Download REDD y los Pueblos Indigenas del Gran Chaco

REDD y
los Pueblos Indigenas
del Gran Chaco
Una caja de herramientas para contrarrestar
impactos negativos
& Kerk in Actie
2
¿QUÉ ES REDD?
“Reducción de Emisiones provenientes de la Deforestación y de la
Degradación de los Bosques en los países en Desarrollo”
(por sus siglas en inglés).
Consiste en crear políticas e incentivos positivos para que los países en
desarrollo que cuentan con bosques reduzcan sus niveles de
deforestación, recompensándolos financieramente por hacerlo.
Glosario de otras abreviaciones usadas en las negociaciones sobre
cambio climático y bosques:
• GEI: gases de efecto invernadero
• CMNUCC: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático
• PK: Protocolo de Kioto
• MDL: Mecanismo de Desarrollo Limpio
• PSA: Pago por Servicios Ambientales
• PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
• PNUMA: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
• FAO: Organización de Naciones Unidas para la Agricultura e
Alimentación
• OIT 169: Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo
• DNNUUDPI: Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas
• ONU-REDD: Programa de REDD de las Naciones Unidas
• FCPF: Fondo Asociativo para el Carbono Forestal (siglas en
ingles)
• FIP: Programa de Inversiones Forestales
• OP: Política Operativa (siglas en ingles)
• REDD: Reducción de Emisiones provenientes de la Deforestación
y la Degradación de los Bosques en Países en Vías de Desarrollo
• R-PIN: Nota Informativa para un Proyecto de Preparación para
REDD
• R-Plan: Plan para el Programa de Preparación REDD
• MRV: Monitoreo, Reporte y Verificación
Contenido
1
2
3
4
5
La Historia detrás de REDD
REDD en las últimas negociaciones de la CMNUCC
REDD: Impactos potenciales sobre los pueblos
indígenas
REDD: Impactos previstos sobre los pueblos indígenas
del Chaco.
Caja de herramientas para contrarrestar los impactos
negativos de REDD
5.1 El Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT)
5.2 La Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas
5.3 El Borrador del texto sobre REDD+ de la
Convención
5.4 ONU-REDD
5.5 El Fondo para el Carbono Forestal (FCPF) del
Banco Mundial
5.6 El Programa de Inversión Forestal (FIP) del
Banco Mundial
Foto de tapa: Deforestación en el Chaco. Fotografía: Iniciativa Amotocodie.
Créditos: Esta publicación ha sido realizada gracias a la generosa
contribución de ICCO, Swedbio y del Ministerio neerlandés de Relaciones
Exteriores. Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan
necesariamente las de nuestros patrocinadores.
Referencia para citas: REDD y Pueblos Indigenas del Gran Chaco, Coalición
Mundial por los Bosques, November 2010.
Disclaimer: Esta publicación puede ser reproducida total o parcialmente, con
fines educativos o no lucrativos, sin requerir la autorización expresa del
propietario del copyright pero indicando la fuente.
Contacto: Simone Lovera, coordinadora general, Global Forest Coalition,
Bruselas 2273, Asunción, Paraguay
Email: [email protected]
Teléfono: +595-21-663654, fax: 595-21-621080
3
1. La Historia detrás de REDD
Es claro el interés de que los bosques formen parte del régimen sobre el
clima luego del año 2012. Sin embargo, la incorporación de los bosques
como ecosistemas en el conjunto de soluciones mitigatorias del cambio
climático, adolece de defectos de apreciación conceptual graves. El
negociador medio sobre el clima aún tiende a ver el bosque como una
colección de postes de carbono o un tanque lleno de “biocombustible”.
Las recientes propuestas para integrar los bosques al régimen post-Kioto,
incluyendo las propuestas de la llamada “Rainforest Coalition”, dirigida por
Costa Rica y Papúa Nueva Guinea, se dirigen hacia la compensación a los
países en desarrollo por reducir la deforestación.
Debemos señalar que la idea de compensar por reducir la deforestación
no es para nada nueva: durante la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo que tuvo lugar en 1992, los jefes de
estado acordaron claramente que los países desarrollados volcarían el
0,1% de su producto interno bruto a “nuevas y adicionales” ayudas con el
fin de cubrir los “costos incrementales” de las políticas medioambientales
de los países en desarrollo. Pero en última instancia, la forma en que los
Pagos por Servicios Ambientales están siendo incluidos en el régimen
climático podría tener algunas consecuencias muy perversas; después de
todo, son los pueblos más vulnerables del mundo – pueblos indígenas,
isleños y pequeños granjeros – quienes tienen mayor interés en detener el
cambio climático. Según el principio de los Pagos por Servicios
Ambientales, quienes se benefician de cierto servicio ambiental deberían
compensar a quienes proveen dicho servicio. En el régimen climático, esto
podría significar que las víctimas del cambio climático tendrían que pagar
a los cultivadores de soja, los ganaderos y las empresas madereras por
los “esfuerzos” que hacen para no quemar todos los bosques de los que
se puedan adueñar. Esto parece ser lo opuesto de la propuesta del
movimiento por la justicia climática: indemnizar a las víctimas del cambio
climático provocado por la emisión desenfrenada de gases de efecto
invernadero.
A primera vista parece razonable que los países que hacen un
esfuerzo por reducir la deforestación sean indemnizados. Sin embargo,
para conocer mejor el entorno de la “Rainforest Coalition”, principal
proponente de REDD por parte de los países en vía de desarrollo,
sería bueno mencionar una anécdota sobre Papúa Nueva Guinea.
Se rumorea que la idea de proponer el pago de servicios
medioambientales, y así introducir los bosques en el régimen climático,
surgió de una conversación informal entre el Primer Ministro de PNG y
un joven asesor del gobierno. El Primer Ministro se quejaba de que el
Banco Mundial le había complicado la vida con las numerosas
condiciones que se adjuntaron a los préstamos para el sector forestal
del país. Éstas hacían imposible ganar algún dinero con los bosques:
“entonces ¿quién me compensa si yo conservo mis bosques?”∗. Su
asesor, que concurría a la universidad en los Estados Unidos
(parecería que todos los mecanismos de conservación basados en el
mercado tienen sus raíces en la cuna de los fanáticos del mercado), le
propuso incluir los bosques en el mercado de carbono.
Esta idea coincidía perfectamente con las ambiciones de Costa Rica,
que ansiaba vender su proyecto nacional de pago por servicios
ambientales (PSA) como créditos de carbono en el mercado
internacional. El hecho de que Costa Rica haya logrado detener la
deforestación es un punto a favor de este proyecto, aunque hay que
resaltar que la deforestación es ilegal en ese país desde 1998. Así, los
terratenientes están siendo remunerados básicamente por respetar la
ley, lo cual es un concepto interesante, sobre todo para el gobierno de
PNG.
4
Durante el proceso de negociaciones sobre el cambio climático, siempre
se ha tratado de capturar el valor de los bosques como moneda de cambio
por las crecientes emisiones de las economías de los países ricos. La
razón para esto, el “bajo costo” del carbono forestal en relación al
“carbono industrial”: conservar el carbono en la madera de los árboles es
más barato que dejar de quemar combustibles fósiles. Teóricamente,
quien capture ese valor recibiría una compensación financiera por el
carbono que ofrece. Quien pague por ese carbono, usualmente lo haría
con la intención de seguir consumiendo los combustibles fósiles que
consume corrientemente, a cambio compensar esas emisiones con el
carbono de los bosques comprados o de la implantación de plantaciones
de árboles.
Por esa razón, desde los albores de las negociaciones sobre cambio
climático, los países que asumieron compromisos obligatorios de
reducción de emisiones de GEI, los países desarrollados y ricos,
impusieron “mecanismos de flexibilidad”. Esos mecanismos incluían la
alternativa de compensar emisiones con proyectos forestales. Por otro
lado, muchos países en vías de desarrollo, al igual que numerosas
organizaciones de pueblos indígenas y ONGs, interesados en lograr
reducciones globales, se opusieron a la adopción discrecional de los
bosques en el “instrumental” de reducción de emisiones de GEI al alcance
de los países desarrollados. Al limitar la utilización de las plantaciones de
árboles y bosques entre las opciones que presuntamente lograrían las
reducciones requeridas por los países desarrollados, se los estaría
obligando a la reducción real de su consumo de combustibles fósiles.
Como resultado de esas negociaciones, el Protocolo de Kioto no
contempla la utilización de proyectos de conservación de bosques,
también conocidos como de “deforestación evitada”, entre las opciones
aceptables de reducción o compensación de emisiones de GEI.
“Historia Comprimida del Mecanismo de Desarrollo Limpio”
El Mecanismo de Desarrollo Limpio vio la luz a ultima hora en el
proceso de negociación del Protocolo de Kioto (PK); a decir de
algunos, sus proponentes lo “sacaron de la galera”. Pero, aunque
sorpresiva, la aparición del MDL estaba anunciada por el interés de los
países con compromisos bajo el PK de efectuar una proporción grande
de sus compromisos de reducción de emisiones en países sin tales
compromisos, los países en vías de desarrollo. Estos últimos ganarían
en términos de implementación de procesos de desarrollo limpio en
sus territorios.
Desde inicios de las negociaciones de un protocolo adicional sobre
metas de reducción en el marco de la Convención Marco sobre el
Cambio Climático, se hablaba de la necesidad de prever en el PK la
mayor cantidad de “mecanismos de flexibilidad” para lograr su objetivo
de reducción de -5% de las emisiones de los países desarrollados.
Uno de esos mecanismos era el llamado Fondo de Desarrollo Verde,
pero, el problema con el planteo del fondo era que implicaba el
compromiso de dotarlo de recursos financieros, justamente lo que los
países donantes apuntaban a evitar desde el principio.
Finalmente, el Protocolo de Kioto cuenta con tanta “flexibilidad” o,
como muchos lo ven, “cláusulas de escape”, que podrían distender el
objetivo de –5% de tal manera que el impacto actual del PK resulte
insignificante, pues la flexibilidad incluye asuntos cruciales como la
variabilidad de los años base, la Implementación Conjunta, el MDL, el
Comercio de Emisiones y los sumideros. Este es el motivo por el cual
existe una considerable presión en el período pos-Kioto para
determinar realmente las modalidades y los procesos de manera que
se minimice el posible uso de estas cláusulas de escape.
Se puede inferir que el proceso de promoción actual de REDD es una
nueva manifestación de ese interés de lograr un ámbito más para la
compensación de emisiones de GEI de los países desarrollados.
Fuente: SEAM, 2009. Manual para la Implementación de Proyectos
MDL.
5
2. REDD en las últimas negociaciones de la CMNUCC
En diciembre de 2009, se llevo a cabo la decimoquinta sesión de la
Conferencia de las Partes en la Convención Marco sobre el Cambio
Climático, COP 15. Se esperaba que en esta sesión de la COP se llegara
a un acuerdo definitivo sobre la aplicación de REDD como mecanismo de
mitigación de las emisiones de GEI de los países industrializados.
Sin embargo, no se llego a tal acuerdo en Copenhague y las
negociaciones continúan. La ambición actual es llegar a un acuerdo
operativo en la decimosexta sesión de la COP, a celebrarse en Cancún,
en diciembre de 2010.
La tendencia actual, constatada en las negociaciones actuales, favorece la
opción por REDD+, que es una variable de REDD más amplia que REDD,
que solamente incluye la compensación por la conservación de bosques
que se encuentran amenazados de destrucción o degradación por los
procesos de desarrollo propios de cada país. REDD+ incluiría otras
actividades además de la reducción de la deforestación y la degradación
de los bosques, tales como las acciones conservación, acumulación de
carbono en los suelos agrícolas, restauración natural y, ocupando un lugar
preponderante en la preferencia de numerosas instancias públicas y
privadas, las plantaciones forestales. Esta última opción presenta una
potencial amenaza para los ecosistemas naturales y los pueblos indígenas
que habitan en ellos, a más de representar un factor de exacerbación de
las desigualdades en el acceso y el uso de la tierra, el agua y la
biodiversidad de las regiones afectadas por ellas.
En el año 2008, las Naciones Unidas inició un programa destinado a lograr
la preparación de los países que toman parte en eel Programa ONUREDD para estar listos para participar en transacciones de comercio de
carbono forestal en el marco de un posible acuerdo de REDD. Este
programa se implementa conjuntamente entre el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Programa de Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentación (FAO).
3. REDD: Impactos potenciales sobre los pueblos
indígenas
Son innumerables los impactos para los pueblos indígenas que REDD
podría acarrear. El principal impacto que necesariamente se daría es el de
la retardación de las acciones para reducir las emisiones reales de GEI.
Esto sucede a través de la emisión efectiva de GEI a cambio de las
reducciones presuntamente compensadas por los proyectos. Las
variaciones de temperatura, patrones de precipitación pluvial,
evapotranspiración y otras variables, afectan especialmente a las
poblaciones humanas que dependen estrechamente de la naturaleza para
su subsistencia y la practica eficaz de sus estilos de vida tradicionales. Por
eso, la decisión de involucrarse en el proceso de REDD no implica
solamente una decisión de conveniencia económica, sino que en una con
implicaciones para la supervivencia misma de ellos como pueblos, sus
culturas y estilos de vida. Este punto es señalado en numerosas
declaraciones de organizaciones de pueblos indígenas y es una que,
hasta el momento, ha requerido más atención desde el punto de vista de
los intereses de los pueblos indígenas.
Otras preocupaciones claves para los Pueblos Indígenas y los grupos
minoritarios y marginados son:
• REDD podría significar que los bosques lleguen a ser considerados
como meros mecanismos para el secuestro de carbono.
• REDD podría llevar a un cambio en el orden de las prioridades,
poniendo los asuntos económicos por encima de los culturales,
sociales, espirituales y ambientales.
• Los comercializadores de carbono pueden requerir la presentación
de títulos sobre el carbono del bosque o sobre la tierra que los
Pueblos Indígenas y los grupos minoritarios quizás no posean.
• Es probable que se niegue a los Pueblos Indígenas y grupos
minoritarios el acceso a los bosques para la obtención de leña y
hierbas, mientras los arrendatarios tendrán derecho a explotar los
árboles.
6
•
•
•
•
La posibilidad de ganancias para las empresas madereras, los
destructores de bosques y los contaminadores los estimulará a talar
árboles pretextando que aplican métodos sostenibles.
Se teme también que haya desplazamientos de pueblos de sus
territorios tradicionales como resultado de la implementación de
mecanismos REDD que no consideran los derechos de los pueblos
indígenas, los grupos minoritarios y las comunidades locales.
Los temas de equidad podrían quedar sin resolverse, lo cual
significaría que los beneficios podrían no llegar a las comunidades
que preservan los bosques.
Los gobiernos siguen promoviendo los agrocombustibles a
expensas de los bosques naturales, a pesar de estar elaborando un
Plan de Preparación.
REDD y los Pueblos Indígenas en el Chaco Paraguay
La realidad del proceso de participación de los bosques del Paraguay en
REDD tiene, como probablemente en todos los países, una vertiente
pública y otra privada (mercado voluntario).
La variante pública se basa en el proceso de preparación de la
participación paraguaya en ONU-REDD, que es un esfuerzo conjunto de
la Secretaria del Ambiente (SEAM), la que lidera el proceso; del Instituto
Forestal Nacional (INFONA); de la FAO y del PNUD. Este comienza en
2008 con la contratación de un consultor, financiado por el Programa de
NN.UU para el Desarrollo (PNUD) para redactar el documento del “Plan
Nacional Conjunto” (PNC), el documento que contiene el diseño de ONUREDD para el Paraguay. La primera etapa, la etapa en la que se decidió el
sobre la estructura de la propuesta para ONU-REDD en Paraguay, fue
hecha sin participación de actores claves como son los representantes de
los pueblos indígenas y las organizaciones de sociedad civil, ya sean de
ONG u organizaciones campesinas, entre otras. Tampoco el proceso
siguió cabalmente los lineamientos básicos propuestos por el proceso de
ONU-REDD, lo que determina falencias importantes en documento de
PNC, lo que fue adoptado por ONU-REDD en noviembre 2010 por USD
4,7 milliones.”
Contaminación de agua y perdida de biodiversidad, en el Gran Chaco en
Paraguay. Fotografía: Iniciativa Amotocodie.
En mayo de 2009 se produce un cambio de autoridades en la SEAM y se
replantea el proceso de elaboración del PNC, dando el lugar adecuado a
la participación de los actores claves, iniciando un proceso de información
para organizaciones de pueblos indígenas y ONGs. Desde ese entonces,
se realizaron 4 eventos informativos abiertos, aunque con la intención
principal de informar a las organizaciones de pueblos indígenas. La
organización de las sesiones informativas, tiene por objeto elevar el nivel
de conocimiento de los participantes indígenas y, así, otorgarles la
preparación necesaria para que puedan participar efectivamente en la
etapa de consulta que el proceso necesariamente debe cumplir de
acuerdo a la legislación paraguaya.
También se inició un proceso de revisión cualitativa del PNC que pretende
equilibrar los contenidos técnicos y socioambientales del documento. Este
proceso cuenta con la participación de la Coordinadora por la
Autodeterminación de los Pueblos Indígenas (CAPI) y, recientemente, de
la Asamblea del Pueblo Guaraní, como representantes indígenas en el
7
proceso de elaboración del documento. El proceso ha sido blanco de
críticas, tanto desde adentro del esquema organizativo como desde afuera
del mismo, supuestamente por la lentitud del mismo. Sin embargo, es
necesario reconocer las diferencias conceptuales y desfasajes
cronológicos que existen entre los procesos al seno de las sociedades
indígenas y la sociedad envolvente.
Una de las más significativas divergencias a nivel conceptual es el nivel de
importancia que debe tener la integridad ambiental y el cuidado de la
diversidad biológica en los procesos inherentes a ONU-REDD hasta
REDD+, inclusive. La necesidad de orientar las acciones y propuestas en
este marco -como lo reconoce la mayoría de los actores involucradoshacia un esquema de manutención y restauración de las diferentes
tipologías boscosas del país, con criterios ecológicos, culturales y
ambientales adecuados y, aplicando enfoques ecosistémicos y de
cuencas hidrográficas, debe constituir la filosofía hegemónica del proceso
ONU-REDD en Paraguay.
Otro problema grave constituye también el de la interpretación de la
necesidad de consulta previa y la negación, por parte de algunos, del
derecho de los indígenas a aprobar o rechazar la implementación de
acciones en el marco de ONU-REDD, en base al principio de
consentimiento libre, previo e informado, consagrado en la legislación
nacional.
El otro punto de divergencia es el prolongado tiempo empleado por los
indígenas de acuerdo a lo expresado por el Ministro del Ambiente del
Paraguay, el proceso de ONU-REDD debe ser consciente de esas
diferencias y adaptar su ritmo a ellas y no simplemente acelerar el proceso
a fin de captar fondos.
En este marco, el PNC debe concluir garantizando el cumplimiento con los
derechos de los principales actores afectados y garantizando coherencia
en la aplicación de acciones que confluyan hacia los objetivos de la
política nacional en cuanto desarrollo social y económico y al
emprendimiento de medidas correctivas de las desigualdades
socioeconómicas que aquejan al país.
También se dan en Paraguay actividades en el marco del llamado
“mercado voluntario”. Aunque son pocos los emprendimientos hasta el
momento, estos se guían por normas particulares y basan su alegatos
cualitativos en el prestigio de las organizaciones. Las principales acciones
contempladas por esos proyectos privados consisten en la compra de
tierras boscosas, le erección de estructuras de control y la instalación de
infraestructura habitacional para guarda parques. En uno de esos
proyectos ubicado en el Alto Paraguay, las organizaciones participantes
contemplan la entrega de los títulos a la tierra a las comunidades
indígenas locales o aledañas. Cabe resaltar que constitucionalmente, los
pueblos indígenas en el Paraguay, gozan del reconocimiento de su
territorio. Las organizaciones también contemplan compartir los beneficios
de lo recaudado en el proyecto con ellas. Las preguntas que surgen son:
¿cuan justo es el “trato” para los indígenas, que legalmente ya son dueños
de la tierra en sus territorios?, ¿Por qué interviene una entidad en calidad
de “intermediaria” entre los interesados?, ¿Están los indígenas de acuerdo
con el planteo de comercializar los valores de su hábitat?, entre otras
interrogantes.
REDD y los Pueblos Indígenas en el Chaco Boliviano
La "República Plurinacional de Bolivia ", se enorgullece de ser el primer
país del mundo con un Presidente Indígena, Evo Morales. El Gobierno del
Presidente Morales ha hecho un firme compromiso formal para la
protección de los derechos de los Pueblos Indígenas. Por ejemplo, sólo
unos meses después de haber sido aprobadas por las Naciones Unidas
en septiembre de 2007, el Gobierno de Bolivia incorporó la Declaración de
la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRIPs) en su
legislación nacional. Como tal, los principios consagrados en UNDRIPs,
como el principio de que toda la actividad económica en los territorios
indígenas debe estar sujeta al Consentimiento Libre y Previamente
Informado de los Pueblos Indígenas que podrían verse afectados por ella,
son jurídicamente vinculantes en Bolivia.
Sin embargo, la 7ma.Gran Marcha que fue iniciada por los Pueblos
Indígenas del Oriente de Bolivia en mayo de 2010 demuestra que la
relación entre el gobierno central, que está dominado por los Pueblos
8
Indígenas de tierras altas, y los pueblos indígenas de las tierras bajas (que
incluyen el Chaco y el Amazonas) está lejos de ser armoniosa. Los
Pueblos Indígenas de las tierras altas y los Pueblos Indígenas de las
tierras bajas de Bolivia tienen un trasfondo cultural muy diferente. Debido
a las duras circunstancias naturales en las tierras altas, los Pueblos
Indígenas de las tierras altas tienen una larga y rica tradición de fuertes
estructuras de cooperación e instituciones. La estructura política actual en
Bolivia es una consecuencia lógica de esta tradición.
Los Pueblos Indígenas del Chaco, la Amazonía y las otras tierras bajas
tradicionalmente dependen principalmente de grandes extensiones de
territorio para su subsistencia, en lugar de las estructuras cooperativas. Su
historia no ha estado marcada por las instituciones formales. En este
contexto, la creación de la CIDOB como una confederación de todos los
Pueblos Indígenas de las tierras bajas en 1982 y su desarrollo hacia uno
de los movimientos mas influyentes entre los movimientos Indigenas y
sociales fue bastante notable.
La nueva Gran Marcha tiene un trasfondo histórico, y una vez más se ha
organizado para recordar al Gobierno de Bolivia de los derechos de los
Pueblos Indígenas, incluyendo UNDRIPs,
ahora jurídicamente
vinculantes. Estos derechos de los Pueblos Indígenas les otorgan una
cantidad considerable de autonomía sobre sus propios territorios y
reconocen entidades territoriales autónomas, pero todavia hay mucho
incertitud sobre las competencias de estas entidades sobre los recursos
naturales.
Las razones del porque estos reclamos son actualmente resistido por el
gobierno son principalmente económicas: Las tierras bajas albergan la
región más rica de Bolivia y que contiene muchos de los recursos
naturales más preciados. El gas natural es uno de los principales recursos
naturales en juego, pero, sin dudas, los bosques también conforman parte
importante del trasfondo político y económico relevante (conjunto con la
tierra y la mineria). Después de todo, la inmensa mayoría de los bosques
de Bolivia se encuentra en los territorios de los Pueblos Indígenas de
tierras bajas. Así que las tensiones políticas actuales se refieren también a
la cuestión de en qué medida estos pueblos puede afirmar plenamente la
autonomía de las actividades de REDD en sus territorios.
Los proyectos REDD y las políticas de REDD en Bolivia
Aproximadamente el 50% de la superficie total de Bolivia se encuentra
cubierta de bosques, que es una de las razones principales por las que el
país ha sido muy popular con los donantes a REDD, tanto privados como
públicos. Ya en 1997 se dio inicio a un proyecto de compensación de
carbono de bosque voluntario, el proyecto de Acción Climática Noel Kempf
Mercado. Este proyecto se refiere a la protección de un área de 1.582.322
hectáreas en el extremo Nororiental de la Departamento de Santa Cruz
por dos organizaciones conservacionistas: The Nature Conservancy, una
de las grandes ONG de los EE.UU., y la Fundación Amigos de la
Naturaleza.
El proyecto, que ha sido llamado " uno de los primeros proyectos
mundiales de REDD a gran escala " por las ONG responsables y que ha
sido financiado mediante contribuciones de tres empresas del ramo
energético, incluyendo a la British Petroleum, considerada responsable de
una de las mayores catástrofes ecológicas en la historia, el reciente
derrame de petróleo en el Golfo de México. A cambio de su contribución
de 8,2 millones de dólares, a las tres empresas les fueron concedidos los
derechos a un 51% de los créditos de carbono generados por el proyecto
durante todo su ciclo de vida de 30 años para "compensar" su contribución
al cambio climático. El 49% restante es otorgado al Gobierno de Bolivia,
que legalmente queda obligado a que financie el desarrollo comunitario,
manejo de parques y protección con sus "ventas de compensación". El
gobierno de Bolivia, por lo tanto, tiene un interés adquirido en las ventas
de compensación de carbono del proyecto que corre hasta 2026. El
proyecto pretende compartir sus beneficios con las comunidades
indigenas afectadas, pero en realidad hay mucho critica hacia la
implementación de los programas sociales del proyecto. No había ninguna
consulta formal antes del inicio del proyecto, recién en 2009 una reunión
de información fue organizado por el Comité de Gestión. El proyecto es
claramente en violación con el derecho de consentimiento libre y previo
9
informado de los Pueblos Indígenas afectados, que ahora es vinculante en
Bolivia.
El Gobierno de Bolivia comenzó a desarrollar una estrategia formal para
reducir la deforestación y la degradación forestal recién en el año 2008.
Fue invitado por el Programa de Colaboración de las Naciones Unidas
sobre REDD (UN-REDD), un programa conjunto de la Organización para
la Agricultura y la Alimentación, las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, a
presentar una propuesta de apoyo a sus actividades de REDD.
Posteriormente, inició un proceso de consulta, y en particular, con el
Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ), la
Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia
(CSUTCB), la Confederación Sindical de Comunidades Interculturales de
Bolivia (CSCIB), la Confederación Nacional de Mujeres Indígenas
Campesinas de Bolivia "Bartolina Sisa "(CNMCIOB) y la CIDOB. La
CIDOB por su cuenta realizó un amplio proceso de consulta entre sus
miembros, que consiste en una serie de reuniones informativas, talleres y
otros procesos de consulta. El resultado de este proceso es el Documento
del Programa Nacional de Bolivia, que fue aprobado en marzo de 2010. El
programa recibirá una subvención de 4,4 millones de dólares para el
período mayo 2010 a abril 2013.
El principal objetivo del programa es "Fortalecer la capacidad institucional
y organizativa para el desarrollo productivo y creación de empleo
mediante la gestión sostenible de los recursos naturales y el medio
ambiente.”. Los resultados específicos esperados son: 1) mejorar la
capacidad de las instituciones públicas nacionales para la implementación
de las actividades de REDD +, y el monitoreo y la evaluación de las
reservas de carbono en los bosques, 2) mejorar la capacidad de la
sociedad civil para la implementación de las actividades de REDD +, y 3)
para generar la experiencia de REDD +-relacionados en el ámbito local,
con la participación de las entidades territoriales y la sociedad civil.
Vale la pena señalar que un mes antes del inicio del Programa Nacional
REDD, Bolivia organizó una prestigiosa "Conferencia Mundial de los
Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra". La
Cumbre, que tuvo lugar en la ciudad de la Valluna de Cochabamba,
asistieron casi 50,000 personas, incluyendo a miles de personas
Indígenas de la misma Bolivia. Después de 5 días de negociación, la
Cumbre de los Pueblos concluyo con una declaración de largo consenso,
que incluía una declaración muy fuerte contra REDD. "Condenamos los
mecanismos de mercado tales como REDD (Reducción de Emisiones por
Deforestación y Degradación de los bosques) y sus versiones + y + +, que
están violando la soberanía de los pueblos y su derecho a previo, libre e
informado consentimiento, así como la soberanía de los Estados
nacionales, las costumbres de los pueblos y los Derechos de la
Naturaleza. "
Si bien el Gobierno de Bolivia declaró públicamente que apoyaría los
resultados de Cochabamba como su posición oficial, su presentación
formal posterior a la REDD en las negociaciones del clima no refleja este
rechazo de REDD, sino más bien un conjunto de propuestas positivas
para reducir la deforestación que se encontraban de acuerdo con el
programa nacional de REDD recientemente aprobada. Sin embargo, la
posición oficial de Bolivia sigue siendo la de estar en contra del proyecto
de compensación de carbono de los bosques. Como se indica en su
presentación en mayo de 2010: "los mecanismos del mercado del carbono
no son apropiados para la financiación y ejecución de actividades
relacionadas con los bosques, y no debe ser utilizado. Tienen el potencial
de estar en contra al principio de la soberanía y los derechos y
costumbres de los Pueblos Indígenas incluyendo el consentimiento previo
y libre. "Sin embargo, a pesar de esta posición formal están
contractualmente obligados a vender los créditos de carbono que han
obtenido a través del proyecto de Acción Climática Noel Kempf Mercado.
¿ Distribución de beneficios equitativa?
Cabe señalar que, según el Programa Nacional de REDD, los riesgos de
la deforestación son insignificantes en la mayoría del Chaco. La inmensa
mayoría de la deforestación se espera en la región amazónica. Esto es
importante ya que implica que la conservación del bosque en el Chaco no
10
se considerará como escenario adicional a los llamados "statu quo". Bajo
el actual régimen CMCC, las actividades que no se consideran adicionales
no puede reclamar ningún crédito de carbono.
Por lo tanto, los Pueblos Indígenas del Chaco Boliviano no podrán
reclamar una financiación basada en el mercado por sus esfuerzos de
conservación forestal. Incluso un fondo público para las actividades de
REDD + es poco probable que beneficie a los Pueblos Indígenas en el
Chaco, en que la financiación será muy probablemente "basada en los
resultados" (según los últimos borradores de negociación y, por ejemplo la
estrategia provisional del REDD + Partnership (una asociación de
donantes REDD que se estableció en mayo de 2010). Esto significa que
los titulares de la tierra tendrán que demostrar que realmente se redujo la
deforestación en comparación con la situación del statu quo.
Según el programa, el 75% de la deforestación se lleva a cabo en el
Departamento de Santa Cruz, por lo que cualquier flujo de financiación del
proceso de la CMCC es probable que beneficie más a ese departamento.
Conclusión
El apoyo formal del Gobierno de Bolivia por los derechos de los Pueblos
Indígenas y el hecho de que los principios de UNDRIPs son jurídicamente
vinculantes en el país, ofrece oportunidades significativas para los
Pueblos Indígenas en el Chaco Boliviano para defender sus derechos. Sin
embargo, las tensiones políticas recientes dejan claro que aún existen
lagunas significantes entre este reconocimiento formal y la práctica real.
Por otra parte, hay contradicciones importantes en las políticas
relacionadas con REDD + y las prácticas del Gobierno de Bolivia. Los
Pueblos Indígenas en el Chaco deben ser conscientes de que es poco
probable que se beneficien de los pagos REDD basado en los resultados
ya que las tasas actuales de deforestación en el Chaco boliviano son muy
bajas, sin embargo, la preocupación de que REDD podría socavar sus
derechos ha demostrado ser justificada en Bolivia.
REDD y los Pueblos Indígenas en el Chaco Argentino
Argentina presentó una Readiness Preparation Proposal para el Banco
Mundial Forest Carbon Partnership Facility, el 14 de mayo de 2010. La
propuesta fue elaborada mediante un proceso de consultas "informales y
formales" que se inició en febrero de 2008. Este proceso, y el desarrollo
de la propuesta en general, fueron financiadas con apoyo del Banco
Mundial en favor de Readiness Project Information Note (R-PIN) No se
hace mención de las consultas con las Organizaciones de los Pueblos
Indígenas o de las partes interesadas durante la elaboración de este
primer R-PIN.
Participación de los Pueblos Indígenas en el proceso de
preparación
Deforestación en el Chaco. Fotografía: Iniciativa Amotocodie.
La primera reunión formal de consulta se llevó a cabo en octubre de 2009.
La primera reunión en que las organizaciones de los Pueblos Indígenas
11
fueron invitados de forma explícita fue la conferencia internacional sobre
Pueblos Indígenas y el cambio climático, que fue organizado como parte
del proceso en diciembre de 2009. Además de eso, hubo consultas
directas con la Organización de Naciones y Pueblos Indígenas en
Argentina (ONPIA). Una Consulta y el Plan de Participación es uno de los
elementos centrales de la propuesta de la Readiness Preparation
Proposal. No hay ninguna condición especial de OPI en el desarrollo del
Plan de Preparación similar a la situación que tienen en el Paraguay y
Bolivia. En el proceso general están clasificados como uno de los muchos
grupos de interesados, y son uno de los muchos grupos que estarán
representados en el Comité Asesor de REDD. Sin embargo, hay un plan
específico de Consulta y Participación elaborado para los Pueblos
Indígenas, que reconoce que "El gobierno nacional debe tener el
consentimiento libre previo e informado de los Pueblos Indígenas al
término de la implementación de la preparación", como la Argentina ha
ratificado el Convenio 169 de la OIT. La consulta y el plan de participación
para los Pueblos Indígenas se llevarán a cabo principalmente por ONPIA,
que ha solicitado financiación específica para un proceso de construcción
de capacidades y consulta sobre los Pueblos Indígenas y el cambio
climático en general. La propuesta también indica que va a utilizar las
estructuras existentes, como la participación del Consejo de Pueblos
Indígenas para elaborar metodologías de consulta. Existe un proceso de
consulta especial y de participación prevista para el Chaco, para el
segundo y tercer trimestre de 2011.
Es importante tener en cuenta que organizaciones de campesinos
importantes, como el Movimiento Nacional Campesino Indígena/ La Via
Campesina Argentina y el Movimiento Campesino de Santiago del Estero
nunca fueron invitados a las reuniones de consulta sobre la estrategia
REDD.
Identificar las causas subyacentes de la pérdida de
bosques y sus vínculos con las estrategias propuestas
La propuesta de preparación incluye un elaborado proceso para identificar
las causas subyacentes de la deforestación. Al igual que en las
propuestas de preparación presentado al Banco Mundial por otros países,
existe el riesgo de que la identificación de las causas subyacentes y las
soluciones propuestas sean manipuladas por los grandes terratenientes y
los poderosos sectores agro-industriales como el sector de la soja. Esto ya
está demostrado por la propuesta en sí.
La expansión de la soja es por lejos la principal causa de deforestación en
el Chaco argentino. Solamente entre 1998 y 2004 la producción de soja
aumentó 7 veces, y la superficie plantada se incrementó de 4,6 millones
de hectáreas a 14,6 millones de hectáreas. La superficie actual es de 20
millones de hectáreas lo que representa un 64 % de la superficie ocupada
que se destina para agricultura La expansión de la soja es el principal
motor de la deforestación en la Argentina. La deforestación a causa de la
expansión de la soja en el Chaco representa el 70% de toda la
deforestación en la Argentina.
Los Pueblos Indígenas en el Chaco han sufrido de manera
desproporcionada debido a la expansión de la soja: Aparte de ser la
principal causa de la destrucción de sus bosques y tierras, que ha
causado la contaminación generalizada del agua y severos impactos
negativos en la salud por el uso excesivo de agrotóxicos. Por otra parte,
como una mano de obra extensa, cultivos intensivos en capital, la soja GM
ha causado el desempleo rural y la despoblación, que ha exacerbado
significativamente la pobreza y la desnutrición entre la población Indígena
en el Chaco.
Si bien la propuesta REDD reconoce que la expansión de la soja ha sido
la principal causa de deforestación en el Chaco Argentino, el resumen de
las causas subyacentes de la propuesta sólo menciona una serie de
"causas" que son muy convenientes para la industria de la soja. Por
ejemplo, "la oportunidad de los altos costos" de no convertir los bosques
en plantaciones de soja son identificados como una causa subyacente en
vez de las causas de la expansión de la soja en sí. Posteriormente, el
pago por servicios ambientales se propone para hacer frente a estas
causas. No se hacen propuestas para hacer frente a otras causas
subyacentes que se mencionan, como el fracaso del Gobierno Argentino
de prohibir la soja genéticamente modificada Round-up Ready producida
12
por Monsanto, que hacen económicamente factibles para producir soja en
el Chaco. La propuesta REDD también menciona que la activa promoción
de los agrocombustibles por el Gobierno Argentino es otro de los
principales motores de expansión de la soja. Sin embargo, las estrategias
propuestas para abordar los impulsores de la deforestación no sugieren la
prohibición de la soja genéticamente modificada o el abandono de las
subvenciones a los agrocombustibles. Más bien, proponen la creación de
incentivos para el sector agrícola para reducir los costos de oportunidad
de la conservación forestal, incluso mediante la elaboración de nuevos
pagos por servicios ambientales. Así que el plan de REDD se pagan a los
agricultores de soja para reducir la deforestación, mientras que los
regímenes de agrocombustibles de Argentina seguirá proporcionando
incentivos para aumentar la deforestación, que es sin duda una manera
bastante ineficaz para conservar los bosques - pero de hecho muy
rentable para el sector de la soja.
Plantaciones de árboles en comparación con los bosques
Contradicciones similares se pueden encontrar en la forma en que la
propuesta aborda los impactos de los monocultivos de árboles. La
expansión de los monocultivos de árboles es apoyada activamente por el
Gobierno Argentino a través de varios planes de incentivos, y ya está
causando importantes impactos ambientales y sociales en el noreste de
Argentina.
Al igual que otros regímenes de REDD, la propuesta REDD no distingue
entre los bosques y las plantaciones de árboles. Excepcionalmente, la
propuesta reconoce que ha habido mucho apoyo para “plantaciones
forestales", en comparación con el apoyo a los bosques naturales, y se
reconoce explícitamente que la sustitución de eucaliptos y monocultivos
de pino en realidad ha sido uno de los principales impulsores de la
deforestación en las eco-regiones de Misiones y la Patagonia. Sin
embargo, la estrategia propuesta REDD para hacer frente a este
controlador es proporcionar un apoyo aún más para el establecimiento de
plantaciones de árboles, incluso a través de un desarrollo energético
"biomasa" régimen de la Patagonia. Hay un claro riesgo de que, sin una
clara definición que excluye explícitamente los monocultivos, la
financiación de REDD se utiliza para la expansión de los monocultivos de
árboles en otras regiones, incluso en el Chaco. Las plantaciones de
árboles en países como Brasil, Colombia e Indonesia han tenido un
impacto dramático sobre los Pueblos Indígenas.
Un triple subsidio de REDD para el sector de la soja
Otras actividades importantes en la propuesta de incluir el apoyo a la
aplicación efectiva de la nueva Ley Forestal No. 26.331 de Presupuesros
Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (promulgada el
28 de noviembre de 2007). Esta ley obliga a las provincias a desarrollar un
esquema de Planificación de Tierras Forestales Naturales. Se propone
establecer incentivos para que las autoridades locales den prioridad a la
conservación de los bosques dentro de estos regímenes. Cabe señalar
que la propuesta trata de establecer una estructura de gestión financiera
que facilite la participación de los agricultores de soja de Argentina y otros
actores en los mercados internacionales de carbono. En el plano
internacional, la agro-industria está presionando para incluir créditos de
carbono adicionales de cultivos modificados genéticamente, no-agrícolas
de soja hasta en los planes de REDD, y para aumentar los créditos de
carbono de los agrocombustibles. Esto implica que los granjeros de la soja
podrían beneficiarse el doble o incluso el triple de los mercados de
carbono: ellos recibirían pagos para el área que se mantiene bajo la
cobertura forestal, para la zona donde se produce soja transgénica y sus
productos recibirían créditos adicionales cuando se usa como
agrocombustibles, de esta manera se beneficiaría significativamente al
sector. La propuesta sugiere "alinear" el pago corriente para el esquema
de servicios ambientales bajo la Ley Forestal, que sólo paga por la
superficie forestal que se conserva, con los sistemas internacionales de
REDD, que es un claro intento de beneficiarse de estas subvenciones
triples al sector de la soja.
La propuesta también prestará apoyo a "programas sostenibles de
certificación". Esta última se llevará a cabo mediante la cooperación con la
Mesa Redonda sobre Soja Responsable, un proceso altamente
controvertido establecida por un pequeño número de grandes ONG
13
conservacionistas e industrias en el sector de la soja. La Mesa Redonda
trata de promover la venta de soja genéticamente modificada como
"sostenible" mientras que no se abordan los problemas que son inherentes
a la expansión de la industria de la soja en regiones como el Chaco
argentino.
Los Pueblos indígenas en el Chaco que tienen un título reconocido de su
tierra también se beneficiarían de los pagos REDD, aunque el régimen de
REDD no añade ningún beneficio adicional en comparación con el actual
pago de régimen de los servicios ambientales. Como ya se mencionó en
este informe, la inclusión de los bosques en los mercados de carbono
tiende a tener efectos negativos significativos sobre los Pueblos
Indígenas.
La falta de reconocimiento de derechos sobre sus tierras ha sido uno de
los principales obstáculos para la participación equitativa de los Pueblos
Indígenas de REDD y los esquemas de PSA en otros países. La falta de
regularización de derechos sobre la tierra también es vista como una de
las principales causas subyacentes en la propuesta. Sin embargo, el texto
de esta actividad es relativamente vago, y no hay ninguna propuesta clara
para desarrollar un mecanismo de resolución de conflictos respecto a los
conflictos de tenencia de tierras.
Una evaluación de los riesgos de REDD
Un diagnóstico preliminar para identificar los problemas ambientales y
sociales relacionados con REDD + en Argentina, ha identificado que hay
muchos otros riesgos potenciales de REDD + pertinentes para los Pueblos
Indígenas, incluidos riesgos asociados con “a) el mecanismo de incentivos
de distribución, la equidad y las consideraciones étnicas asociados con los
regímenes de prestaciones de compensación y beneficios; b) Los
conflictos relacionados con los derechos de tenencia de la tierra, c) el
consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas; d) el
conflicto en la legitimidad de los representantes de las organizaciones de
propiedad intelectual y otras comunidades y organizaciones del sector, y,
f) el Marco para hacer frente a los grupos que no quieren participar en el
proceso REDD + ".
En el marco de la propuesta REDD, una evaluación estratégica del medio
ambiente y social será desarrollado e implementado, pero
lamentablemente esto se implementen en forma paralela al desarrollo de
estrategias de REDD como la alineación del sistema de pago por servicios
ambientales con los mercados internacionales de carbono y la promoción
de plantaciones de árboles. Si la evaluación se concluye que algunas de
estas estrategias tendrá impactos negativos sobre los Pueblos Indígenas,
será "reducir al mínimo los impactos negativos y adversos, y en los casos
en que tales impactos son inevitables para identificar y aplicar medidas
para contrarrestar estos efectos tan pronto como sea posible y en un de
manera proactiva. " Sin embargo, como los resultados de la evaluación
serán producidos junto con la estrategia REDD en sí, será un reto para
garantizar que estos resultados conducirán a una reconceptualización
fundamental de diseño de la estrategia. Asimismo, cabe señalar que el
seguimiento, información y verificación de los impactos socio-económicos
que se propone no contempla ninguna de las cuestiones que se considera
un posible riesgo en la evaluación preliminar. También no hay ninguna
propuesta de una queja o mecanismo de resolución de conflictos en caso
de que los impactos resulten ser más grave de lo esperado en el futuro.
Sin embargo, el gobierno Argentino ha declarado explícitamente que
cumplirá con el Convenio 169 y obtener el consentimiento previo e
informado de los Pueblos Indígenas antes de que se adopte la estrategia
REDD final. Las Organizaciones de Pueblos Indígenas deben estar
conscientes de ello, y en forma estrecha analizar los resultados de la
evaluación social antes de dar su consentimiento para REDD.
Conclusión
Si bien la propuesta de preparación de REDD en Argentina,
presumiblemente establece un proceso participativo para elaborar una
política de REDD, que ya prejuzga los resultados de ese proceso
participativo, proponiendo diversas estrategias que podrían impactar
negativamente sobre los Pueblos Indígenas en el Chaco Argentino. En
particular, la propuesta proporcionará importantes beneficios económicos
14
a los agricultores de soja en el Chaco mediante el fortalecimiento y la
ampliación de pago por servicios ambientales, y alinear a los mercados
internacionales de carbono que ya apoyan los agrocombustibles y pronto
podrían apoyar la soja GM. Mientras tanto, el régimen Argentino de REDD
no aborda los factores que claramente contribuyen a la deforestación,
como las subvenciones a los agrocombustibles y plantaciones de árboles
(La ley 25.080, Ley de Inversiones para Bosques Cultivados), el
incumplimiento del ordenamiento territorial de bosques nativos que
propone la Ley de Bosques y el uso de soja genéticamente modificada.
Entretanto una evaluación social se llevará a cabo, donde existe el riesgo
de que los impactos negativos identificados sólo conduzca a una
adaptación marginal de las estrategias REDD como los resultados de la
evaluación será presentado casi al final del proceso de diseño de la
estrategia REDD en sí. A este respecto, es importante que los Pueblos
Indígenas, incluidos los Pueblos Indígenas en el Chaco, sean conscientes
de que el Gobierno Argentino se ha comprometido a buscar su
consentimiento libre, previo e informado antes que la propuesta REDD sea
formalmente aprobado. Esto se puede usar para exigir que la evaluación
social, en sus términos de referencia, incluya un análisis profundo de
todos los elementos de la estrategia propuesta REDD, especialmente a la
luz de los beneficios que REDD pueda proveer para el sector de soja, y no
sólo un análisis de algunos proyectos piloto. Además, podrían exigir que
todos los resultados de la evaluación social se hayan tratado
satisfactoriamente con el fin de quitarle los posibles impactos negativos
potenciales y los riesgos para los Pueblos Indígenas antes que la
estrategia REDD esté finalizada.
4. REDD: Impactos previstos sobre los pueblos
indígenas del Chaco.
Los impactos previsibles del cambio climático sobre los pueblos indígenas
del Chaco y sus territorios, pueden resumirse en los siguientes:
•
•
Variación brusca de las temperaturas máximas y mínimas.
Tendencia negativa del balance hídrico.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Escasez de agua en amplias zonas.
Salinización de las aguas.
Aumento de la temperatura media.
Aumento de las enfermedades transmisibles por vectores.
Disminución del número de individuos en las poblaciones
animales.
Desaparición de especies vegetales de sus rangos normales.
Simplificación de la composición y funcionalidad de los
ecosistemas.
Desertificación de los suelos.
Incendios forestales.
Los impactos que se observan causan numerosos problemas
socioeconómicos y sociales. Tradicionalmente, los pueblos
indígenas del Chaco afrontaban los periodos de escasez o de
catástrofe ambiental mudándose de los lugares afectados por los
desastres u otros factores de riesgo a otros alejados de los
mismos. En la actualidad, debido a la masiva privatización de la
tierra y a la destrucción y fragmentación de ecosistemas en
general, principalmente por la deforestación, la movilidad de los
pueblos se ve gravemente limitada, hasta el punto en que puede
considerarse de amenaza a la supervivencia de los mismos.
Los requisitos elementales para participar en los esquemas
comerciales de Pagos por Servicios Ambientales y, a no ser que
se promulgue una ley particular para REDD, implican cuantiosas
erogaciones financieras para dar cumplimiento a los estudios
necesarios para someter el proyecto para su aprobación, la misma
elaboración del proyecto, las tasas oficiales y los gastos
misceláneos, suman cantidades que la inmensa mayoría de las
comunidades indígenas y locales no poseen. Por tanto, solo
aquellos que puedan acceder a esos recursos financieros podrán
llegar a participar, creando un ámbito de exclusión para los que no
los posean, quienes quedarán expuestos a una situación injusta al
no percibir nada a cambio por conservar su patrimonio natural,
mientras que otros reciben compensación por lo mismo.
15
Otros impactos y riesgos muy importantes son: Los propietarios de
tierras y recursos tienen más posibilidades de beneficiarse
• Llevan a privatizar grandes extensiones de tierra
• Pueden provocar la apropiación indebida de recursos
• Hacen retroceder los programas de reforma agraria
• Los especuladores compran tierras para sacar provecho de
los mecanismos de mercado
• Pero ni las comunidades que poseen títulos legales podrían
beneficiarse: las comunidades locales pueden verse obligadas
a cargar con obligaciones imprevistas - las comunidades
pueden perder más de lo que ganan
• Los mecanismos de mercado conspiran contra la
autodeterminación
• Pueden alterar la gobernabilidad comunitaria y crear conflictos
• Afectan gravemente la soberanía alimentaria y la seguridad
del agua
• La fuerte presencia comercial puede acarrear cargas
adicionales para los gobiernos locales y los contribuyentes
• Actores económicamente poderosos controlan las políticas y
prioridades de conservación
5. Caja de herramientas para
impactos negativos de REDD
contrarrestar
los
A pesar de la excesiva consideración que los estados y los
sistemas jurídicos otorgan a los derechos empresariales y
comerciales, los pueblos indígenas también poseen herramientas
aptas para defender sus derechos o impedir que estos sean
conculcados. La mayoría de estas herramientas pretenden
adecuar el derecho positivo basado en el derecho romano,
predominante en todo el mundo, a las tradiciones y realidades
contempladas por los diferentes sistemas jurídicos indígenas.
También, estos instrumentos intentan asegurar la adecuada
contemplación de los Derechos Humanos de los integrantes de
pueblos indígenas, individual y colectivamente.
A continuación, se ofrece una descripción de las herramientas
más relevantes:
5.1 El Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT)
El Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo, es
hasta el momento el único instrumento regulador internacional que
otorga a los pueblos indígenas el derecho internacionalmente
validado a un territorio propio, a su cultura e idioma, y que
compromete a los gobiernos firmantes a respetar unos estándares
mínimos en la ejecución de estos derechos.
El Convenio 169 está basado en la revisión del Convenio 107 de
la OIT de 1957 (Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales).
El Convenio de la OIT constata en el preámbulo que "la evolución
del derecho internacional desde 1957 y los cambios sobrevenidos
en la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las
regiones del mundo hacen aconsejable adoptar nuevas normas
internacionales en la materia, a fin de eliminar la orientación hacia
la asimilación de las normas anteriores" y reafirma el aporte
especial de los pueblos indígenas a la diversidad cultural
(www.iwgia.org/sw4587.asp).
El Convenio 169 otorga a los pueblos indígenas el derecho de
definir "sus propias prioridades en el proceso de desarrollo", y de
"participar en el establecimiento, la ejecución y la evaluación de
los planes y programas para el desarrollo nacional y regional".
Se reconocen los derechos de propiedad y posesión de los
pueblos indígenas sobre su tierra tradicional, y los países deben
asegurar la demarcación y la protección de los territorios, y
además definir los procedimientos para el reconocimiento legal de
los mismos (Art. 13).
Los gobiernos firmantes se comprometen a consultar a los
pueblos indígenas sobre todas las medidas legales y
administrativas relevantes para ellos, con el objetivo de lograr la
conformidad y aceptación de las medidas propuestas.
16
Recomendaciones:
a. Hacer el seguimiento adecuado de la marcha de los
informes nacionales al Convenio;
b. Plantear acciones jurídico-políticas para asegurar el
cumplimiento a nivel nacional: demandas y acciones
judiciales, seminarios públicos y con autoridades,
divulgación de información relacionada a la vigencia del
Convenio, entre otras;
c. Emprender acciones de cabildeo y de promoción de los
alcances del Convenio ante autoridades, sectores
formadores de opinión, prensa, etc.;
d. Promover la capacitación de líderes comunitarios y al
seno de las comunidades mismas sobre la existencia y las
perspectivas de aplicación del convenio y la legislación
nacional ratificatoria.
Ratificación del Convenio 169 de la OIT
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Dinamarca
Dominica
Ecuador
Fiji
Guatemala
Honduras
México
Noruega
Países Bajos
Paraguay
Perú
Venezuela
Fecha de ratificación
03.07.2000
11.12.1991
25.07.2002
07.08.1991
02.04.1993
22.02.1996
25.06.2002
15.05.1998
03.03.1998
05.06.1996
28.03.1995
05.09.1990
19.06.1990
02.02.1998
10.08.1993
02.02.1994
22.05.2002
Fuente: www.ilo.org
5.2 La Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas
La Declaración es un documento integrador que aborda los
derechos de los pueblos indígenas. No establece nuevos
derechos, sino que reconoce y afirma derechos fundamentales
universales en el contexto de las culturas, realidades y
necesidades indígenas. La Declaración constituye un instrumento
internacional importante de los derechos humanos en relación a
El Gran Chaco en Paraguay. Fotografía: Iniciativa Amotocodie.
17
los pueblos indígenas porque contribuye a tomar conciencia sobre
la opresión histórica ejercida contra éstos, además de promover la
tolerancia, la comprensión y las buenas relaciones entre los
pueblos indígenas y los demás segmentos de la sociedad.
Enfoques en cuanto a políticas e incentivos en asuntos
relacionados a la reducción de emisiones provenientes de la
deforestación y la degradación de los bosques; y el papel de la
conservación, la gestión sustentable de los bosques y el
enriquecimiento de las existencias de carbono de los bosques en
países en vías de desarrollo”∗. Parrafo 1(b) (iii) del Plan de Acción
de Bali.
Los Pueblos Indígenas han insistido en que se incluyera la
Declaración de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas en las negociaciones sobre REDD y,
efectivamente, el nombre de la Declaración sí se incluye en textos
del proceso de la Convención sobre Cambio Climático. Pero todas
las “salvaguardas” están sujetas a las palabras “promovidos” y/o
“apoyados”. Así que para cumplir con ellas y, por lo tanto, poder
recibir financiamiento de REDD, un gobierno puede simplemente
declarar que está apoyando el respeto para los conocimientos y
los derechos de los pueblos indígenas. Probablemente organizar
una reunión en la capital del país e invitar unos cinco
representantes indígenas sería suficiente. La palabra “promover”
es aún más débil. Y la palabra “deberían” proporciona aún más
oportunidad para esquivar cualquier deber.
Este borrador de texto cubre elementos importantes y centrales
para la aplicación de actividades de REDD +, incluyendo:
objetivos, alcance y principios directores (Ej. dirigidos por los
propios países, promoción de co-beneficios y biodiversidad,
acciones coherentes con la conservación de los bosques nativos,
participación de pueblos y comunidades indígenas, gobierno
forestal transparente, entre otros)
Además, se abordaron los siguientes temas:
•
Medios de implementación (opciones financieras para la
preparación e implementación plena – fondos, solo mercados,
combinación de mercados y fondos).
•
Medida, Reporte y Verificación (MRV) de acciones y de apoyo
(por ejemplo estableciendo niveles de emisión de referencia
nacionales, sistemas de monitoreo, uso de guías del IPCC,
parámetros para la aplicación de MRV).
Arreglos Institucionales (como parte de la estructura financiera
más amplia, REDD + bajo la autoridad de la COP, canales de
financiamiento existentes).
Recomendación:
Los estados no consideran vinculante a la Declaración, por tanto,
su utilización en el ámbito jurídico es difícil y engorrosa. Sin
embargo, el valor moral que tiene en la conciencia cívica de las
sociedades es muy grande. Es recomendable plantear su
acatamiento en todos los ámbitos de relacionamiento de los
pueblos indígenas con la sociedad envolvente, por ejemplo, con
las empresas privadas, con las dependencias oficiales y con sus
vecinos.
5.3 El Borrador
Convención
del
texto
sobre
REDD+
de
•
Recomendaciones:
1.
la
En Copenhague, las Partes comenzaron a considerar un borrador
de texto de decisión sobre REDD+ en los siguientes términos:
∗
Es esencial asegurar la participación activa de
representantes de pueblos indígenas en la formulación de
las posiciones nacionales de cada país;
Traducción no oficial del inglés.
18
2.
3.
4.
Asegurar la participación y activa representación de
representantes de pueblos indígenas en las negociaciones
internacionales (¡La lección aprendida a este respecto es
que los gobiernos solo reaccionan a la presencia y a
acción directa!);
Realizar propuestas concretas para la implementación de
estas actividades en territorios indígenas;
Enfatizar el trabajo en red a nivel internacional con
organizaciones afines para lograr mayores probabilidades
de éxito en la adopción de textos claves para el diseño e
implementación de REDD.
5.4 ONU-REDD
Es un programa del sistema de las Naciones Unidas, destinado a
dotar de recursos financieros y técnicos para preparar a los
países en desarrollo que participen del sistema, a participar en un
sistema de REDD, en cuanto este sea desarrollado y acordado en
el seno de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático. Debe aclararse, sin embargo, que el programa
ONU-REDD aun no implica comercio de emisiones, aunque sí
implica preparar al país para aplicar todos los procedimientos
previsibles en un proceso comercial: cuantificación del carbono
forestal, duración del contrato, propiedad y tenencia de los
bosques, entre otros.
Recomendación:
Propuesta de párrafo del Foro Internacional de
los Pueblos Indígenas sobre Cambio Climático
(FIPICC) a ser incluido en el Acuerdo Final de
COP 15 Adoptado en Copenhague, Diciembre
2009
Los Estados Partes se comprometen a respetar los
estándares internacionales de derechos humanos que
establecen obligaciones morales y legales para
proteger y promover el pleno goce de los derechos
humanos colectivos de los pueblos indígenas en todos
los asuntos relacionados con el cambio climático,
incluyendo sus derechos a las tierras, territorios y
recursos, sus conocimientos tradicionales y su
consentimiento
libre,
previo
e
informado,
de
conformidad con la Declaración de la ONU sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRIP), así como
a garantizar su participación plena y efectiva en todos
los procesos relacionados con el cambio climático a
nivel global, regional, nacional, y local.
El Programa de ONU-REDD debe respetar las decisiones y
declaraciones de la ONU:
• La Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas.
• Las Guías para la Aplicación del Principio de Consentimiento
Libre, Previo e Informado de ONU-REDD.
• La Declaración Universal sobre Derechos Humanos.
• El Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos.
• El Convenio Internacional sobre Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
¿Pero qué significan éstos en la práctica? Allí surgen "pautas",
pero no se gesta hasta ahora ningún mecanismo de aplicación ni
ningún mecanismo de queja en los niveles nacionales o
internacionales. Es necesario entonces requerir a los gobiernos
que garanticen a nivel nacional, durante los procesos de
elaboración de los Planes Nacionales para ONU-REDD, que se
observen estrictamente estos instrumentos en el diseño nacional
en cuestión. Además, se debe exigir a los gobiernos que
mantengan estas posturas en las negociaciones internacionales.
19
5.5 El Fondo para el Carbono Forestal (FCPF) del
Banco Mundial
5.6 El Programa de Inversión Forestal (FIP) del Banco
Mundial
El FCPF del Banco Mundial es un mecanismo financiero destinado
a “entrenar” a los países que forman parte de sus programas a
adecuarse para participar en operaciones de REDD
(www.worldbank.org), así como el Programa ONU REDD. El FCPF
tiene políticas para la aplicación del Principio de Consentimiento
Libre, Previo e Informado y medidas de salvaguarda de los
derechos de los pueblos indígenas, a más de un mecanismo de
responsabilidad plasmado en los Políticas Operativas (OP):
OP 4,01 sobre evaluaciones ambientales
OP 4,1 sobre Pueblos Indígenas
OP 4,11 sobre recursos culturales físicos
OP 4,12 sobre reasentamiento involuntario
El Programa de Inversión Forestal del Banco Mundial es uno de
los 3 fondos fiduciarios creados por este organismo financiero
para promover el comercio de carbono (Dieterle, 2008).
•
•
•
•
Recomendaciones:
Un Panel de Inspección del cumplimiento de las políticas y
salvaguardas del FCPF y las OP puede ser convocado en base a la
"amenaza de daño". La pregunta que surge es ¿cuándo y cómo se
aplican éstas OP, Al R-PIN, el R-PLAN, Proyecto financiado por el
Banco? Teóricamente, podría aplicarse a cualquier nivel de desarrollo
de una actividad REDD.
En el ámbito de la "preparación" para REDD en el marco del FCPF, se
debe hacer énfasis en establecer un buen gobierno sobre las áreas de
bosques y también aprovechar esta financiación para hacer lo que no
se ha estado haciendo – establecer procesos a nivel nacional con
participación informada; dar solución al problema de los derechos de
propiedad sobre las tierras indígenas y comunales y de los bosques;
establecer mecanismos para reducir la deforestación y la degradación
de los bosques y así las emisiones de GEI; detener/revertir programas
de gobierno que conducen a la deforestación.
De acuerdo al Banco Mundial, uno de los cometidos
fundamentales del FIP es dar tratamiento a las causas
subyacentes de la deforestación, entre ellas:
• Factores socioeconómicos.
• Políticas extra-sectoriales (aquellas que no dependen del
sector forestal).
• Inversiones en explotación insustentable de los bosques.
• Débil e ineficiente capacidad sectorial.
• Recursos financieros escasos.
• Gobierno pobre y corrupto.
• Inadecuada valoración de los bosques.
• Régimen de tenencia de la tierra inadecuado.
• Escasez de capital
Recomendaciones:
Las mismas recomendaciones aplicables al FCPF se aplican al
FIP, ya que son parte del sistema del Banco Mundial.
La diferencia cualitativa con otros fondos del Banco es, talvez, que
el FIP hace hincapié en el abordaje de las causas subyacentes de
la deforestación y la degradación de los bosques. La canalización
de recursos del Banco hacia estas áreas de la investigación podría
motivar un importante y postergado debate sobre esas causas y
motivaría el cambio actitudinal en actores clave, al revelar y
aclarar las responsabilidades y roles en los procesos de
deforestación y degradación de los bosques.
20
Referencias
1.
Pueblos Indigenas Ayoreo del Chaco, Paraguay.
Fotografía: Simone Lovera, CMB
“…La defensa de los bienes naturales frente al capitalismo
devorador se ha vuelto central parte de la agenda de lucha
de cada vez más organizaciones populares y movimientos
sociales. Se refuerza un frente común contra la destrucción
de la naturaleza y contra las falsas soluciones del
“ambientalismo de mercado” y del “capitalismo verde”,
como los mercados de carbono, los agrocombustibles, los
transgénicos y la geoingenería, que se impulsan desde los
centros del poder ante la amenaza del cambio climático.
Denunciamos que los gobiernos de los países del Norte
geopolítico, antes que pensar en enfrentarlos graves
efectos del cambio climático, están buscando evadir su
responsabilidad y desarrollar nuevos mecanismos de
mercado de carbono para hacer más ganancias, como el
de “Reducción de Emisiones por Deforestación y
Degradación” (REDD), que promueve la mercantilización y
privatización de los bosques y la pérdida de soberanía
sobre los territorios. Rechazamos tales mecanismos...”
Declaración del Foro Social de las Américas, Asunción, 15
de agosto 2010
Los Bosques y el Cambio Climático. Manual sobre el papel de los
bosques en las negociaciones de las Naciones Unidas sobre el cambio
climático, 2009.
2. LA VIDA COMO MERCANCIA:Impacto de la protección del medio
ambiente basados en el mercado de la conservación sobre Pueblos
Indígenas, comunidades locales y mujeres, por la Coalición Mundial por
los Bosques (CMB), CENSAT Agua Viva, COECOCEIBA, EQUATIONS,
Alter Vida, Coalición Timberwatch, Octubre 2008.
3. Realidades REDD: Cómo podrían impactar las estrategias para reducir
las emisiones por deforestación y degradación forestal sobre la diversidad
biológica y los Pueblos Indígenas en los países en desarrollo, Coalición
Mundial por los Bosques, diciembre de 2009.
4. www.iwgia.org/sw4587.asp.
5. Considerations Guiding the Design of the Forest Investment Program
(FIP). Gerhard Dieterle. The World Bank, 2008.
6. National Programme Document – Bolivia, UN-REDD Programme, 2010.
7. FAN Bolivia. Project Design Document of Noel Kempff Mercado Climate
Action Project (2005), accesible en
http://conserveonline.org/workspaces/climate.change/ClimateActionProjec
ts/NoelKempff/NKPDD/PDDZip/view.html”
8. Densham, A., Czebiniak, R., Kessler, D. and Skar, R., Carbon Scam: Noel
Kempff Mercado Climate Action Project and the push for sub-national
forest offsets. Greenpeace International, October 2009.
9. Amigos de la Tierra Argentina, FARN, Greenpeace Argentina, Fundación
Vida Silvestre Argentina, “Comentarios Iniciales de Amigos de la Tierra
Argentina, FARN, Greenpeace Argentina y Vida Silvestre Argentina sobre
la Estrategia Argentina en Cambio Climático y Bosques”, 2010.
10. Forest Carbon Partnership Facility Readiness Readiness Preparation
Proposal Argentina, 14 May 2010.
th
11. Global Witness, “Review of R-PPs submitted to the 6 FCPF Participants
Meeting, Provisions on Enforcement and Non-Carbon Monitoring”, June
2010.
12. Davis, C., Williams, A., Goers, L., Davies, F., Lupberger, S., “Getting
Ready with Forest Governance, a Review of the World Bank Forest
Carbon Partnership Facility Readiness Preparation Proposals, World
Resources Institute, 2010.