. Economía Política Constitucional
Para Buchanan la misión de la ciencia no es sólo explicativa sino, también normativa. Escribió:
Verdaderamente el único objetivo de la ciencia es su asistencia última al desarrollo de
proposiciones normativas. Tratamos de aprender cómo funciona el mundo para
hacerlo funcionar “mejor”, para “mejorar” las cosas; esto es tan válido para la ciencia
física como lo es para la ciencia social.
Sostuvo: “buscamos el calor … no sólo la luz”
Puesto que las reglas son las que determinan los resultados, las recomendaciones sobre lo que
debe ser tienen que referirse al conjunto de las normas que rigen el proceso de toma de decisiones públicas. En sus palabras, debemos procurar
“…mejoras que partan de las personas tal como son, de algo que se resume, quizás
insatisfactoriamente, en la expresión “la naturaleza humana”. Aún así, es posible mejorar la vida social por medio de cambios en las normas y las instituciones que rigen
las relaciones entre las personas y el uso del poder político. La tarea del economistapolítico es contribuir a la mejora institucional”
Por eso orientó su obra hacia la Economía Política Constitucional a fin de procurar un ordenamiento que nos permita “vivir juntos en paz, prosperidad y armonía, al mismo tiempo que conservamos nuestras libertades como individuos autónomos que somos, que podemos y debemos crear nuestros propios valores “ (Lectura Nobel)
El criterio normativo para juzgar reglas e instituciones se resume en contestar afirmativamente a la
pregunta “¿han podido surgir del acuerdo entre los participantes de una auténtica convención
constitucional?”. Y esa autenticidad proviene de participantes que actúan despojados de sus intereses personales.
El orden institucional “adecuado” contendrá limitaciones constitucionales al uso del poder político
• Dice Buchanan:
“En otros tiempos, cuando los gobiernos estaban organizados en forma no democrática … hubo un reconocimiento general de que era deseable imponer restricciones
5
sobre lo que esos gobiernos podían hacer. En verdad, los gobiernos parlamentarios
modernos surgieron de la larga lucha por limitar los poderes del monarca, principalmente el poder tributario”.
…
“Cuando surgen los gobiernos representativos en los siglos xix y xx, se pensó, con
optimismo, que el control electoral potencial era suficiente. Pero la experiencia ha
demostrado que no es así y que incluso las asambleas legislativas, que nacieron para limitar al ejecutivo, necesitan aún más límites adicionales porque … la pretensión
de legitimidad electoral a menudo puede ser usada como excusa para la extensión de
la autoridad política más allá de los límites que, en última instancia, puedan ser juzgados de interés general de los ciudadanos”.
“… la restricción electoral asegura a los ciudadanos que habrá una oportunidad para
echar del gobierno a los malos gobernantes … pero sirve de poco para evitar que gobiernen mal mientras tanto”. Incluso pueden manipular –desde la posición dominante del gobierno- el funcionamiento de la competencia electoral, por eso hay un papel importante para
las limitaciones institucionales.
“La experiencia histórica del siglo XX, ha mostrado que las tendencias leviatánicas, que
Hobbes había imaginado afectado las libertades personales, se han trasladado a la economía”.
Las principales limitaciones constitucionales propuestas por Buchanan son:
• Al déficit fiscal y la forma de financiarlo.
• Al alcance del poder tributario, del poder para gravar.
• A la discriminación en las medidas de política pública.
• Al tamaño del gobierno.
Buchanan tiene desconfianza a la discrecionalidad del poder. Sostiene que
“el intercambio voluntario genera incentivos para que la gente actúe con beneficio mutuo (credibilidad, reputación, cumplimiento) mientras que la política genera incentivos para
la explotación del oportunismo”.
En ambas esferas hay “tentaciones” para la conducta oportunista … pero el sistema de premios y
castigos de las conductas oportunistas es más efectivo en la economía que en la política.
5. Otros aportes
Además de los aportes fundamentales de Buchanan reseñados en las secciones anteriores, hay
otras contribuciones significativas sobre aspectos particulares de las Finanzas Públicas o relacionados a las mismas. Podemos mencionar:
• Modificaciones de los criterios normativos convencionales en materia fiscal cuando se incorporan aspectos de las decisiones públicas. Por ejemplo:
○ La crítica a la idea de una función de bienestar social como criterio normativo y el reemplazo del utilitarismo por el contractualismo como guía. Las reglas –en este caso fiscales- que
las personas acordarían en una situación constitucional (libre de intereses particulares) son
el criterio normativo n el que se deben apoyar las recomendaciones.
○ Objetó el enfoque normativo de la teoría de la imposición óptima por el modelo de comportamiento estatal que supone
○ Destacó la importancia de la “sustitución” en el análisis normativo de los impuestos cuando
se tienen en cuenta posibles comportamientos leviatánicos.
6
○ Los problemas de gravar al capital (decisiones hundidas) tomando en cuenta las consecuencias futuras de pérdida de seguridad y confianza.
○ El papel de los impuestos afectados cuando el gobierno asume funciones de particular interés de grupos y sector
○ La función del federalismo fiscal como límite a un poder centralizado
○ Precisiones a los concepto de externalidad y de costos de eficiencia de la imposición cuando se abandona el supuesto de gobiernos benevolentes y omniscientes.
•
Los problemas de los gastos financiados con un fondo común: “la política es la tragedia de
los comunes”.
•
La incidencia de la deuda pública, su uso “correcto”, la participación de las generaciones futuras y analogía en el tratamiento fiscal del capital y el uso de la deuda pública.
•
La ilusión fiscal: Buchanan introduce a Puviani en la literatura anglosajona de la hacienda pública. Esto dio lugar a importantes avances posteriores. Por ejemplo, North desarrolló esa idea
dentro de su concepto de racionalidad limitada.
•
El análisis económico de las reglas constitucionales (elaborado, principalmente, con Gordon
Tullock en “El cálculo del consenso”)
○ Mayoría simple, unanimidad y mayorías especiales: costos externos y de negociación de
las diferentes reglas y su relación con la importancia de las cuestiones a decidir (
○ El bicameralismo y su equivalencia con una mayorías especial
○ El intercambio de votos y de favores
○ La definición de una “posición desinteresada” en las decisiones constitucionales
•
Sus contribuciones al estudios de la sociedad de búsqueda de beneficios y la sociedad de
búsqueda de rentas: el análisis positivo y normativo del tema.
Además varios artículos de Buchanan expusieron ideas que abrieron nuevos “caminos” para la investigación
• La teoría de los clubs (1965) contiene elementos básicos para el análisis de los acuerdos voluntarios en el manejo de recursos de propiedad común. El tema ha sido desarrollado posteriormente y, por ejemplo, Elinor Ostrom obtuvo el Premio Nobel de Economía en 2009 por sus
contribuciones al mismo.
•
Sus contribuciones al estudio de la relación entre el uso del poder y el desempeño económico
pueden ser considerados como anticipos de desarrollos posteriores, por ejemplo de Mancur
Olson y otros.
•
La Nueva Economía Institucional y su énfasis entre instituciones y crecimiento (prosperidad)
pue ser vista como una profundización del análisis buchaniano de la importancia de las normas. Por ejemplo, hay muchos puntos de contacto entre las consecuencias del modelo Leviatán y la influencia que tienen las “instituciones extractivas” en el “fracaso” de las naciones según Acemoglu y Robinson.
•
Gary Becker ganó el Premio Nobel (1992) por “haber extendido el dominio del análisis microeconómico a un amplio rango del comportamiento y la interacción humana … La anterior aplicación del análisis económico a la política, un aporte fundamental de Buchanan, es un caso de tal
“extensión del dominio”.
7
6 Una reflexión final
Creo que una semblanza de la vida y obra de James Buchanan confirman la opinión de quienes
los consideran uno de los economistas más importantes del siglo xx. Y creo también que muchas
de sus ideas y sus a portes a la comprensión de las relaciones entre política, economía e instituciones debieran ser motivos de reflexión para quienes se ocupan de los problemas importantes de
Argentina.
8