Download Instrumento de Gestión y Participación. ICAL

PARTICIPACION E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNICIPAL. EL
DESAFÍO DE POTENCIAR LA ACTORIA SOCIAL A NIVEL LOCAL.
Claudio Rodríguez Díaz1
El presente artículo pretende ser un aporte al trabajo social de aquellos dirigentes que
día a día, cotidiana y anónimamente trabajan por el desarrollo de sus organizaciones
sociales y el mejoramiento de las condiciones de vida de su comunidad. También espera
ser un apoyo para que éstos sean actores sociales que incidan en el desarrollo local, por
medio del establecimiento de vínculos de nuevo tipo con las autoridades locales y
municipios, donde paulatinamente se generen relaciones basadas en el respeto y
autonomía mutua, por sobre el clientelismo y paternalismo que inmoviliza y limita el
desarrollo de las organizaciones y sus dirigentes. También intenta entregar algunas
claves para la promoción de formas distintas de participación, cuyo objetivo sea la
generación de sujetos sociales y el fortalecimiento de actores para la democracia local;
un aporte a la reflexión y práctica de los dirigentes sociales, educadores y profesionales
que en su trabajo cotidiano aspiran a una sociedad más justa y democrática.
I Antecedentes.
La participación de las organizaciones y sus dirigentes se realiza en un contexto social y
político particular, el cual condiciona las posibilidades y límites de la relación y el
impacto que los distintos actores tienen en su entorno. De esta forma, el tipo de
democracia y los marcos de la política pública influyen en el trabajo de las
organizaciones, así como el quehacer y desarrollo de éstas también influye en el
contexto.
En nuestro país, la principal característica del período post dictadura en la relación
Estado-Sociedad Civil es la baja incidencia que ha tenido la sociedad civil popular en la
reconstrucción y consolidación democrática. El período denominado “transición a la
democracia”, que cuenta con diversas interpretaciones respecto a las fechas y
características de su inicio y fin, se inicia con un pacto entre las elites gobernantes,
principalmente entre los actores políticos y económicos, que tiene como principal
objetivo el dar estabilidad y gobernabilidad al proceso de transición, que se iniciaba
Trabajador Social. PUC. Magíster en estudios latinoamericanos. U de Chile. Coordinador Área
desarrollo local y participación. ICAL.
1
luego de una larga década de conflictividad política y lucha social en la búsqueda de la
recuperación de la democracia en nuestro país.
Ello implicó generar las condiciones políticas y sociales que permitiesen canalizar la
participación, pero sin generar cambios profundos ni espacios de conflictividad que
tensionasen el inicio de los gobiernos de la Concertación. La derecha política, así como
los militares y grupos económicos, constituyen en este período lo que se denomina los
“poderes fácticos” que siguen “supervigilando” el proceso de transición democrática,
período en el cual, “en la medida de lo posible”, se inician cambios que se orientan a
mejorar las condiciones sociales como de participación social y política de los sectores
excluidos durante la dictadura militar.
En este marco, el rol de las organizaciones sociales sufre un efecto paradójico, en tanto
en el período democrático comienza un reflujo de la participación social, así como un
proceso de atomización de las organizaciones y el tejido comunitario que había
alcanzado altos grados de desarrollo en el período dictatorial.
Desde el Estado, el gobierno por medio de las políticas sociales impulsa distintos
dispositivos para el mejoramiento de las condiciones de vida (superación de la pobreza)
y la integración de los ciudadanos,-en este período inicial se generan servicios como
Sernam, Fosis o el Conace, por citar algunos emblemáticos- el cual tiene entre sus
componentes la participación como eje. No obstante, el contexto político genera o
condiciona el desarrollo de
mecanismos y políticas de participación limitados y
tutelados, de baja intensidad, que no entregan posibilidades reales de incidencia a los
actores sociales ni a las organizaciones y sus dirigentes. El marco es una política pública
caracterizada por los procesos de focalización del gasto social, desarrollados en un
Estado Subsidiario que se (des)ajusta a los marcos del modelo de desarrollo neoliberal
heredado del período militar.
En este contexto, las formas tradicionales de participación han sido los Fondos
Concursables, los cuales generan distancias entre las organizaciones. Estas compiten
entre sí por su disputa, acentuando los procesos de atomización del tejido social.
Posteriormente aparecen con fuerza procesos e intentos de asociatividad por medio de la
implementación de propuestas metodológicas con un fuerte énfasis en la generación de
redes sociales –como el caso de redes comunales de drogas o seguridad ciudadana- pero
que se dan en un marco de fragmentación de la política pública, así como de
participación sin acceso a toma de desiciones.
El municipio y la participación social.
En este ámbito aparece el espacio local o territorial como aquel donde las
organizaciones desarrollan su trabajo y establecen vínculos y distintos tipos de relación
con la política pública y el Estado, fundamentalmente a través de los municipios. Estos,
a su vez, como instancias más cercanas a la ciudadanía y las organizaciones, cobran un
sentido estratégico tanto para la implementación de las políticas sociales como para el
desarrollo de la ciudadanía. No obstante, los municipios se encuentran con serias
limitaciones para cumplir dichos propósitos.
A juicio de variados autores del mundo académico y político, el municipio atraviesa una
importante crisis. La tensión principal que se puede identificar guarda relación con que
esta estructura del Estado no presenta las condiciones, recursos, ni capacidades, para dar
respuesta a las crecientes demandas de la ciudadanía y la comunidad. Es una institución
en permanente conflicto entre su propia estructura y el tipo de gestión que de ella se
espera, lo que genera un cuadro que fluctúa desde las expectativas a la frustración. La
municipalidad se encuentra, así, en un momento de crisis en tanto está tensionada por
una demanda de modernización por parte del Estado y el gobierno central y por otro,
desde los sectores comunitarios por una demanda de mayor participación y gestión de
los bienes, servicios y políticas sociales. (Díaz: 1998)
A su vez, el sistema municipal se encuentra en un proceso de Reforma que, en un
contexto que aboga por una mayor descentralización y modernización del Estado, cobra
importancia vital para generar mecanismos institucionales que permitan dar mayores
espacios reales, protagónicos, a la ciudadanía y sus organizaciones y comunidades. El
avance de ello dependerá de la real voluntad que los actores políticos tengan por delegar
desiciones en los espacios locales y la propia comunidad, cuestión que bien puede
generar dudas, en tanto implica dejar cuotas de poder y transferirlas a la ciudadanía.
Desde la otra cara de la moneda también se ha enfatizado en el rol de los propios
dirigentes vecinales, que han cooptado los espacios de participación y representatividad
de la comunidad, haciendo de fuelle entre la canalización de las diversas demandas de la
comunidad y las estructuras y políticas públicas. Una especie de profesionalización de
dirigentes, que terminan “haciendo el juego” y consolidando formas restringidas de
participación y prácticas paternalistas y clientelares que terminan limitando el ejercicio
de ciudadanía y el desarrollo comunitario.2
Ahora bien, reconociendo los límites de este espacio, también sabemos que el municipio
igualmente cuenta con mecanismos e instrumentos que pueden ser propicios para
incrementar los niveles y formas de participación, que se traduzcan en incidencia real de
los actores locales en los procesos de democratización y desarrollo local. Diversas
experiencias a nivel local y barrial dan cuenta de esta posibilidad. Para ello existen
distintos programas e instancias en la gestión y planificación municipal que se pueden
reconocer. Nosotros en este artículo destacaremos algunos de ellos, particularmente
algunos de los principales instrumentos de gestión que tiene el municipio, como son el
PLADECO, EL PRESUPUESTO MUNICPAL Y EL PLANO REGULADOR.
II Instrumentos de gestión municipal y la participación comunitaria.
Participación ¿de qué estamos hablando?
Reconocemos la salida pactada de la dictadura entre la élite política y empresarial como
uno de los factores que condicionó el desarrollo de la participación ciudadana en Chile.
Para asegurar un marco de gobernabilidad y paz social, se invisibilizó a la denominada
“sociedad civil”, en particular al movimiento social y a los sectores populares como
actores políticos en el proceso de transición democrática, lo que se expresó con mayor
fuerza en la primera década de los gobiernos post-dictatoriales. Esto genera un marco
para contextualizar la participación en dicho período, referido a la tensión entre
gobernabilidad y democracia en nuestro contexto político, expresada en una serie de
limitaciones a la soberanía popular y a los espacios de participación social.
(Rodríguez:2007)
Previo a describir los instrumentos de gestión, debemos dar cuenta que la participación
presenta diversas conceptualizaciones, las que dan cuenta de una cierta amplitud
respecto de las formas de entenderla. Dado este espacio de ambigüedad distinguiremos
dos enfoques básicos de participación: el liberal y el de la educación popular.
Al respecto se sugiere leer: Representación y política local: subjetividades sin emergencia,
naturalización de la política y captura de la opinión pública. Raúl Espinoza y Daniel Flores. En “Gestión
Municipal Participativa. Constuyendo democracia cotidiana.” Gonzalo Delamaza. Daniel Flores.
(Editores). Innovación Ciudadana. Universidad de Los Lagos. 2009.
2
El enfoque liberal, responde a una lógica funcional de la participación. Desde esta
mirada, la participación se entiende como la capacidad del individuo para integrarse a
una sociedad de mercado. Así, la participación tendría un fin último que subyace, cual
es el funcionamiento de una sociedad de mercado.
Desde aquí operan los mecanismos orientados a dar eficacia a la gestión pública y se
ajustan a políticas con fines competitivos o centrados en la integración social.
(Corvalán:1996)
La implementación de estas políticas, por tanto, responden a un paradigma individual,
que condiciona las formas de participación. Esto, a nuestro juicio, ha sido predominante
en el período post-dictadura y se expresa con mucha fuerza a nivel local, sobre todo en
variadas formas de clientelismo entre el municipio y los dirigentes sociales.
Por otra parte, el enfoque de educación popular, se entiende como aquel relacionado con
el pensamiento de Paulo Freire. Este educador brasileño es el promotor de una corriente
latinoamericana de pensamiento que parte de la crítica a las formas y fines de la
educación tradicional, a la que denomina “bancaria”; ésta se concibe como una forma de
dominación cultural de quienes ostentan posiciones hegemónicas en la sociedad para
informar y normar el desarrollo de individuos que sean funcionales y puedan adaptarse
al sistema social predominante. Ante ello, él antepone una educación basada en el
reconocimiento de las condiciones de subordinación de los educados, pero a la vez
reconociendo su condición de sujeto, portador de saberes y cultura que son la base de
una necesaria transformación social de los sectores oprimidos por el modelo de
desarrollo.
Desde esta visión, la participación es un elemento central en el proceso de
concientización y transformación de las condiciones de vida de las personas, la cual
pasa por entender las propias condiciones de opresión en las que son socializados. Se
entiende así, la participación como un proceso que permite el desarrollo de las personas
mediante su toma de conciencia como un ser social; como un ser inacabado, en
constante formación y transformación. Su fin son las personas y el proceso de
constitución de sujetos sociales. Se conforma en la relación con otros, que se conciben
como un legítimo otro u otra. No tiene criterio funcional, pues está abierta a los
procesos de cambio y transformación.
Nosotros entenderemos también la participación desde la perspectiva comunitaria, en
tanto se sitúa en el espacio local cotidiano, donde la organización social, la historia local
y los procesos identitarios permiten pensar en una participación de tipo sustantiva,
protagónica, que sea sustentable en el tiempo y supere por tanto modelos de tipo
“consultivo” como forma de entender y ejercer la participación y la ciudadanía. De esta
práctica participativa podemos pasar a la generación o fortalecimiento de sujetos. Es
decir, la generación de una práctica participativa desde una cosmovisión freiriana, que
sitúe la generación de ciudadanía desde los espacios colectivos, de diálogo y
reconocimiento de otros y otras distintos, que posibilita la transformación social y la
generación de comunidades y sociedades democráticas.
Tipos de participación.
Desde los estudios sociales se reconocen distintas formas o tipologías de participación.
Las más comunes, de acuerdo al carácter decisorio que puedan tener,
las
denominaremos como: informativa, consultiva, resolutiva y protagónica.3
La participación informativa la definimos como aquella que está destinada a generar un
traspaso de información hacia el ciudadano. Este está al tanto de las desiciones,
programas y fondos locales, así como puede ser parte de éstos. En esta forma el
ciudadano no tiene ningún poder de decisión y es visto más bien como un objeto de las
políticas sociales.
Por su parte, la participación consultiva se refiere a una modalidad muy utilizada en las
políticas públicas, de forma de integrar a la sociedad civil en espacios más amplios de
discusión pública. No obstante, al igual que la anterior, tampoco tiene asociado un nivel
de decisión. Por tanto, el poder sigue estando fuera del sujeto u organización
participante. En definitiva, prima la mirada funcional liberal de la participación.
Una tercera tipología es la participación resolutiva. Por ejemplo, la podemos ver en la
forma de plebiscitos locales. Acá el nivel de decisión es mayor, pudiendo ser vinculante,
es decir, que la ciudadanía defina respecto a algún tema. El ejemplo más reciente es el
plebiscito en la comuna de Vitacura por la regulación de los permisos de edificación en
altura. Acá también podríamos situar algunas experiencias de presupuestos
participativos desarrolladas en el país.
Para una mayor descripción de formas de participación a partir de diversos criterios se sugiere ver en:
La institucionalización de la participación en las políticas públicas en Chile. Estado actual y desafíos.
Gonzalo De la Maza. En Participación y nuevos desafíos político-institucionales. Gobierno de Chile.
Ministerio Sec. Gral. De la Presidencia. 2009. PP 15-51
3
Una última tipología es la que denominamos protagónica. En esta no solo se asocia un
nivel de desición, sino se constituye el participante, ciudadano u organización como cogestor de todo el proceso, desde su diseño, pasando por su ejecución y evaluación. Acá
no solo el poder está potencialmente ubicado en los ciudadanos, sino éstos en el
desarrollo mismo del proceso son constructores de su entorno en conjunto con otros, por
tanto, se van conformando en sujetos sociales, en cuanto son creadores y
transformadores de su comunidad. A este tipo de participación podemos asociar algunas
formas de participación local como algunos movimientos ciudadanos que han logrado
niveles de articulación e incidencia con la institucionalidad, sin perder su autonomía,
como por ejemplo los nuevos movimientos locales en el tema urbanístico y patrimonial,
como el caso del Comité de Defensa del Barrio Yungay, en la capital del país. En este
último tipo de participación podemos encontrar prácticas ciudadanas que se encuentran
más asociadas a la matriz protagónica, de educación popular.
CUADRO I. Tipos de participación en relación al desarrollo de ciudadanía.
Tipos de participación.
Nivel de decisión
Nivel de desarrollo de
asociado.
ciudadanía.
Informativa
Nulo
Bajo. Cliente.
Consultiva
No vinculante.
Medio. Beneficiario.
Resolutiva
Vinculante.
Medio-Alto. Ciudadano.
Protagónica
Vinculante. Cogestionada
Alto. Sujeto.
Instrumentos de participación en los gobiernos locales.
Diversos autores plantean que el principal espacio e instrumento de participación social
de los últimos años han sido los fondos concursables. Nos encontramos ante políticas no
solo focalizadas, sino que operan de forma fragmentada y sectorializadas, lo que
conlleva por lo general a una participación ciudadana prominentemente instrumental y
funcional, operada desde la institucionalidad pública.
Ello ha limitado las posibilidades de incidencia de la sociedad civil y en particular de
los actores y organizaciones sociales populares en el fortalecimiento y profundización
de la democracia. Estas instituciones estatales, en la post dictadura, han contribuido a la
existencia y subsistencia de un conjunto de organizaciones sociales de distintos
intereses y formas, que han accedido a la ejecución de proyectos sociales. Sin embargo,
este sistema ha mostrado diversas limitaciones para el desarrollo de una sociedad civil
autónoma y con mayores capacidades. (Delamaza: 2005)
Aparejado a esta forma acotada de participación se encuentra la creciente
despolitización del mundo social y un proceso de creciente atomización social con la
llegada del período de transición democrática. No obstante, hoy encontramos nuevas
resignificaciones de lo social y lo político que desafían a remirar el escenario actual y
futuro.4
Por su parte en el espacio local, en referencia a la relación entre las organizaciones y el
sistema público, particularmente el municipio, bajo la excesiva fragmentación y corta
duración de los proyectos, sumado al permanente cambio en las formas de
concursabilidad y al clientelismo de muchos dirigentes y organizaciones que pululan en
torno a la obtención de recursos y dádivas de la autoridad local, se ha generado una dura
capa de participación funcional al sistema, lo que redunda en el carácter
preferentemente instrumental de la participación ciudadana, así como en la
reproducción del poder político. A ello podemos agregar la reproducción de los valores
culturales que predominan en una sociedad de mercado, neoliberal, principalmente por
medio de la concursabilidad y su efecto en la validación de la competencia –en este caso
entre organizaciones sociales- como forma de mediación en el mundo social popular.
En general, se distinguen distintos espacios de participación en y con los municipios.
No obstante, los más tradicionales son aquellos de tipo informativo o consultivo. Por
ejemplo, encontramos entre los principales la oficina de información, reclamos y
sugerencias, audiencias públicas, o el Consejo Económico Social, los cuales son
espacios de participación de baja intensidad, pues los actores locales no tienen poder de
decisión. En los espacios de redes temáticas o territoriales encontramos mayores
espacios de deliberación, si bien condicionados por la temática, territorio y planes de
cada respectivo servicio, así como por el rol pasivo de muchos dirigentes sociales ante
prácticas asistenciales y paternales.
En este sentido, nos interesa destacar algunos instrumentos legales que forman parte de
la gestión del municipio y que pueden ser interesantes espacios para generar una
4
Un punto de inflexión al respecto lo es la llamada “Revolución Pinguina”, que en 2006 pone en jaque
los valores y políticas educativas del período de transición, visibilizando nuevas formas de participación y
organización de la juventud.
participación protagónica, donde la comunidad, organizaciones y dirigentes puedan
incidir en el desarrollo de sus barrios y comuna desde su condición de sujetos.
El PLADECO.
El Plan de Desarrollo Comunal –PLADECO- es un instrumento de planificación
destinado a orientar el desarrollo estratégico de la comuna. Contempla el diseño de
objetivos y acciones que den coherencia a la gestión municipal y sirvan de base a la
planificación de otros instrumentos que tienen como fin el desarrollo de la comunidad
en sus distintos ámbitos.
Así, contempla el diseño estratégico de las distintas áreas del quehacer municipal, entre
las que se destaca el desarrollo económico, social, comunitario, ordenamiento territorial,
seguridad ciudadana, servicios públicos, medio ambiente, entre los principales.
Tiene una vigencia de cuatro años y debe incorporar la participación ciudadana en el
proceso de elaboración, si bien no especifica las formas. Es sancionado por el Alcalde y
el Concejo Municipal.
Se distinguen diversos actores que debiesen confluir en este proceso de planificación.
Desde el Municipio el área encargada es la Secretaría de Planificación Comunal –
Secplac-. También debe contemplar la participación de la comunidad organizada, así
como los actores productivos locales.
En este sentido se constituye como un espacio de participación e influencia entre los
actores locales, orientado al desarrollo comunal a mediano plazo, y que puede ser una
oportunidad para generar un proceso de desarrollo local en función de objetivos
comunes. La participación que se logre dependerá no sólo de la voluntad política del
alcalde, sino abre un espacio en que la propia comunidad y actores locales pueden
demandar y abogar por una instancia que ordene el desarrollo comunal desde los
intereses de los actores involucrados y la propia comunidad.
PLANO REGULADOR.
Toda comuna requiere tener un guía que encuadre el desarrollo territorial desde una
perspectiva urbanística. En este sentido, el objetivo del Plano Regulador -PR- es dar un
ordenamiento legal al desarrollo urbanístico de la comuna, en especial sus centros
poblados, de desarrollo industrial o productivo y el uso de espacios públicos y áreas
verdes. Así, contempla establecer el uso de los suelos, así como los permisos de
edificación y alturas permitidas en los distintos sectores.
¿Cómo opera el PR? La operatoria depende fundamentalmente del alcalde, quien para
ello debe contar con el informe del asesor urbanístico municipal. Finalmente, es el
Concejo Municipal el que da su aprobación. Este proceso debe ser informado a la
comunidad, y es visado por la Secretaría Regional Ministerial –Seremi- de Vivienda y
Urbanismo, quien vela por que se ajuste a los criterios y normas del Plan Regional.
El período de vigencia es de 5 años. Sin embargo, durante este tiempo existen los
instrumentos para hacer modificaciones parciales. Estos se denominan seccionales, y
permite hacer cambios en determinados sectores de la comuna.
El hecho que el PR requiera la información de la comunidad genera un nivel de
participación de ésta, que no está normado, por tanto queda al arbitrio de la autoridad
las formas de participación que adquiere dicho proceso en la comunidad. Ello redunda
en que por lo general las experiencias de participación son más bien de tipo funcional y
acotadas a la información de la comunidad, respondiendo a las lógicas informativas o
consultivas de participación.
No obstante, esta misma situación ha permitido que la ciudadanía organizada pueda
incidir en estos procesos. Argumentando la falta de participación real de la comunidad
se ha constituido como un potencial espacio movilizador de la ciudadanía, sobre todo en
sectores medios y altos. Creemos que ello se ha dado más bien por tratarse de una
discusión en que los aspectos técnicos cobran relevancia, lo que puede generar una
perversa y equivocada visión de que la comunidad no está preparada para afrontar su
participación en estos espacios. En este sentido, la experiencia de los pobladores de la
J.M. Caro, en la comuna de Lo Espejo, da cuenta que si bien lo técnico es un aspecto
que complejiza la participación, no es necesariamente inhabilitante. En dicha comuna,
los pobladores, con apoyo técnico externo y formándose ellos mismos, lograron revertir
la decisión del Concejo y obligaron al municipio a realizar una nueva propuesta de PR,
que considerara el sentir de los pobladores, quienes a través de la Coordinadora de
Pobladores de la J.M. Caro, se movilizaron para impedir la autorización de construcción
en altura en el sector, lo que afectaría la calidad de vida e identidad barrial de quienes se
criaron allí, siendo testigos y actores del desarrollo su población. (Rodríguez: 2007)
Se reconocen distintas experiencias de procesos de movilización y organización, las
cuales progresivamente adquieren relevancia y sitúan a la comunidad en un rol central
en cuanto al desarrollo territorial de las comunas. En este sentido, se abre un espacio
social y políticamente trascendente para las organizaciones y dirigentes sociales, cuyo
desarrollo pasa por demandar y generar formas de participación ciudadana que tengan
real ingerencia en el Plano Regulador y el desarrollo urbanístico local.
PRESUPUESTO MUNICIPAL.
El Presupuesto es un instrumento clave para el logro de los objetivos de toda
organización. En el plano municipal, como en toda organización, constituye una
herramienta central de planificación, en tanto de su aprobación se desprende la
inversión y el énfasis que tendrá el trabajo municipal en los principales ámbitos de su
competencia. Por tanto, su objetivo es ordenar las partidas presupuestarias a aplicar por
el gobierno o administración local.
Es un instrumento de gestión que depende directamente del alcalde, para lo cual cuenta
con el apoyo de la Secplac como del departamento de finanzas. Al igual que el Plano
Regulador, requiere de la aprobación del Concejo Municipal. Se realiza anualmente,
entre los meses de octubre y la primera quincena de diciembre. Es un instrumento
flexible, aunque no se puede modificar de forma unilateral. También puede incorporar
la participación de la comunidad, aunque al igual que el Pladeco y el PR, no lo norma.
Desde la perspectiva de la participación ciudadana, la experiencia que más se reconoce
es la que se denomina como los Presupuestos Participativos -PP-. Esta es una
experiencia que se inicia en Brasil en 1989, en Porto Alegre, cuando la administración
local, en manos del Partido de los Trabajadores –PT-, decide implementar un innovativo
sistema para la determinación de los presupuestos de su gobierno. Así, se diseña un
instrumento que permita a la comunidad ser parte del proceso deliberativo respecto a la
inversión del municipio e ir formando políticamente a los dirigentes sociales. Desde este
ámbito, se le reconoce como una experiencia exitosa respecto no solo a la innovación en
la gestión local, sino del desarrollo de procesos activos de ciudadanía y desarrollo
comunitario que dieran forma a un sujeto político activo en el desarrollo local,
reconociendo la capacidad de los dirigentes de ser parte de procesos de toma de
desiciones que tienen que ver con su calidad de vida. No obstante, hoy los PP han sido
también cuestionados por la instrumentalización que ha ido generando de la
participación ciudadana en función de los intereses políticos locales.
En Chile, alrededor de una veintena de municipios –todos vinculados a la Concertaciónhan incorporado esta modalidad en su gestión. Desde el aparato central se ha
reconocido, particularmente a través de la Subdere, como un importante instrumento
que permite avanzar en una ciudadanía e institucionalidad más democrática. Permite a
los municipios incorporar la participación de los habitantes de la comuna sobre una
parte importante de los recursos municipales. De esta manera, constituyen un ciclo
ordenado y metódico de trabajo que tiene como producto la ejecución de proyectos
concretos de desarrollo y beneficio comunitario. Ello ideado para mejorar la calidad de
la democracia a partir del fortalecimiento de ésta a nivel local. (Subdere:2008)
Desde nuestra mirada, se ha caracterizado por ser más un importante espacio de
desarrollo de procesos innovativos de gestión a nivel municipal, que ha permitido dar
legitimidad a la autoridad local. Sin embargo, desde el objetivo de promover una mayor
y mejor democracia a nivel local pareciera tener aún mucho por desarrollar. En lo
fundamental, debido a que no logra romper la reproducción de las prácticas
clientelísticas entre la autoridad y los dirigentes y entre éstos y la propia comunidad. A
pesar de ello, creemos que se trata de una experiencia importante de desarrollar, pues ha
permitido generar redes de trabajo entre los y las dirigentes sociales, lo que le da un
carácter estratégico para poder avanzar en la rearticulación del tejido social. (Rodríguez:
2007)
Desde esta perspectiva, nos parece necesario reconocer este espacio como una
posibilidad real para los y las dirigentes de democratizar la gestión y el espacio local. Si
bien se trata de un espacio en disputa, que tensiona las prácticas clientelísticas con el
desarrollo de mayor autonomía de las organizaciones y los dirigentes, pareciera ser
importante a la hora de implementar procesos que desde la institucionalidad permitan
abrir espacios para una democracia participativa.
III. Hacia espacios de participación protagónica a nivel local.
Distintos actores, tanto del ámbito académico como de las prácticas socioeducativas y
de quienes ejecutan políticas sociales, dan cuenta de un diagnóstico que apunta a la
insuficiencia en los canales de participación ciudadana que repercute en los procesos de
consolidación de una sociedad más democrática e inclusiva. Ello recoge en lo esencial
una crítica a la débil y fragmentada relación estado-sociedad civil en el proceso de
transición democrática. En efecto, las políticas públicas definen entre sus objetivos
lograr mayor integración social, superación de la pobreza y desarrollo de la
participación social. No obstante, esto último no ha sido profundizado y más bien existe
consenso en que se ha generado un tipo de participación limitada, asociada a fondos
concursables como espacio esencial de participación ciudadana, y que ha tendido a la
fragmentación y competencia entre las organizaciones sociales.
A nivel local, quien opera políticas sociales es mayoritariamente el municipio, que se
define como la instancia estatal más cercana a la ciudadanía, por lo que cobra un rol
estratégico en la relación estado-sociedad civil. No obstante, los municipios se ven
limitados en sus funciones, recursos y facultades y muchas veces terminan
administrando políticas centrales en distintos ámbitos temáticos, tendiendo también a
fragmentar los espacios de participación a nivel local, con innumerables redes temáticas
por donde operan las políticas públicas. A ello se suma la crítica compartida desde la
sociedad civil, de cómo en la mayoría de los casos no promueve el desarrollo de
organizaciones autónomas y genera, por el contrario, redes de apoyo basadas en el
clientelismo político y el paternalismo, dado su afán por mantenerse como alternativa de
gobierno y asegurar adhesión política. Incluso propuestas innovativas desde la gestión
local, como los presupuestos participativos, muchas veces terminan reproduciendo
prácticas que no favorecen la autonomía de las organizaciones para una comunidad con
incidencia real en el desarrollo de la comuna y de su calidad de vida.
A nivel local, en la relación Estado-sociedad civil, la participación presenta dos
características centrales. La primera, se relaciona con la falta de espacios
institucionalizados que promuevan formas de participación protagónica. La segunda, se
refiere al excesivo poder con que cuenta la autoridad local, el alcalde, lo cual deja a su
arbitrio las formas de implementación de estrategias de participación en los
instrumentos de gestión del municipio, condicionando en su mayoría experiencias de
participación funcional y de bajo alcance, que tienden a dejar en segundo plano a las
organizaciones sociales en el desarrollo de la comuna.
Por su parte, los dirigentes y organizaciones también presentan dificultades para el
propio ejercicio de su rol, reproduciendo prácticas clientelísticas, incluso en sus propios
espacios. No obstante, existen experiencias de relación con la institucionalidad que ha
permitido generar redes ciudadanas, con fuertes componentes de autonomía, que han
tenido incidencia en los espacios locales y el desarrollo comunal y territorial. Ello abre
la posibilidad de disputar un espacio a nivel local desde la propia ciudadanía y
organizaciones. El municipio tiene instrumentos propios de su gestión que con la
organización y movilización de las organizaciones puede ser un importante espacio de
participación real. Una participación que permita el fortalecimiento de la democracia y
la incidencia de los sectores populares y la ciudadanía a nivel local. Una participación
en la que emerjan actores sociales sólidos, autónomos, y que permitan dar
sustentabilidad a procesos de co-gestión ciudadana de los gobiernos locales.
Así lo local, y el municipio en particular, aparecen como un espacio propicio y posible
para canalizar la participación ciudadana y fortalecer la democracia participativa, como
complemento a la democracia representativa, institucional y formal que hoy prima. Ello,
como parte de un proceso de “alfabetización política” a nivel local, permitirá sentar
bases valóricas desde las prácticas sociales y ciudadanas para un proyecto distinto al
paradigma neoliberal hoy dominante.
En este sentido, se abre un espacio social y políticamente trascendente para las
organizaciones y dirigentes sociales, cuyo desarrollo pasa por demandar y generar
formas de participación ciudadana protagónica, que tengan real ingerencia en los
instrumentos técnicos que existen a nivel municipal, constituyéndose como actores y
sujetos en el mejoramiento de la calidad de vida y desarrollo local.
Bibliografía de referencia.
-Corvalán, Javier. “Los paradigmas de lo social y las concepciones de intervención en la
sociedad”. Documentos CIDE Nº 4. 1996.
-Delamaza, Gonzalo. “Tan lejos, tan cerca. Políticas públicas y sociedad civil en Chile.”
LOM Ediciones. 2005
-Delamaza, Gonzalo. Flores, Daniel. (Editores). “Gestión Municipal Participativa.
Constuyendo democracia cotidiana.”. Innovación Ciudadana. Universidad de Los
Lagos. 2009.
- Díaz, Alejandro. Condiciones políticas y técnicas para producir procesos de
innovación en la gestión pública municipal. En Benitez, Jorge y Salazar Gabriel.
(compiladores).
“Autonomía,
Espacio
y
Gestión.
El
municipio
cercenado.”
(Universidad Arcis-LOM.1998).
-Ministerio Sec. Gral. De la Presidencia. “Participación y nuevos desafíos políticoinstitucionales.” Gobierno de Chile. 2009.
-Rodríguez, Claudio. El dilema entre la autonomía y la cooptación. Notas exploratorias
para un análisis de la relación entre el Estado y las Organizaciones Sociales Populares.
En Revista Alternativa Nº 25. ICAL. 2007.
-SUBDERE. Montecinos, Pagliai y Salinas. “Los Presupuestos Participativos en el
Espacio Local.” División Municipalidades. Doc. Nº 1. Gobierno de Chile. Ministerio
del Interior. 2008.