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CUENCAS, ORDENACIÓN TERRITORIAL
Y DESARROLLO RURAL
COLECCIÓN IDEAS
Patricio Rodrigo1
Año 14 Nº 139
Febrero 2013
1
Director del Programa de Medioambiente, fundación Chile 21
0
RESUMEN
El trabajo desarrolla la relación entre la cuenca hidrográfica como unidad espacial,
la ordenación territorial y el desarrollo de la ruralidad, entendiendo esta última como
las diversas actividades productivas y de servicios que usan territorios que no son
urbanos. Se realiza un análisis del medio rural, sus problemas fundamentales y las
ideas que se han descrito sobre el desarrollo rural, así como las corrientes al respecto.
Se plantea una clasificación de las cuencas en función de su hidrografía y el drenaje.
Se analizan además los instrumentos de gestión ambiental relacionados con la
ruralidad y los de planificación territorial del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo que
tienen injerencia el la ordenación del territorio. Finalmente se proponen algunos
criterios y orientaciones para el mejoramiento del marco regulatorio respectivo.
ABSTRACT
This paper considers the relationship between the watershed as the spatial unit, spatial
planning and development of rural, understanding the latter as the various productive
and service activities using non-urban areas. An analysis of rural, fundamental
problems and ideas that have been reported on rural development and flows about.
We propose a classification of watersheds based on their hydrography and drainage.
It also discusses the environmental management tools related to rurality and territorial
planning of the Ministry of Housing and Urban interference with the land use. Finally
proposes criteria and guidelines for improving the regulatory framework.
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El medio rural
El crecimiento descontrolado de la urbanización en la Región Metropolitana de
Santiago y otros grandes centros urbanos del país, en desmedro del medio ambiente,
de las zonas rurales, de los suelos agrícolas y del crecimiento equilibrado con otras
regiones deprimidas, hacen necesario una gestión integral del territorio, hoy día
ausente en la política pública y manejada sólo desde el Ministerio de la Vivienda a
través de sus instrumentos urbanos de planificación territorial y sujetos a una
especulación inmobiliaria insostenible, donde el resto del sector público y los actores
sociales quedan sólo de testigos de decisiones que afectarán gravemente su calidad
de vida y sustentabilidad. Se requiere el desarrollo de instrumentos de política pública
que faciliten el ordenamiento del territorio para las distintas escalas administrativas.
El medio rural, en la actualidad se enfrenta a una agricultura cuyo papel, en
conjunto con las actividades económicas, se ha visto considerablemente modificado
en los últimos años, proceso que continuará hacia el futuro. El modelo de agricultura
tradicional, productora de alimentos y altamente tecnificada ha perdido validez. La
sociedad contemporánea demanda nuevas funciones y estilos de actividades
agrícolas y de ruralidad en general (DAP, 1996). Además, se tiene una población rural
envejecida, servicios inadecuados e infraestructuras ineficientes.
Por otra parte, la población urbana predominante es de mayor sensibilidad
ambiental y tiende por lo tanto a incrementar los estilos de agricultura de bajo
impacto y a diversificar las funciones hacia otras actividades de naturaleza forestal,
fauna silvestre, recreación y usos no alimentarios, en general. El paisaje de calidad se
hace más importante que la producción misma, donde se aprecia las características
naturales de las zonas rurales y se valora las técnicas de producción tradicionales.
Los problemas fundamentales de las áreas rurales son los siguientes (DAP, 1996):






Estructuras agrarias deficientes
Escasa oportunidad de empleo
Tecnoestructuras y equipamiento inadecuadas
Escasa diversificación del tejido económico
Desvalorización social de la actividad agraria
Abandono del campo por parte de la población más joven y más dinámica.
Se plantea, por lo tanto, una actividad distinta frente a lo agrario, por parte de los
agricultores, como de la población rural en general y de los centros urbanos. La
forma de vida y la actividad económica de la agricultura actual es gradualmente
menos aceptada por la sociedad, existiendo al mismo tiempo perspectivas
interesantes a mediano y largo plazo para enfrentar la crisis actual del medio rural. La
creación de empleos no agrarios debe ser destacada.
Sobre el desarrollo rural
En las décadas de 1950 y 1960 el objetivo fundamental de las naciones más
desarrolladas era, en relación con el desarrollo económico, el crecimiento
económico, por lo que se le concedía una importancia primordial a la acumulación
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de capital, situación que aún perdura en Chile. En la década de 1970 pasa a primer
plano la equidad, por lo cual se le asigna un papel importante a la agricultura y la
ruralidad (DAP, 1996).
El Banco Mundial (1975) concibe el desarrollo rural como una estrategia diseñada
para mejorar el nivel de vida económico y social de grupos específicos de la
población. Se plantea el problema como un desarrollo integral que promueva una
diversificación de la actividad económica sin perder de vista la identidad cultural de
las zonas rurales ni la preservación de sus valores ambientales, culturales, históricos y
patrimoniales.
En concordancia con la nueva realidad social y económica se plantea que el
desarrollo rural ha de tomar en cuenta lo siguiente:









Equilibrio territorial.
Equilibrio ecológico.
Soporte de la recreación al aire libre y del esparcimiento.
El desarrollo rural debe contemplar al menos los siguientes objetivos (DAP,
1996):
Mejorar la calidad de vida en el espacio rural.
Regenerar y dinamizar el tejido socioeconómico del medio rural.
Mantención de la población en el medio rural.
Protección medioambiental.
Creación de empleo estable mediante diversificación y especialización.
Para alcanzar estos objetivos se requiere llevar a cabo un conjunto de principios de
actuación:





Participación de los interesados en la confección de su propio desarrollo
generando motivación, creatividad y compromiso.
Pluriactividad.
Fomento de la formación.
Dinamización social y cultural de la población rural.
Cooperación administrativa e institucional.
Las corrientes de desarrollo que se han originado recientemente son:
a.
Desarrollo rural endógeno. Se define como “un proceso tendiente a
incrementar el bienestar de la comunidad rural, mediante el establecimiento de
actividades económicas y socioculturales utilizando, básicamente, sus propios
recursos humanos y materiales”.
b.
Desarrollo rural integrado. Es “la integración de todas las potencialidades de
aprovechamiento de los recursos existentes en la zona”.
c.
Desarrollo rural con enfoque local. Es “el proceso de organización del futuro de
un territorio; y es el resultado del esfuerzo de planificación y concertación
emprendido por el conjunto de actores locales, con el fin de valorizar recursos
humanos y materiales de un territorio dado, manteniendo una negociación o diálogo
con los centros de decisión económicos, sociales y políticos en donde se integran y
de los que dependen”.
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En la década del 1970 se genera el concepto de ecodesarrollo y en las décadas de
1980 y 1990 el tema central pasa a ser el de sostenibilidad y de desarrollo sostenible.
La cuenca como unidad natural de ordenación territorial
En los estudios o proyectos de ordenación territorial uno de los mayores problemas es
delimitar la unidad ecológica con la cual se ha de trabajar. Esto debe ser resuelto
antes de comenzar con el estudio detallado de cada uno de los elementos que
componen la unidad de trabajo, que puede ser el predio o el municipio cuando se
trata de estructuras administrativas del territorio; o cuando se trata de estructuras
ecológicas o naturales, la unidad debe ser la cuenca.
La cuenca hidrográfica constituye el área de alimentación de los ríos (Larrousse,
1979) y se define como el territorio delimitado por la propia naturaleza,
esencialmente por los lindes de las zonas de escurrimiento de las aguas superficiales
que convergen hacia un mismo cauce (Duorojeanni, 1995).
Desde que se enunció la doctrina del holismo, los conceptos parciales de clima,
suelo, vegetación y comunidad, entre otros, dejaron de tener el valor primitivo que se
les asignaba con un criterio analítico. Para que expresen su valor real, deben ser
considerados con criterio sintetizador o de ecosistemas (Fosberg, 1961). Los
problemas de los recursos naturales pueden ser planteados y resueltos en su imagen
ecosistémica. Esta imagen debe representar el fenómeno tal como se presenta en la
naturaleza. Una vez logrado el objetivo es necesario ejecutar la solución, lo cual
implica regresar al fenómeno.
La gestión de cuenca es una de las bases fundamentales para lograr el desarrollo
sustentable. Se asocia fuertemente a propuestas de descentralización,
regionalización y, sobre todo, a establecer los nuevos papeles que le corresponden a
actores locales y comunales. Sólo quienes conozcan su entorno sabrán hasta dónde
puede ser éste intervenido, sin causar daños que lleven a un colapso irreversible
(Duorojeanni, 1993).
Una actividad que debe ser reforzada es la gestión de los recursos hídricos en el
ámbito de la cuenca hidrográfica. Si se concentraran los esfuerzos para incorporar la
dimensión ambiental, los cuales se encuentran hoy dispersos, se podría mejorar la
calidad del agua en el ámbito de la cuenca, con lo cual se controlaría o reduciría un
50% de los actuales problemas ambientales.
La cuenca hidrográfica es un territorio delimitado por la propia naturaleza,
esencialmente por los lindes de las zonas de escurrimiento de las aguas superficiales
que convergen hacia el mismo cauce. La cuenca, sus recursos naturales y sus
habitantes, poseen condiciones físicas, biológicas, económicas, sociales y cultura-les,
que les confieren características que son particulares a cada una (Cano y López,
1976).
Físicamente, representa a un territorio definido, a una fuente natural de captación y
concentración de agua superficial y por lo tanto tiene connotación esencialmente
volumétrica e hidrológica. Al mismo tiempo, la cuenca y el agua captada por la
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misma, es una fuente de vida para el hombre, aunque también de riesgo cuando
ocurren fenómenos de la naturaleza extremos como sequías, inundaciones, o el agua
es contaminada.
En grandes cuencas con descargas de agua importante y con amplios valles
relativamente planos, el eje de los ríos constituye también una zona de articulación
entre sus habitantes, sobre todo por el uso del cauce del río para navegación,
transporte y comunicación.
El territorio de las cuencas facilita la relación entre sus habitantes,
independientemente de que si éstos se agrupan dentro de dicho territorio en
comunas delimitadas por razones político–administrativo, debido a su dependencia
común a un sistema hídrico compartido, a los caminos y vías de acceso y al hecho
que deben enfrentar peligros comunes. Debido a esta interdependencia, existen
sistemas de conciliación de intereses entre los diferentes actores que dependen de
una misma cuenca y del agua que producen conflictos entre ellos.
Las cuencas hidrográficas facilitan la percepción del efecto negativo de las acciones
que el hombre realiza sobre su entorno, sobre todo porque se refleja en la
contaminación del agua. Esto es claramente indicado en las bases de la creación de
Agencias de Cuencas de Francia, que sostienen que el medio acuático es una
entidad que alberga y sostiene todo un mundo animal y vegetal, sus aguas y sus
riberas conforman un edificio biológico particular. La intervención no pensada sobre
uno solo de estos elementos rompe este equilibrio precario y determina un
empobrecimiento general del medio natural. Por lo anterior, sostienen que la gestión
armónica de los recursos hídricos requiere:




Admitir, antes que todo, que una cuenca hidrográfica o hidrogeológica
constituye una unidad territorial.
Reconocer que considerar y preservar esta unidad es una condición esencial
para la satisfacción óptima de la demanda de agua de diferentes escenarios.
Reconocer la necesidad de definir objetivos específicos y apropiados a cada
ámbito o territorio específico dentro de cada cuenca; y de ejecutar las obras y
acciones necesarias para alcanzar tales objetivos.
Aceptar que todos los usuarios tienen un legítimo derecho sobre el agua y, en
consecuencia, admitir que cada uno de ellos tiene, en forma equivalente,
limitaciones para su propio uso.
La cuenca es, además, una unidad natural que sirve de base como territorio para
articular procesos de gestión que tienden al desarrollo sustentable. Este último es
función del crecimiento económico, la sustentabilidad ambiental y la equidad. Los
procesos de gestión integrada de cuencas, por definición, deben por lo menos lograr
alcanzar metas de aprovechamiento de los recursos de la cuenca (crecimiento
económico) y de manejo de los recursos, con el fin de preservarlos, conservarlos o
protegerlos (sustentabilidad ambiental). La equidad se alcanzará en la medida que
los sistemas de gestión sean participativos y democráticos.
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Clasificación de cuencas
La clasificación de cuencas se basa en la densidad de corrientes, textura y forma,
factores todos ellos deducibles por fotointerpretación a escala 1:20.000. Se distinguen
en ella 14 tipos de cuencas superficiales y tres tipos espaciales de drenaje interno.
Cuencas superficiales
Cuencas de textura fina
Son aquellas en las que el espaciamiento medio entre tributarios y corrientes de
primer orden es menor a 0,6 cm. en la fotografía aérea. Cuencas de este tipo,
reflejan elevados niveles de escorrentía superficial, roca madre impermeable y suelos
de baja permeabilidad.
Cuencas de textura media
Son aquellas en las que el espaciamiento medio entre corrientes de primer orden
oscila entre 0,6 y 5 cm. La escorrentía es media, la textura es intermedia y la
permeabilidad también.
Cuencas de textura gruesa
La separación entre corrientes de primer orden es superior a 5 cm. La escorrentía
superficial es menor, la roca es más resistente, aunque más permeable; y los suelos
tienen elevada permeabilidad.
Cuencas dendríticas
Es el patrón que más frecuentemente se presenta y se caracteriza por mostrar una
ramificación arborescente en la que los tributarios se unen a la corriente principal
formando ángulos agudos. Su presencia indica suelos homogéneos y se presenta en
zonas de rocas sedimentarias blandas, todas volcánicas, depósitos glaciares y
antiguas llanuras costeras (Figura 1).
Cuencas pinnadas
Son cuencas dendríticas modificadas e indican un elevado contenido de limo en el
suelo. Son típicas de zonas de loess o llanuras aluviales de textura fina. El drenaje tiene
la forma de nerviación de ciertas hojas, en el que los tributarios se juntan formando
ángulos casi rectos que se van agudizando aguas arriba (Figura 1).
Cuencas de drenaje rectangular
Es otra variable del drenaje dendrítico. Los tributarios suelen juntarse con las corrientes
principales en ángulos casi rectos y dan lugar a formas rectangulares controladas por
las fracturas y las junturas de las rocas. Cuanto más claro es el patrón rectangular,
más fina será la cubierta del suelo. Suelen presentarse sobre pizarras metamórficas,
esquistos; en areniscas resistentes si el clima es árido, o en areniscas de poco suelo
(Figura 1).
Cuencas de drenaje angulado
Es una variante más del drenaje dendrítico en la que las fallas, fracturas y sistemas de
unión han modifica-do su forma clásica. Aguas arriba son comunes las curvas fuertes,
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formando ángulos grandes, ya que los tributarios suelen estar muy controlados por las
rocas. El tipo y la dirección de los ángulos pueden reflejar un tipo específico de roca.
Por ejemplo, las areniscas tienen tendencia a formar uniones paralelas, mientras que
las calidades dan lugar a uniones muy agudas (Figura 1).
Cuencas de drenaje enrejado
Presentan tributarios paralelos y pequeños arroyos también paralelos que se juntan en
ángulos rectos. Refleja más la estructura de la roca madre que el tipo de roca; y
usualmente indica rocas sedimentarias plegadas o intercaladas en las cuales las
corrientes principales siguen las uniones de las capas (Figura 1).
Cuencas de drenaje barbado
Se presentan cuando otras formas de drenaje se han visto modificadas por alabeos o
cambios topográficos. El resultado indica un elevado grado de roturas tectónicas
(Figura 1).
Cuenca de textura fina
Cuenca de textura media
Cuenca de textura gruesa
Cuencas dendríticas
Cuencas pinnadas
Cuencas de drenaje rectangular
Cuenca de drenaje angulado
Cuenca de drenaje enrejado
Cuenca de estructura barbada
Figura 1.
Clasificación de los tipos de cuencas (MOPT, 1992)
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Cuencas de drenaje desordenado
Son sistemas de drenaje no integrado, resultantes de formas de suelo relativamente
jóvenes con topografía llana o suave y elevada capa freática. En las depresiones
existen zonas pantanosas, marjales, lagunas. Suelen presentarse en llanuras jóvenes,
al final de morrenas y en llanuras aluviales (Figura 2).
Cuencas de drenaje paralelo
Se presentan en zonas homogéneas, de pendientes uniformes y suaves en las cuales
las corrientes principales reflejan fallas o fracturas. Los tributarios suelen unirse
formando ángulos generalmente iguales. Son típicas de llanuras costeras y de
grandes afloramientos basálticos (Figura 2).
Cuencas de drenaje radial o centrífugo
Esta forma de drenaje se caracteriza por una red circular con canales paralelos
procedentes de un punto elevado. Suele existir una corriente colectora principal que
circula alrededor de la base de la elevación topo-gráfica. Los volcanes y cerros
aislados suelen presentar este tipo de drenaje (Figura 2).
Cuencas de drenaje anular
Es similar, pero en este caso las uniones de la roca madre o las fracturas hacen que
los tributarios sean paralelos. Se presentan estos tipos de cuencas en cerros graníticos
o sedimentarios (Figura 2).
Cuencas de drenaje centrípeto
Es una variante del sistema radial en la que el drenaje se dirige hacia un punto
central. Suele reflejar una depresión o el fin de un anticiclinal o sinclinal erosionado
(Figura 2).
Cuencas con drenaje interno
La falta de un sistema integrado de drenaje es significativa también para la
identificación del territorio y de las características geomorfológicas. Usualmente está
asociado a materiales granulares de alta permeabilidad, sobre rocas porosas o
solubles que dan lugar a fuertes drenajes subterráneos, calizas, corales, dunas y
colinas costeras (Figura 2).
Termokarst
Suelen presentarse en sedimentos mal drenados de grado fino o sobre material
orgánico de regiones de permafrost. El hielo provoca roturas y da lugar a formas
poligonales, a veces hexagonales, que crean de-presiones y acumulaciones de agua
(Figura 2).
Cuencas de drenaje trenzado
Se desarrollan muy localmente y no suelen servir como forma de clasificación. Los
canales que constituyen el sistema son inestables y reflejan materiales gruesos (Figura
2).
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Cuencas sin drenaje
Pequeñas formas del terreno con cuencas insuficientes pueden no desarrollar una
forma de drenaje. Entre ellas se pueden citar las dunas de arena y zonas glaciares,
entre otros.
Drenaje artificial
En climas húmedos de topografía llana pueden encontrarse estructuras de drenaje
artificial, en un intento de bajar el nivel de la capa freática. No se debe confundir
con acequias de riego de zonas áridas o semiáridas (Figura 2).
Cuenca de drenaje paralelo
Cuenca de drenaje radial
Cuenca de drenaje anular
Cuenca de drenaje centrípeto
Termokarst
Cuenca de drenaje trenzado
Esquema de drenaje artificial
Cuenca de drenaje desordenado
Figura 2.
Clasificación de los tipos de cuencas, continuación (MOPT, 1992)
Cuenca, predio y municipio
La biogeoestructura corresponde al recurso natural, donde se conjugan los
componentes abióticos del sustrato y atmósfera en un solo sistema al integrarse con
los componentes bióticos de la fitocenosis y la zoocenosis. Corresponde al
componente natural de los ecosistema–origen de la biosfera terráquea.
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La materia abiótica se organiza en niveles de progresiva complejidad. Las mezclas de
componentes sólidos, líquidos o gaseosos, se ordenan en estratas que presentan
atributos diferentes que las sustancias originales. Por ejemplo, los suelos tienen
atributos definidos que son diferentes de los atributos propios de cada uno de sus
componentes en forma individual.
Existe un mayor nivel de complejidad que es la cuenca. En ella las materias primarias
se organizan dando lugar a sistemas de diversa complejidad.
Los sólidos se organizan en una geoforma diferente que la natural, lo cual
corresponde a la fisiografía del terreno o geoforma, que incluye los niveles inferiores
de complejidad.
Los líquidos se organizan dando lugar a la hidroforma.
Las masas gaseosas se organizan fisiográficamente dando lugar a la aeroforma.
Cumbre
Ladera alta
Altitud
Ladera media
Ladera baja
Piedemonte
ll
Va
lto
ea
lle
Va
ntr
ce
o
lle
Va
jo
ba
Lla
no
ga
Ve
i
iar
Rip
o
io
iar
Rip
lar
Sa
Lago
Posición Relativa
Figura 3.
Esquema generalizado de la proyección vertical de una cuenca.
Los atributos más relevantes se caracterizan de acuerdo con la posición relativa de la
cuenca (Gastó y Gallardo, 1985)
La unidad espacial natural de biogeoestructura es la cuenca, donde se integran
sólidos, líquidos y gaseosos, formando unidades definidas de ocupación del espacio.
El conjunto de cuencas constituye una región.
La biocenosis es un producto de la interacción entre ecotopo y organismos. El
proceso de génesis de la fitocenosis y zoocenosis concluye por generar arquitecturas
fito y zoocenósicas diferentes, de acuerdo con su posición en la cuenca.
En cuencas con cierto grado de madurez avanzada, la ordenación de los recursos,
hábitat, fitocenosis y zoocenosis conduce a un modelo generalizado de arquitectura
espacial, con sus respectivos componentes y conexiones.
La vegetación debe corresponder a la posición relativa dentro de la cuenca. El uso
que se le dé a la tierra, el tipo de aldeas y la organización socioestructural que
presente, debe estar de acuerdo con las características del medio.
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La organización administrativa de la cuenca estará dada por el o los predios y las
comunas que la componen (Figura 4). La socioestructura (dada por la organización
social) interactúa con la biogeoestructura propia del sector donde se localiza el
predio. La tecnoestructura interactúa con ambas. El entorno y los sistemas incidentes
corresponden a sus conexiones con el medio y sistemas externos. La estructura y
organización del predio debe, por lo tanto, estar circunscrita dentro de los grados de
libertad de la biogeoestructura, lo cual incluye tanto sus atributos intrínsecos como su
posición espacial. Si se trata de una gran cuenca, numerosos predios o comunas
pueden ubicarse dentro de ésta, los cuales presentan los atributos propios de la
posición espacial donde se localizan. En este caso debe conjugarse lo ecológico con
lo administrativo
SOLANA
UMBRÍA
Meseta
Cumbre
Ladera
escarpada
PREDIO
Ladera
media
Ladera
suave
Piedmont
Valle
alto
Valle
medio
Valle
bajo
Llano
arcilloso
Llano hidromórfico
Lacustre
Llano hidromórfico
Llano salino
Figura 4.
Esquema generalizado de la proyección horizontal de una cuenca,
donde se indica la posición relativa ocupada por los predios Carquindaño y Yerba
Loca de la V Región (Gastó, Contreras, Cosio y Demanet, 1986)
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Sobre ordenamiento territorial y desarrollo rural sustentable
En forma previa a realizar un acercamiento al problema, se debe tener en cuenta el
diagnóstico compartido sobre la situación el Ordenamiento Territorial (OT) rural en
Chile, donde lo básico que se constata es la carencia de un marco regulatorio claro,
que fije las reglas del juego en la materia y permita acoger en la toma de decisiones
políticas, a miradas más sistémicas en los problemas del territorio donde el rol de sus
actores pasa a ser fundamental. El OT no es una clásica planificación burocrática,
sino un proceso social y político que incorpora elementos ambientales, sociales y
económicos.
Si bien últimamente el Minvu ha intentado a través de la reformulación de los IPT,
comunales, intercomunales y regionales, incorporar el territorio rural, no han sido
pocos los inconvenientes que ha encontrado, desde los técnicos por predominar una
visión sectorial, hasta los legales cuando la Contraloría ha objetado la incursión del
sector vivienda en regular las zonas rurales.
Los IPT del Minvu, deben incorporar la información conocida del territorio rural y su
potencial, justamente para que en sus planes urbanos lo potencien y no limiten sus
capacidades. Lo que no siempre ocurre, dado que la actual legislación favorece al
Minvu para hacer y deshacer en cualquier parte del territorio no regulado. Esto por
que en el medio rural, encuentra instituciones débiles con facultades dispersas y
autoridades locales que han abandonado la ruralidad, tanto por que los municipios
tienen pocas facultades y las que tienen no las ejercen, ya sea por falta de gestión o
por no disponer de los recursos.
Avanzar en la definición de reglas claras, es una tarea prioritaria que debe
emprenderse cuanto antes mejor. Sin un marco regulatorio que ordene las diferentes
opciones y actividades en el territorio rural, sumado al fuerte crecimiento de la
actividad económica y emprendimientos diversos, se puede llegar a producir una
fuerte limitante estructural al crecimiento y provocar futuros conflictos por
incompatibilidades, lo que sin duda limitará nuestras potencialidades. En el caso
contrario de contar con planes de ordenamiento territorial, son señales claras donde
las inversiones tienen rentabilidad social para la inversión pública y mayor certeza
jurídica a la inversión privada.
Este diagnóstico ha sido acogido en el actual programa de gobierno y está
pendiente hacer la discusión de política y legislativa, que sea capaz de definir la
institucionalidad y los instrumentos adecuados para el país. Estos deben posibilitar
conciliar los diferentes intereses legítimos en función de desarrollo sustentable.
Es necesario tener nuevos instrumentos de OT para el espacio rural, los actuales que
se aplican, como, las zonas libres de caza, cambio de uso, las zonas de interés
turístico, las sitios prioritarios de la biodiversidad, los santuarios de la naturaleza,
parques y reservas, entre otros, están dispersos, no coordinados y responden sólo a
interese puntuales y no a estrategias y planes de desarrollo territorial.
Para disponer de los nuevos instrumentos es recomendable una doble estrategia
política, por un lado con el actual marco legal vigente, diseñar algunos instrumentos
que eviten el inmovilismo en la materia contribuyendo a resolver problemas más
críticos como los suelos de riego, y por otro generar la discusión que nos lleve a una
legislación moderna que defina además la institucionalidad responsable.
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Los instrumentos de OT por definición son intrínsicamente intersectoriales, ya que no
responden a los objetivos de un sólo sector, sino una forma de realizar un proceso de
diálogo entre los actores y un mejoramiento de los vínculos de la cohesión social. Son
instrumentos que deben articular los intereses ambientales, sociales y económicos,
para un territorio definido en búsqueda de su mejor opción de desarrollo sustentable.
Por otra parte los instrumentos son también una función pública que da respuesta a
la necesidad de orientar y ordenar el crecimiento espontáneo de las actividades
humanas para prevenir problemas y desequilibrios teniendo como meta la calidad
de vida y no sólo el crecimiento económico.
Para el Ministerio de Agricultura el desarrollo rural debería ser un potente instrumento
de OT, ya que es más cercano a sus funciones históricas. Este fue abandonado luego
del régimen militar y nunca ha retornado a cabalidad. Su reingeniería como
instrumento posibilitaría poner un escenario de OT en espacios rurales prioritarios,
activar a los actores involucrados y poner en marcha en proceso de participación
para la búsqueda del desarrollo sustentable.
Los instrumentos por naturaleza deben ser flexibles, poder ser revisados y modificados,
cuantas veces sea necesario para mejorarlos, lo peor para el OT sería petrificar un
proceso que por naturaleza es dinámico y lleno de desafíos. Por consiguiente estos
instrumentos deben ser vinculantes en todas las materias que estén reguladas por ley
y por normas, como las restricciones por pendientes, por riesgos, áreas protegidas,
monumentos nacionales, etc. e indicativos para los usos donde la propia iniciativa de
los privados dé a sus predios particulares. Esa es la única forma además donde los
instrumentos de OT no choquen con el derecho de propiedad.
En cuanto a la escala territorial del instrumento, al menos se visualizan las siguientes:

A nivel regional: Debe existir un Plan Regional de Desarrollo Territorial, anclado
en la institucionalidad regional del caso, vinculada al GORE y que sea un
reflejo espacial de la Estrategia de Desarrollo Regional.

A nivel de cuencas: Debe haber un instrumento Intercomunal de comunas
que formen parte de la misma cuenca, trabajar el OT en esta escala, será
imprescindible para llevar a cabo la gestión integrada de cuencas
hidrográficas que está en los planes de Gobierno.

A nivel comunal: Debe existir para las comunas rurales. El Plan de
Ordenamiento Territorial Rural, como un instrumento relacionado al Pladeco, al
Plan Regulador y al Plan de OT de la Cuenca correspondiente.

A nivel predial: Los predios particulares, también pueden en forma voluntaria
aplicar instrumentos de OT-predial para optimizar sus recursos, proteger los
suelos y diseñar un uso que sea sustentable. En caso que sus predios estén
afectados por zonificaciones y definiciones normativas o tengan planes de
manejo aprobados por la autoridad, dichos usos se hacen vinculantes.
13
Sin un ordenamiento territorial para el espacio correspondiente a la cuenca
hidrográfica, no puede haber gestión integrada de cuencas, son instrumentos
estrechamente relacionados y vinculados entre sí. El OT debe contribuir, tanto a
definir donde están las mejores potencialidades del espacio territorial, como a las
definiciones de uso preferentes de suelo que sus actores desean. Esto debe facilitar la
mejor asignación de las aguas de la cuenca.
También en este ámbito de intercomunas que forman parte de la cuenca, el OT
debe facilitar la focalización de la inversión social y productiva, orientada tanto a
resolver los problemas urgentes de la pobreza rural, como a descubrir donde están los
nuevos nichos de mercado que generen crecimiento económico y empleo
sustentable.
Este instrumento debe velar parea que exista una equidad territorial, monitoreando
permanentemente los resultados de la inversión social y la evolución de los
indicadores.
Los ministerios sectoriales y sus servicios, deben desempeñar sus funciones articulados
e integrados a los planes territoriales en sus diferentes escalas de aplicación. Sus
políticas y reglamentos estar adaptadas para poder responder a los grandes
objetivos y metas que se fijen por parte de las autoridades políticas territoriales sujetos
a planes y programas de OT. La inversión sectorial no debe ser impuesta por un
enfoque centralista, sino debe considerar el OT como un instrumento que sirva para
la delegación de poder y recursos a las regiones y comunas del país.
Los instrumentos ambientales y competencias legales en la ordenación del territorio
El tipo de acciones ambientales que se ejecutan en los diferentes servicios en la
ruralidad tiene relación, básicamente, con:

Planificación ambiental: Formulación de políticas ambientales, elaboración de
planes y programas, evaluación de impacto ambiental, coordinación de
asuntos ambientales.

Regulaciones: Establecimiento de normas ambientales, autorización
(ambiental) de proyectos y actividades, otorgamiento de permisos o licencias
y concesiones, determinación y administración de cargas e incentivos
económicos.

Control ambiental: Fiscalización ambiental, monitoreo y vigilancia ambiental,
control técnico y legal, policía administrativa, tribunales y sanciones
administrativas.

Prestación de servicios ambientales: Prestación de asistencia técnica
ambiental, prestación de asistencia financiera ambiental, producción de
servicios ambientales.

Reparación de daños ambientales: Reparación de daños al medio ambiente,
reparación de daños provocados por fenómenos naturales críticos o desastres.
14

Uso de recursos naturales: Zonificación, otorgamiento de derechos y
concesiones de uso, licencias y permisos de caza y pesca.
Desde el punto de vista del medio o recurso impactado en la ruralidad, las
competencias se pueden agrupar de la forma que se indica en el cuadro siguiente:
MEDIO o
RECURSO
IMPACTADO
AIRE
AGUA
GENERACIÓN DE NORMAS
Min.Sec.Gral.Presidencia.
Min. Salud1
Min. Agricultura
Min. Transportes
Min.Sec.Gral.Presidencia.
Min. Salud
Min.Obras Públicas.
SUELO3
Min.Sec.Gral.Presidencia.
Min. Agricultura
Min. Vivienda y Urbanismo.
Min. Salud
Min. Minería.
BOSQUE
PESCA
Min. Agricultura
Min. Economía.
FIZCALIZACION
Servicios de Salud
SAG
Min. Transportes
Min. Minería2
Servicios de Salud
SISS
DIRECTEMAR
DGA
SAG
SAG
CONAF
Min. Vivienda y
Urbanismo
Servicios de Salud
SERNAGEOMIN
CONAF
Subsecretaría de
Pesca.
EMISIÓN DE
PERMISOS
Servicios de Salud
SAG
DGA
Min. Obras
Públicas
Servicios de Salud
SAG
CONAF
Comisión Mixta
(Turismo, Salud,
Vivienda y
Agricultura)
Servicios de Salud
SERNAGEOMIN
CONAF
Subsecretaría de
Pesca.
1. La fiscalización que realiza el Ministerio de Salud se hace a través de los
Servicios de Salud. Las municipalidades emiten un permiso general
denominado “Permiso de Construcción”, que requiere el informe favorable de
los servicios involucrados.
2. Sólo en el caso del Decreto Supremo Nº 185, que entrega facultades a ese
ministerio.
3.
El suelo está tomado como receptor de residuos o actividades.
En el nivel regional, existen varios instrumentos de gestión ambiental de carácter
sectorial y territorial que tienen relevancia para la ordenación del territorio, con
mayor o menor grado, todos ellos derivados de distintos cuerpos normativos:

Sistema nacional de áreas silvestres protegidas del Estado: Comprende
parques y reservas nacionales y monumentos naturales. Su fuente es la Ley de
Bosques, la Ley N.° 18.362 y la Convención de Washington.

Santuarios de la naturaleza: Su fuente es la Ley de Monumentos Nacionales.
15

Áreas de protección turística: Tiene por objeto la protección de la flora y
bosques y su fuente es la Ley N.° 18.378.

Sitios de interés turístico: Son establecidos por el Decreto Ley N.° 1224, de 1974.

Especies de flora protegida: Son especies vegetales cuya corta y tala está
prohibida, conforme a la Ley de Bosques.

Especies de fauna protegida: La Ley de Caza establece como regla general la
prohibición de caza, actividad que sólo se puede efectuar en relación con un
número reducido de especies y en determinadas épocas.

Planificación territorial: La Ley General de Urbanismo y Construcciones otorga
competencias al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en conjunto con las
municipalidades, para la ordenación, uso y planificación del territorio.
En la Región Metropolitana de Santiago, se puede mencionar el Plan Regulador
Metropolitano de Santiago (PRMS), que es elaborado por el Gobierno Regional,
cuyos principales instrumentos, que deben ser recogidos por los planes reguladores
comunales son:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Los límites de extensión urbana.
Los usos del suelo.
Las zonas exclusivas de usos molestos.
Las áreas de restricción.
Las áreas de ubicación de infraestructura sanitaria.
Las áreas de valor natural.
Particular interés revisten las Áreas de Valor Natural, no sólo por la extensión que ellas
ocupan en el territorio de la Región Metropolitana de Santiago, que es significativo,
sino que, también, por las restricciones que imponen al uso del suelo, lo que, directa e
indirectamente, protege la biodiversidad. Estas se clasifican en:

Áreas de preservación ecológica: Corresponden a aquellas áreas que serán
mantenidas en estado natural, para asegurar y contribuir al equilibrio y calidad
del medio ambiente, como asimismo preservar el patrimonio paisajístico. Son
parte integrante de estas zonas, los sectores altos de las cuencas y
microcuencas hidrográficas; los reservorios de agua y cauces naturales; las
áreas de preservación del recurso nieve, tanto como para su preservación
como fuente de agua potable, como para evitar el emplazamiento de
construcciones dentro de las canchas de esquí; las cumbres y los farellones;
los enclaves de flora y refugios de fauna; como asimismo, los componentes
paisajísticos destacados. Quedarán integradas en esta zona, con sus
correspondientes legislaciones, las diversas áreas que tengan características
de Áreas Silvestres Protegidas, como los Parques Nacionales, Reservas
Nacionales, las Áreas Complementarias a las Áreas Silvestres Protegidas y que
corresponden a los Santuarios de la Naturaleza y Lugares de Interés Científico y
en general todas aquellas áreas que conforman Reservas Naturales,
Monumentos Naturales y Áreas de Protección Existentes (Art. 8.3.1.1. del PRMS).
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
Áreas de protección ecológica: Corresponden a aquellas áreas en las cuales
se podrán desarrollar, además de las actividades silvoagropecuarias y/o
agropecuarias, determinadas actividades de carácter urbano, en tanto se
conserve las características del entorno natural y las intervenciones que ellas
generen, contribuyan al mejoramiento de la calidad del medio ambiente o
incrementen sus valores paisajísticos (Art. 8.3.1.2).

Áreas de rehabilitación ecológica: Corresponden a aquellos cerros islas,
incorporados al Sistema Metropolitano de Áreas Verdes y Recreación, entre los
que se cuentan el Cerro Lo Aguirre (Pudahuel, Maipú); Cerro Chena (San
Bernardo, Calera de Tango); Cerrillos de Lo Castro (Quilicura); Cerro Negro
(San Bernardo); Cerro Lo Herrera (San Bernardo); y Cerro Los Morros (San
Bernardo).
Todos estos instrumentos protegen, de manera indirecta, la biodiversidad en el nivel
regional, y deben ser respetados por los instrumentos de planificación comunal,
como los Planos Reguladores Comunales, y las Ordenanzas Municipales.
En ese sentido, la definición de la estrategia y los sitios prioritarios para la región,
implica la incorporación de nuevos instrumentos de protección de la biodiversidad.
Un plan de manejo de carácter territorial para tal propósito. Este debe ser un
referente integrador de los otros instrumentos y buscar sinergismos que agilicen las
acciones prioritarias y la sumatoria de recursos.
Uno de los desafíos principales de la institucionalidad pública para sacar adelante los
planes de acción, consiste en lograr la organización de los actores relevantes de
cada sitio e involucrarlos en el proceso, para lo cual se requieren metodologías de
intervención territorial con participación ciudadana efectiva y de los gobiernos
comunales.
Propuesta institucional y marco regulatorio
El desarrollo rural, como instrumento de acción del Estado, quedó abandonado
desde el gobierno de Pinochet, quienes lo advertían equivalente a la reforma
agraria, que en el país se ha transformado en un tabú y no existe ninguna evaluación
de sus resultados luego de más de 50 años desde que el Presidente Jorge Alessandri
comenzó a implementarla por la sugerencia o imposición de la Alianza para el
Progreso. El Estado sencillamente desde los años 70 dejó de lado a la ruralidad y solo
se preocupó del desarrollo económico agropecuario y forestal.
Hubo en los periodos del presidente Frei y Lagos intentos frustrados de integrar una
visión de desarrollo rural y territorial, como los programas Pro-Rural y Chile-Emprende,
que no dieron resultados por carecer de un marco legal que les diera el peso en la
institucionalidad y la política pública.
Con relación a la política de gestión de cuencas, se intentó hacer una
implementación del mismo en el Gobierno de la Presidenta Bachelet, que como otros
intentos anteriores se frustró en el camino y sencillamente se abandonó.
17
Desde el punto de vista regulatorio, para articular con un sentido moderno al
territorio, al desarrollo rural y a las cuencas, se necesita la creación de una ley marco
de ordenamiento territorial y desarrollo rural la cual integre todos los cuerpos legales
dispersos que tengan potestad sobre cada uno de los componentes del territorio y la
ruralidad y la dote de una institucionalidad responsable.
Esta ley debiese ser transversal a todos los organismos del Estado y vertical para la
unión de las diversas ramas del quehacer nacional.
Se tiene que con el tiempo las política a nivel nacional debiera tender a no
sectorializar por ministerio, las acciones sobre el territorio, y debiesen coordinarse de
forma armónica todos las acciones sobre el territorio no de forma cartesiana, sino de
manera multidimensional, teniendo una subsecretaría de Territorio, la cual tenga
potestad real de las acciones a ser llevadas a cabo, como obras de gran relevancia
como urbanizaciones y obras civiles de magnitud considerable.
Algunos de los criterios orientadores para un marco regulatorio de este tipo son:

Se requiere un Estado gestor y con voluntad política de intervenir
discriminatoriamente en sociedad rural, promoviendo y regulando su
crecimiento, equiparándolo a las ciudades en cuanto a oportunidades.

Reconocer al medio rural como el principal proveedor de servicios
ambientales para el desarrollo urbano e industrial.

Implementar una política de reinstalación de jóvenes en las explotaciones
agrícolas y actividades conexas, para lo cual se debe dinamizar un mercado
de tierras.

Refundar el tejido social rural, creando un Fondo Nacional de Formación y
Capacitación de Dirigentes Campesinos y Productores Rurales desde el
MINTRAB.

Promover una agresiva política de desconcentración industrial que invierta y
desarrolle las áreas rurales.

Fortalecer e incrementar el programa de vivienda y postas rurales.

Generar una política nacional de desarrollo de la cultura rural regional,
creando las instancias institucionales correspondientes centradas en los
municipios.

Fortalecer nacionalmente la política de turismo rural con criterios de
sustentabilidad.
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