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El papel de las comunidades de
conocimiento en la formación de
la política económica exterior en
Latinoamérica: Una revisión de literatura
The role of epistemic communities in the
formulation of foreign economic policy in
Latin America: a literature review
Gabriel Jiménez Peña *
Universidad de los Andes
Fecha de recepción: 3 de octubre del 2014
Fecha de aceptación: 21 de octubre del 2014
ISSN: 2219-4142
Jiménez Peña, Gabriel. «El papel de las comunidades de conocimiento en la formación de la política económica exterior
en Latinoamérica: una revisión de literatura». Politai: Revista de Ciencia Política, Año 5, segundo semestre, N° 9:
pp. 59-81.
* Candidato a Doctor, Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia Estudios de profundización en Kulturwissenschaft,
Europa Viadrina Universität, Frankfurt (O), Alemania; Filósofo, Universidad de Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia.
Investigador del Programa de Investigación sobre conflicto armado y construcción de paz, Conpaz. Correoelectrónico:
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Politai: Revista de Ciencia Política, 2014, Año 5, segundo semestre, N°9: pp. 61-83
Resumen
Esteescritoestáorganizadodelasiguientemanera.Enlaintroducciónsediscutiráenqué
consistelapolíticaeconómicaexterior(enadelantePEE).Luego,enprimerlugar,seconstruye
unmarcoteóricoentornodelaformacióndelaPEEenlospaísesenvíasdedesarrolloy,en
particular,enAméricaLatina.Elloatravésdetresenfoquesdiferentes:centradoenelsistema,en
lasociedadyenelEstado.Ensegundolugar,sebuscamostrardequémaneraestemarcoteórico
podríainformarsedelconstructivismo.Asimismo,seabordalaliteraturasobrelascomunidades
deconocimientolatinoamericanasparadeterminarhastaquépuntohasidotratadalaformación
dePEE.Finalmente,searribaaunaconclusiónsobrelanecesidaddeexplicarelpapeldelas
comunidadesdeconocimientoenlosorganismosoagenciaspúblicasencargadasdelasrelaciones
económicasexterioreslatinoamericanas.
Palabras claves: Tecnocracias latinoamericanas, Política económica exterior, Ideas vis-à-vis
intereses, Ministerios/direcciones de comercio, comunidades epistémicas.
Abstract
hispaperisorganizedasfollows.heintroductiondetermineswhatForeignEconomic
Policyis.hen,itbuildsatheoreticalframeworkaboutForeignEconomicPolicyformulationin
developingcountries,withafocusinLainAmerica.hisdiscussesthreediferentapproaches:
system-centered,society-centeredandstate-centered.hen,itexploresliteratureaboutepistemic
communitiesinLatinAmericainordertodeterminetowhatextentthishasfocusonForeign
EconomicPolicyformulation.Finally,itexplorestheimportanceofstudyingtheroleofepistemic
communitiesinpublicagenciesinchargeofforeigneconomicrelationsintheregion.
Key words: Latin America technocracies, Foreign Economic Policy, ideas vis-a-vis interests,
Ministrie/, commerce agencies, epistemic communities.
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El papel de las comunidades de conocimiento en la formación de la política económica exterior en Latinoamérica:
una revisión de literatura - Gabriel Jiménez Peña
Laliteraturasobreelanálisisdepolíticaeconómicaexterior,asícomolaqueseocupa
de las tecnocracias,1 los tecnopols2 o, en general, de las comunidades de conocimiento3 en
AméricaLatinaes,cadaunaporseparado,nosolocopiosasinoqueyaespartedelcorpusde
lasrespectivasdisciplinasalasquepertenece.Noobstante,nohasidotendidoentrelasdosun
puenteovasocomunicanteydiálogo.Enparticular,llamalaatenciónqueenelprimergrupo
deliteraturamencionadonoseconsidereelpapeldedichascomunidades enlaformaciónde
políticaeconómicaexterior.4Mientras,enelsegundogrupo,parecetratarseatalescomunidades
comorelevantessoloparalaformulacióndepolíticaeconómicadomésticaointerna.
Elpropósitodeldocumentoes,doble.Buscanosoloveriicardeunamaneradetallada
elvacíoantesmencionadoatravésdelarevisiónprofundadelaliteraturapertinenteliteratura
pertinente,sinotambiénindicaralgunasposiblesclavesparaexplorarposteriormenteeltemade
maneraempíricaenLatinoamérica.Setratadeabordar,entonces,laposiblerelaciónquepueda
establecerseentrelaformacióndelapolíticaeconómicaexteriorylastecnocraciasocomunidades
deconocimientolatinoamericanas.
Laspreguntasdeinvestigacióndelasqueparteestetrabajosonlassiguientes.Deacuerdo
a la literatura, ¿qué papel tienen las comunidades de conocimiento latinoamericanas en la
formacióndepolíticaeconómicaexterior?;¿hastaquépuntoconvieneextenderlasconclusiones
yhallazgosencontradosenlosescritossobretecnocraciasenLatinoaméricaalasexplicaciones
sobrelaformacióndelapolíticaeconómicaexterior?;¿dequémanerapuedetenderseunpuente
entrelasdosliteraturas? Conelpropósitodeofrecerunarespuestaplausibleaestascuestiones,esteescritoparte
delatesisprincipalsegúnlacuallaliteraturasobrelaformacióndePEEenlospaísesenvíasde
desarrollopuedeenriquecersesitieneencuentaelpapeldelasideasvis-à-visenlosinteresesen
dichaformación.Másaún,enlaliteraturasobrelastecnocraciasocomunidadesdeconocimiento
enLatinoamérica,sepuedeapreciarunatensiónentrelasideasylosintereses.Además,nose
habuscadoexplicarcómoestasideashanperduradoyvariadoatravésdeltiempoendiferentes
países(v.g.Colombia,Perú,Chile),precisamenteconlaimportanciacrecientequehacobrado
laformacióndePEEenAméricaLatina.Enconclusión,estaliteraturanoexplicaenquémedida
las tecnocracias de los ministerios y direcciones comerciales, así como las mismas políticas
neoliberales que estos organismos promueven en el sub-continente, deben ser estudiados y
explicadosdeformaaparte.
Portalesmotivossejustiicalarealizacióndeunanálisiscomparativoounestudiode
casoqueexplorenestascuestionesaprofundidad.
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«Laspersonasconunaltoniveldeformaciónacadémicaespecializada,quesirvecomocriterioprincipalsobrelabasedelcualse
seleccionanparaocuparcargosclavedetomadedecisiónofuncionesdeasesoramiento,enorganizacionesgrandesycomplejas
tantopúblicascomoprivadas»(Collier1979:403).
«Tecnopols»sonlosexpertosotécnicosencienciasaplicadas(Economía,Salud,Ingeniería,etc.)que,almismotiempo,son
políticos(Domínguez1997:7).
Enesteescritoseagrupan,bajoelconcepto«comunidadesdeconocimiento»,diferentestiposdeliteraturadelaeconomíapolítica:ladecomunidadesepistémicas,ladetecnocracias,ladetecnopolsyladegruposdeexpertosotécnicos.Elhiloconductor
entreellaseslaimportanciaquedesempeñaelconocimientoquedetentan.Deesemodo,esteconceptopuedesersimilaralde
«comunidadesdepráctica»,elcualabarcaunaconiguracióndeunáreadeconocimientoqueseconstituyeapartirdeideasaines(likemindedness),unacomunidaddepersonasquecreaeltejidosocialdeaprendizaje,yunaprácticacompartidaqueencarna
elconocimientoquelacomunidaddesarrolla,comparteymantiene(Wengeretal.2002:28-9).Esdiferenteenlamedidaen
quehaceénfasisenelconocimientoantesqueenlasprácticas.
«Formación»esunconceptogenéricoparadesignarlaestructura,laconducciónyelprocesodepolíticaeconómicaexterior.
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Introducción:lapolíticaeconómicaexterior
Política económica exterior (PEE) ha sido un concepto pocas veces sometido a
deinicionessistemáticas.Ademástanusadosymalinterpretadocomoeste(Pastor1982:7).
UnaprimeradeinicióndeltérminoseencuentraenGayerySchmidt(1939),queentiendela
PEEenelmarcodeloquelosautoresllaman«nuevoimperialismoeconómicoamericano».5
Así, esta política constituye, en dicho momento, una respuesta por parte de EE.UU. a tres
desafíosqueenfrentabasueconomíacuyasolucióndependíadesusrelacioneseconómicas:(1)
carenciademateriasprimas(níquel,estaño,caucho,café,etc.);(2)excedentesdeproducción
industrialquepodríanservendidosaotrospaíses;(3)capitalahorradoqueproduceintereses
en préstamos al exterior (Gayer y Schmidt 1939: 12-13). Es decir, la PEE se deine en el
contextodelosdesafíosdecomercioexterioryinancierosqueenfrentaelhegemónEstados
Unidosenlosaños30.
Porsuparte,CohenconsideraalaPEEnocomouninensímismo,sinocomoparte
delatotalidaddelapolíticaexteriordeunpaísy,enesamedida,debeserviralcumplimiento
delasmismasmetasdeésta(Cohen1968:1).Deesamanera,seasociaalaPEEnosóloala
supervivenciadelEstado,sinoalobjetivoconsideradocomoelmásimportantedecualquier
políticaexterior:laseguridad,«elnúcleoirreductibledecualquierideadenaciónenfunción
delinterésnacional»(Cohen1968:3).LaPEEesentendidaenestecontextocomolasuma
totaldelasaccionesporpartedelEstado-naciónencaminadasaafectarelentornoeconómico
másalládelajurisdicciónnacional(Cohen1968:10).
Asuvez,paraSpero(1977),laPEEconsisteenunproductodelainteracciónmutua
entrepolíticayeconomíaenelplanointernacional.OdelEstadoyelmercado(Gilpin1987).
Porsuparte,paraDestler(1980),laPEEsetratadetenerencuentalanecesidaddeequilibrar
preocupacionesinternasyexternas.Ademásabarcalasdecisionesdegobiernoylasacciones
que afectan las preocupaciones de relaciones exteriores y las económicas (Destler 1980: 7).
Porotrolado,Pastor(1982)sostienequelaPEEconsisteen«elusodelapolíticaparaponer
reglasalastransaccioneseconómicasentreunEstadoy/osusciudadanosyaquellosdeotro
Estado»(Pastor1982:9).Enestasdeiniciones,sobresalequecomiencenatenerencuentaa
actoresdiferentesalEstado.Enestecasoalosciudadanos,cuyaparticipaciónenlaformación
depolíticavaríadeacuerdoalimpactodiferencialdelapolíticamisma(Pastor1982:14).
Ahorabien,lasdeinicionespresentadashastaaquí,fueronformuladasenelmarcodela
preponderanciadelosanálisisdelaPEEestadounidense,unadecuyaspreocupacionesconsiste
enelcálculodepoderdelaGuerraFría(Dent2002:4).Contodo,dichadominanciahabría
desercuestionadaporanálisisdelaPEEeuropeaproducidosdesdemediadosdeladécada
delossetenta6yencuyaevoluciónlapreocupaciónsecentramásenlamultidimensionalidad
tantodeactorescomodefunciones.LoanterioresevidenteenladeinicióndeSmith(1994),
enlaquelaPEEesconcebidacomo«eldesempeñodefuncionesdeEstadoconrespectoalas
relacioneseconómicasexteriores,atravésdelastentativasdelosactoresrelevantespordiseñar,
administrarycontrolarelentornopolítico-económico»(Smith2004:78).
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«Wehad,itistrue,acquiredoverseapossessionsasaresultoftheSpanishwarandhadbeguntowrestlewiththeproblemsof
colonialadministration,inasomewhathalf-heartedway,fromthePresidencyofheodoreRoosveltonward»(GayerySchmidt
1939:11).
AlrespectosepuedenconsultarlosanálisisdeAdler-Karlsson(1968),Pinder(1985)yStory(1988),loscualestratantemas
comolaeconomíapolíticadelosembargos,lassanciones,laprofundizacióndelosbloqueseconómicos,elcomerciosensitivoa
laseguridadyladifusióndetecnología,Cf.Dent(2002:4).
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Otros puntos de vista que abren paso a perspectivas diferentes a las americanas
y europeas, son aquellas cuyos estudios de caso son países de Asia. Estos se encuentran
predominantemente concentrados en Japón, como los de Calder (1988 y 1991), y aportan
a la deinición de la PEE el concepto de «Estado reactivo» (Calder 1988). Dicho concepto
introduceunadiferenciaespecíicaenladeinicióndePEE,puespermitedistinguiruntipo
especíico: la reactiva, esto es, aquella formulada mayoritariamente a la luz de presiones
internacionales,comoladeJapón(Calder1988).Asuvez,Dent(2002)enunanálisissobre
lasPEEdeSingapur,CoreadelSuryTaiwán,sostienequeelsesgohacialosEstadosUnidos
yotraseconomíasindustrializadasserelejaenlasherramientasconceptualesdesarrolladasen
estecampodeanálisis(Dent2002:4).Deahíque,sostiene,hahabidodescuidohacialoque
él llama una «macro-conceptualización»; es decir, una aproximación comprensiva a la PEE
queincorporeunrangoordenadodefactoresydeparámetrosanalíticos.Enesamedida,la
PEEconsistiríaasujuicioenvariasfuncionesinteractivas(inluenciasdelosactores,objetivos
genéricosdeseguridadeconómica,ámbitosdepolíticatécnica),quecoexistendinámicamente
enunentornoyuncontextodedesarrolloeconómico(Dent2002:7-11).
Hastaaquísehahechounrecorridomuygeneralporalgunasdelaspocasdeiniciones
queseencuentranenlaliteraturadelaPEEconelpropósitodeencontrarelementoscomunes
en las deiniciones. Un elemento común es la centralidad del Estado en la PEE, aunque se
reconocecrecientementequeotrosactores,comolosciudadanosyelsectorprivado,participan
enella.Otropuntoesque,noobstanteelobjetodelaPEEeslaeconomíainternacional,la
políticajuegaunroldeterminanteenlamedidaenqueplanteaelmarcodeposibilidaden
que ocurre dicha dinámica. Finalmente, existe otro rasgo del cual se puede dar cuenta en
las deiniciones. Este estriba en que la aparición de otros análisis diferentes al americano
introducen la importancia tanto de la estrategia como del entorno y el grado de desarrollo
económico como factores deinitivos de la PEE. De ese modo, recogiendo lo anterior, se
concebirá aquí a la PEE como el conjunto de respuestas políticas que da un Estado a las
demandas de actores cuyos intereses se centran en el sector externo de la economía. Así se
coniguraunmarcodeposibilidadpolíticaparaquetenganlugarlasrelacioneseconómicas
internacionales de un país en un determinado entorno y contexto de desarrollo. A su vez,
las áreas funcionales de política de la PEE son las siguientes: comercio exterior, inversión
extranjera,cooperación,deudaexterna(Cohen1968;Destler1980),ypolíticasmonetariay
inanciera(Smith2004).Acontinuaciónseconstruiráunmarcoteóricoquepermiteayudar
acomprenderdequémaneraseformulalapolíticaeconómicaexteriorenlospaísesenvíasde
desarrolloy,enparticular,enloslatinoamericanos.
Marco teórico: la formación de política económica exterior (PEE) en los países
latinoamericanos
Ikenberry,LakeyMastanduno(1988)sostienenquesibienalexplicarlaformaciónde
PEEsehanusadodiferentespuntosdevistateóricosyanalíticos,estospuedenserresumidos
entresaproximaciones:lacentradaenelsistema,lacentradaenlasociedadylacentradaenel
Estado(Ikenberry,LakeyMastanduno1988:1).Laprimeraaproximaciónexplicalaspolíticasen
términosdelasdemandasolasoportunidadesgeneradasdentrolaeconomíapolíticainternacional.
Enesamedida,lasdistribucionesdepoderpredominantes,losprincipiosynormasinsertosen
losregímenesinternacionales,ylosimperativosdelasestructuraseconómicasinternacionales,
son invocadas como explicaciones sistémicas de la PEE(Ikenberry 1988: 219). La segunda
aproximación,centradaenlasociedad,examinalaPEEcomounrelejodelaspreferenciasde
determinadosgruposoclasesdelasociedad,ocomoelresultadodelaluchaporlainluencia
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que tiene lugar entre grupos de interés o partidos políticos heterogéneos (Ikenberry, Lake y
Mastanduno 1988: 1-2). Esa medida busca relacionar las políticas con las demandas puestas
sobre el gobierno por grupos privados, sectores o clases dentro del sistema político nacional
(Ikenberry 1988: 219). Por último, el enfoque centrado en el Estado percibe a la PEE como
altamenteconstreñidaporlasrelacionesinstitucionalesinternasquehanpersistidoeneltiempo
yporlahabilidaddelosoicialesestatalespararealizarsusobjetivosalaluzdelasexigencias
internacionalesydomésticas(Ikenberry,LakeyMastanduno1988:2).Acontinuaciónsedará
cuentadelaliteraturapertinenteparacadaunodelosenfoquesanteriores,haciendoespecial
énfasisenaquellaqueseconcentraenlospaísesenvíasdedesarrollolatinoamericanos.
Centrado en el sistema
Deacuerdoconesteenfoque,laPEEesunafuncióndelosatributosocaracterísticas
delsistemainternacional(Ikenberry,LakeyMastanduno1988;Dent2002).Enesamedida,
concibequelaformacióndelaPEEresidefueradelámbitointernodelosestadosyseforma
alaluzdelasinteraccioneseinterrelacionesdelasdemandasyoportunidadesgeneradasen
lapolíticainternacionalylaeconomíapolíticaglobal(Mearsheimer2001:1994;Ikenberry,
Lake y Mastanduno 1988; Krasner 1985; Waltz 1979). Cabe afirmar que este enfoque
tiendeasermássensitivoalasituaciónespecíficadelospaísesenvíasdedesarrolloque
hanestadotradicionalmenteexpuestosalasinteraccionesasimétricas(Leiteritz2010:62).
Paraefectosdeladiscusión,seabordaráesteenfoquedeacuerdoconlasiguientetipología
de puntos de vista: distribuciones desiguales de poder, coerción desde las instituciones
internacionalesyladifusióndepolíticasentreEstados.
Elprimerpuntodevistasistémicoconsisteenquelasdistribucionesdesigualesde
podersetraducenenfactoresestructuralesquepuedenconstreñirlaPEEdelospaísesen
víasdedesarrollodemaneratotaloparcial.Unaexplicacióndelconstreñimientoparcial
sebasademaneraimportanteenelmodelodenegociación(bargaining).Deacuerdocon
estaaproximación,losestadosmásdébiles,entantorelativamenteautónomos,consienten
o se ajustan a los intereses, preferencias y prescripciones de política de los estados más
poderosos(Adams1992:24).Endichaliteraturasesugierequelosestadosfuertesganan
conformidadconsusdeseos(compliance)atravésdelaamenazaolaaplicacióndecastigos,
v.g.,sancioneseconómicasoaccionesmilitares(Richardson1978;Armstrong1981;Ray
1981). Ello les permitiría imponer sus intereses, los cuales se reflejan en las PEE de los
paísesendesarrollo.
Asuvez,unaexplicacióndesdeelconstreñimientototalponeencuestiónelmodelo
denegociación.Deestamanera,sostienequelacoacciónolacooptaciónnoessuficiente
porsímismaparaexplicarlaformacióndePEE.Enesesentido,searguyequesilospaíses
pequeñosestántanprofundamentepenetradosporlosintereseseconómicosdelospaíses
delcentro,elegiránunaPEEconsistenteconlosinteresesdeesospaísesdominantes.Esta
acción termina por prefigurar las relaciones económicas con sus similares (Moon 1985).
De esa manera, se concibe el vínculo entre la dependencia7 y la PEE como una relación
estructural de largo plazo. Bajo este enfoque, la elección constreñida por parte del país
en desarrollo se basa en una historia de relaciones que incluye no sólo una recompensa
al comportamiento, sino también una amplia gama de transacciones productoras de
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Paraunanálisisdetalladodelasdiferenciasentrelateoríadeladependenciaeconómica(‘dependence’)ylateoríadeladependencia(‘dependency’),cf.Caporaso,James.1978.«Dependence,DependencyandPowerintheGlobalSystem:AStructural
andBehavioralanalysis».InternationalOrganization,Vol.32(1),13-43.
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penetración y dependencia que socavan la propia autonomía de la unidad de la toma de
decisiones(Moon1985:320). 8
Otra explicación en la misma dirección del constreñimiento total en torno de la
formacióndelaPEEenlospaísesenvíasdedesarrollo,elanálisisdelsistema-mundo,sostiene
quedichoconstreñimientotienelugarenvirtuddelascontradiccionesyasimetríasquese
producenalinteriordelcapitalismointernacional(Wallerstein1979).Estaaproximación,
a través del concepto de centro-periferia, arguye que el sistema internacional posee un
diseñodesigualyperjudicialparalospaísesenvíasdedesarrollo.Aellosseleshaasignado
unrolperiféricodeproduccióndemateriasprimasconbajovaloragregado,entantolas
decisiones fundamentales se adoptan en los países más poderosos, los cuales producen
bienesyserviciosdealtovaloragregado(Wallerstein1979).
Ahorabien,dichasaproximacionesqueasumenunarelaciónentrelasdistribuciones
desigualesdepoderyladependenciaeconómica,exhibenciertaslimitaciones.Porunlado,
sepuedeafirmarqueresultadifícildefinirymedirladependenciadeunanaciónsobreotra
(Vital1967).Porotro,apesardeloanterior,esposiblediferenciartiposdedependencia:
deexportacionesoimportaciones,decooperación,deinversión,dedeuda,tecnológica,o
monetaria(MenkhausyKegley1988).Además,ciertosestudiosapuntanaquesepuededar
larelacióninversaentredependenciaeconómicayconformidadpolítica(Adams1992:30).
Deesemodo,Estadosrelativamentedébilesodependientesponenencuestiónamenudo
alosregímenesliberalesinternacionalesatravésdesusPEE,porejemplo,condicionando
la inversión extranjera (Biersteker 1987). Más aún, las naciones en vías de desarrollo
frecuentemente han cuestionado en el pasado el liberalismo global precisamente porque
loshacemásvulnerablesaloschoquesexternosypresionessobresuPEE(Krasner1985).
El segundo punto de vista sistémico explora los cambios en la PEE a través de
la coerción ejercida por las instituciones financieras internacionales (IFI’s). Según esta
concepción, las IFI’s (Banco Mundial, FMI) constituyen vehículos importantes de la
ampliación de la política liberal del hegemón EE.UU., que se compone de 5 puntos9
(Woods 2006). De estos, dos serían parte de la PEE de un país en desarrollo: apertura
de la economía al comercio y apertura de la economía a la inversión extranjera directa
yalmovimientolibredeflujosdecapital.Enotraspalabras,laposiciónestadounidense
acercadelasfuncionesdelosgobiernosylosmercadosestableceelcentroconceptualde
gravedaddelasIFI’s.Porlotanto,EE.UU.encuentraenlosorganismosmultilateralesun
instrumento especialmente útil para proyectar su influencia en los países en desarrollo
(Wade2006).Deesemodo,lainfluenciainternacionalsobrelapolíticaeconómicaatravés
delosprogramasdeajusteestructural(Stallings1992),ylascondicionalidadesdiseñadas
aefectosdelbuengobierno(Anders2005),terminanporprefigurarlasopcionesdePEE
delospaíseslatinoamericanosalacomododelasIFI’s,acambioderecibirayudaexterna
esencialycréditosexternos(Panizza2009).
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Moon(1985)vamásalláysostienequeladependenciageneradistorsionesenelsistemasocialypolíticodelpaísendesarrollo,
lascualesllevanalpoderaunaélitecuyosintereses,valoresypercepcionestienenmásencomúnconlasélitesdelanaciónpoderosaqueconlasmasasensupropiopaís.Estacaracterizaciónfamiliardelnúcleodeunaperiferia(ounaélite«compradora»,
cf.Evans1979)sugierequesedebeencontrarunaalteraciónsigniicativadelasPEEquetambiénpodríaserconsideradacomo
partedelenfoquecentradoenlasociedad,locualhacequelaexplicacióndeMoonseencuentreamediocaminoentrelosdos
enfoques:elsistémicoyelcentradoenlasociedad.
1)Eliminacióndedesequilibriosmacroeconómicoscomolainlación,déicitsexternos,etc.(2)Privatizacióndelasempresas
estatales.(3)Liberalizacióninancierainterna.(4)Aperturadelaeconomíaalcomercio.(5)Aperturadelaeconomíaalainversiónextranjeradirecta,mediantelaeliminacióndelgobiernoaloscontroles(Woods2002),estoes,lospuntosdelConsensode
Washington.Cf.Williamson(1990).
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Ahorabien,esteenfoquepresentaunalimitaciónyesqueamenudopierdedevistala
agenciadelospaísesendesarrollo,descuidandolaposibilidaddequenohayacoerciónsinoun
consensointerno(Abrahamsen2004:1459)ounaintervención«porinvitación»(Tickner2007).
Finalmente, el tercer punto de vista del enfoque sistémico se centra en la difusión de
políticas.Deacuerdoaestepunto,losformuladoresdepolíticadomésticospercibenenelámbito
internacionalPEEexitosoyadoptanestemodeloensupropiopaís(Weyland2007),apartir
de4mecanismosdiferentes:coerción,competencia,aprendizajeyemulación(Simmonset.Al.
2008).Unalimitacióndeesteenfoqueesquesibienreconoceelpapelrelevantedelasideas,
consisteenqueesmásprobablequeladifusiónocurraentrecomunidadesdeconocimientoo
grupos de pares que comparten la misma información y cuyas experticias resultan relevantes
entresí.Deesamanera,laspolíticasadoptadasquepuedenexplicarseporestaperspectivason
aquellas formadas en un contexto regional o entre países vecinos o inluyentes, entre los que
existeunestrechocanaldeinformaciónycomunicación(BrooksyKurtz2009)oqueposeen
unassemejanzasestructurales(DezalayyGarth2002:39).
En última instancia, el enfoque centrado en el sistema en general, al concentrarse
casi exclusivamente en la distribución internacional de poder, tiende a sobreestimar el efecto
de las fuerzas externas. Por otro lado, subestima la inluencia de las fuerzas internas en los
paísesdeAméricaLatinaenvíasdedesarrollo.10Enesesentido,reducelaformacióndePEEa
determinantesexternos,mientrasquesoslayatantoelpapeljugadoporlosfactoresinternosyla
agenciadelosgruposdeinterésdoméstico,comoelcarácterespecíicoylahistoriainternade
talespaíses.Elenfoquecentradoenlasociedadbuscaremediarestaslimitacionesydiicultades
delenfoquecentradoenelsistema,arguyendoquelosobjetivosdelaPEEsonformadospor
respuestasdelospolíticosalasdemandasdediferentesgruposdeinterés(Oatley2011:69).
Centrado en la sociedad
ElenfoquecentradoenlasociedadentiendelaformacióndelaPEEapartirdelámbito
domésticoy,enparticular,enlaluchacontinuaporlainluenciaentrediversasfuerzassociales
internas o grupos de interés. De ese modo, en el interior de dicho enfoque, los oiciales de
EstadoolasinstitucionesnotienenunpapeldeterminanteparaexplicarlaformacióndePEE
(Ikenberry,LakeyMastanduno1988,7).Esteenfoqueparte,delaimportanciadelosintereses
delossectoreseconómicosenordenaexplicarlavariaciónolacontinuidaddedeterminadas
PEEs(Gourevitch1986).Enesamedidaelenfoquecentradoenlasociedadsiembradudassobre
elenfoquecentradoenelsistema.Así,airmaqueelEstadonorepresentaelinterésnacional,
dadoquenoactúacomounaunidadcoherenteypropositiva,sinoqueescapturadoporactores
cuyosinteresesseencuentranenconlicto,locualserelejaendiferentespreferenciasenlaPEE
(Milner1997;Frieden1988).11Deahíqueconcibaalapolíticaantetodocomolacompetencia
entre varios sectores de la economía (Frieden 1991b). En esa medida este modelo parte de la
identiicacióndelosactoresrelevantesydecómoseorganizan(Moravcsik1997:517).
Elenfoquecentradoenlasociedadpartedelalógicadela«segundaimagenalrevés»
(second image reversed),unafrasequeexpresaelimpactodelaspresionesinternacionalessobrela
10 Noobstante,hayposicionescomoladeHey(2003),quesostienequehayunequilibrioentrefuerzasinternas(papeldellíder
político)yexternas(constreñimientos)enlaformacióndePEEdelospaísesenvíasdedesarrollo.Estoseexplicaporqueesel
másrecientedelosestudiosquepartendelenfoquedeladependenciaeconómica,loscualesyacomienzanaaceptarlaimportanciadefactoresdomésticosendichaformación.
11 ComoseverámásadelanteenlapresentacióndelenfoquecentradoenelEstado,elliberalismoeconómicodiríaaestacrítica
queesnecesarioentenderalEstadocomounvocerodelaspreferenciasdelosgruposdeinterés.Estoesreconocerquedividir
elEstadoylasociedadendosnivelesseparadosesproblemático.
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políticadomésticaylasconsecuenciasqueellotienedevueltaenlasrelacionesinternacionales
(Gourevitch2002:309).Básicamente,enlaliteraturareciente,12dichoenfoquereposaendos
modelos teóricos del comercio internacional: el modelo factorial de Stolper-Samuelson y el
modelosectorialdelRicardo-Viner(Gourevitch2002:311).ElprimerosostienequelasPEE
son conducidas por la competencia entre los factores de producción, es decir, entre trabajo
y capital, o entre trabajadores y capitalistas (Oatley 2011). En otras palabras, cuando hay
libre movilidad de los factores de producción (trabajo y capital), aquellos cuya dotación de
factoresdentrodelpaísesescasapreierenelproteccionismo;mientrasquequienesposeenuna
produccióndefactoresabundantepreferiránellibrecomercioylalibremovilidaddelujos
decapital(KrugmanyObstfeld2011;Gourevitch2002;Millner2002;FriedenyRogowski
1996;Rogowski1989).
ElrazonamientoquesubyacealmodelofactorialdelteoremaStolper-Samuelsonestriba
enque,medianteelfomentodelaespecializaciónencadaeconomíaportiposdeproducción
orientadosalaexportación,elcomercioaumentalademandadefactoresabundanteslocalmente
(ysubelaofertadeingresosdelosdueñosdeesosfactores).Alavez,reducelademandadefactores
localmenteescasos(yllevaalabajalosingresosdelospropietarios)(Hiscox2010:53).Enotros
términos, esta aproximación se basa en el reconocimiento de que la PEE tiene consecuencias
distributivasyestasgenerancompetenciapolíticaentrelosganadoresyperdedoresenrelación
conlasmedidastomadas.Estodebidoaqueambosbuscandefendersusintereseseconómicosde
manerapolítica,bienatravésdepresionesdirectamentealgobiernoo,porejemplo,atravésdel
lobby(Oatley2011).
Una limitación de este modelo es que asume que tanto los trabajadores como los
capitalistassonhomogéneos(Oatley2011),auncuandolasdivisionesycoalicionesenrelación
conlaPEEamenudoparecencontradecirsuexplicacióndelaformacióndepreferencias.De
estamanera,esprobableveralostrabajadoresypropietariosdelamismaindustriaconstituyendo
juntosunfrentecomúnparaqueseimponganbarrerasdeprotecciónalasimportacionesoala
libremovilidaddelujosdecapital.Enotrostérminos,elproblemafundamentalpareceserque
elteoremaStolper-Samuelsonsederivadesuponerquelosfactoresdeproduccióntienenuna
granmovilidadentrelasdiferentesindustriasencadaeconomía(Hiscox2010:53).
UnaaproximaciónalternativaparadarcuentadelosefectosdelaPEEsobrelosingresos
ylosefectospolíticosquesesigueneselmodelodeRicardo-Viner.EstepartedequelaPEEse
conduceporlacompetenciaentresectoresoindustrias(Oatley2011).Algunosfactoressonde
usomuyespecíico,asíqueseobservanefectossobreelcomportamientopolíticodelosactores
porsectores,encasodequeelfactorproductivoseainmóvilyseaparticularaunaindustria.
Losparticipantesdedichaindustriasealiarán,apesardesudiferenciadeclase,sitienenun
interésensupreservaciónycrecimiento,ysiademássevenamenazadosporlaliberalización
comercialodelujosdecapital(KrugmanyOsbtfeld2011;Milner2002;Gourevitch2002;
Frieden1991a).Enotrostérminos,losingresosdelosindividuosestánsujetoscercanamentea
lasfortunasdelasindustriasenlasquesedesenvuelven(Hiscox2010)ydeahíquelossectores
másorientadosalaexportaciones(tecnológico,inanciero)seanmásabiertosalaaperturaque
sus contrapartes de sectores que enfrentan fuertes presiones en virtud de las importaciones
(textiles,acero,calzado,etc.).
12 Buenapartedelaliteraturaclásicasobreelpapeldelosactoresdomésticosenlospaísesdedesarrollolatinoamericanossecentró,
enlosaños70,enlaideadelallamada«Teoríadeladependencia»,segúnlacuallaseconomíasdeltercermundoestabantan
fuertementepenetradasporfuerzastrasnacionales,quelaspreferenciasdelaséliteslocalesenPEEcoincidíanconlasdedichas
fuerzasforáneas(Evans1979).Paraunarevisiónexhaustivadeestaliteraturaver(Adams1992:32-52).
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Una limitación de este modelo es que supone que las empresas al interior de los
sectores son homogéneas. No obstante, algunas irmas se dedican a la exportación y otras
no.Deesemodo,mientrasalgunasinviertendirectamenteenunpaísextranjeroconelinde
produciryvenderenesazona,otrasempresassoloparticipanenlaexportación(Greenawayy
Kneller2007).Másaún,enalgunossectoresquerequierengrandesinversionesdecapitales,
lasempresasmásgrandespuedendisfrutardeunaventajadecostossobrelasempresasmás
pequeñastalqueestosmercadostiendenasermonopolizadossoloporunaspocasempresas
muygrandes.Enestoscasos,enquelasempresascompitenentresíyconrivalesextranjeros
paradiferentesnichosdemercado,elcomerciopuedetenerdiferentesefectosparacompañías
delamismaindustria(Hiscox2010:55).
Enúltimainstancia,losdosmodelosdebenserleídoscomoalternativasempíricasenla
medidaenqueambossondeductivamenteválidos,peropuedenaplicaramomentoshistóricos
diferentes(Hiscox2010).Contodo,lainvestigacióndefronteraenformacióndePEEasume
quelaaproximacióndeespeciicidaddelosfactoreseslamaneramásapropiadaparapensar
laspreferenciasendichapolítica(Hiscox2010).
Sibienelenfoquecentradoenlasociedadtienemenoslimitacionesparaalgunos,pues
ofreceuna«ricacomplejidadyreconocequelaspolíticasexternasusualmenterelejanunconlicto
entrelosgruposdeinterésdomésticosmásqueunaunidadsocietalbasadaenuninterésnacional
indivisible»(HockingySmith1997:12),tambiénpresentalimitaciones.Estasestribanenque,
porunlado,elenfoquecentradoenlasociedadsolocapturala«demanda»porlaPEE,perono
suoferta(Ikenberry,LakeyMastanduno1988:9).Másaún,losgruposdeinteréseconómicos
nosonlaúnicafuentedepresiónsobrelospolíticos,dadoquelaopiniónpúblicapuedeserun
factorimportanteenesesentido(Gourevitch2002).Porotrolado,losmodelosnoexplicanpor
qué emerge el equilibrio político en las preferencias (Rodrik 1994). De ahí que sea prudente
concebiraesteúltimocomounafuncióndelosarreglosinstitucionales.Porello,cabeexaminar
laliteraturaqueestudiatalesarreglos;asaber,elenfoquecentradoenelEstado.
El enfoque centrado en el Estado
ElenfoquecentradoenelEstadobuscamostrarquelosactoresestatalesylasinstituciones
juegan un papel crítico en la manera en que las fuerzas sociales ejercen inluencia sobre la
PEE(Ikenberry,LakeyMastanduno1988:8;Ikenberry1988).EnesamedidalaPEEesuna
funcióndediversosarreglosinstitucionales.Lasmayoresdiscusionesdeesteenfoqueresidenla
especiicacióndecuálesinstitucionesimportanycómo(Gourevitch2002).
Laliteraturaapuntaaqueunacaracterísticadelospaísesenvíasdedesarrolloconsisteensu
capacidadparaquelasinstitucionesdomésticastrasladenlosconstreñimientosyoportunidades
delasestructurasinternacionalesasusPEEpropias(Ikenberry,LakeyMastanduno1988).Así,
laPEEdeestosestadosesproductotantodesuposicióninternacionalcomodelasinteracciones
conlictivasentreactoresdomésticos;ytambiéndelacoalicióngobernanteydelapolíticainterna
encarnadaenlasinstituciones.Deesemodo,losobjetivosdelaPEEsonconiguradosdadaslas
perspectivas ideológicas y los intereses materiales de las coaliciones gobernantes (Katzenstein
1977: 306-308).13 A su vez, la literatura reciente se reiere al enfoque del agente-principal en
ordenaabordarlaformacióndePEEenlaestructurainstitucional(DüryElsig2011).14
13 ParaunarevisióndelaliteraturasobreelpapeldelasinstitucionesenlasformulacióndelasPEEenlospaísesdesarrolladosver
Odell(1990)yGourevitch(2002).
14 Elenfoquedelagente-principaldesignalaaproximaciónalasituaciónquetienelugarcuandounactoreconómico(elprincipal)
dependedelaacción,delanaturalezaodela éticadeotroactor(elagente)sobreelcualnotieneinformaciónperfecta.Enotras
palabras,esteenfoqueseocupadelasdiicultadesquesepresentanbajocondicionesdeinformaciónasimétrica.
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una revisión de literatura - Gabriel Jiménez Peña
Porcuantoalospaísesendesarrollolatinoamericanos,laliteraturareierealpapeldel
Estado,alarelaciónentrelasPEEsyelsistemadegobiernoyalpapeldelasélites.Respectodel
papeldelEstado,sesostienequetieneunrolindependienteyautónomo(Stepan1978).Porello
sehablaenestaaproximacióndel«Estadoorgánico»,elcualmonitoreayguíalasinteracciones
delosactoresprivados,minimizandolosconlictosyasegurandounadistribuciónapropiadade
beneicios(Stepan1978).Deesemodo,elEstadodelospaísesendesarrollocumplelafunciónde
mediarentrediferentesintereses:losdelasmultinacionales,loslocalesylosdelEstadomismo.
Así,tienelugarunatriplealianzaentreestasdistintasfaccionesdelcapital,puesmientrascadauna
compiteporlosmercadosylasinanzaslocalessecomparteuninterésenmantenercondiciones
favorables para la acumulación (Biersteker 1987; Evans 1979). De ahí que la PEE, para esta
aproximación,seconsiderecomoelresultadodeuncomplejoconjuntodenegociacionesentre
dichosgrupos.Enesteconjunto,elEstadonoessolounmediadorentreelsistemainternacionaly
elámbitodoméstico,sinoquesostienesuspropiosinteresesdemantenerelcontroldelaeconomía
(Biersteker 1987; Evans 1979). Con todo, en esta aproximación se señala que la autonomía
estatalesunafuncióndelosarreglosinstitucionalesydelascapacidades,incluyendoelnivelde
aislamientodelEstadodelaspresionessociales,lacohesiónylacentralizacióndelaestructura
detomadedecisiónmisma,ylosinstrumentosdisponiblesparalasélitesdeEstado(Haggard
1990). A su vez, la literatura reciente explora hasta qué punto el Estado en países en vías de
desarrollo,dadaslasolasdeaperturaneoliberal,hamantenidosupapelcomoresponsabledelas
reformasauncuandohapermitidoqueelsectorprivadodesempeñeunpapelenelproceso.Esto
teniendoencuentaqueseconsideraaesteúltimocapazdeadministrarfuncionesespecíicasde
maneramáseicientequeelEstadomismo(Altai2011).
Por el lado de la relación entre la PEE y el sistema de gobierno, esta aproximación se
concentraenlasinstitucionespolíticascomoeltipoderégimen,lospoderesconstitucionalesdel
presidente,lasreglaselectorales,yelsistemadepartidospolíticos(HaggardyKaufmann1995).
La literatura señala que los líderes políticos, construyen coaliciones estratégicas y actúan en
funcióndelmantenimientodelpoder(Ames1987),dadoqueelpresidencialismoesunfenómeno
comúnenAméricaLatinaqueinluenciatambiénalformularpolíticaseconómicas.Contodo,
esenvirtuddelospoderesconstitucionalesdelpresidentequeestetienelafacultadparaformular
políticaeconómica(CoxyMcCubbins2001).Unodeelloseseldecreto,cuyapromulgación
tienefuerzadeley(ShuggartyHaggard2001).Porotrolado,elpoderreactivomásconspicuo
eseldelveto,quepuedesertotaloparcial,queotorgamáspoderalpresidentepueslepermite
acercarmáslapolíticaalpuntoidealdesupreferencia(Tsebelis1995).Finalmente,unpoder
proactivo del presidente, relevante para explicar la PEE en los países latinoamericanos, es el
gatekeeping,queconsisteenqueesteeselúnicoquepuede,dentrodesuagenda,iniciarreformas
a la política económica (Cox y McCubbins 2001). No obstante, Shuggart y Haggard (2001)
sostienen que hablar del presidencialismo como una sola entidad es un error. Además, debe
anotarsequeelénfasisenlospoderesdelejecutivosubestimaelpapeljugadoporelparlamento
ylospartidospolíticosalfomentarcambiosenlaspolíticaseconómicas(HaggardyKaufman
1995).Contodo,adiferenciadeloqueocurreenlaliteraturaespecíicasobrePEEenlospaíses
desarrollados,elpapeldelcongresoenlaformacióndedichapolítica,enlospaísesendesarrollo,
permaneceinexplorado.
A su vez, los sistemas de gobierno autoritarios pueden favorecer la liberalización del
comercio, la inversión extranjera y la libre movilidad de lujos de capital en un intento por
captarimpuestosenellargoplazo,medianteelaumentodelaproduccióneconómicaagregada
(Hiscox2010:66).Dichaspolíticaspuedensermásfácilesdeadoptarenvirtuddequeloslíderes
autocráticosestánmásprotegidos,encomparaciónalospresidenteselegidosdemocráticamente,
de las demandas políticas presentadas por los grupos de interés domésticos que persiguen la
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proteccióndelcomercioyloslímitesdelainversiónextranjera(Haggard1990).Estefueelcaso
dePinochetainalesdelosañossetentaenChile.
Ahorabien,laslimitacionesdeesteenfoquesonlassiguientes.Engeneral,laliteraturadel
enfoquedelEstadoaludemásalaformacióndepolíticaeconómicadomésticaquealaPEEen
particular.Además,nodacuentadelroldedeterminadascomunidadesalinteriordelEstado,
comolastecnocraciasporejemplo,enlaformacióndePEE.Yinalmente,presentaunvacíoal
explicarelpapeldelasideasenlaformacióndePEEenlospaísesenvíasdedesarrollo,pues
enfatizademasiadoenelpapeldelosintereses.Dichovacíopuedeserllenadoacudiendoala
literaturaconstructivistaquesecentraenelestudiodelasideas.
ElconstructivismoylaliteraturasobreideasenlaPEE
LasideaspuedenserreconocidascomodeterminantesimportantesdelaPEEentres
sentidos: como «hojas de ruta», como puntos focales y elementos cohesivos, y en tanto su
condición de institucionalizadas (Goldstein y Keohane 1993). En particular, interesa en la
discusióndeformacióndePEEestetercersentido,pues«lasideasunavezqueinluyensobre
eldiseñoorganizacional,suinluenciaseverárelejadaenlosincentivosdelaorganizacióny
enlosinteresesquehadeservir»(GoldsteinyKeohane1993:20).Enesamedidalasideas
implicancambiosenlasnormas,dadoquesuinstitucionalizaciónhacequesuinluenciasea
prolongada.
En el análisis de formación de la PEE de los países industrializados, el papel de las
ideashasidoreconocidohacetiempoentrabajoscapitalescomolosdeKatzenstein(1978).
EsteautorexplicalasdiferenciasentrelasPEEdedichospaísesavanzadosenvirtuddesus
diferenciasideológicas.Porsuparte,Goldstein(1988)explicaeldeclivedelcomercioexterior
deEE.UU.envirtuddelaevolucióndemecanismosinstitucionalesquesehaninclinandoen
eltiempohacialaideadelabondaddelaspolíticascomercialesliberales,endetrimentodelas
ideasdecomerciojustoydeproteccionismo.FinalmenteestáeltrabajodeOdell(1990),para
quienlaPEEestádeterminadaporideas,valoresycreencias,locualpuedeocurriratravésde
laformacióndeconstructosideológicossistematizadosoporlapresenciadepuntosdevista
cognitivos que producen preferencia por el pragmatismo. En última instancia, mientras la
PEEdelospaísesdesarrolladosseveafectadaporlosinteresesmateriales,lasituaciónnose
debereducirsimplementeaellos,pueslosvaloresylascreenciastienenorígenesmáscomplejos
ypuedentenerefectosindependientessobreelcontenidodedichapolítica(Odell1990:149).
Encontraste,enelanálisisdelaformacióndePEEenlospaísesenvíasdedesarrollo,lasideas
hastaahoranohansidotenidasencuenta,quizáporqueamenudosehapuestoénfasisenel
papelquejueganlosintereses,comosehavistohastaahoraaquí.15
Las aproximaciones basadas en las ideas, como el constructivismo, han buscado
explorarquépapeljueganestasenlaprescripcióndecomportamientosadecuadosporpartede
determinadostiposdeactoresrelevantesenlaformacióndePEE(Adler2013;Carlsnaes2013:
445).Deesemodo,sibiensurepresentantemásrenombradosostienequenoestáinteresado
enlapolíticaexterior(Wendt1999:11),contodo,otrosautoresdeestacorrientecomoPeter
15 UnaexcepciónaestaairmaciónlaconstituyeSimmonsetal.(2008),quiensostienenquelospaísesenvíasdedesarrolloliberalizansuspolíticaseconómicasexteriorescuandosuscompetidoreslohacenasí.Uncontraejemploasutrabajoloconstituyen
lospaísesdelaComunidadAndina,quecompitenentresíenlasexportaciones(EcuadorconColombiaenlaexportaciónde
frutasoVenezuelayColombiaenlaexportacióndepetróleo)ynohanliberalizadohomogéneamentesusPEEs,porlocual
convieneampliardichaliteratura.OtraexcepciónlaconstituyeeltrabajodeNelyStephen(2010),quienessoloseocupandela
importanciaquetienenlasideasenlaformacióndePEEdelospaísesBRICo,comoelloslosllaman.«líderesregionales».
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El papel de las comunidades de conocimiento en la formación de la política económica exterior en Latinoamérica:
una revisión de literatura - Gabriel Jiménez Peña
Haas (1990, 1992),16 Martha Finnemore y Kathrin Sikkink (1999), y Jef Checkel (1993),
hacenunacontribuciónacercadelaimportanciadelasideasenPEE.
Ahorabien,unodelospropósitosdelasaproximacionesideacionalesestribaencómo
explicarelcambiopolítico(FinnemoreySikkink1999).Paraelloconcibenun«ciclodevida»
delasnormas:amenudolasnormasemergencomoideasenelescenariointernacional.Porun
efectodecascada,sonadoptadasenelámbitodomésticoinclusocomorespuestaapresiones
externas.Finalmente,soninternalizadasoinstitucionalizadas(FinnemoreySikkink1999).
Deesemodo,paralosconstructivistas,lasideaspermeanlavidasocialy,sibiensepueden
presentarproblemasparaaislarlasentantovariablesexplicativasdeloscambiosenlasnormas
(Carlsnaes2013),lociertoesqueunavezconvertidasennormasatravésdelmecanismotopdown abordadoporlasautoras,sirvencomoexplicacióndelaconductadelosformuladoresde
PEEenelámbitodoméstico.
Por su parte, Peter Haas (1990) muestra cómo las ideas cambian a los actores o
formuladoresdePEE,perotambiéncómolasinstitucionesmedianentrelasideasyloscambios
enlaPEE.Esteautorarguyequelasorganizacionesinternacionalespromuevenciertasideas
yestablecenunaformadepensaracercadelostemasqueafectanlaformaenquelosEstados
identiicansuspropiosinteresesylleganaentenderdeterminadostemas.Deesemodo,Haas
abordaorganizacionesquecoordinanasuntostécnicosenlosquelaexperienciacientíicaes
respetada y muestra cómo la adopción del lenguaje técnico y la mentalidad común en la
organización internacional termina por afectar procesos en el Estado (Haas 1990). Dichas
organizaciones, que no necesariamente tienen que ser transnacionales (Haas 1992), son
conocidasenlaliteraturacomo«comunidadesepistémicas».
Una comunidad epistémica consiste en una red de profesionales de reconocida
experienciaycompetenciaenundominioparticular,yconunapretensióndeautoridadsobre
elconocimientorelevanteparaformularpolíticasdentrodeesedominiooáreatemática(Haas
1992: 3). Sus miembros, cuyo origen cientíico puede ser multidisciplinar, han de poseer las
siguientescaracterísticas:(1)unconjuntocompartidodecreenciasnormativasydeprincipios,
que provee una base para la acción; (2) creencias causales compartidas, las cuales sirven de
baseparaconectarlosresultadosdeseadosylaspolíticas;(3)lasnocionescomunesdevalidezo
criteriosintersubjetivosdejuiciocompartidos;(4)unaempresacomúnparaaplicarlaspolíticas,
es decir, un conjunto de prácticas comunes asociadas a una serie de problemas a los que se
dirigesucompetenciaprofesional,presumiblementeconlaconviccióndequeseverámejorado
elbienestarhumano(Haas1992:3-4).Enesamedida,losmiembrosdedichascomunidades
comparten,pordecirlodealgúnmodo,lasmismas«ideas».Estoestantolasmismascreencias
causalescomocreenciasdeprincipioynormativas(GoldsteinyKeohane1993:11).17
Unpuntoprincipaldeesteenfoqueesquesecentraenel«procesoatravésdelcual
el consenso es alcanzado al interior de un ámbito dado de experticia, y a través del cual
el conocimiento consensual es difundido y transportado por otros actores. Su principal
preocupación se reiere a la inluencia política que una comunidad epistémica puede tener
enlaelaboracióncolectivadepolíticas,másqueenelcaráctercorrectodelconsejootorgado»
(Haas1992:3-4).Enúltimainstancia,laliteraturasobre«comunidadesepistémicas»propone
unprogramadeinvestigaciónrelexivoparaestudiarempíricamenteelroldelasinstituciones
enlaformulacióndepolítica(AdleryHaas1992:367).
16 SibienHaasensentidoestrictonoesunconstructivistaparalosañosnoventa,enlosqueescribesobrecomunidadesepistémicas,puedeserconsideradocomounprecursorimportantedeesepuntodevista.Alrespecto,Cf.Adler(2013).
17 GoldsteinyKeohanesostienenquelasideassondetrescategorías:visionesdemundo,creenciasdeprincipios(principled beliefs)
ycreenciascausales(GoldsteinyKeohane1993).
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Politai: Revista de Ciencia Política, 2014, Año 5, segundo semestre, N°9: pp. 61-83
Enlamismalíneaargumentativa,Checkel(1993)arguyequelasideasyelconocimiento
canalizadoatravésdeunacomunidadepistémicaenparticular(elIMEMO,Institutodela
economía mundial y las relaciones internacionales) jugaron un papel determinante en los
drásticos cambios que tuvieron lugar en la política exterior de la Unión Soviética durante
laeradeGorbachov.SuargumentoesquedichacomunidadepistémicaIMEMO,entanto
un«tanquedepensamiento»alqueacudíanlasaltasesferaspolíticasparaaprovisionarsede
conocimiento,paulatinamenteabrió«ventanasdepolítica»atrescambiosimportantesenla
concepción del sistema internacional, la imagen del adversario y en los temas de seguridad
(Checkel 1993). Y las ideas de individuos particulares, llamados por el autor entrepreneurs,
jugaronunpapelsigniicativousandoasufavorlaconiguracióninstitucionalypolíticapara
llevaracabounarevolución(Checkel1993).
Ahorabien,sicomoindicalaliteraturaconstructivista,sonlascomunidadesepistémicas
losproveedoresdeinspiraciónideacionalydelaexperticiatécnicanecesariaparaformularla
PEEdelospaísesdesarrollados:¿enquémedidahaninspiradodichastecnocraciasenlasideas
delasPEEenlospaísesenvíasdesarrollo?,¿quédicelaliteraturasobretecnocraciasyreformas
económicasenLatinoaméricaalrespecto?
La literatura sobre las comunidades de conocimiento latinoamericanas en función de
laPEE
Este acápite se concentrará en reconstruir la literatura sobre las comunidades de
conocimiento (tecnocracias, Tecnopols, comunidades de expertos), en función de lo que
se encuentra de los tecnócratas (como sujetos formuladores de PEE en los países en vías de
desarrollo),yelpapeldelasideasvis-à-visenlosinteresesendichaformación.
Laliteraturasobreloqueaquísehallamado«comunidadesdeconocimiento»seconcentra
enofrecerherramientasteóricasparaentenderdequémaneralosgruposdeexpertosotécnicos
hanalcanzadoelpoderycómogobiernan(CentenoySilva1998:2).Generalmentesuexperticia
sereierealascienciasaplicadas(Dargent2012:23).Setrataensumayoríadeéliteseducadas
enEE.UU.(Estrada2005;DezalayyGarth2002),yvinculadasconlasreformaseconómicas
llevadas a cabo en Latinoamérica en los años 80 y 90 (Panizza 2009; Haggard y Kaufman
1992),asociadasalneoliberalismo(RossSchneider1998:78).Deigualmanera,estaliteratura
tambiénsehaocupadodelasformasderegulacióndedichastecnocracias,susmodalidadesde
legitimación(Estrada2005)ysusdiferentesgradosdeautonomía(Dargent2012),llevandoa
caboestudiosdecasosobrelostecnócratasdevariospaíseslatinoamericanos.Algunosejemplos
son Chile (Montecinos 2009; Silva 2008; Silva 1998; Valdés 1995; Silva 1993; Silva 1991);
México(Baab2009;Camp1998;Centeno1994);Argentina(DezalayyGarth2002;Huneeus
1998);Brasil(Loureiro2009;DezalayyGarth2002);Perú(Dargent2012;Conaghan1998);y
Colombia(Palacio2012;Flórez2009;Estrada2005).Inclusosehanrealizadoestudioshistóricos
(Baud1998;Silva1998)oqueexplicansusraícesintelectuales,porejemplo,enelpensamiento
deHayek(Centeno1998).Otrosanálisissehancentradoenlasprofesionesdelostecnócratas,
en tanto economistas (Montecinos 2009), o en las luchas entre estos y los abogados por el
controldelpoder(DezalayyGarth2002).Porúltimo,larelexiónsobrelastecnocracias,vale
recordar,surgeenelmarcodelacompresiónsobrelasreformasimpulsadasenLatinoamérica
bajogobiernosautoritariosenlaobradeO’Donnell(1973;1979).
GuillermoO’Donnell(1973;1979)sugiereporprimeravezelpapeldelastecnocracias,
entantoélites,enlaformacióndeinstitucionesydepolíticaeconómica.Deacuerdoconeste
autor,unanuevaformadedominacióndeclaseemerge:elrégimenburocráticoautoritario,que
representa una alianza del aparato militar local, la élite tecnócrata y los sectores de capitales
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El papel de las comunidades de conocimiento en la formación de la política económica exterior en Latinoamérica:
una revisión de literatura - Gabriel Jiménez Peña
extranjerosylocales(O’Donnell1979).HaggardyKaufman(1992)sostienenque,enelcorazón
delasreformaseconómicasllevadasacaboenlospaíseslatinoamericanosainalesdelos80y
comienzosdelos90,seencontrabanlostecnócratasentanto«equiposdecambio»:gruposde
expertosqueoperanporfueradeloscanalesdedecisióndemocráticosconelapoyodelpresidente
(HaggardyKaufman1992:19).
Enlaliteraturasobretecnocraciasdecomienzosdelaprimeramitaddelosnoventa,se
cuentanprincipalmentelasobrasdePatricioSilva(1991)yEduardoSilva(1993)sobreChile,y
lasdeCenteno(1993;1994)sobreMéxico.Enesemomentoseentendíaalatecnocraciacomo«la
dominaciónpolíticayadministrativadeunasociedadporpartedeunaeliteestatalinstitucional
quetratadeimponerunparadigmadepolíticaúnico,exclusivobasadoenlaaplicacióndetécnicas
instrumentalmenteracionales»(Centeno1993:314).Dospreocupacionesmarcanlaliteratura.
Porunlado,laimplantacióndelaspolíticasneoliberales;porotra,eltránsitodelosregímenes
autoritariosalosdemocráticos(Centeno1993),yelrelevoenlastecnocraciasqueellosupone
(Silva1991).Enesamedida,lascuestionesqueguíanladiscusiónsonvarias.Enprimerlugar,
estáelpapeldeestastecnocraciasenlasdeprivatizacionesydemásmedidasneoliberalestomadas
enelámbitodoméstico.Elsegundopuntoeshastaquénivelestascomunidadessuponenuna
amenazaenlademocracia.Valeanotarqueenladiscusiónsobresulegitimidad,sesostieneque
estaprovendríadesuapelaciónalaracionalidad(Centeno1993:307-335;Centeno1998),lo
cualdaclavesparaentendersuprocesodeconstituciónentantosujetospolíticos.
En la literatura de la segunda mitad de los noventa, se encuentran los trabajos de
Domínguez (1997) sobre los ‘Tecnopols’; los de Montecinos (1997; 1998) sobre la relación
entretecnocraciaypolítica;eldeRossBenSchneider(1998)sobrelarelaciónentreinversión
extranjera y tecnocracia; y el trabajo conjunto de edición de Centeno y Silva (1998) sobre
la política de la experticia. En esta segunda ola de literatura destaca la relexión sobre el
involucramiento de los técnicos o expertos en política, llamados «tecnopols» (Williamson
1994),quienes«temenmuchomenosalapolíticaquelostecnócratasporquedeinenloracional
comoalgodiferente;paralostecnopols,unapolíticaracionalnoessolotécnicamentecorrecta,
sinotambiénpolíticamenteduradera»(Domínguez1997:7).Elejemplodel«tecnopol»por
antonomasia es F. H. Cardoso, de Brasil. En esa medida, una parte importante en esta
discusiónyanoseenfocatantoenquelosexpertosseaneconomistasoingenierostécnicos,
oquesuindependenciaoautonomíadependadelospolíticos;sinoqueellosmismosloson
(Montecinos1998;Domínguez1997),osurelaciónconestosesmuyestrecha(Bates1994).
Porotrolado,destacaenladiscusiónunarelexiónsobrelabasematerialdelastecnocracias.
Deestamanera,seairmaquesudesignaciónsedebealapretensióndemejorarlaconianza
paralainversión,dadoqueloslíderesbuscanalostecnócratasenordenamandarseñalesdel
compromiso del gobierno con la reforma económica y así restaurar dicha conianza (Ross
Schneider 1998). Más aún, para Bates el fortalecimiento de los tecnócratas en el Estado
durantelaépocadelasreformasrepresentaunintentodeinstitucionalizarpolíticasquesirven
ainteresesparticulares(Bates1994:31).Enesesentidocabeanotar,enordenaentendersu
procesodeconstituciónentantosujetospolíticos,quelastecnocraciassepuedenexplicaren
funcióndelosintereses(Panizza2009)ynosolodelasideascomolohacíanCentenoySilva
(1998).Espatente,entonces,enestepunto,latensiónqueexistealinteriordelaliteraturaen
relaciónconlabasemovilizadora,pordecirlodealgúnmodo,delostecnócratas:lasideasvisà-vis losintereses.Contodo,enestemomentonoseabordatampocoenlaliteraturaelpapel
delastecnocraciasenlaformacióndePEE.
Porúltimo,enlaliteraturadespuésdel2000,seencuentranlasrelexionesentornode
lasprofesionesdelostecnócratas,enlasquedestacaladeeconomista(Montecinos2009),yla
deabogado(DezalayyGarth2005).Asímismo,enestemomentodelaliteratura,seexplora
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cuáles son, pretendidamente, las instituciones de preferencia de los tecnócratas: los bancos
centrales,losdepartamentosdeplaneaciónylosministeriosdeeconomíayinanzas(Palacios
2005);ylasposiblesvariacionesdepaísapaíslatinoamericanodelostecnócrataseconomistas
(Montecinos2009),supuestamentetodosellosabocadosalámbitodelapolíticaeconómica
doméstica.
El trabajo de Dezalay y Garth (2005) revive en la discusión el término de «élite
compradora» y se pregunta por las modalidades de importación de las ideas del «norte» a
Latinoaméricaatravésdelasdisciplinasdelderechoylaeconomíaentantocapitalsimbólico.
ElestudiodePalacios(2005)muestraqueelconocimientoseconvierteenpoderenelcasode
loseconomistascolombianos.Porsuparte,eldePanizza(2009)buscaexplorarelpapeldelos
interesesdelastecnocraciasenlasreformasneoliberaleslatinoamericanas.Segúnesteúltimo
autor,unanálisisdelascoalicionesqueapoyaronlaliberalizaciónescrucialparaentendersu
dinámica,enlamedidaenquedichapolíticagenerauncomportamientodebúsquedaderenta
porpartedelastecnocracias(Panizza2009:59-63).
Asuvez,Dargent(2011,2012),abordandoelproblemadelaislamientodelasélites,
sepreguntaporquéunastecnocraciastienenmásautonomíaqueotras:laseconómicasmás
quelasdelasalud(Dargent2012).Segúnesteautor,ensuteoríasobrelaautonomíadelas
tecnocracias,dosfactoresendógenosydosexógenos,laexplican:complejidaddelapolítica;
gradodeconsensotécnico;elcostoparaeltitular(incumbent)delmaldesempeñopolítico;
yunaconstelaciónvariada,pluralybalanceadadestakeholders poderosos.Alrespecto,cabe
anotarqueenestaterceraolayahayunapreocupaciónmuchomásacentuadaporelpapel,los
orígenesyellugardelasideasyeldiscursoeconómicoycómoesteconstituyealosagentes
(Palacios2005).«Lasdoctrinaseideasnoexistenenabstracto.Ellasrequierenunsujetoque
lasformulecomodiscursoyundiscursorequierelenguaje»(Palacios2005:184).Deahíque
Palacios(2005)sepregunteporeldesarrollodeestelenguaje:paraquiénydesdedóndees
emitido.Enesamedida,estaterceraoladeliteraturayasepreguntaporlaconstitucióndelas
comunidadesdeconocimientoatravésdelasideasydeldiscurso (Palacios2005).Contodo,
comosevioanteriormente,otrosautorescomoPanizza,todavíasostienenquelostecnócratas
sonsolomerosbuscadoresderenta,porlocualunainvestigaciónsobreestascomunidades
sigueteniendovigencia.Precisamente,losministeriosydireccionesdecomerciodelospaíses
latinoamericanos constituyen un escenario idóneo para investigar a dichas comunidades,
en la medida en que los modelos de desarrollo de estos países se orientan hoy hacia las
exportaciones.
Conclusión: el papel de las ideas y comunidades de conocimiento en los organismos o
agenciaspúblicasencargadasdelasrelacioneseconómicasexterioreslatinoamericanas
LaliteraturasobrelasreformaseconómicasylastecnocraciasenLatinoaméricaseha
concentradoabrumadoramenteenlosefectosdeestassobrelapolíticaeconómicadoméstica
y no sobre su papel en la formación de la PEE; es decir, en los ministerios de comercio y
direcciones comerciales. Si bien hay avances en la constitución ideacional de estos sujetos
colectivosatravésdelasideasdiseminadasporministeriosdeinanzas,agenciasdeplaneación,
bancoscentralesyprensaespecializada,aúnfaltahacerelmismoejercicioenrelacióncon
otrasinstitucionesabocadasalointernacionaldesdelodoméstico(comolosministeriosolas
direccionesdecomercio,olosministeriosdeRelacionesExterioresycancillerías).
Paracumplirdichopropósitoesnecesario,almenosparaLatinoamérica,ofreceruna
justiicacióndeunaaproximaciónempíricaquepuedadarcuentadelacomplejaconstitución
deestosactoresentérminosdiscursivosydelasPEEquepromueven.Ellosupondría,por
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ejemplo,unacomparaciónque,paraquetengasentidoentérminosmetodológicos,contraste
países con condiciones «similares», como Chile, Perú y Colombia, pero con resultados en
cadaunadesustecnocracias«diferentes»,comosemostraráenuntrabajoposterior.
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