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Consolidación Fiscal: en busca del equilibrio entre el
crecimiento económico y la distribución de la riqueza.
Autora: Yanina Noemí Schamne. -Docente Investigadora de la Universidad Nacional de La
Matanza (UNLaM)Palabras Claves: Consolidación, Distribución, Desarrollo, Gastos, Recursos
Clasificación JEL: E61, H30
1. Introducción
La historia económica-financiera mundial, y especialmente la argentina, ha demostrado que
ya no hay soluciones mágicas ni recetas que permitan administrar un país. Creyendo que el
Estado no debía asumir su función estabilizadora y de regulación (dejando que la mano
invisible del mercado siga su propia regla) se desperdiciaron oportunidades de crecimiento
que fueron aprovechas por una pequeña porción de la sociedad (irónicamente beneficiando
a aquellos que menos lo necesitaban). El Estado fue perdiendo el rol dominante en sectores
estratégicos y actividades básicas. De esta manera, el sector privado (para quien la
obtención del rédito económico es el único objetivo) fue tomando protagonismo en espacios
que el Estado cedió. Por consiguiente, se demostró que la desregulación de los mercados
financieros no hizo más que generar mayor desigualdad y conflictos sociales.
Lo antedicho describe el panorama reinante durante décadas, el cual se caracterizó por la
prevalencia de una ecuación que no equilibraba: al momento de ganar el sector privado fue
el único beneficiario, pero cuando los desequilibrios macroeconómicos surgieron solo quedó
el Estado asumiendo su responsabilidad.
En este contexto el sector público debe recuperar su rol protagónico, desarrollando políticas
que planteen ideas estratégicas que permitan el desarrollo económico sostenido, pero sin
generar desigualdad y promoviendo la distribución de la riqueza. ¿Resulta esto posible?
Imposible no, pero resulta un proceso difícil con resultados a largo plazo.
La consolidación fiscal surge como una alternativa de diseño y puesta en práctica de
políticas discrecionales que deben tener como objetivo, generar un desarrollo económico
más equitativo. El desafío es encontrar el equilibrio dentro de un escenario complejo,
asumiendo riesgos pero evitando o mermando impactos negativos; generando reformas en
los programas de gastos y de recaudación, pero también impulsando compensaciones para
la equidad y el crecimiento; promoviendo escenarios confiables y estables para las
inversiones, pero paralelamente protegiendo a los más vulnerables.
Es importante destacar, en este punto, que existen tres tipos de políticas:
a) Anticíclicas. Tienen como objetivo suavizar las oscilaciones cíclicas de la economía
(torcer una tendencia).
b) De ajuste económico. Su objetivo es el crecimiento sostenido a largo plazo.
c) Anticrisis. El objetivo, en este caso, es corregir el rumbo de una economía inestable
o la falta de equilibrio.
La definición de la agenda y el entramado de políticas públicas que se llevarán adelante (y el
objetivo que tendrá cada una de ellas) determinará: el efecto en la economía, la perspectiva
a largo plazo y el crecimiento integrado.
El objetivo de este trabajo se centra en el análisis de los instrumentos que posee el Estado
para llevar adelante este proceso, promoviendo el desarrollo de políticas eficientes tanto en
los gastos como en la recaudación, generando políticas estratégicas e impulsando las
compensaciones entre el riesgo y la ganancia. De este modo, sentar las bases para forjar la
idea de una conducta de políticas integradas sostenidas en el tiempo, y evitar políticas
aisladas “anti-crisis’’. Todo el desarrollo tendrá como hilo conductor la idea de la
consolidación fiscal.
Seguidamente, se desarrollará el concepto de la triple fractura distributiva que generó el
modelo de endeudamiento externo, la concentración de riqueza y la fuga de capitales.
Desarrollando la idea de ‘’deuda social’’, se analizará la triple brecha distributiva (social,
espacial y temporal).
Finalmente, se realizará un pequeño análisis del caso argentino (estudiando la estructura
presupuestaria) para arribar a conclusiones que intentarán establecer una conexión, y al
mismo tiempo una armonía, entre los temas anteriormente mencionados analizando el rol
del estado y definiendo el tipo de relación entre el crecimiento y la distribución.
La metodología que se empleará para el cumplimiento de los objetivos es una técnica mixta
de recolección de datos de aspectos tanto cuantitativos como cualitativos. Se realizará una
revisión bibliográfica dentro del marco teórico y un análisis de los mismos. En el aspecto
cuantitativo, se realizará una recolección de datos presupuestarios del Estado Argentino
analizando su estructura y composición.
2. Consolidación Fiscal
Con el reciente antecedente de la crisis económica-financiera mundial, en 2010 los países
miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
firmaron un acuerdo para promover la consolidación fiscal en respuesta a la creciente deuda
pública y el impacto que esto produce en el crecimiento de la economía de un país.
Principalmente los países de la Unión Europea, siendo testigos de la aguda crisis y el fuerte
endeudamiento de uno de sus miembros (Grecia), pusieron en marcha este pacto de
equilibrio presupuestario.
El concepto de consolidación está orientado a la capacidad que tiene el Estado en fijar,
establecer directrices y organizar sus finanzas. Fiscal, referido a los gastos e ingresos que
tiene el Estado. Por lo tanto, la consolidación fiscal de un Estado consiste en el proceso
mediante el cual se planifican y presupuestan los gastos de tal forma que no se puede
erogar más de lo que ingresa. Es decir, los ingresos deben ser iguales a los egresos (sin
recurrir a endeudamiento), evitando de ese modo generar déficit en las cuentas públicas.
De esta manera, las finanzas públicas alcanzan un nuevo equilibrio y ante la imposibilidad
de solicitar crédito, las dos posibilidades que se perfilan para lograr ese balanceo son:
ajustar los gastos o aumentar los ingresos. El desafío será minimizar los riesgos y aumentar
las ganancias; respondiendo a las necesidades de la población pero al mismo tiempo
impulsando el crecimiento (pregonando la equidad y la redistribución de la riqueza).
En este aspecto, el Estado deberá generar un proceso de disminución de los gastos
estructurales promoviendo mejoras en la eficiencia.
La consolidación fiscal representa un proceso con dos facetas: por un lado la reducción en
los gastos estructurales y por el otro una reforma en la recaudación. Además, se debe medir
el tamaño y el impacto del ajuste para asegurar la estabilidad económica y la protección de
los sectores más débiles. Sin embargo, también se debe planificar de manera integral una
reforma tributaria que permita lograr una posición fiscal sustentable. Esta ecuación, intenta
buscar el equilibrio entre las reducciones en los gastos y el aumento en la recaudación.
Asimismo, este proceso genera un ida y vuelta. Teniendo una visión de arriba hacia abajo,
es necesario que la cúspide de la pirámide organizativa (el poder ejecutivo en Estados
organizados como repúblicas) disponga en la agenda pública de un ajuste que permita
asegurar la posición fiscal, generando un aumento en la recaudación y al mismo tiempo
alcanzando el equilibrio en los gastos. Pero también se requiere un proceso de abajo hacia
arriba, cada organismo o secretaría específica deberá establecer cambios en los programas
o acciones de gobierno que permitan disminuir o hacer más eficientes los gastos e
incrementar los ingresos. Por ello, es necesario el compromiso de todas las esferas del
Estado.
Según Robert Hagermann (2012), se deberán considerar las siguientes premisas al
momento de planificar y llevar adelante la consolidación fiscal del Estado:
•
•
•
•
•
•
Mejorar la eficiencia en la utilización de los gastos. Lograr al mismo tiempo, ahorros
en aquellas áreas que lo justifiquen y fuera posible, pero también lograr el máximo
provecho de los gastos realizados.
Mejorar el análisis del costo-beneficio, lo cual implica desarrollar un proceso de toma
de decisiones e implementación de políticas que tengan una visión integral del
Estado procurando satisfacer las necesidades pero también promoviendo el
crecimiento sostenido.
Debido al nivel de envejecimiento de la población y los gastos que requiere sostener
a la población pasiva, generar reformas que alarguen el retiro y aumenten la cantidad
de fuerza de trabajo activo puede resultar un buen método para mejorar la posición
fiscal (incluso a largo plazo). Es loable destacar, que este tipo de ajustes generan un
fuerte descontento y grandes conflictos sociales.
Generar reformas impositivas, no solo aumentando impuestos, sino quitando
subsidios o incentivos (generando, de este modo, un ahorro).
Evitar los aspectos adversos del incremento impositivo, por ejemplo, la disminución
del nivel de gastos de la población lo cual generará un retroceso en la recaudación.
Fomentar políticas de redistribución de la riqueza, muchas veces los que sufren las
consecuencias son los que menos tienen.
Como se vislumbra en las premisas anteriores, es necesario considerar que “dada la
fragilidad de la recuperación (…), la consolidación fiscal necesita ser conducida de manera
tal que se eviten los efectos excesivamente contradictorios sobre el crecimiento de la
economía en el corto plazo” (Hagermann; 2012).
Es decir, hay que considerar las consecuencias y la conducta que experimentarán los
agentes afectados a partir de las modificaciones, restricciones o, en el peor de los casos, la
eliminación de alguno de los programas a través de los cuales el Estado interviene en la
economía. Considerando que toda intervención pública modifica un estado natural de las
cosas y que todo cambio trae aparejada cierta resistencia, el ideal es llevar adelante
políticas públicas que permitan transformar productos en efectos o impactos positivos. El
Estado debe ser un agente imparcial que permita el desarrollo de políticas que posibiliten el
crecimiento económico integral sin dejar de impulsar la redistribución de la riqueza para
disminuir el impacto de las brechas que se generan. En este punto, muchas veces los
costos tienden a imponerse sobre los beneficios y los impactos negativos predominan por
sobre las ventajas que se reciben. De esta manera, resulta indispensable considerar el
respaldo o la oposición de ciertos sectores afectados en el proceso de consolidación.
3. Instrumentos para estructurar el gasto público
El análisis de los gastos de un país, exige un estudio preliminar de la composición de los
mismos definiendo aquellas áreas, programas o acciones que utilizan mayores fondos.
Luego, es necesario establecer aquellos gastos claves y tener presente que muchos de ellos
resulta imposible eliminarlos del programa de gobierno (ya sea porque satisfacen
necesidades primarias, dan respuestas a problemáticas urgente o son indispensables para
el desarrollo de las actividades del Estado). De esta forma, se deberá analizar la posibilidad
de eliminar o disminuir gastos sobre determinados áreas o programas e incluso considerar
aumentar gastos en aquellas acciones que promueven el crecimiento (lo cual puede tener
un efecto positivo sobre el proceso de consolidación).
A continuación se detallarán algunas herramientas para realizar este análisis y llevar
adelante la estructuración de los gastos
3.1.
Mejoras en la eficiencia de los gastos.
Se deberá analizar las principales áreas donde se realizan los gastos. Esto da la pauta
sobre la agenda del Estado y las incumbencias sobre las cuales intenta dar respuesta.
Analizar los gastos que el Estado realiza sobre: salud, educación, infraestructura, otros
servicios, jubilaciones y pensiones, transferencias familiares, entre otras.
Por ejemplo, en el presupuesto nacional de Argentina de 2014 se proyecta un nivel de
ingresos de $859.581,7 millones (los cuales representan un 26.50% del PIB). El gasto
primario proyectado alcanza $782.334,1 millones, un 24,12% del PIB. El gasto en servicios
sociales alcanza el 61,4% del total de erogaciones.
Analizado desde otro modo, el Estado tiene proyectado utilizar:
• 45,2% del total de los ingresos en prestaciones de seguridad social, ayudas sociales
y transferencias para jubilaciones y pensiones,
• 16,2% se transferirá a empresas públicas, fondos fiduciarios y otros,
• 11 % en remuneraciones para el personal del Estados,
• 9% para pagar intereses de deuda pública,
• 6,8% se transferirá a provincias y Municipios,
• 8,1% en bienes y servicios e inversión real y financiera y
• 3,7% en universidades nacionales.
Conociendo hacia dónde se realizan los gastos, se puede determinar con mayor precisión
qué gastos son innecesarios o no prioritarios (y pueden ser eliminados o se puede disminuir
el nivel de los mismos), qué gastos pueden realizarse de un modo más eficiente y cuáles se
están realizando correctamente (y no pueden realizarse cambios sobre ellos).
En cuanto a la eficiencia, representa alcanzar los objetivos que justifican el gasto en el
menor tiempo y utilizando la menor cantidad de recursos. Pero también, puede significar
gastar lo mismo pero maximizar los resultados. Teniendo un pensamiento más integral e
integrador del Estado, ciertos gastos resultan necesarios para promover el crecimiento y el
desarrollo de la economía. En este punto, hay que encontrar el equilibrio exacto que permita
atender las necesidades de la población, responder a las problemáticas, promover el
crecimiento y al mismo tiempo, generar un ahorro en los gastos para evitar recurrir al
endeudamiento.
Si resulta imposible gastar más de lo que se tiene, entonces el administrador deberá
desarrollar estrategias que permitan sacar el máximo provecho a los ingresos promoviendo
un uso eficiente que no sólo busque “apagar incendios’’ que surjan de la realidad del país,
sino también que tengan una visión sustentable y de desarrollo a largo plazo.
3.2.
Presupuesto basado en desempeño
El Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) ha definido a los presupuestos basados en
desempeño como el proceso de creación y seguimiento del presupuesto que incluye
instrumentos, metodologías y procesos que incorporan el desempeño (tanto el esperado
como el pasado) para los gastos; incluyendo exigencias, incentivos, e instrumentos públicos
necesarios para alcanzar el desempeño meta.
Es importante remarcar que no solo el foco debe estar al momento de la confección del
presupuesto, sino que se le debe realizar un seguimiento constante y promover mejoras que
permitan mejorar el desempeño real y disminuir las deficiencias al momento de su
elaboración e implementación.
En la mayoría de los países de Latinoamérica, se discute la aprobación de los presupuestos
de manera profunda pero al momento del seguimiento y el control se pierde esa fuerza. Lo
importante de presupuestar, es después analizar la situación real, determinar si se cumplió
con lo proyectado y en el caso de haber desvíos determinar su causa. Un objetivo fijado
que no es controlado o evaluado, carece de sentido. ¿Para qué voy a fijar un objetivo, si
después no voy a analizar su cumplimiento? Un presupuesto que no tiene un seguimiento y
control, simplemente es una forma de organizar los gastos para el año próximo y carece de
la visión integral que requiere.
El presupuesto por desempeño, es una buena herramienta que permite mejorar los
resultados en la utilización de los gastos y permite tener un seguimiento de los mismos. Sus
pilares son:
(a) crear sistemas de información de desempeño; los cuales permiten mejorar el
proceso de toma de decisiones, análisis de los antecedentes pero también permiten
monitorear y realizar un seguimiento de la implementación del presupuesto (permitiendo
realizar cambios en el tiempo justo),
(b) adecuación del proceso presupuestario; deben existir objetivos claros y fomentar
el uso de la información en todas las etapas del proceso presupuestario (entendiendo como
tal desde su creación hasta su evaluación),
(c) desarrollar mecanismos de motivación e incentivos por desempeño (tanto
individual como colectivo, monetario como no monetarios),
(d) desarrollo de capacidades institucionales para la gestión, entre ellos: planificación
estratégica (definir propósitos, planes sostenibles y adaptarse al entorno), utilizar las
tecnologías de la información (para la toma de decisiones, rendición de cuentas e
integración de la información) y la flexibilización en la gestión (administración de los recursos
humanos, personal y manejo de los activos).
3.3.
Incentivo para Inversiones privadas.
Si el Estado decide reestructurar sus gastos, necesariamente ciertas áreas dejarán de ser
atendidas, programas dados de baja y algunas necesidades o problemáticas no serán
resueltos. En ese punto, el Estado deberá promover las inversiones privadas que fomenten
el crecimiento de la economía y ocupen alguno de esos espacios que el Estado ha dejado
vacantes.
Resulta complejo compatibilizar los intereses del sector privado con los objetivos del Estado,
pero se deberán fijar reglas claras que marquen los límites y establecer áreas estratégicas
para promover la cooperación pública-privada que permita obtener ganancias al sector
privado pero que, al mismo tiempo, otorguen beneficios para la economía nacional. La
promoción de inversiones debe generar un ambiente propicio para mejorar la sinergia entre
el Estado y el sector privado para: promover el crecimiento, generar empleo, incrementar la
competitividad y promover el desarrollo local.
Según Vassallo Magro y Izquierdo de Bartolomé (2010), la participación público-privada se
basa en el principio que existen una serie de bienes y servicios que generan interés pero
dadas las fallas del mercado (monopolios, externalidades, por ejemplo) necesitan del control
del Estado (el cual deberá establecer los límites a través de legislación que proporcione las
“reglas de juego”, las cuales deberán ser claras y precisas). Siguiendo con esa línea, se
debe definir una adecuada distribución de los riesgos entre el sector público y el privado. Por
otro lado, existe la creencia que el sector privado puede generar eficiencia y mayor calidad
en el uso de los recursos. Finalmente, el sector privado debe participar en todas las fases
del ciclo productivo para ser beneficiosa (no solo en aquellas áreas que otorgan más rédito).
Resumiendo, la participación del sector privado puede tener grandes beneficios pero
también puede resultar una fuerte amenaza si no se ponen límites. La clave está en la
regulación, delimitación de las competencias, integración de la gestión y repartición del
gasto. Se debe generar una clara distribución de las responsabilidades, el Estado debe
decidir respecto de dónde, cuándo y sobre qué invertir. Las reglas deben ser claras y deben
estar correctamente delimitadas las incumbencias del sector privado y su poder de decisión.
Es decir, el Estado debe regular y al mismo tiempo debe asignar equitativamente el riesgo y
la responsabilidad. Es preciso comprender que el Estado y el sector privado no son socios
sino que este último participa y recibe su beneficio sobre los intereses y las competencias
del Estado.
Si bien, utilizar esta herramienta puede ser muy buena, es importante tener en claro que los
beneficios deben ser mayores a los inconvenientes que genera. Y la clave está en la
regulación y fijar reglas claras para evitar que el sector privado avance sobre las
incumbencias del Estado y obtenga réditos que perjudiquen el desarrollo y crecimiento del
país.
4. Instrumentos para mejorar la recaudación.
Conocer el origen de los ingresos con los que cuenta el Estado resulta de vital importancia
para el proceso de consolidación fiscal y para realizar cualquier análisis del sistema
presupuestario.
En el presupuesto del 2014 para Argentina, la estructura de sus ingresos era la siguiente:
del total de $860.411,6 de ingresos, 58,7% corresponden a ingresos tributarios, 29,1% a
contribuciones y 12,2% a otros ingresos.
Dentro de los ingresos tributarios se puede mencionar los ingresos provenientes de los
siguientes tributos: Impuesto a las Ganancias, Bienes Personales, IVA, Ganancia Mínima
presunta, Derechos de Importación/Exportación, Impuesto a los combustibles, Monotributo,
Créditos/Débitos bancarios, y otros. Por otro lado, dentro de las contribuciones se
encuentran: aportes y contribuciones previsionales, fondo nacional de empleo, y otras.
Finalmente dentro de otros recursos se incluye: ingresos no tributarios, venta de bienes o
servicios, rentas a la propiedad y recursos de capital.
Las fuentes de financiamiento de Estado pueden ser múltiples y es correcto que esté
organizado de esa manera pero hay que tener en cuenta que dentro del proceso de
consolidación fiscal se debe eliminar el endeudamiento.
Elaboración Propia. En base a los datos de la Ley de Presupuesto Nacional Argentino 2014
Como se puede ver en el gráfico, en el presupuesto 2014 Argentina el endeudamiento
representa un 11% de los gastos (disminuyendo un 3% con respecto al año anterior). Es
decir, que si el presupuesto estuviera dentro del proceso de consolidación fiscal se debería
disminuir los gastos en un 11% o bien, generar ingresos de otras fuentes para alcanzar
igualar la ecuación (o una combinación de ambas estrategias).
El problema que se tiene al momento de generar reformas tributarias cuyo objetivo es
incrementar la recaudación, es que muchas veces requieren de tiempo para materializarse y
obtener resultados concretos. Asimismo, hay que tener en cuenta que las disminución en los
gastos puede traer aparejado en el mediano y largo plazo una disminución en los ingresos.
Se deberán idear estrategias que tengan como objetivo anticipar estos efectos, disminuir la
brecha que produce la disminución de los gastos, y encontrar el equilibrio entre la eficiencia
y el impacto distributivo de los impuestos.
En este punto, la clave de desarrollar un proceso exitoso y que los resultados sean
beneficiosos para todos va a dependerá del hecho que el Estado comprenda que la
consolidación fiscal es una oportunidad para revisar el sistema tributario y hacer un uso más
eficiente de los impuestos y lograr que disminuyan las externalidades.
A continuación se detallarán algunas herramientas para realizar este análisis y llevar
adelante el incremento en los ingresos a las arcas nacionales:
4.1.
Gastos tributarios.
Los gastos tributarios son aquellos que el Estado resigna de recaudar en función otorgar
concesiones o beneficios tributarios a algunos contribuyentes, actividades o áreas; con el
objetivo de desarrollar una determinada política pública. También se lo llama “renuncia
tributaria” ya que se desiste de aplicar un tributo, renunciar a él; para fomentar, favorecer y
estimular ciertas cuestiones en beneficio de un objetivo superior.
Los gastos impositivos producen un achicamiento de la base impositiva, y en este punto se
puede utilizar esta herramienta con dos objetivos: disminuir estos gastos y de esta manera
matemáticamente se aumenta la recaudación; o bien, utilizar estos gastos eficientemente (a
modo de incentivo) y de esta forma utilizar los mismos no solo para incrementar los ingresos
sino también aprovecharlos para el cumplimiento de otras metas o políticas públicas
relacionadas.
En el informe de la OCDE (1996) se mencionan (a modo de ejemplo) los requisitos que se
deben cumplir para desarrollar el instrumento de los gastos tributarios: (a) las concesiones
tributarias deben beneficiar a un área, industria, actividad o clase de contribuyentes; (b)
deben tener un propósito particular; (c) tiene que ser administrativamente factible, y (d) en el
sistema tributario no debe haber otras disposiciones que compensen los beneficios del gasto
tributario. En este punto es importante destacar que el gasto tributario afecta (en cierta
manera) la eficiencia, equidad y simplicidad que debe tener la estructura tributaria. Pero si el
mismo favorece a un grupo de contribuyente, áreas o actividades determinadas significará
una pérdida de la equidad horizontal.
Los gastos tributarios pueden tomar diversas formas:
•
•
•
•
•
Exenciones: ciertos ingresos, hechos o transacciones se excluyen de la base
imponible. Deben estar fijados en la norma.
Deducciones: permiten reducir las bases imponibles.
Créditos: permiten bajar los impuestos.
Tasas Reducida: alícuotas reducidas.
Diferimiento: postergación el pago.
Las áreas, actividades o grupos de contribuyentes a los cuales se les aplica el beneficio de
los gastos tributarios se definen de acuerdo a la agenda pública y están en sintonía con el
entramado de políticas públicas desarrolladas por el Estado.
Según el Presupuesto de la Nación Argentina para el año 2014, los gastos tributarios tienen
un enfoque de largo plazo ya que utilizando esta herramienta (en muchos casos) se
posterga percibir ingresos este ejercicio pero se obtendrán pagos mayores posteriormente.
El monto total de Gastos tributarios estimados para 2014 representa el 2,78% del PBI y el
8,2% de la recaudación de impuestos proyectada. Dentro de los gastos tributarios, el 76%
corresponden a tratamientos especiales establecidos en la legislación tributaria y el 23%
restante corresponde a beneficios a regímenes de promoción económica.
Matemáticamente, lo más sencillo para lograr una mayor recaudación sería achicar estos
gastos. Sin embargo, teniendo una visión mucho más integral, el efecto positivo y
multiplicador que significan estos gastos puede traducirse no solo en una mejor recaudación
sino que a la vez se pueden obtener otros beneficios relacionados.
4.2.
Nuevos tributos.
Al momento de analizar la posibilidad de aumentar la recaudación a través de la creación de
nuevos tributos, hay que considerar la carga tributaria. La carga tributaria representa la
proporción del producto bruto interna (PBI) de un país se obtiene a través de los impuestos.
Elaboración Propia. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Como se puede ver en el gráfico anterior, la carga tributaria ha crecido en la mayoría de los
países de Latinoamérica. Pero en Argentina, existe una fuerte brecha entre la cifra de 2000
y 2011. Este aumento se debe a varios factores, entre ellos:
a)
b)
c)
d)
Tasa de crecimiento económico mundial.
Sostenido aumento de precio internacional de los commodities.
Reducción del déficit de las cuentas públicas.
Políticas sociales que generaron empleos, redujeron la desigualdad e incrementaron
el consumo.
e) Aumento de los impuestos sobre los bienes y rentas.
f) Creación de nuevos tributos sobre transacciones financieras.
g) Rebajas en los gastos tributarios.
Específicamente en Argentina, el aumento se debe a la instauración en 2002 de derechos
de importación y el incremento de recaudaciones en la seguridad social, consecuencia de la
nacionalización de las AFJP (Aseguradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones) en
2008. Adicionalmente, el incremento también es atribuible a la falta de actualización de las
bases no imponibles del impuesto a las ganancias, bienes personales y otros impuestos A
principios de 2014 Argentina se posicionó primera en el ranking internacional en cuanto a
presión tributaria con un 37,7% (continuando la tendencia en alza), teniendo los países de
Latinoamericana un promedio de 20,4% y los de la OCDE un 34,1%. La gran diferencia
entre los dos últimos grupos se debe a que en los países de América Latina menos de un
tercio de la recaudación corresponde a impuestos directos y hoy la mayor incidencia la
tienen los impuestos sobre los consumos y otros impuestos indirectos; generando que no
solo la carga tributaria sea más baja sino que el sistema tributario se torna regresivo. Esto
genera que el Estado debe jugar un rol mucho más fuerte con funciones redistributivas y que
tiendan a estabilizar la política fiscal.
Al momento de planificar la implementación de un nuevo tributo se deberá considerar los
siguientes factores:
a) Que no existe una doble imposición, es decir, que no existe otro tributo que grave la
misma base imposible.
b) Conocer los requerimientos y procesos legales para su implementación
c) Calcular el impacto que el nuevo tributo tendrá en la economía local
d) Determinar el impacto social que tendrá su aplicación
e) Medir el impacto que tendrá sobre la presión tributaria
f) Proyectar el nivel de ingresos que tendrá el nuevo tributo
4.3.
Endeudamiento.
Si bien, la carga fiscal ha aumentado en los últimos años, este incremento ha sido
insuficiente para financiar al gasto público, con lo cual el déficit público y la necesidad de
financiamiento también aumentaron. A continuación algunas cifras de la deuda en
Latinoamérica:
Deuda Externa e Interna (2000-2013) -en porcentaje del PBI-
Extraído de “Panorama fiscal de América Latina y el Caribe 2014. Hacia una mayor calidad de las finanzas públicas” CEPAL
Elaboración Propia. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Como se puede observar en el primer gráfico, el nivel de la deuda se ha mantenido estable,
lo cual es un buen parámetro considerando que los saldos públicos se vieron deteriorados.
Sin embargo, el porcentaje de deuda del PBI se mantiene muy alto en la mayoría de los
países de América Latina, lo cual crea una dependencia para el desarrollo económico de la
región y también genera obligaciones en el pago de intereses y del capital de la deuda que
representan gastos que debe afrontar en el futuro.
Tomar un préstamo genera obligaciones a futuro y se debe considerar el destino que
tendrán dichos fondos. Muchas veces no son inversiones que generarán flujo de fondos sino
que son utilizados para atender necesidades primarias que no generan ningún rédito. No se
cuestiona el destino, sino que se reflexiona sobre el hecho que en el futuro se tendrá que
generar nuevos ingresos que permitan el cumplimiento de la obligación o resignar gastos
para ello. Estas consideraciones son la base de la consolidación fiscal, por ello la premisa
que no se debe gastar más de lo que se tiene. Sin embargo, muchas veces resulta
imposible esta ecuación, por ello es necesario tomar conciencia de las implicancias a futuro
que representa el endeudamiento.
Pago de intereses (2000-2014) –en porcentaje del PBI-
Extraído de “Panorama fiscal de América Latina y el Caribe 2014. Hacia una mayor calidad de las finanzas públicas” CEPAL
En el presupuesto de Argentina de 2014, se estiman que el pago de intereses corresponde a
2,38% del PBI (incrementándose con respecto al año anterior 0,69%) y representa el 9% del
total de gastos proyectados (77.353,6 millones de $).
En el Presupuesto Nacional el Ministerio de Economía de la República Argentina expresó:
“El crecimiento económico experimentado durante esta década, (…) permitió llevar adelante
una decidida política de desendeudamiento del Sector Público (…). Así, mientras que en
2002 la deuda bruta del Sector Público Nacional representaba el 166,4% del Producto
Interno Bruto (PIB), a fines de 2012 la misma se redujo hasta 44,9%. Más importante aún,
(…) sólo el 29,1% del total de la deuda pública se encuentra en manos de privados, lo que
representa apenas un 13,1% del PIB (…) La política de desendeudamiento realizada
permitió la implementación de herramientas de política fiscal para atender las necesidades
de los segmentos menos favorecidos de la sociedad, y la promoción de una mayor equidad
territorial a través del desarrollo de la inversión productiva”
Lo anteriormente expuesto, demuestra que aunque Argentina no está dentro del acuerdo de
consolidación fiscal firmado por la OCDE, sus políticas macroeconómica están en sintonía
con sus premisas.
Si dentro de un proceso de consolidación fiscal no se puede considerar el endeudamiento o
hay que disminuirlo a la mínima expresión, se hace necesario la creación de nuevos
impuestos o la modificación de los existentes para aumentar el nivel de recaudación para
sustentar los gastos del Estado. Más importante aún, llevar adelante una reforma integral del
Sistema Tributario que permita mejorar la progresividad y favorezca a la redistribución de la
riqueza.
4.4.
Reforma al Sistema Tributario.
Al momento de diseñar un sistema tributario hay que considerar distintos aspectos, pero la
fundamentación de base es que los tributos deben permitir alcanzar la recaudación
necesaria para cubrir los gastos del Estado. Por otro lado, debe considerarse la interferencia
o distorsiones que generan los impuestos en el mercado y las consecuencias que conlleva
en otros aspectos de la economía (por ejemplo aplicando un impuesto al consumo se
traduce en una disminución en el potencial de los ingresos que destinan al consumo, caída
del crecimiento de la economía, entre otros). Asimismo, los impuestos tienen que contribuir
a una distribución más equitativa de la riqueza. Otra regla que deben cumplir los impuestos
es que deben ser simples para facilitar la recaudación y minimizar los gastos relacionados.
Todo sistema tributario debe responder a los principios de finalidad y de organización.
Finalidad, en cuanto a que deben cumplir con los fines éticos y económicos para los cuales
ha sido creado. El sistema tributario debe: buscar la generalidad, promover la igualdad,
pretender la eficiencia, pretender ser neutral (es decir, no afectar negativamente sobre las
decisiones de los individuos y empresas como ser: el ahorro, generación de empleo,
realización de inversiones, asunción de riesgos, etc) y asegurar la estabilidad económica
(para ello deberá estar diseñado con la suficiente flexibilidad y elasticidad que permita
adaptarse a las fluctuaciones económicas). En cuanto a la organización, los tributos deberán
ser: suficientes para las necesidades de financiación del Estado, promover la
sistematización e integridad (los impuestos entre sí deberán ser diseñados de manera que
funcionen como sistemas, no existan solapamientos ni contradicciones), favorecer la
continuidad de las normas regulatorias y tener el mínimo costo en cuanto a la recaudación y
el manejo de la información. Paralelamente se debe asegurar siempre la transparencia, la
comodidad y ser prácticos.
El concepto de sistema representa a un conjunto de partes interrelacionadas entre sí (que
forman un todo) para el cumplimiento de un determinado objetivo. El sistema tributario debe
ser diseñado de manera tal que cada una de sus partes (los tributos) funcionen como un
todo integrado y que giren en función de un objetivo principal: obtener la financiación
necesaria para las actividades del Estado pero al mismo tiempo promoviendo el desarrollo
de la economía del país, impulsar la igualdad y pregonar la redistribución de la riqueza.
Por todo lo anteriormente dicho, hay que evitar que el sistema tributario se torne regresivo.
Este término va más allá de si resulta favorable (o no) para los que menos rentas tienen o
son los más desprotegidos. En cambio, tiene que ver con el principio tributario de equidad, el
cual remite a la capacidad contributiva (debe darse igual tratamiento impositivo aquellos que
estén en igualdad de condiciones o situación). La Constitución de La Nación Argentina, en el
art. 17, establece que la igualdad es la base del impuesto y las cargas públicas,
entendiéndose como igualdad de esfuerzos o igualdad entre iguales. En relación en esto, la
equidad horizontal indica que a igual renta, consumo o patrimonio, los contribuyentes deben
tener igual tratamiento. Equidad vertical indica que a mayor renta, consumo o patrimonio, los
contribuyentes deben aportar al fisco en mayor medida. Impuestos al consumo de tasa única
(como por ejemplo el IVA en Argentina) no cumplen con los principios de equidad
anteriormente mencionados y genera la regresividad, es decir, impacta en mayor medida a
los sectores que menos recursos tienen.
Otra cuestión fundamental, es que al momento de la creación de un nuevo tributo o la
modificación de los existentes se debe considerar la integridad en el sistema tributario y ver
el impacto que tendrá en la economía del país. Se debe impulsar la utilización de impuestos
menos distorsivos y correctivos para mantener la integridad que requiere el Sistema
Tributario.
4.5.
Evitar la evasión y elusión
Otra herramienta que tiene el Estado para aumentar la recaudación es atacar la evasión y
elusión de impuestos. La evasión, consiste en maniobras que realizan los contribuyentes
para evitar pagar impuestos violando la ley para ello. Elusión, en cambio, es la actitud del
contribuyente de no pagar impuesto o pagar menos utilizando estrategias permitidas por la
ley o aprovechando los vacíos legales.
Se deberán desarrollar políticas eficaces que persigan a los contribuyentes evasores, aplicar
multas y castigos. Por otro lado, se podrá también premiar al buen contribuyente (como una
forma de fomentar su buen accionar y el pago de impuestos). Y al mismo tiempo, realizar un
análisis constante del sistema y sus partes para evitar la elusión y ocupar los espacios
vacios que posibilitan estas prácticas.
5. Brechas Distributivas.
El aumento de los gastos y la disminución de los ingresos significan una importante
reducción de los espacios que tiene el Estado para actuar. En este sentido, los países de
América Latina enfrentan el desafío de lograr un crecimiento sostenido y una mayor
igualdad. El Estado debe ejercer la función de redistribución de la riqueza (siendo esa mano
invisible que saca aquellos que más tienen para proteger a los más indefensos), sin
embargo, al mismo tiempo debe promover el desarrollo de la economía, promover
inversiones e impulsar el crecimiento sostenido. Si el Estado se encuentra endeudado, entra
en default o no lograr generar tener la recaudación que necesita; tiene las manos y los pies
atados para actuar.
Daniel Delgado (2005) sostiene que el “modelo de endeudamiento externo, de
concentración de la propiedad y de la riqueza, de extranjerización y de fuga del excedente,
generó una triple brecha distributiva: en lo social, lo espacial y lo temporal; configurando la
también denominada “deuda social””
A continuación se desarrollarán cada una de estas brechas, debido a que resulta importante
su análisis para conocer las prioridades que debe atender el Estado.
a) Brecha Social. Durante la convertibilidad en Argentina, el PBI creció pero el
desempleo, la pobreza y la desigualdad lo hicieron también y de forma acelerada. La
recuperación económica fue más rápida que la activación del empleo. Esta brecha se
apoya en la distribución del ingreso, la distribución funcional del mismo y la inclusiónexclusión en el mercado de trabajo. La clase media sufre las consecuencias (ya que
de a poco va desapareciendo y queda por debajo de la línea de la pobreza) y la
escalada social se dificulta. El Rol del Estado para achicar esta brecha debe ir
enfocada en la creación de empleo, promover la educación pública de buena calidad,
promover políticas de inclusión social, acceso al crédito y generar una redistribución
de la riqueza que permita proteger a los más débiles y brindar posibilidades de
crecimiento.
b) Brecha Espacial. Esta se refiere a cómo se distribuye espacialmente el ingreso y las
oportunidades de crecimiento. En Argentina debido a la gran extensión territorial,
existen fracturas regionales que se fueron haciendo más agudas. La ciudad
metropolitana, Gran Buenos Aires y Rosario no se comparan con el desarrollo
económico que tienen Catamarca, Tucumán o Chaco. El Estado debe asegurar la
igualdad y la justicia en todo el territorio nacional. Incluso dentro de las zonas
urbanas existen brechas que separan zonas de opulencia y otras de marginación. La
marginación y la exclusión no solamente genera desigualdad sino también
descontento social y marginalidad. El Estado debe llevar adelante un modelo de
inclusión, y debe asegurar la igualdad de posibilidades. Un niño que nace en la puna
jujeña debe tener las mismas posibilidades que un niño de nace en Buenos Aires.
c) Brecha Temporal. Se refiere a cómo se distribuye la riqueza entre las distintas
generaciones, al nivel de solidaridad que existe inter e intra-generacional. La
población activa a través de sus aportes sociales colaboran a solventar los gastos en
seguridad social (jubilaciones y pensiones). Asimismo, deben existir políticas de
empleos para los jóvenes y se debe tener como prioridad fundamental el cuidado de
la niñez (cuidando su integridad psicofísica, su salud y dándole oportunidades
educativas que le permitan su inclusión).
La pregunta sería ¿Cómo revertir estas fracturas sociales?, la tarea no es sencilla y se
necesita un modelo de desarrollo social que permita hacer una eficiente redistribución de la
riqueza, impulse el concepto de equidad y promueva el desarrollo y crecimiento
socioeconómico para toda la población (con igualdad de acceso y promoviendo la justicia
social).
6. Relación entre consolidación, crecimiento y distribución.
En la década de los 90 en Argentina, se desarrolló el régimen de convertibilidad permitió un
crecimiento económico del 15,5%. Sin embargo, la otra cara de la moneda fue el avance de
la pobreza, entre 1993 y 1998 pasó de 17,7% a 27,1%. Al momento de la salida de la
convertibilidad la pobreza alcanzó un 33% per cápita (27% de los hogares en Argentina
estaban bajo la línea de pobreza. El proceso agudizó aún más el proceso, afectando
directamente a la distribución de la riqueza. En 2003 el nivel de pobreza alcanza la
alarmante cifra de 51,7%. Estas cifras demuestran que no existe una relación inversa y más
o menos constante entre el crecimiento de la economía y la distribución de la riqueza
(porque el crecimiento con fallas en la distribución de la riqueza puede generar aún más
pobreza). Pero sí, se puede sostener que el crecimiento y la distribución no son
independientes sino que están fuertemente interrelacionados, con lo cual el patrón de
crecimiento puede tener consecuencias múltiples a nivel social.
La clave está en generar que el crecimiento impulse el desarrollo. Para ello es necesario
activar la integración entre los sectores y ramas productivas, reducir las distancias de
bienestar social entre grupos sociales e impulsar el bienestar entre los grupos sociales. La
polarización del ingreso en toda América Latina, es un indicador de la elevada segmentación
interna. Los países de la región no encuentran las formas económicas para superar la
polarización del ingreso que opera como “bloqueo estructural” en el camino hacia la
activación de las energías sociales y productivas para generar el ciclo de crecimiento. El
problema es que la distribución del ingreso se encuentra en un entramado de otras
variables, entre las cuales hay una interrelación estrecha.
Entre la estructura productiva y distribución del ingreso existen vínculos estrechos y
determinaciones recíprocas que definen el funcionamiento estructural de la economía. Una
redistribución radical del ingreso (en el corto plazo) mediante la fijación de salarios oficiales
más altos que los del mercado o con una mayor progresividad fiscal de los ingresos y la
propiedad, altera la composición global de la demanda (creando un exceso de ésta en
determinados sectores y diferencias críticas en otras). El problema es que los resultados
(dinámica de precios, capacidad utilizada, etc.) podrían no ser compatibles con una
reactivación económica sostenible en el largo plazo. El desarrollo supone un acto social de
confianza en el futuro, que rara vez puede ocurrir en realidades económicas fragmentadas.
Eficiencia y productividad son, variables sociales.
La historia económica Latinoamericana demuestra que el crecimiento no estuvo
acompañado de una redistribución de la riqueza, por el contrario provocó el aumento de la
pobreza, desigualdad y vaciamiento de las fuentes generadoras de riquezas. El cambio
radical estará determinado por generar un crecimiento atado al desarrollo de todos los
sectores sociales (atendiendo las necesarias y urgencias del entramado social); permitiendo
impulsar la redistribución de la riqueza. La desigualdad económica es la disparidad
fundamental que permite a ciertas personas acceder a ciertas opciones materiales y se las
niega a otras.
En Argentina, la desigualdad no es un fenómeno estático y viene acompañada de un fuerte
deterioro de las clases más pobres, dificultando el acceso a las oportunidades de desarrollo
y progreso social y daña las condiciones de salud, educación y empleo. El aumento de la
brecha entre ricos y pobres genera que los niños que nacen en familias pobres, sean aún
más pobres y generan nuevas familias pobres. En este aspecto se configura el rol del
Estado en su función estabilizadora y de regulación, ejerciendo el poder de esa mano
invisible que busca el equilibrio y la armonía en todos los sectores de la sociedad,
promoviendo el crecimiento y desarrollo sostenido a largo plazo y generando igualdad de
oportunidades.
La desigualdad y la distribución de la riqueza, en Argentina se configuran como un
fenómeno estructural que se retroalimenta con los círculos viciosos económicos, territoriales,
demográficos e institucionales. De este modo, interactúan entre sí, imposibilitando la
movilidad social ascendente y acentúan las diferencias. La clase media, como
consecuencia, se encuentra cada vez más empobrecida y el sector obrero padece un fuerte
grado de desempleo o subempleo.
7. Análisis del caso Argentino.
Como se ha analizando anteriormente, el proceso de consolidación requiere un análisis
profundo de la composición del presupuesto, identificando las fuentes de financiamiento y el
destino de los gastos. Si bien, Argentina no se comprometió a llevar adelante un proceso de
consolidación fiscal, se planteará ese escenario hipotético y los instrumentos que tiene el
Estado para reemplazar los recursos que obtiene por medio del endeudamiento o
disminuyendo los gastos. Es necesario destacar que es importante ver el destino de los
gastos para determinar cómo se impulsa el crecimiento y desarrollo económico y también
qué políticas se implementan con el objeto de promover la distribución de la riqueza.
En esta sección se analizarán los siguientes puntos:
•
•
•
•
•
Estructura básica del presupuesto.
Recaudación tributaria
Gasto total
Esquema de ahorro-inversión
Fuentes y aplicación financiera
7.1.
Estructura básica del presupuesto
A continuación se exponen los principales recursos y gastos que conforman la estructura
presupuestaria. Como se puede observar la mayor fuente de financiamiento son los ingresos
tributarios y le siguen las contribuciones seguridad social. Por el lado de los gastos, el
principal destino son la seguridad social y ayuda social estatal.
Presupuesto
TIPO
2012
2013
Ingresos Tributarios
321.021,90
63,37%
Contribuciones Seguridad Social
144.716,80
28,57%
11.403,70
2.013,00
Ingresos No tributarios
Vtas de Bs y Serv de Adm Pub
Rentas de la Propiedad
Transferencias Corrientes
Recursos de capital
Total Recursos
Variaciones
384.954,70
2014
2012/2013
2013/2014
61,18%
505.336,30
58,73%
19,92%
31,27%
185.987,10
29,56%
250.065,40
29,06%
28,52%
34,45%
2,25%
14.095,70
2,24%
14.903,70
1,73%
23,61%
5,73%
0,40%
2.563,90
0,41%
3.529,40
0,41%
27,37%
37,66%
24.830,00
4,90%
38.901,90
6,18%
84.485,50
9,82%
56,67%
117,18%
577,20
0,11%
725,80
0,12%
517,50
0,06%
25,74%
-28,70%
2.013,60
0,40%
1.987,50
0,32%
1.573,90
0,18%
-1,30%
-20,81%
506.576,20
100,00%
629.216,60
100,00%
860.411,70
100,00%
24,21%
36,74%
213.370,90
42,24%
287.958,40
45,80%
388.813,00
45,23%
34,96%
35,02%
86.619,60
17,15%
91.277,80
14,52%
139.197,00
16,19%
5,38%
52,50%
Remuneraciones
56.353,70
11,16%
70.369,90
11,19%
94.915,40
11,04%
24,87%
34,88%
Intereses Deuda Pública
44.808,40
8,87%
55.305,60
8,80%
77.247,60
8,99%
23,43%
39,67%
42.099,80
8,33%
49.908,00
7,94%
58.672,60
6,83%
18,55%
17,56%
42.406,60
8,40%
50.578,30
8,04%
68.561,10
7,98%
19,27%
35,55%
3,85%
23.314,70
3,71%
32.174,90
3,74%
19,74%
38,00%
100,00%
24,47%
36,72%
Seg. Social, Ayuda Social y Transf INSSJyP
Transf. Empl Pub y Priv, Fondos Fid y Otros
Provincias y Municipios
Bienes y Servicios e Inv. Real y Financiera
Universidades Nacionales
Total Gastos
19.471,00
505.130,00
100,00%
628.712,70
100,00%
859.581,60
Elaboración propia en base a cifras del Presupuesto 2012, 2013 y 2014.
Como se puede observar, entre el presupuesto de 2012 y 2013 (teniendo en cuenta que la
inflación del 2012 fue de 10,8%) se registró un aumento del 24% (tanto en recursos como
gastos) siendo una tendencia en la mayoría de las clasificaciones. Las rentas de capital
incrementaron casi un 57% de un año a otro, en cambio los recursos de capital
disminuyeron. En cuanto a los gastos, la disminución más significativa se registró en las
transferencias a empresas públicas.
La variación entre 2013 y 2014 fueron más dispares. El aumento del los recursos y gastos
fue de 37% (teniendo en cuenta que la inflación del 2013 fue de 10,9%). Pero en este caso,
el aumento en los distintos ingresos no fue constante; las rentas de la propiedad se
duplicaron (continuando la tendencia en alza de la variación anterior) pero en cambio los
ingresos no tributarios, las transferencias corrientes y los recursos de capital disminuyeron.
Para los gastos, el aumento de un año a otro, fue en sintonía con el aumento global.
Conociendo el importe de los recursos y gastos, es interesante analizar a nivel porcentual la
participación de cada uno de los conceptos. En el cuadro que se adjunto a continuación, se
puede observar claramente que la principal fuente de financiamiento son los ingresos
tributarios (representando en promedio un 61% del total de ingresos) y le siguen las
contribuciones provenientes de la seguridad social que representan un 29% de los ingresos.
Las fuentes de los recursos a nivel porcentual se mantuvieron constantes en los meses bajo
análisis. Esto indica la fuerte presión fiscal existente y que las políticas de recaudación se
mantuvieron.
En cuanto a los gastos, el principal destino es la seguridad social y la ayuda social
(configurando un 44% del total de gastos), seguida por las transferencias a empresas
públicas y las remuneraciones (siendo un 16% y 11% respectivamente del gasto). Estas
cifras indican que las políticas públicas tuvieron una perspectiva social y de asistencia por
parte del Estado.
Por otro lado, se destaca que en el presupuesto quedó expuesto que el objetivo del Estado
fue llevar adelante un proceso de desendeudamiento. Dicha disminución fue posible debido
a los resultados fiscales superavitarios. La política de financiamiento tuvo como objetivo
principal la obtención de fondos para hacer los servicios de deuda y reducir el peso de los
servicios futuros. Es necesario, asimismo, generar fortaleza a las finanzas estatales y la
independencia de las decisiones públicas.
Tal como sostiene el concepto de consolidación fiscal, las economías estatales que
necesitan endeudarse para el desarrollo de sus funciones y responsabilidades resultan
luego dependientes de intereses externos, muchas veces contraen compromisos
incumplibles y los fondos solo son utilizado como parches sin generar condiciones que
permitan el desarrollo y crecimiento a largo plazo.
Asimismo, en el gráfico se pueden analizar las distintas fuentes de financiamiento para el
periodo 2012-2014:
Elaboración propia en base a cifras del Presupuesto 2012, 2013 y 2014.
Siendo el porcentaje de crédito para ese periodo el siguiente:
Elaboración propia en base a cifras del Presupuesto 2012, 2013 y 2014.
En Argentina, luego de haber ingresado en cesación de pago, en 2002 la deuda bruta del
Sector Público Nacional representaba el 166,4% del Producto Interno Bruto (PIB). Para fines
de 2012 la misma se redujo hasta 44,9%. Su composición era la siguiente: un 58,1%
corresponde a entidades del Sector Público y un 12,8% estaba representados por
acreedores a organismos multilaterales y bilaterales de crédito. De este modo, sólo el 29,1%
del total de la deuda pública se encuentra en el sector privado, representando solo un
13,1% del PIB.
Por otra parte, las políticas llevadas a cabo permitieron el uso de reservas para el pago de la
deuda externa con privados y organismos internacionales, logrando así reducir
sustancialmente su peso en el producto y también respecto a las exportaciones. En efecto,
el perfil de la deuda pública externa, se hizo más sustentable en términos de plazo,
extendiendo la vida promedio de los pasivos públicos desde 6,1 años en 2002 a 9,5 en
2014.
7.2.
Recaudación tributaria
Como se había señalado con anterioridad la recaudación tributaria es la principal fuente de
recursos. Dentro de este concepto, los tributos por los que más se recauda son: el IVA
(impuesto sobre el consumo), Impuesto a las Ganancias y las Contribuciones a la Seguridad
Social.
A continuación, se exponen los recursos de los años 2012 a 2013 y el presupuestado para
2014:
Millones de $
Concepto
Ganancias
Bienes Personales
IVA Neto de Reintegros
Impuestos Internos
Ganancia Mínima Presunta
Derechos de Importación
Derechos de Exportación
Tasa de estadística
Combustibles Naftas
Combustibles Gasoil
Combustibles Otros
Monotributo Impositivo
Créditos y Débitos Bancarios y Otras Operat.
Otros Impuestos
Contribuciones a la Seguridad Social
TOTAL
% del PBI
2011
2012
2013
2014
2011
2012
2013
2014
107.046,90
5.949,30
149.829,20
10.799,30
1.326,70
15.060,40
57.030,60
298,6
7.461,50
4.021,90
5.761,60
2.955,40
35.887,70
4.099,20
132.788,90
7.137,20
185.609,90
12.784,10
1.379,60
15.795,10
62.658,00
315,8
11.329,70
5.370,50
7.870,20
3.815,20
43.958,40
4.542,30
184.477,10
9.974,00
243.455,00
15.984,30
1.703,80
23.808,20
68.863,20
426,5
14.000,50
6.173,30
10.406,50
4.719,10
56.236,50
5.198,30
227.872,50
12.358,20
305.761,00
19.742,00
2.010,50
31.153,00
88.536,10
561
17.654,30
8.325,90
13.018,10
5.793,90
69.990,90
7.725,20
6,04
0,34
8,46
0,61
0,07
0,85
3,22
0,02
0,42
0,23
0,33
0,17
2,03
0,23
6,14
0,33
8,58
0,59
0,06
0,73
2,9
0,01
0,52
0,25
0,36
0,18
2,03
0,21
6,99
0,38
9,23
0,61
0,06
0,9
2,61
0,02
0,53
0,23
0,39
0,18
2,13
0,2
7,02
0,38
9,43
0,61
0,06
0,96
2,73
0,02
0,54
0,26
0,4
0,18
2,16
0,24
134.804,90
542.333,20
174.893,80
670.248,70
229.074,40
874.500,70
286.814,20
1.097.316,80
Elaboración propia en base a cifras del Presupuesto 2012, 2013 y 2014.
7,61
30,63
8,08
30,97
8,68
33,14
8,84
33,83
Elaboración propia en base a cifras del Presupuesto 2012, 2013 y 2014.
En el presupuesto 2014, se estimó un crecimiento de la recaudación nominal, fundamentada
por los aumentos proyectados en la actividad económica, los precios, el comercio exterior,
las remuneraciones y el empleo y por las mayores ganancias obtenidas tanto por las
sociedades, como por las personas físicas. La continuidad en la mejora del grado de
cumplimiento de las obligaciones tributarias, también, incidirá en el mismo sentido.
El comportamiento de estos impuestos, son determinantes para calcular el grado de presión
fiscal que se tiene en el territorio nacional.
A continuación se analizarán (brevemente) los tres tributos que resultan determinantes para
la recaudación:
7.3.
Gastos Total
A continuación se expone la estructura del gasto que se establecido en los años 2012, 2013
y 2014. Allí se puede observar el crecimiento de los gastos pero sin embargo, el porcentaje
de distribución entre los distintos conceptos se mantiene constante:
Elaboración propia en base a cifras del Presupuesto 2012, 2013 y 2014.
Dada la magnitud de necesidades que debe satisfacer el Estado, las cuestiones
problematizadoras que debe resolver y la arena de conflicto sobre la que tiene que
desarrollar su accionar; el Estado deberá establecer prioridades. Estos últimos años en el
presupuesto se expusieron como prioridades (al momento de la asignación del gasto):
seguridad social, educación, ciencia y tecnología, inversión en infraestructura económica y
social, la salud, promoción y asistencia social y la seguridad interior. Paralelamente se
deberá dar continuidad al proceso económica y procurar el crecimiento económico con
equidad.
A continuación se adjunta un cuadro con la evolución de los gastos prioritarios, según el
gasto prioritario:
EVOLUCIÓN GASTOS PRIORITARIOS
2010
2011
2012
2013
2014
Prestaciones de la Seguridad Social
105.891,80
146.418,10
204.356,80
270.075,60
329.235,70
Asignaciones Familiares
17.315,70
21.504,80
24.385,60
32.644,10
39.786,50
Transferencias Previsionales
2.892,80
1.446,40
953,8
1.771,00
1.984,90
Seguro de Desempleo
683,4
581,8
574,7
568,7
530,1
Otros Gastos
5.724,70
5.118,90
6.237,90
7.869,50
9.456,80
TOTAL SEG. SOCIAL
132.508,40
175.070,00
236.508,80
312.928,90
380.994,00
TOTAL EDUCACION
20.932,90
31.524,40
37.013,10
52.533,60
58.342,70
TOTAL CIENCIA Y TECNOLOGÍA
5.075,70
6.624,50
8.650,60
11.281,10
13.323,80
Transporte
12.778,70
16.275,60
16.388,00
20.549,30
23.362,80
Infraestructura Econ. Y Social Pcial
7.778,80
7.249,40
7.326,00
10.427,80
13.454,00
Energía, Combustible y Minería
6.482,50
7.312,50
10.578,30
10.733,60
12.179,20
Vivienda y Urbanismo
5.242,30
5.907,60
5.074,10
8.407,10
9.297,10
Agua Potable y Alcantarillado
2.536,80
5.406,80
7.036,90
9.592,90
10.320,00
Educación y Cultura
2.129,00
5.685,80
4.102,20
8.969,10
8.360,60
Ecología y Medio Ambiente
1.140,70
830,90
376,40
1.001,40
902,50
Comunicaciones
1.689,90
2.629,00
3.405,40
5.618,50
5.960,10
Ciencia y Tecnología
857,40
1.144,90
1.420,70
1.979,90
2.289,40
Promoción y Asistencia Social
1.219,70
925,60
1.284,50
1.315,30
Otros
1.315,70
1.458,70
3.049,80
2.925,10
TOTAL INSFRAESTRUCTURA
40.636,10
54.977,90
58.092,30
81.613,90
90.366,10
TOTAL SALUD
11.477,10
15.273,60
19.602,30
26.652,20
29.561,30
TOTAL PROMOCION Y ASISTENCIA SOCIAL
9.382,10
9.619,10
10.809,00
12.101,30
14.071,10
TOTAL SEG INTERIOR Y SIST PENAL
TOTAL GASTOS PRIORITARIOS
13.933,90
233946,2
13.849,90
306939,4
17.480,60
388156,7
25.127,20
522238,2
26.973,70
613632,7
Elaboración propia en base a cifras del Presupuesto 2012, 2013 y 2014.
Si se analizan los gastos, es necesario establecer la relación con las fuentes de
financiamiento para que las distintas acciones y políticas se lleven adelante. En el
presupuesto 2014 se exponen las siguientes cifras:
Extraído de Presupuesto República Argentina 2014.
La principal fuente de financiamiento (representando casi un 47%) es el Tesoro Nacional
pero es importante señalar que el 88% del gasto se realiza con fuentes propias, es decir, sin
necesidad de recurrir a financiamiento. El 12% restante corresponde a crédito que solicitará
el estado para llevar adelante el presupuesto. Solo el 7% de los gastos se financia con
crédito externo (cifra que viene disminuyendo, en sintonía con la política de
desendeudamiento anteriormente mencionada).
7.4.
Esquema de ahorro-inversión
Si se pretende generar condiciones que promuevan el crecimiento y el desarrollo económico
del país, es necesario no solo destinar gastos para satisfacer necesidades, paliar
situaciones de desigualdad y solucionar problemas sino que también es necesario realizar
inversiones que permitan impulsar la economía, generar trabajo y promover el ascenso
social. Asimismo, es importante establecer un nivel de ahorro que permita llevar adelante
políticas a largo plazo y también, tener una posición más beneficiosa en épocas de crisis.
Para analizar estos elementos de manera integral, en el presupuesto nacional contempla el
esquema de ahorro-inversión-financiamiento en el cual se calcula la diferencia entre los
ingresos (incluyendo las fuentes de financiación) y el total de gastos con aplicaciones
financieras en moneda extranjera (inversión).
Elaboración propia en base a cifras del Presupuesto 2014.
Los resultados con respecto al 2013 han mejorado: los ingresos se han incrementado
levemente y los gastos ha decrecido, de este modo los resultados analizados fueron
mejores. Es importante analizar cada una de las situaciones:
1) El Resultado Económico, solo considera los ingresos y gastos corrientes (ingresos
impositivos, no impositivos, transferencias corrientes, venta de bienes y servicios,
rentas de la propiedad, gastos de consumos y/o producción, gastos para el
mantenimiento y operación de los servicios que presta el estado, remuneraciones,
entre otros)
2) El Resultado Financiero, considera el total de recursos y gastos (incluyendo los
ingresos y egresos de capital; es decir: transferencias de capital, recupero de
préstamos, venta de activos / compra de bienes, transferencias de capital,
inversiones financieras, amortización de la deuda, entre otras)
3) Por último, el Resultado Primario considera el total de recursos y el gasto primario
(se toma el total de gasto y se le descuentan los intereses de la deuda
La diferencia entre el egreso corriente y el total de gastos, representa la inversión del
Estado. En 2014 representó el 3,29% del PBI decreciendo 0,33% con respecto al año
anterior. La inversión debe realizarse con una mirada integral y estratégica para aumentar
la producción, incrementar el patrimonio del Estado, y promover el desarrollo económico con
igualdad.
7.5.
Fuentes y aplicación financiera
Para 2014 se proyecta un resultado económico (ahorro) de $96.759,10 millones de pesos al
que se le suman los recursos de capital $1.573,9 millones de pesos; utilizando para gastos
de capital $97.503,1 millones. El resultado financiero resulta un superávit de $829,9
millones.
Dado que son proyecciones, resulta necesario analizar lo proyectado años anteriores y lo
que finalmente sucedió. Por ejemplo, en el presupuesto 2012 se estimó un resultado
financiero de $1.446,2 millones (superávit) y el efectivamente devengado resultó ser un
déficit de $34.216,90 millones. Por otro lado, en 2013 se proyectó $504,0 millones de pesos
(superávit) y con los datos reales de los primeros meses del año más la estimación de los
últimos el resultado financiero resulta de un déficit de $44.512,5 millones. Es decir, que
basándose en la historia, el superávit proyectado en 2014 difícilmente sea alcanzado.
2012
2013
1. Ahorro Corriente
24.420,40
41.581,20
2. Recursos de Capital
2.025,30
2.024,90
3. Gastos de Capital
-60.662,60
-88.218,60
A. Resultado Financiero (1+2+3)
-34.216,90
-44.612,50
4. Endeudamiento Público e Incremento Pasivos
227.950,00
247.722,20
5. Disminución de la inversión financiera
11.898,10
13.714,90
B. Fuentes Financieras (4+5)
239.848,10
261.437,10
TOTAL FINANCIAMIENTO (A+B)
205.631,20
216.824,60
6. Amortización deudas
176.366,10
186.056,80
7. inversión Fiananciera
64.928,20
75.884,30
C. Aplicación Financiera (6+7)
241.294,30
261.941,10
2012 devengado, 2013 estimado (últimos meses) y 2014 proyectado
(en millones de pesos)
2014
96.759,10
1.573,90
-97.503,10
829,90
360.735,10
16.714,80
377.449,90
378.279,80
280.434,60
97.845,20
378.279,80
Elaboración propia en base a cifras del Presupuesto 2012, 2013 y 2014.
Se debe considerar también, que durante 2014 se deberán cancelar intereses de deuda por
un total de $77.247,6 millones de pesos, siendo de este modo el resultado primario
(resultado financiero sin contabilizar los pagos de interés de deuda) alcanza $78.077,5
millones. Lo anteriormente dicho, representa otra evidencia de la incidencia que ejerce el
pago de intereses e incluso de capital en el desarrollo socio-económico de un Estado.
Endeudarse significa contraer obligaciones a largo plazo, es decir, el dinero que se obtiene
por medio del préstamo puede tener fines nobles e incluso ser necesario para solucionar
una determinada situación. Pero, hay que ser consientes que contraer deuda repercute no
solo en la resignación de resultado en los próximos años sino también se resigna poder de
decisión y libertad de acción para el desarrollo de sus calidad de Estado.
8. CONCLUSIONES
El desarrollo del concepto de consolidación fiscal es una buena herramienta para organizar
las finanzas de un Estado y prescindir del endeudamiento no solo permite desarrollar otro
tipo de instrumentos sino que también posibilita no cuartar el poder de decisión e
independencia en el futuro.
Las consecuencias de contraer deuda son múltiples y no solo financieras. Es necesario
analizar el impacto que tendrán los pagos comprometidos en el futuro, las acciones que
deberán realizarse.
En algunas ocasiones, contraer deuda no es una alternativa sino que es la única solución.
En esos casos, es importante analizar y optimar el destino de esos fondos. Por ello, es de
vital importancia poner en acción los instrumentos que se desarrollaron en este trabajo de
modo de obtener el mayor rédito de los ingresos y hacer un uso eficiente de los gastos.
Paralelamente, hay que comprender la magnitud de responsabilidades y necesidades que
debe satisfacer el Estado. Por un lado debe resolver los problemas y atender las carencias
de la sociedad pero al mismo tiempo, debe promover el desarrollo y crecimiento de un país
de manera sustentable e equitativa. Todo se transforma en un juego de malabares, para
encontrar el equilibrio perfecto entre lo urgente (que no puede esperar y necesita una
respuesta inmediata) y lo importante (relacionado con el largo plazo y el mejoramiento de las
condiciones socio-económicas del país). Si solo se apagan incendios, difícilmente se pueda
salir de ese círculo vicioso y es necesario pensar en el largo plazo, en disminuir la brechas
distributivas y promover el desarrollo equitativo.
Argentina, sin estar dentro del acuerdo de consolidación fiscal promovido por la OCDE,
desde la presidencia de Néstor Kirchner se ha decidido llevar adelante un proyecto de
redistribución de la riqueza y desendeudamiento del país. El camino aún es arduo y falta
mucho por recorrer. Es necesario comprender el origen y el destino de los fondos, destinar
recursos a realizar inversiones que permitan el crecimiento y el desarrollo del país. El
Estado debe estar alerta a las oportunidades que brinda el entorno y aprovecharlas y
también deberá prepararse y prevenir las crisis para mermar sus efectos. Y sobre todo,
aprender de los errores del pasado para evolucionar y trabajar para promover mejores
condiciones.
¿Es posible encontrar el equilibrio entre el crecimiento y la distribución de la riqueza? Sin
dudas no es una tarea sencilla pero es posible en la medida que planifique y desarrollen
políticas a largo plazo con una mirada más integral. La consolidación fiscal y los
instrumentos que se han analizado, son herramientas que permiten desarrollar estas
acciones.
Si el crecimiento no va de la mano de la equidad, seguramente responda a intereses
intersectoriales y no tenga una perspectiva de futuro. El Estado es el protagonista de esta
historia y debe asumir su rol para promover el crecimiento y el desarrollo integral y al mismo
tiempo con su mano invisible generar igualdad de oportunidades y redistribuir la riqueza.
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Páginas webs, última consulta: 05/08/2014