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II Jornada sobre Triangulación España, América Latina y Asia-Pacífico
Cooperación entre Asia-Pacífico, América Latina y España
Barcelona, 28 de noviembre de 2002
La cooperación económica entre América Latina y Asia
Manfred Wilhelmy
Profesor del Instituto de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile y del
Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Director Ejecutivo de la
Fundación Chilena del Pacífico.
Casa Asia, Av. Diagonal, 490, 4-1, 08006 Barcelona,
Tel.: 91-368 03 20; Fax: 91.368 03 33
URL: http://www.casaasia.org
E-mail: [email protected]
Introducción
El objetivo de esta presentación es caracterizar el estado de la cooperación económica
entre América Latina y la región del Este de Asia. Se entiende que, para este efecto,
Australia y Nueva Zelandia forman parte de dicha región. Nos limitaremos a los
principales foros multilaterales de cooperación, tanto gubernamentales como no
gubernamentales. La cooperación económica se entenderá en sentido amplio, vale decir,
no se circunscribe a la tradicional ayuda oficial para el desarrollo (créditos “blandos” y
asistencia técnica), sino que comprende toda clase de actividades tendientes a promover
en conjunto el desarrollo e integración entre las dos regiones que nos preocupan. La
argumentación central será que existe un considerable potencial de cooperación, no
obstante lo cual ésta todavía es bastante limitada, debido a que el desarrollo de las
relaciones inter-regionales es muy reciente.
El marco internacional y regional
Durante mucho tiempo, América Latina y Asia se
ignoraron mutuamente o
mantuvieron niveles mínimos de relaciones. Debido a poderosas razones históricas,
políticas y económicas, las prioridades externas de las dos regiones han sido fortalecer
sus relaciones con los grandes polos del desarrollo mundial situados en Europa y
Norteamérica.
En los últimos 35 a 40 años, cobraron mayor importancia
las relaciones intra-
regionales, tanto en América Latina como en Asia. En América Latina, los diversos
proyectos y acuerdos de integración económica a partir de la Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) han evidenciado esta tendencia. En los
últimos diez años, la disyuntiva entre esquemas propiamente latinoamericanos, como el
MERCOSUR, y la asociación con Estados Unidos a través de fórmulas como el ALCA,
ha sido un tema central.
En la región asiática, el proceso se ha dado especialmente a través del subregionalismo
de ASEAN (Asociación de Estados del Sudeste Asiático), del estrechamiento de las
relaciones con Japón, y más recientemente con China. Por otra parte, el debate en torno
a esquemas del tipo “ASEAN más Tres” (China, Corea y Japón) ha replanteado los
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términos del regionalismo del Este de Asia. Estas prioridades, junto a otros factores,
configuran un cuadro complejo –tanto de oportunidades como de restriccciones- para
el cultivo de las relaciones interregionales, más allá de la
historia común de
participación en ciertos foros internacionales de propósitos más amplios, como los No
Alineados, el Grupo de los 77 o de los 15.
El surgimiento y desarrollo de
las redes de cooperación económica del Pacífico
constituye un vehículo central para la interacción inter-regional. Varios países
latinoamericanos detectaron en estos foros un interesante potencial de vinculación, el
que efectivamente ha comenzado
a perfilarse en los últimos veinte años. En los
orígenes de estas redes, la región latinoamericana prácticamente no había sido
considerada.
En efecto, para los grandes actores ribereños del Pacífico, las
interacciones relevantes en la Cuenca estaban constituídas, en primer lugar, por las
relaciones Este-Oeste a través del Pacífico Norte, y, en segundo término, por las
relaciones Norte-Sur entre el área del Mar de Japón y el Pacífico Sudoeste, donde se
sitúan Australia y Nueva Zelandia. Esta limitada concepción conllevaba en la práctica la
ausencia del escenario de los actores situados en el arco centro- y sudamericano de la
Cuenca.
Por medio de variadas iniciativas empresariales, académicas y diplomáticas, actores
de diversos países latinoamericanos progresivamente
lograron abrir nuevos espacios
en las redes del Pacífico. No obstante estos avances, las vinculaciones están limitadas
geográficamente a los países de la Cuenca,
redes del Pacífico (básicamente
y la participación latinoamericana en las
Pacific Basin Economic Council –PBEC- Pacific
Economic Cooperation Council -PECC- y el foro Asia Pacifc Economic Cooperation APEC-), si bien ha aumentado, todavía es insuficiente. Volveremos a este aspecto.
En la medida que el Foro de Cooperación América Latina – Asia del Este (FOCALAE)
se consolide, esta situación podría variar, puesto que en esta nueva red las relaciones se
plantean “de región a región”, permitiendo la inclusión de los países latinoamericanos
que no son del Pacífico. En el caso asiático, se entiende que no nos referimos a todo el
continente, sino al Este de Asia, región a la que se suele agregar Australia y Nueva
Zelandia, como ha sucedido precisamente en este foro.
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Otra diferencia entre FOCALAE y las redes del Pacífico es la ausencia de Estados
Unidos y Canadá, cuyo peso en éstas es considerable, sin que sean partes directas del
proceso interregional. No obstante, nadie podría ignorar que las relaciones con los
Estados Unidos constituyen un aspecto central de las relaciones exteriores de cada uno
de los actores, que no puede sino pesar, aunque indirectamente, a la hora de estructurar
nuevas relaciones entre regiones como las que aquí consideramos.
En términos generales, el contexto internacional de los años 90 y comienzos del siglo
XXI ha favorecido el desarrollo de nuevas relaciones de cooperación. La post-Guerra
Fría ha abierto espacios políticos para dar un lugar a las vinculaciones interregionales en
las políticas exteriores asiáticas y latinoamericanas. Anteriormente, tales relaciones
difícilmente podrían haberse dado, puesto que el sistema internacional de la Guerra Fría
estaba más claramente estructurado en subsistemas agrupados (alineados) alrededor de
los núcleos centrales de poder.
Por otra parte, la articulación de diversos ejes de vinculación inter-regional debe
situarse en el marco general de los procesos de globalización. Esta perspectiva es
ineludible, ya que los problemas mundiales a los que cada región debe dar respuesta,
constituyen las primeras prioridades tanto de las políticas exteriores en cada región,
como de los diálogos entre ellas. Al mismo tiempo, los mecanismos interregionales
pueden operar como vallas de contención frente a las fuerzas que, enfrentadas a las
turbulencias propias de períodos de volatilidad e inseguridad en los procesos globales,
abogan por la retirada al ámbito –presumiblemente más estable- de los círculos más
estrechos de las relaciones tradicionales, especialmente en el plano bilateral.
El problema de la asimetría
Un aspecto clave de las relaciones entre el Este de Asia y América Latina es la marcada
asimetría entre ambas regiones. Aunque el Este de Asia no es un bloque económico ni
político, se percibe hasta cierto punto como un “polo” de desarrollo en el sistema
internacional, el que se sitúa frente a otros polos principales, como son la Unión
Europea y Estados Unidos (o el área NAFTA). Bajo esta perspectiva, las vinculaciones
interregionales asiático-latinoamericanas procurarían tender puentes entre actores del
Asia Pacífico que desempeñan, o aspiran a desempeñar, roles centrales en el sistema
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internacional del siglo XXI, y actores latinoamericanos que no pueden afirmar de
manera realista pretensiones de tal magnitud.
Una primera comparación es simplemente cuantitativa. En los foros del Pacífico, los
actores del Este de Asia (incluyendo Australia y Nueva Zelandia) son tres o cuatro
veces más numerosos que sus contrapartes latinoamericanas, que se limitan a tres en el
caso de APEC (México, Perú y Chile), llegando a cinco en los foros PECC y PBEC (los
antes mencionados más Colombia y Ecuador). Esta elemental circunstancia limita la
influencia relativa latinoamericana en estos foros, aunque la presencia latinoamericana,
como parece probable,
pueda crecer en el futuro. Es cierto que en el caso del
FOCALAE las respectivas representaciones regionales son más equilibradas. No
obstante, este foro aún no puede considerarse una red consolidada.
En segundo lugar, mientras la parte asiática incluye dos potencias internacionales de
primera magnitud, Japón y China, los participantes latinoamericanos son estados
pequeños o medianos, cuyas bases de poder son comparativamente limitadas. En el
lado asiático, a pesar del recurrente fenómeno recesivo de la última década, Japón sigue
siendo la segunda economía individual en el mundo y es un miembro clave del Grupo
de los Ocho. En la misma región encontramos dos miembros de la OCDE (Japón y
Corea), mientras en América Latina solamente México ha accedido a este exclusivo
“club”. Dos casos especiales asiáticos son
las plazas subregionales de negocios,
Singapur en el Sudeste Asiático y Hong Kong en China, economías desarrolladas que
prosperan en el marco de la globalización. En el ámbito político-estratégico, la
República Popular China, si bien desmiente abrigar cualquier ambición hegemónica,
tiene un peso considerable en su calidad de potencia nuclear, potencia convencional
regional, y miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, mientras Japón
es, en la práctica, una importante potencia militar no nuclear, que está comenzando a
salir de su tradicional pasividad en el ámbito de la agenda de seguridad internacional.
En el ámbito del desarrollo económico, es conocida la disparidad entre las dos regiones.
Beckinschtein y Moneta han sintetizado la evolución de la asimetría en las siguientes
cifras: en 1960, América Latina representaba un 7,8% del PIB mundial, mientras el Este
de Asia representaba un 11,8%. En 1995, la proporción latinoamericana era de 9%,
mientras la del Este de Asia se había empinado a un 28%. En el comercio internacional,
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la participación latinoamericana era de sólo 4,8%, frente a una participación del Este de
Asia cercana al 25% (1). Mientras en los años 80 América Latina vivía la llamada
“década perdida”, en el Este de Asia tenía lugar lo que el Banco Mundial llamó el
“milagro” de esta región, proceso que abarcó desde Corea del Sur hasta Indonesia, hasta
que la crisis financiera asiática que estalló a partir de julio de 1997 detuvo bruscamente
lo que parecía un avance imparable.
Sin duda, el efecto de la crisis en la región y otras partes del mundo –especialmente
América Latina- fue severo, y en algunos casos dramático. Pero en el plano
interregional tuvo una connotación diferente. El reconocimiento que el Este de Asia no
era invulnerable, mientras los latinoamericanos también podían exhibir algunos casos de
avances en el camino hacia el desarrollo, en cierto modo estrechaba la brecha
psicológica o estereotipo inter-regional de asiáticos “ganadores” y latinoamericanos
“perdedores” en la carrera hacia el desarrollo. Sin embargo, esta percepción podría
haber sido pasajera, en cuanto
la recuperación relativamente rápida de varias
economías asiáticas y las profundas crisis de varios países latinoamericanos en la
actualidad, estarían reafirmando esta visión.
A los países del “milagro” debe agregarse el caso de China, país que desde el punto de
partida de las reformas de Deng Xiao Ping se ha transformado en una nueva
“locomotora” económica regional. La trayectoria sostenida de crecimiento rápido de
China ha generado altos grados de entusiasmo en muchos observadores y actores
económicos, mientras de parte de los especialistas se oyen advertencias en el sentido
que el proceso es muy complejo y no exento de importantes riesgos en diferentes
ámbitos. Pero, en la medida que las percepciones influyen sobre las actitudes, las
tendencias a que nos referimos han contribuido a aumentar la influencia internacional
político-económica de los actores asiáticos, así como a disminuir el peso relativo
atribuido a los latinoamericanos.
La percepción de distancia
Una limitación básica para el desarrollo de la cooperación económica entre América
Latina y el Este de Asia es la insuficiencia de las bases de sustentación interna de las
políticas correspondientes. En otras palabras, falta "masa crítica" política, económica,
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social y cultural. Los círculos directamente interesados en las relaciones con Asia son
significativamente menores a los que intervienen en otros ámbitos de las relaciones
exteriores. Por ejemplo, en Chile, el país más vinculado a los mercados asiáticos en
relación con el tamaño de su economía, las empresas exportadoras a Estados Unidos son
aproximadamente 5000, mientras a Asia son solamente cerca de 1000.
Aunque el interés en el Este de Asia viene aumentando, el proceso es lento y enfrenta
importantes obstáculos. El primero de estos es la percepción de distancia física. Aún en
un contexto de globalización -que incluye las alternativas de comunicación electrónicala distancia geográfica entre América Latina y el Este de Asia es un factor limitante y
en cierto modo disuasivo de las interacciones, ya que se estima que los costos de
vinculación en términos de tiempo y dinero son muy altos. Esta percepción, a veces
exagerada pero sin duda fundada, nos lleva a pensar que un tema prioritario del
acercamiento entre las dos regiones debería ser el de las redes de transporte aéreo y
marítimo.
El segundo obstáculo es la brecha social y psicológica. La raíz occidental de los
procesos de socialización prevalecientes en América Latina y la escasez de perspectivas
cosmopolitas en las élites locales limitan el interés en el Este de Asia. Aún entre
muchos latinoamericanos de niveles educacionales más altos, las percepciones de Asia
son difusas y estereotipadas, así como ocasionalmente cargadas de prejuicios. Por otra
parte, el reducido tamaño de las poblaciones de origen asiático en la región (con pocas
excepciones, como los brasileños de origen japonés y pequeñas comunidades de chinos
y coreanos en otros países) no alcanza a sustentar más que una pequeña parte de las
relaciones inter-regionales en bases sociales y transnacionales de afinidad étnicocultural como las que caracterizan, por ejemplo, a los chinos de ultramar en otras
regiones.
El interés de algunos actores latinoamericanos en las experiencias asiáticas en campos
como políticas de desarrollo, educación, infraestructura, fomento de la pequeña y
mediana empresa, y tecnologías de la información, es un fenómeno positivo que debe
destacarse y estimularse, pero es algo muy reciente y todavía limitado a pequeños
círculos.
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En las clases políticas, la mayoría de los actores aún percibe los sistemas de gobierno
asiáticos y las fuerzas políticas que los sustentan como fenómenos distantes y de difícil
comprensión. Todavía son pocos los políticos latinoamericanos que han tomado nota
de los progresos hacia formas participativas de gobierno en países como Corea,
Filipinas y Tailandia.
Entre los empresarios prevalecen actitudes parecidas, aunque no tan marcadas como en
el caso recién descrito. Como advirtiera Enrique Iglesias en su discurso ante la
conferencia PECC XII (Santiago de Chile, 1997), “numerosos miembros de la
comunidad empresarial latinoamericana no han logrado percatarse de las oportunidades
que ofrecen los mercados asiáticos, o bien se sienten recelosos de ellos.” (2) Para
muchos empresarios, el costo de hacer negocios con Asia se sigue considerando muy
alto. A pesar de la existencia de honrosas excepciones, sobre todo en el ámbito de las
grandes empresas, todavía es extendida la reticencia a estudiar detalladamente los
mercados, a buscar nuevas oportunidades, y a formar vinculaciones estables con socios
asiáticos, más allá de la realización de negocios aislados.
El interés de los académicos latinoamericanos en los asuntos asiáticos es creciente, pero
se encuentra aún en una etapa primaria. La diferenciación entre los estudios sobre la
Cuenca del Pacífico en general, y los sistemas económicos y políticos del Este de Asia,
es bastante reciente. La búsqueda de explicaciones del dinámico proceso de desarrollo,
especialmente de los llamados “tigres” o “dragones” asiáticos, y más recientemente del
caso chino, así como la originalidad de los esquemas de cooperación regional en el
Sudeste Asiático y su proyección hacia APEC, motivaron el interés de economistas y
especialistas en relaciones internacionales. Sin embargo, la especialización en temas de
Asia Pacífico todavía se circunscribe a grupos pequeños, que cuentan con escasos
recursos de investigación, institutos o cátedras específicamente orientados a temas
asiáticos, con sus correspondientes publicaciones y programas de postgrado. La red
internacional de Centros de Estudio APEC, así como los foros del PECC, ofrecen
interesantes vinculaciones a académicos de los países (economías) miembros, y
BID/INTAL, junto a SELA, han apoyado el funcionamiento de una red académica
regional sobre Asia Pacífico. Algunos académicos jóvenes están dando el importante
paso de especializarse en países específicos del Este de Asia, aprendiendo para ello las
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lenguas respectivas. Sin duda que esta generación estará en condiciones de hacer
aportes importantes para el fortalecimiento de los estudios regionales.
En cuanto a las Cancillerías, la rotación de los diplomáticos latinoamericanos entre
destinaciones geográficamente dispersas, incentiva la formación del tipo “generalista”.
Por lo tanto, las motivaciones para la especialización regional son básicamente
personales. Si se considera además que el Este de Asia no ha sido, en general, una
prioridad de política exterior, no debe sorprender la constatación de la escasa dotación
de recursos de las Cancillerías latinoamericanas para la gestión de los asuntos de dicha
región. Situaciones parecidas se encuentran en otros ámbitos, como las negociaciones
económicas y de la cooperación.
La cooperación interregional: las redes del Pacífico y FOCALAE
El desarrollo de las redes de cooperación del Pacífico ha estado estrechamente
vinculado al contexto internacional del último tercio del siglo XX, que incluye hechos y
tendencias tan relevantes como la declinación y fin de la Guerra Fría, el desarrollo
creciente (y problemático) de las relaciones económicas entre Estados Unidos y Japón,
el fin de la era maoísta y las reformas económicas chinas propugnadas por Deng Xiao
Ping, la rápida modernización del Sudeste Asiático, y el creciente acercamiento de
Australia y Nueva Zelandia al Este de Asia.
A continuación, sintetizaremos la participación latinoamericana en las redes PBEC,
PECC, APEC y FOCALAE. Sin embargo, es necesario advertir que, en el caso de las
entidades económicas de la Cuenca del Pacífico, la multiplicación de foros, instancias y
grupos de trabajo gubernamentales, privados, académicos y de composición mixta, que
suelen tener objetivos y misiones con diferentes grados de superposición y duplicación,
ha llevado al multilateralismo del Pacífico a una encrucijada. Se reconoce cada vez más
la necesidad de un reordenamiento o reforma de las entidades regionales que responda
de manera más eficiente y ordenada a los requerimientos del proceso de globalización
del siglo XXI, enfatizando criterios de eficiencia y el progreso hacia objetivos
específicos de liberalización y facilitación de los intercambios.
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PECC (Consejo de Cooperación Económica en el Pacífico)
La característica central de esta red, fundada en 1980, es su composición tripartita.
Tanto a nivel de comités nacionales como de foros, grupos de trabajo y reuniones
generales, PECC es una instancia de análisis, debate y elaboración de propuestas que
reúne a funcionarios públicos que no comprometen la responsabilidad de los gobiernos,
académicos y empresarios. El principio básico de PECC, en términos del Preámbulo de
la Carta constitutiva, es desarrollar “el potencial de la Cuenca del Pacífico por medio de
la cooperación económica, basada en el intercambio libre y abierto, en un espíritu de
asociación, equidad y respeto mutuo” (3).
Los miembros latinoamericanos de PECC son México, Colombia, Ecuador, Perú y
Chile. La participación de estos miembros depende de factores como la importancia
relativa del comercio y la inversión en la región, las prioridades de las políticas
exteriores, el interés de los académicos especializados, y los recursos económicos a
disposición de cada comité nacional. En términos del primer criterio, Chile y Perú son
los miembros más involucrados en las relaciones económicas regionales, mientras en el
caso de México, el Pacífico es un área de diversificación de vinculaciones frente a
NAFTA. Colombia y Ecuador todavía no tienen altos niveles de relaciones económicas
con la región del Pacífico, pero muestran gran interés en incrementarlos.
Los miembros latinoamericanos de PECC coinciden en ver en esta entidad una vía
relevante de cooperación económica con el Este de Asia. No obstante, su influencia en
la marcha de PECC, decidida por un Comité Permanente integrado principalmente por
los Presidentes de los comités nacionales, es limitada. Solamente durante dos de sus 22
años de funcionamiento (1995-97), el Comité Permanente ha sido encabezado por un
latinoamericano, el ex ministro chileno (actualmente Senador) Edgardo Boeninger. Ello
permite concluir que la influencia latinoamericana en la orientación de este importante
foro regional es bastante limitada.
En los foros y grupos de trabajo, sólo un proyecto –el de proyecciones económicas
anuales denominado Pacific Economic Outlook- cuenta con participación estable y
continua de los cinco miembros latinoamericanos. En los tres foros centrales -de
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Comercio, de Finanzas, y de Desarrollo de la Comunidad- la participación
latinoamericana es, en general, inestable. Una notable excepción es la coordinación
peruana del grupo de trabajo de acuerdos comerciales subregionales, que forma parte
del Foro de Comercio, que actualmente dirige Nueva Zelandia.
En las reuniones
generales de PECC –que son grandes conferencias internacionales destinadas a debatir
la agenda económica del Pacífico- las delegaciones latinoamericanas tienden a ser
reducidas, y las intervenciones en las sesiones plenarias son escasas.
PECC es un foro influyente en la elaboración de diagnósticos,
proyecciones y
recomendaciones en materia de cooperación económica regional, con una clara postura
de apertura y fuerte vocación interregional. Por ello, la participación en PECC puede
reportar significativos beneficios a sus miembros. Ello debería constituir una
motivación para reforzar la participación latinoamericana, tanto a nivel directivo –
eventualmente a través de una nueva presidencia latinoamericana de la red- como por
medio de un trabajo más sostenido en los Foros de esta entidad.
Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico (Pacific Basin Economic Council,
PBEC)
PBEC, la red empresarial del Pacífico, data de 1967, y define su misión como la
creación de nuevas relaciones de negocios y actúa como vocero de los empresarios en
temas de la economía global y regional. PBEC ha enfatizado la función de foro de
vinculación y comunicación, y, salvo excepciones, no ha organizado grupos de estudio
y análisis de políticas. Los miembros latinoamericanos son comités de empresarios de
México, Colombia, Ecuador, Perú y Chile. Aunque la entidad tiene una tradición
reconocida como “club” empresarial, en los últimos años ha sido afectada por la
creciente competencia de los circuitos comerciales de conferencias de negocios, y,
específicamente en el Pacífico, por la creciente dimensión empresarial de APEC,
desarrollada a partir del Consejo Empresarial APEC Business Advisory Council
(ABAC). Las “cumbres” de empresarios asociadas con ABAC en el marco de las
Cumbres de APEC afectan la convocatoria de PBEC, ya que para los empresarios
resulta especialmente interesante sesionar cerca de los ministros y jefes de gobierno.
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Lo anterior, junto a otros factores, ha obligado a PBEC a replantearse su propósito y su
estructura, cuestión que forma parte de la ya mencionada reforma de las redes del
Pacífico. Actualmente, el tema es materia de conversaciones con la red PECC, que
podrían conducir a un acuerdo de cooperación o acción conjunta. Las posibilidades de
complementación entre la representatividad empresarial de PBEC y la capacidad de
análisis de PECC son evidentes. Para los comités latinoamericanos de ambas entidades,
que constantemente enfrentan dificultades de financiamiento, la convergencia de las dos
redes sería positiva y fortalecería el potencial de cooperación económica.
Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico (Asia Pacific Economic
Cooperation, APEC)
México fue el primer miembro latinoamericano de APEC, seguido por Chile y Perú.
APEC ha declarado una moratoria al ingreso de nuevos miembros que rige hasta 2008,
lo que posterga las perspectivas de ampliación de la participación latinoamericana.
En su calidad de foro intergubernamental de cooperación económica, APEC es la
principal institución interregional en este ámbito. Con todo, esta “asociación económica
abierta” (Andrew Elek), con su estilo de toma de decisiones por consenso, la ausencia
de una estructura organizativa y de procedimientos basados en un tratado multilateral,
que adopta acuerdos de carácter voluntario, ha requerido un esfuerzo de adaptación de
los participantes latinoamericanos, habituados al multilateralismo tradicional de las
organizaciones intergubernamentales.
México y Chile ingresaron a APEC motivados por las perspectivas de asociación con la
red de cooperación de las economías más dinámicas del mundo. En cambio, Perú entró
durante la crisis asiática. Pero para los tres miembros latinoamericanos, la participación
en la amplia agenda de APEC ha exigido considerables esfuerzos, en la medida que se
trata de temas multisectoriales, que rebasan la competencia de las Cancillerías. En
general, los temas se agrupan en torno a los conceptos de liberalización (remoción de
barreras comerciales arancelarias y no arancelarias), facilitación (otras medidas
tendientes a reducir el costo de las transacciones) y cooperación técnica y económica
(básicamente, el desarrollo de recursos humanos e institucionales en torno a la agenda
de APEC).
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Cabe observar que la agenda de cooperación técnica y económica (denominada
ECOTECH) es muy abierta y variada. Dada la estructura descentralizada de APEC, bajo
ECOTECH es posible
combinar el origen nacional de los proyectos con su
implementación multilateral. Por ejemplo, en el Este de Asia, Taiwan (Taipei Chino en
APEC) tiene ventajas en temas como pequeñas y medianas empresas, Singapur las tiene
en gestión de infraestructura de transporte, y
Corea y Japón en tecnologías de
información. La oferta latinoamericana es más limitada, pero Chile, por ejemplo, puede
ofrecer cooperación en materias como gestión previsional, México tiene vasta
experiencia en turismo, etc.
El
diseño de
esquemas de asistencia en el marco
ECOTECH a través de instrumentos como cursos de entrenamiento, puede producir
resultados útiles para las economías en desarrollo a costos relativamente bajos, que
admiten diversos esquemas de financiamiento.
La meta central de APEC es alcanzar la apertura plena de las economías desarrolladas el
año 2010. Las economías en desarrollo lograrían este objetivo el año 2020. Además,
APEC se propone impulsar la apertura económico-comercial a nivel global, a través de
la OMC. Si bien APEC carece oficialmente de objetivos políticos, en la práctica, estos
comenzaron a introducirse con motivo de la crisis de Timor Oriental (1999). Con
posterioridad al 11 de septiembre de 2001, el tema anti-terrorista ha situado la seguridad
internacional en la agenda de APEC.
Al despliegue de recursos gubernamentales se agrega el requerimiento de participación
privada en el ya mencionado ABAC (a razón de tres empresarios por economía
miembro de APEC, generando informes directamente entregados a los jefes de
gobierno, los llamados Líderes Económicos). Por último, cada economía debe contar
con una representación académica (uno más Centros de Estudio APEC), puesto que en
la Cumbre de 1993 se acordó que los centros de estudios superiores servirían propósitos
de investigación y de comunicación de APEC. La conferencia internacional de estos
centros constituye un Consorcio, que es una valiosa red de cooperación académica del
Pacífico (APEC Study Centers’ Consortium, ASC).
La conducción mexicana del foro APEC durante el presente año, y la conducción
chilena en el ciclo 2004, pueden aumentar la limitada influencia latinoamericana en
APEC. La gestión mexicana se caracterizó por su competencia y flexibilidad en un
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contexto político difícil, en el que incidió no sólo el tema antiterrorista, sino también las
crisis de Iraq y de Corea del Norte. En este contexto, México insistió en la urgencia de
la reactivación económica y la acción conjunta para alcanzar las metas de APEC, que
fueron actualizadas en la cumbre 2001 (en Shanghai).
Por otra parte, el Presidente Fox procuró agilizar el diálogo entre los jefes de gobierno y
los empresarios (que era extremadamente formal), un objetivo que Chile se propone
profundizar. Además, durante la gestión mexicana, APEC se ha abierto a considerar
puntos de vista académicos independientes, que han subrayado la conveniencia de
fortalecer la institucionalidad de APEC (4).
El Foro de Cooperación América Latina – Asia del Este (FOCALAE)
Este foro debería constituir la vía principal de cooperación económica interregional, ya
que FOCALAE no se limita a los países del Pacífico, y tiene una agenda amplia, en la
cual los temas económicos se vinculan con los asuntos sociales, culturales y aún
políticos.
La iniciativa para el establecimiento de FOCALAE provino del gobierno de Singapur,
cuyo Primer Ministro, Goh Chok Tong, propuso la idea al Presidente chileno Eduardo
Frei a fines de 1998. El sistema de diálogo Asia – Europa (ASEM) fue el modelo
implícito para FOCALAE, pero, a diferencia de ASEM, asiáticos y latinoamericanos no
han previsto para este foro la creación de una institución del tipo de la Fundación Asia –
Europa (ASEF), por lo que no existe una base institucional para generar y canalizar
programas de cooperación.
FOCALAE está integrado por estados asiáticos y latinoamericanos. En virtud de esta
definición, Taiwan y Hong Kong no son miembros del Foro. A juicio del autor, la
adopción de este criterio restrictivo disminuye un tanto el potencial de cooperación por
el lado asiático, mientras la incorporación de los nuevos miembros de ASEAN (Laos,
Camboya y Myanmar) sólo aportará beneficios en el largo plazo. En cambio, la
participación de Australia y Nueva Zelandia (que motivó cierto grado de discrepancia
entre los asiáticos), agrega interés al foro para América Latina. Entre los integrantes
latinoamericanos, tiene gran importancia la participación de Argentina, Brasil, Uruguay,
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Paraguay, Bolivia, Venezuela, Panamá, Costa Rica, El Salvador y Cuba, puesto que se
amplía significativamente la presencia de nuestra región frente a los socios del Este de
Asia.
FOCALAE se encuentra todavía en una etapa inicial de desarrollo. La estructura del
Foro contempla reuniones de altos funcionarios (Senior Officials) y de Ministros, y los
programas se acuerdan sobre la base de proyectos nacionales, divididos en tres grupos
temáticos. Estos son los relativos a Economía y Sociedad, Política y Cultura, y
Educación, Ciencia y Tecnología, respectivamente. Cada grupo temático está a cargo de
dos países, uno por región. Algunos gobiernos buscan fortalecer su participación
involucrando a actores del mundo académico y eventualmente a empresarios, pero en
general el Foro se circunscribe al ámbito oficial.
El alto grado de descentralización de las tareas bajo el esquema descrito no parece
conducente a un rápido y decisivo “despegue” de FOCALAE, a menos que los países
que conducen los grupos de trabajo se concierten para avanzar de manera coordinada en
sus tareas. Ello requeriría un grado importante de voluntad política de las Cancillerías,
factor que,
a pesar de los esfuerzos de Singapur y Chile entre los años 1999 y
comienzos de 2001, aún parecen ser insuficientes. En la I Reunión Ministerial de
FOCALAE, más de un tercio de los países miembros (6 por cada región), no se hicieron
representar por sus Cancilleres. La II Reunión está prevista para el 2003 en Manila, y
constituirá, sin duda, una prueba decisiva del grado de viabilidad de la iniciativa
FOCALAE.
Otras iniciativas
Los bancos regionales de desarrollo (BID y Banco Asiático de Desarrollo, ADB) han
seguido de cerca la evolución de las redes de cooperación regional. En el marco de la
Asamblea del BID celebrada en Santiago de Chile en marzo de 2001, BID y ADB
firmaron un acuerdo de cooperación para la realización de proyectos interregionales,
entre otros, una red
de identificación de oportunidades de negocios vía Internet
(Transpacific Business Network) y un foro empresarial asiático-latinoamericano (Latin
American – East Asian Economic and Business Association, LAEBA). La alianza de
los bancos regionales es oportuna y promisoria. En el marco de diseños institucionales
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apropiados y de una política de coordinación más que de duplicación de iniciativas, la
contribución de la banca multilateral puede dar un impulso adicional a programas de
cooperación que hasta ahora se perciben difusos y débiles.
Conclusiones
En el marco de los procesos de globalización, las relaciones inter-regionales cobran
nueva importancia. Los actores de diversas regiones conservaban diferentes identidades
y estilos de acción, y ven en los programas de cooperación económica nuevas vías de
proyección de sus intereses externos. Diversos
obstáculos históricos, geográficos,
políticos y económicos que se interponen entre América Latina y el Este de Asia no
anulan el interés mutuo, aunque limitado, en un acercamiento entre las dos regiones.
Las redes del Pacífico son importantes vías para estos fines, pero su cobertura es
geográficamente limitada. FOCALAE es el primer foro propiamente interregional, que
debe concentrar los mayores esfuerzos de aproximación entre asiáticos y
latinoamericanos.
Notas
(1) Ver José Beckinschtein y Carlos J.Moneta, “Carácter y perspectivas de la
vinculación de América Latina con el Pacífico asiático: líneas estratégicas de
trabajo”, en SELA-BID/INTAl (eds.), Informe de las Relaciones Económicas de
América Latina con Asia-Pacífico, Buenos Aires, Ediciones Corregidor, 1999, p. 29
(2) Enrique Iglesias, “Asociación transpacífica: el papel de América Latina”, en Pilar
Alamos, Luz O’Shea y Manfred Wilhelmy (eds.), América Latina y Asia-Pacífico:
Oportunidades ante la Crisis, Santiago, Instituto de
Estudios Internacionales,
1998, p. 332
(3) Ver Carta del PECC en www.pecc.net
(4) APEC International Assessment Network (APIAN), Remaking APEC as an
Institution, The Third APIAN Policy Report, agosto 2002. El Institute of Southeast
Asian Studies (ISEAS) de Singapur publicará el informe y los trabajos en que se basa en
el volumen APEC as an Institution: Multilateral Governance in the Asia Pacific (2003).
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