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Flavio C. Escóbar Llanos
Bolivia: cambio estructural, ajuste fiscal y costo social
Un análisis crítico
Introducción
Una amable invitación de la Fundación Konrad Adenauer me permitió encarar
un análisis crítico acerca del costo social que implicaba la aplicación del
modelo económico neoliberal en un país como Bolivia. Por supuesto que este
aporte tiene un sustento mayor en la práctica de la lucha por el cambio
estructural que me tocó encarar en mi participación en la administración
gubernamental durante los años 1992 y 1993.
La primera gran pregunta que me formulé al iniciar el trabajo fue si la
concepción del costo social del ajuste era un concepto suficientemente amplio
como para permitir un análisis completo de la realidad del cambio que se
requería en el país. Por otro lado, surgió otro gran interrogante: cuál hubiera
sido el costo social de no aplicar el “ajuste” y cuál el costo de no aplicar el
Cambio Estructural.
Por ello, los objetivos que me ha planteado en este trabajo se vinculan a un
análisis crítico del ajuste, del cambio estructural y del costo social bajo una
perspectiva más amplia. Además, que este análisis no sólo busca respuesta en
lo económico sino que se vincula también a la realidad política que vive
Bolivia en el marco de un sistema democrático fortalecido y plenamente
vigente.
El análisis va más allá de una evaluación del costo social del ajuste o de la
reforma. Apunta a señalar la importancia del Cambio Estructural como
solución al problema social en el marco de la Democracia y el Mercado. El
análisis abarca los años 1982 hasta 1993, haciendo una evaluación completa
de la situación socioeconómica que atravesó el país en esta etapa.

El autor es econompista de la Universidad Católica Boliviana. Fue Subsecretario de Desarrollo
Socioeconómico del Ministerio de Planeamiento y Coordinación entre 1992 y 1993. Actualmente está
dedicado a la actividad privada.
En la primera parte se establecen algunos conceptos que considero muy
importantes como marco teórico, En la segunda parte se hace una evaluación
del proceso histórico boliviano entre 1982 y 1993, , enfatizando la
recuperación del proceso democrático y la aplicación de la economía de
mercado. Mientras que en la tercera parte se analiza el proceso de cambio
estructural y se hace una evaluación de los resultados hasta el momento, así
como una prospectiva de los cambios que restan por hacer. La cuarta parte
hace énfasis en la nueva visión de la política social y el cambio en los
conceptos sobre el tratamiento de los social en el país. En la quinta parte se
analiza la implementación de la nueva política social, las instituciones y los
recursos disponibles. En la sexta parte se realiza una evaluación de los costos
socisles del proceso. Finalmente se presentan las conclusiones.
Quiero expresar mi especial agradecimiento a Fernando Miranda economista,
por su apoyo brindado para realizar el presente trabajo, aclarando que la
responsabilidad del mismo es exclusiva del autor.
1. Los conceptos
Hacer una evaluación del “costo social del ajuste” pareciera una tares
relativamente simple pues la aplicación del “modelo neoliberal” genera
efectos perversos al reducir el empleo, quitar subsidios a muchas actividades
importantes para la sociedad y cerrar empresas no competitivas, entre otros.
Los sectores afectado dan testimonios de los desastres que genera la
aplicación del modelo y que, según las denuncias, son digitados desde
Washington.
Sin embargo, las respuestas simples suelen ser engañosas.
El primer desafío para responder de una manera más adecuada acerca de los
costos del ajuste es definir con mayor precisión los conceptos.
El Cambio Estructural es mucho más que un simple ajuste fiscal y financiero.
Sin duda que poner en orden el manejo fiscal financiero de una economía es
una parte muy importante de un conjunto de tareas cuya aplicación no es una
receta que se aplica durante algún tiempo. El Cambio Estructural consiste en
readecuar el Estado a las nuevas condiciones que impone la Democracia y la
Economía de Mercado.
Si se concibe la totalidad social bajo la tríada Sociedad, Economía y Estado
vemos dos fenómenos en el tiempo:
En el pasado se ha vivido un viejo equilibrio: la sociedad se debatía entre
dictaduras y democracias débiles; la Economía estaba cerrada y protegida; y el
Estado –adecuado para esa Sociedad y esa Economía- era un Estado
interventor y protector.
Durante varias décadas varias economías latinoamericanas han vivido bajo
este equilibrio cuyos resultados no han sido satisfactorios. En primer término,
se han establecido que las dictaduras como forma de organización de la
sociedad no son adecuadas porque no garantizan ni siquiera los más
elementales derechos de las personas. Los resultados en Latinoamérica son
elocuentes.
Durante décadas varios países de la región se han esforzado por cerrar sus
economías bajo el supuesto que durante algún tiempo era preciso fortalecer
internamente el desarrollo de industrias en general y que además no era
razonable pensar que nuestras empresas podían competir con industrias ya
establecidas. Los resultados en cuanto al desarrollo competitivo son también
elocuentes.
Sin embargo, la formación del Estado ha correspondido jurídica e
institucionalmente a esas realidades que hoy son diferentes.
Por ello, ahora enfrentamos un nuevo desequilibrio, nos enfrentamos como
dice Drucker (1990) a nuevas realidades: la Sociedad ha optado firmemente
por la Democracia; en democracia se ha optado por la Economía de Mercado.
Y el estado es una vieja maraña incapaz de soportar, así como está, la guía de
esos dos grandes ordenadores.
Por tanto el Cambio estructural es modernizar el Estado para adecuarlo al
desafío de aceptar la economía de mercado en el marco de la democracia con
participación.
En el marco de esta tremenda tarea es imprescindible armonizar tres desafíos
dialécticos fundamentales para el Desarrollo.
I)
Democracia y Mercado
La simple aplicación de la economía de mercado tienen a la concentración de
la riqueza y la democracia por su propia esencia tiende a la distribución de la
riqueza y del poder.
En este nuevo desafío no sirve la simple aplicación del mercado sin
Democracia por que los resultaos no serían los que espera la Sociedad que
ahora es más exigente y pide cada vez más mayor participación.
Tampoco sirve sólo la Democracia sin economía sana, porque no sería posible
distribuir si no existen las condiciones mínimas de generación de riqueza.
Por tanto, el primer reto es armonizar el funcionamiento de la economía de
mercado en la democracia discutiendo, enfrentando y dando soluciones día a
día, adecuándose alas realidades que se nos presentan.
II)
Lo económico y lo social
En el pasado, los recursos que se destinaban al gasto social quitaban capacidad
de inversión económica; una tarea iba en contra de la otra. El Estado
determinaba el nexo entre lo social y lo económico a través de la generación
de empleo directo, creando unidades productivas y determinando uno de los
múltiples objetivos de las empresas públicas: el empleo.
Ahora la Política Social debe ser funcional a la economía; todo gasto social
debe ser conceptuado como las mas importante de las inversiones pues va a
permitir mejorar las condiciones del más importante de los recursos con que
puede contar cualquier país: su capital humano. Entonces, éste es el nexo entre
lo social y lo económico. La creación forzada de empleos desde el Estado ya
no es más sustentable pues genera distorsiones que afectan incluso a la
estabilidad de la economía.
Por tanto, no sirve que lo económico esté bien si lo social está mal; y no es
posible que lo social esté bien si no hay sustento en lo económico.
El segundo desafío consiste en armonizar la inversión social con la economía,
redefiniendo el papel del Estado.
III)
Lo público y lo privado
En el pasado se había establecido una pugna entre lo público y lo privado. El
sector privado, por su carácter de clase, afectaba a los más altos intereses
nacionales sobre explotando la fuerza de trabajo, reinvirtiendo sus excedente
en los países desarrollados.
El estado ante esta actitud debía regular con mayor rigurosidad el
funcionamiento del sector privado coartando su desarrollo, tratando –
generalmente sin resultado- de impedir la mala actuación del sector público.
No puede pensarse en el desarrollo bajo el criterio de una pugna entre el sector
público y el privado. Deben armonizarse los roles. La gran responsabilidad
para el sector privado es generar riqueza para la sociedad y el sector público
debe regular tal tarea promoviendo la inversión.
El tercer gran desafío consiste en armonizar los roles del sector público y del
sector privado. El gran rol del sector privado es generar la riqueza en la
economía y al sector público le corresponde regular esa actividad privada y
tomar cargo de la política social, mejorando las condiciones del capital
humano. Ambas tareas son perfectamente complementarias.
Con estos nuevos conceptos no es posible ya cumplir con la tarea de evaluar el
“costo social del ajuste” sino evaluar el proceso de cambio Estructural que, sin
lugar a dudad, es algo de mayor envergadura y de mayor alcance que la simple
aplicación de un ajuste fiscal-financiero.
2. Los hitos en el proceso boliviano
Bolivia inicia un nuevo proceso democrático a partir de 1982 y es el primer
gran hito para comprender la dinámica de las reformas que todavía están en
marcha.
Antes de 1982, Bolivia enfrento agudos problemas políticos que marcaron al
país como uno de los más inestables en el mundo. El desorden político y por
tanto de ordenamiento jurídico institucional estaba tan deformado que no se
respetaban ni los elementales derechos de las personas.
Un indicador claro del deterioro alcanzado se puede verificar en el Cuadro No
1 en el que se detalla el número de Presidentes por año. El óptimo político es
de 0,25 Presidentes por año ( el mandato presidencial es de 4 años). Como se
puede observar entre 1978 y 1982 se tuvieron 2,25 residentes por año; casi
diez veces más de lo normal. Con el retorno de la democracia se logró el
primer hito.
Sin embargo, la sola democracia no fue suficiente: dieciocho años de
gobiernos militares, estatismo agudo, absoluto descontrol fiscal, demandas
insatisfechas tanto sectoriales como regionales, entre otros problemas,
determinaron que entre 1982 y 1985 se desate la más aguda crisis económica
de Bolivia en el siglo XX.
CUADRO No 1
Eficiencia Política
Período
Gobiernos
constitucionales
Gobiernos
de facto
Total
Promedio
Gobiernos
1825-1993
41
37
78
0.46
1952-1993
11
15
26
0.63
1978-1982
2
7
9
2.25
1983-1993
3
0
3
0.3
Optimo Institucional 0,25
Fuente: Presidentes de Bolivia: entre urnas y fusiles. Carlos D. Mesa Gisbert.
Elaboración Propia.
La inflación llegó al 23.000 por ciento; el tipo de cambio paralelo llegó a estar
16 veces por encima del oficial –tasa a la que se obligaba a realizar las
transacciones oficiales-; la transferencia neta de recursos del exterior fue
negativa durante los años 1980 a 1985; todo ello junto a una aguda recesión
que determino la caída del producto en casi un 20 por ciento entre 1980 y
1985.
La granada de la crisis económica revienta en manos de la democracia. Lo
único bueno de esto fue que se asumió el problema económico admitiendo la
población que la solución dependía más de lo que los propios bolivianos
podíamos hacer y no era una crisis ocasionada sólo por factores exógenos.
El segundo gran hito: la solución económica: EL MERCADO. A partir de
agosto de 1985 se impone en el país un programa económico de corte liberal
que detiene abruptamente la inflación: ayuda a readecuar la estructura de
precios en la economía; permite una nueva afluencia de recursos externos y
por último, permite sentar las bases para encarar un proceso de recuperación
del crecimiento de la producción.
Las cifras son elocuentes, como se puede observar en el Cuadro No 2. En el
período 1980-1985 se observa el grado de descontrol económico que se vivía
y entre 1985 y 1991 la recuperación económica basada en una sólida
estabilidad aunque sin los resultados económicos y sociales esperados.
Como puede observarse en el caso boliviano se aplica la liberalización de
precios como un mecanismo fundamental para detener la inflación. Esta
liberalización lleva consigo a la aplicación de las normas de mercado tanto en
el sistema de precios internos, en el tipo de cambio, en las tasas de interés con
posterioridad, así como en el mercado laboral.
Sin embargo, esta liberalización general fue insuficiente porque el Estado
había cambiado.
3. El ingrediente que falta: el cambio estructural
En el caso boliviano es importante remarcar que primero se retoma la
democracia y en ese contexto se lleva adelante la aplicación de la economía de
mercado –política respaldada ampliamente en sucesivas votaciones
electorales-.
La reforma del Estado, es llevada adelante en forma posterior y paulatina
valorándose –bien o mal- con mucho énfasis la importancia de la estabilidad
económica. Durante los años 1988 y 1989 el gobierno que impuso la
rigurosidad del mercado no se atrevió a encarar reformas estructurales. Entre
1990 y 1991 la siguiente administración casi no hizo reformas valorando
también la importancia de mantener la estabilidad.
Luego de hacer de la estabilidad un bien de propiedad del pueblo de Bolivia
era preciso encarar la reforma de las instituciones que ya no respondían a la
democracia ni a la Economía de Mercado.
En este proceso de reformas estatales se pueden distinguir dos áreas: las
reformas políticas y las reformas económicas.
Resulta útil enumerar algunos de los avances más importantes en el proceso de
modernización del Estado tanto en lo público como en lo económico y social.
La modernización política del Estado se la realiza en el marco de la
concertación. A partir de 1990 se llevan a cabo reuniones entre el Presidente
de la República y los jefes de los partidos políticos con representación
parlamentaria y se logran acuerdos de consenso fundamentales para avanzar
en las reformas.
Los dos acuerdos básicos fueron suscritos en febrero de 1991 y en julio de
1992 y los aspectos consignados son los siguientes:
Acuerdo del 5 de febrero de 1991
Acuerdo sobre la problemática electoral general.
Acuerdo sobre el avance del proceso de descentralización.
Acuerdo para dotar de independencia al Poder Judicial.
Acuerdo del 9 de julio de 1992
Reforma y modernización del Poder Judicial
Registro Civil y Registro Único Nacional.
Reforma Electoral
Reforma de la Educación
Descentralización
Reforma de la Constitución Política del Estado
Elección de Contralor General de la República
Conclusión Juicio A Luis García Meza.
Ley de Industrialización de la Coca.
Aprobación de la Ley de Partidos Políticos.
Los logros políticos más importantes que se basan en el consenso expresado
en superar los dos tercios de votos en el congreso son:
Reforma Electoral
Se designa una Corte Electoral imparcial. La elección se la realiza mediante el
parlamento y con el respaldo de dos tercios de voto.
Reforma del Sistema Judicial
Se crea el Consejo Nacional de Reforma y Modernización del Poder Judicial.
Se decide que para la designación de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia sea el Senado el que designe, por dos tercios de voto, la terna de
candidatos. El mismo sistema se aplicará a los vocales de las Cortes Supremas
de Distrito.
Se garantiza de esta manera la independencia del Poder Judicial.
Ley de necesidad de la reforma de la Constitución
Régimen Parlamentario: Elección directa de parlamentarios por
circunscripciones electorales uninominales.
Elección y Mandato del Presidente: Concertación de la elección del presidente
solamente entre dos candidaturas de mayoría relativa.
Ampliar el período Presidencial a cinco años
En el proceso de modernización económica se destacan tres avances
importantes.
Primero, se promulgan leyes de la República para atraer inversiones y dotar de
reglas de juego claras al funcionamiento de la economía, más allá de las
decisiones del poder ejecutivo. Con este objetivo se han discutido y aprobado
las siguientes leyes.
-
Ley de Inversiones.
Ley de Hidrocarburos.
Ley de Privatización
Código de Minería.
Ley de Exportaciones.
Ley de Bancos y Entidades Financieras.
Ley del Medio ambiente.
Registro Único de Empresas.
Sistema de Ventanilla única de exportación.
Cuadro No 2
Datos básicos de la economía boliviana
Tipo de cambio
Años
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Balanza
Transferencia Reservas
Comercial Desembolsos
Neta de Internacionales
Tasa de
(FOB)
de capital
Recursos
Netas
Desocupación
(Millones de (Millones de (Millones de (Millones de en ciudades
U$S)
U$S)
U$S)
U$S)
(PD/PEA)
Inflación Oficial Bs Paralelo Bs Relación
(B)
(B/A)
PIB(%) (IPC-%) (A)
n.d.
47.24
25.00
25.00
1.00
26.80
265.30
-1.50
-139.60
0.92
32.13
25.00
31.77
1.27
-63.00
326.90
-36.50
-318.40
-4.36 123.54
68.42
145.04
2.12
250.20
210.90
-202.90
-401.00
-4.46 278.58
251.70
695.42
2.76
166.00
97.90
-264.40
-102.00
-0.6 1281.35
2852.55
8202.50
2.88
227.90
159.80
-209.20
32.70
-0.97 11749.63 453757.00
703975.17
1.55
-62.50
108.70
-264.70
91.60
5.85
-2.49 276.34 1916583.25 1967589.50
1.03
-86.50
230.10
-66.20
216.30
4.28
2.6
14.58
2.06
2.08
1.01
-247.60
238.20
-20.50
144.40
5.93
2.96
16.00
2.35
2.37
1.01
-157.50
325.60
62.80
147.50
11.52
2.83
15.17
2.69
2.71
1.01
-146.50
334.30
79.80
60.10
9.51
2.62
17.12
3.17
3.19
1.01
211.40
335.20
91.20
157.10
7.30
4.14
21.44
3.58
3.60
1.01
-43.80
299.90
57.40
211.00
5.80
Fuente: Estadísticas socioeconómicas de Bolivia, No 3, UDAPE, Carpeta de Indicadores Sociales, UDAPSO. Elaboración Propia.
En segundo lugar, se inicia el proceso de privatización que más allá de la
venta de activos del sector público al sector privado, determina el proceso de
desacoplamiento de la economía del Estado, dando al sector privado la
responsabilidad de generar la riqueza en el país.
Es así que además de haberse privatizado 40 empresas estatales del área
competitiva, se ha continuado con el proceso de cierre de la minería estatal,
así como el cierre total de la banca estatal. Tanto en el sector minero como en
el de la banca, la dinámica del crecimiento de ambos sectores ya ha sido
asumida por el sector privado.
Por último, se encara un proceso de modernización institucional importante al
aprobar la Ley de Administración Gerencial del Estado (más conocida como
ley SAFCO) que introduce significativos avances administrativos modernos a
la vieja burocracia. Junto con esta Ley también se crean una serie de
mecanismos de control de la gestión para evitar malos manejos en el gobierno.
A pesar de los avances en el proceso quedan todavía importantes tareas para
culmina el Cambio Estructural. Entre las principales reformas pendientes y
que la actual administración se ha propuesto llevar adelante están las
siguientes:
La Capitalización de las Empresas Públicas, cuyo objetivo es captar recursos
frescos e importar sistemas de administración eficientes, de tal manera que el
inversionista trae un valor semejante a que vale la empresa a capitalizar. Este
proceso se aplicará a 6 empresas monopólicas nacionales cuyo valor
patrimonial es muy significativo en la economía del país. Además de atraer
capitalistas para invertir en la empresa en un 50 por ciento, el restante 50 por
ciento será repartido entre todos los ciudadanos bolivianos mayores de edad
en libretas de fondos de pensiones que fortalecerán el mercado de capitales.
Este proyecto está en discusión y tiene aún muchas trabas para su probable
aplicación, pero lo más importante es que la reforma de las empresas
monopólicas es una prioridad nacional.
La Reforma educativa, que busca mejorar la calidad de la educación, extender
la cobertura y aumentar la retención en la escuela. Todo ello a través de
transformar el currículo, fortalecer institucionalmente al sistema, dotar a las
Escuelas de Equipamiento e infraestructura y reordenar el financiamiento del
sector. La situación de la educación en Bolivia es tan alarmante que esta
reforma es tal vez la más importante de todas en el proceso de cambio
estructural por su efecto económico, social y político.
La Reforma del sistema de fondos de pensiones y de la seguridad social, que
pretende mejorar la administración de los aportes de los trabajadores, generar
rentabilidad sobre los aportes, crear una renta segura de jubilación, constituir
los fondos aportados en fondos de inversiones.
Se busca licitar las Administraciones de los Fondos de Pensiones, y los fondos
serán capitalizados en forma individual y no irán a un fondo común. Por tanto,
el aportante tendrá la opción de elegir entre varias administradoras y recibirá
una rentabilidad sobre sus aportes.
La Participación Popular, cuyo contenido todavía no ha sido discutido pero
pretende lograr los objetivos que se perseguían con la descentralización
administrativa del Ejecutivo, reconociendo además a las organizaciones de las
comunidades originarias.
4. La nueva concepción de lo social.
Dentro de este proceso de radicales cambios estructurales en lo político y en lo
económico también lo social tenía que cambiar, no sólo por una necesidad de
redefinir los roles y dar mayor eficiencia a la inversión social, sino y
sobretodo por los elevadísimos niveles de pobreza estructural que soportaba el
país por décadas, además del costo adicional que implicaba el propio proceso
de reformas.
Tal como se indica en la Estrategia Social Boliviana (1991) el hecho de que
los indicadores sociales hace dos o tres décadas mostraran niveles de pobreza
tan agudos, originó que las acciones en el campo social iniciadas en esos
períodos tuvieran resultados importantes. No obstante, en relación a la media
latinoamericana, las condiciones sociales de Bolivia aún expresan importantes
grados de atraso relativo.
La pobreza en Bolivia afecta a más del 60 por ciento de la población, en
particular al área rural y a los grupos marginados de las áreas urbanas.
Los principales problemas de la vieja política social se pueden resumir en los
siguientes:
I)
Se pretendía resolver los problemas sociales en forma simultanea
y por tanto no había prorización del uso de estos recursos.
II)
No se tenían definidos grupos objetivo.
III) Existía un bajo nivel de coordinación y alto nivel de
centralización institucional, tanto en la definición de las políticas
como en la ejecución.
IV) Una excesiva burocracia con duplicidades de acción.
V)
Falta de visión estratégica.
VI) El gasto social era considerado un gasto corriente y no era parte
de la inversión en capital humano.
Los cambios más importantes de la nueva concepción de la política social se
pueden resumir en los siguientes:
I)
se deben identificar y priorizar los grupos objetivo para tener un
avance paulatino en la solución del problema de la pobreza, Los
grupos objetivo son los más vulnerables y éstos son los que
menos capacidad de presión ejercen en la sociedad y , por tanto,
su priorización es más complicada.
II)
Debe existir una reforma institucional seria para poder tener más
eficiencia en los gastos sociales; no se puede tener eficiencia con
muchas instituciones y con el excesivo centralismo. Por tanto,
deben haber reformas institucionales definiendo roles más
precisos en el marco de un proceso de descentralización de
decisiones según las necesidades.
III) Con mejores instituciones deben otorgarse mayores recursos a la
inversión social; haciendo especial énfasis en el control del uso
de recursos por objetivos alcanzados.
IV) La información social es un elemento clave para priorizar mejor,
tanto como para ejercer un mejor control de las inversiones
sociales.
Estos nuevos conceptos determinan que lo social debe armonizarse con
o económico a través del capital humano.
La salud, la educación, la dotación de servicios básicos son tareas de un
moderno Estado descentralizado que debe usar los recursos con mayor
eficiencia. Los logros sociales permitirán un mejor comportamiento
económico pues mejores recursos podrán tener mayores rendimientos, y
también serán más exigentes en su participación democrática.
Cuadro No 3
Indicadores sociales
1976
1992
(%)
Población
4,613,486.0
6,420,792.0
Tasa de mortalidad infantil x 1000
151.0
75.0
-50.3
Tasa de analfabetismo (%)
36.8
20.0
-45.7
Hogares c/acceso a redes de agua (%)
39.0
54.0
38.5
Hogares que disponen de enrgía eléctrica (%)
34.0
55.0
61.8
Incidencia de la pobreza en los hogares
Población urbana(%)
66.3
51.1
-15.2
Población rural(%)
98.6
93.5
-5.1
Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Censos Nacionales de Población y Vivienda 19761992. Elaboración propia
5. Los hechos de la nueva política social
Las nuevas instituciones
Después de la aplicación del D.S. 21060 se creó el Fondo Social de
Emergencia (FSE), institución encargada de administrar recursos para la
aplicación de una política de empleo de emergencias. Un pequeño equipo de
jóvenes profesionales se encargó de dicha tarea y sus resultados fueron
sorprendentes; en el proceso de estabilización cumplió un papel fundamental:
gastar pocos recursos en mucha gente con empleo inmediato pero también de
corto plazo. Básicamente fue aplicar eficientemente una política keynesiana de
gasto enfocada a la infraestructura básica.
El resto de las instituciones de política social no cambiaron en absoluto. Por el
contrario se deterioraron aceleradamente por que fueron cada vez más
incapaces de cumplir el rol para el que habían sido creadas. La causa de esta
creciente incapacidad fue que los niveles de decisión de política – por una
simple conveniencia presupuestaria- se encargaron de la ejecución de dichas
obras sociales; es así que por ejemplo el Ministerio de Educación se distraía
construyendo escuelas; o el de Salud Pública construyendo hospitales.
En la segunda etapa se decidió corregir este error creando Fondos de
Desarrollo que se encarguen de ejecutar las políticas de los Ministerios. El
FSE que luego se denominó Fondo de Inversión Social se encargó de las obras
públicas de infraestructura básica, sustituyendo el trabajo que venía haciendo
el Ministerio de Asuntos Urbanos. El Fondo de Desarrollo Campesino,
dedicado a las obras en el área rural.
Estas nuevas instituciones han jugado un rol importante en la ejecución de
obras y le han quitado poder real a los Ministerios que, sin recursos que
ejecutar habían quedado muy debilitados.
Para concentrar la decisión política en lo social se creó el Consejo Nacional de
Política Social (CONAPSO) liderado por el jefe del equipo económico del
gobierno, el Ministro de Planeamiento y coordinación. Se creó luego la
Unidad de análisis de Políticas sociales (UDAPSO), cuyo objetivo principal
era ser el brazo técnico de diseño del CONAPSO.
La excelente experiencia de la Unidad de Análisis de Políticas Económicas
(UDAPE) fue aplicada a lo social. El cerebro generados de los nuevos
planteamientos inició sus tareas desde la colección básica de información
hasta el seguimiento de las propuestas, como la de la Reforma Educativa , por
ejemplo.
El cambio de organización, denominación y tareas de la Junta Nacional de
Solidaridad y Desarrollo Social (JNSDS) fue algo muy significativo. La
JNSDS era la principal institución encargada del tratamiento de los problemas
del niño y la mujer. La presidente era por derecho la esposa del Presidente de
la República, lo que marcaba de inicio la falta de criterio técnico y la absoluta
dependencia política de la institución, además que estaba desconectada del
sistema de Inversión Pública, recibía escasos recursos y tenía una deficiente
organización.
El actual Organismo Nacional del Menor, Mujer y Familia (ONAMFA)
instituido por Ley de la República No 1403 de diciembre de 1992 es una
nueva institución adecuada a la realidad. De hecho la nominación de su
Presidente corresponde a una selección hecha en el Senado Nacional y ya no
es más una dependencia directa del Presidente.
La nueva administración de gobierno hizo cambios adicionales a la
institucionalidad. Se ha creado el Ministerio de Desarrollo Humano,
ministerio cabeza de todos los sectores sociales: educación, salud,
infraestructura básica. Y ahora comparte un mismo rango con el Ministerio de
Hacienda y Desarrollo Económico y con el Ministerio de Desarrollo
Sostenible, los tres denominados “superministerios” en la nueva organización
del Poder Ejecutivo.
Estos cambios pretenden fortalecer la capacidad rectora de los entes de
definición de política, como son los ministerios y ahora las nuevas secretarías
de Estado. De todas maneras, se ha ratificado la importancia del cambio
estructural ratificando el rol básico de estas nuevas instituciones que deben
llevar adelante estas difíciles tareas imprescindibles bajo cualquier
perspectiva.
Más y mejor información
No sólo bastaron nuevas instituciones para encarar la nueva política social. La
información fue un tema de gran relevancia para tener mayor objetividad en la
inversión social.
Las variables sociales han estado –y la deficiencia todavía no ha sido
totalmente superada- casi sin control. Un ejemplo simple ratifica esa
aseveración: no se había realizado el Censo Nacional de Población y Vivienda
(CNPV) desde 1976 hasta 1992.
Los daros obtenidos en el CNVP de 1992 demuestran lo importante que es
contar con información para dar mayor objetividad a la política . Bolivia crece
menos de los que se creía: 2,1 por ciento anual en vez de 2,8 como se había
estimado erróneamente. La población urbana crece velozmente: 4,16 por
ciento, frente a sólo 0,09 por ciento en el área rural. El departamento de Santa
Cruz muestra mayor dinámica: crece al 4,2 por ciento frente a Potosí –el
departamento más oprimido- que decrece en 0,12 por ciento, todos los datos
expresados son entre 1976 y 1992.
UDAPSO tiene una gran tarea al interpretar estos resultados y juega un rol
importante para la definición de las políticas. Para ello se ha creado el
Subsistema de Información Social (SIS) para coordinar todo el proceso de
información social que había estado sin control y disperso en decenas de
instituciones estatales.
Se determina la confección del Mapa de la Pobreza con el objeto de focalizar
las políticas a aplicar. Existen muy pocos recursos y deben ser destinados
primero a los más pobres, Ese fue el objetivo y luego de concluido debe ser
guía importante de asignación.
Mayores recursos para lo social
Todo lo anterior no tendría sentido si no existe una clara decisión de asignar
más recursos para lo social. Sin embargo, en el proceso de mejora institucional
y de conocer mejor la información sigue siendo difícil la asignación de
recursos adicionales para lo social.
Los montos presupuestados de inversión social están siendo incrementados en
forma permanente. De acuerdo a los datos oficiales expuestos en el
Testimonio del Cambio (1993) la inversión social se incrementa de 9,8 por
ciento del total de la inversión en 1991 a 21 por ciento en 1993.
La Ley de Privatización 1330 de abril de 1991 determina que todos los
recursos que se obtuvieron de la privatización de las empresas públicas serán
destinados exclusivamente a la inversión social. De acuerdo a l Testimonio del
Cambio (1993) se han asignado estos recursos para 205 proyectos – de los
cuales 103 han sido canalizados a través del FIS- habiendo beneficiado a casi
350.000 personas y se han distribuido básicamente en educación, salud y
saneamiento básico.
Por su parte, los Fondos de Desarrollo han incrementado su capacidad de
inversión en el tiempo y han afinado su actuación en lo social.
De acuerdo a datos preliminares, en el Presupuesto General de la Nación para
la gestión 1994, el monto de recursos para la inversión social puede superar
los niveles anteriores, sin embargo, esta buena intención se ve obstaculizada
porque la nueva organización del Poder Ejecutivo todavía funciona
adecuadamente.
Además, la propuesta de Ley de Participación Popular va a implicar, en caso
de aprobarse, una gran redistribución de recursos estatales. Se ha determinado
que los recursos de inversión regional sean asignados a cada comunidad en
función del número de personas. Esto implica además el reconocimiento de
organizaciones que antes jamás habían tenido acceso a recursos estatales.
6. El costo social
Cambio estructural para paliar el costo social
Una evaluación resumida de la realidad social boliviana permite constatar
importantes conclusiones acerca del costo social, de los problemas
estructurales y de las tareas que quedan pendientes.
El Cuadro No 3 resume el crecimiento demográfico, la situación de la salud,
de la educación y del acceso a servicios básicos; además de la situación de la
pobreza tanto a nivel rural como urbano. Se comparan los períodos 1976 y
1992, años en los que se realizaron censos nacionales de población y vivienda.
Una primera conclusión general es que las condiciones sociales entre 1976 y
1992 mejoraron en forma significativa a pesar de lo cual la situación social
sigue siendo muy compleja y todavía alejada de los promedios que se
observan para Latinoamérica.
La mejora más notable s observa en el área de salud en la que se reduce la tasa
de mortalidad infantil de 151 por mil a 75 por mil en los años anotados. Esto
se debe sobre todo a la aplicación persistente de una política de salud iniciada
en el año 1982 y sostenida a pesar de los cambios de administración de
gobierno.
La mejora en educación es también importante aunque insuficiente. Se reduce
la tasa de analfabetismo de 37 por ciento a 20 por ciento entre 1976 y 1992.
Sin embrago, a diferencia de lo que ocurre en salud, la estructura institucional
del área educativa está tan deteriorada que sin reformas profundas no tiene
perspectivas de sostenerse.
El acceso a servicios básicos también observa mejoras importantes. En 1992 el
52 por ciento de los hogares accede a agua en redes y el 55 por ciento accede a
energía eléctrica; la mejora es más notable en electricidad habiendo mejorado
en un 62 por ciento en el período de referencia.
Cabe resaltar que en este período de análisis en el que se observan estas
mejoras generales se registraron dos fenómenos importantes. Primero la
hiperinflación asociada a una crisis recesiva sin precedentes en la economía
boliviana y, en segundo lugar, en este período también se efectúa el ajuste
fiscal financiero junto a reformas estructurales de gran importancia.
Una segunda conclusión que se obtiene de este análisis es que la velocidad de
mejora de las condiciones sociales es insuficiente debido a que las condiciones
iniciales son tan malas que a esta velocidad, las mejoras pueden no ser
perceptibles en el corto plazo y en su momento podrían incluso afectar el
proceso democrático.
Otra conclusión importante es que si bien a nivel general los resultados son
positivos, los resultados pera el área rural son alarmantes. La pobreza rural
llegaba al 98,6 por ciento en 1976 y en 1992 llega a 93,5 por ciento; en tanto
que en el área urbana se reduce de 66 por ciento en 1976 a 51 por ciento en
1992.
Por tanto, se reafirma el hecho de que la política social debe focalizarse en los
grupos de extrema pobreza que están concentrados en las áreas rurales y en los
cinturones de marginalidad de las principales ciudades.
Cómo ejemplo, en el caso de la educación se puede verificar este análisis
puesto que la peor situación educativa en el país se tiene en el área rural, a
nivel de la información primaria y con énfasis en las niñas campesinas. Ello
obliga a focalizar los recursos asignando proporciones mayores a estos rubros
donde la situación es más compleja; sin embargo, la capacidad de presión de
los grupos de educación superior es tan grande que muchas veces se obligan a
asignaciones que razonablemente no corresponden. En Bolivia se asigna el 31
por ciento de la inversión pública a la inversión en educación terciaria; frente
al 12,8 por ciento en Tailandia y 9,3 por ciento en Corea, según los datos
oficiales de la Reforma Educativa.
Otro ejemplo contundente se da en salud; la cantidad de niños que mueren al
nacer por falta de condiciones higiénicas es tan significativa que la mayor
parte de los esfuerzos deberían destinarse prioritariamente a solucionar este
aspecto. Según los datos oficiales el problema de mortalidad infantil es el más
grave. Sin embrago la presión por construcción de hospitales en áreas urbanas
es tan grande que de manera muy fácil se pueden distorsionar el uso de los
escasos recursos con los que cuenta el país.
Con el costo de un hospital urbano se podría salvar la vida de varios miles de
madres y niños dotando de simples instrumentos higiénicos para el
nacimiento.
Privilegiar y priorizar en forma eficiente es sumamente importante para lograr
resultados imprescindibles en el corto plazo. Lamentablemente sin una visión
clara del problema social pueden cometerse errores de mala asignación de
recursos, que no sólo quitan velocidad a la solución de los graves problemas
sino y sobretodo que distraen la actuación del Estado en la solución de estos
problemas.
Otra importante conclusión del análisis es que es más importante tener una
idea clara de los objetivos de la política social más que de la cantidad de
recursos que se tiene para este fin. En el pasado, sin priorizar, sin focalizar,
con excesiva centralización, sin instituciones adecuadas y sin cambio
estructural, se han malgastado escasos recursos y los resultados podían haber
sido mucho mejores.
Por último, la democracia tienen efectos sumamente importantes en la
solución de los problemas sociales que no deben desperdiciarse en absoluto.
La participación de la comunidad en las soluciones sociales es muy importante
porque sólo en la comunidad se conocen y se pueden priorizar las soluciones.
Difícilmente desde los escritorios de los burócratas del Estado se observan los
problemas sociales en su real magnitud.
Por ello, el cambio estructural lleva consigo reformas fundamentales que
permitirán dar saltos cualitativos de gran magnitud. La reforma educativa, la
descentralización, la reforma del régimen de pensiones entre otras, son
medidas que van a coadyuvar a acelerar las soluciones imprescindibles que
requiere nuestra sociedad.
Costo social e instrumentos
Según Morales (1988), los principales efectos del ajuste fiscal no pueden
visualizarse con precisión. Para el equipo económico del gobierno, la caída del
producto y del empleo en 1986 se debe al la bruta caída de los términos de
intercambio sufrida ese año –principalmente a causa de la caída del precio del
estaño-. Lamentablemente, las dificultades de medición en el mercado de
trabajo dificultan la tarea más bien la informalización laboral se agudizó en el
período posterior al ajuste.
Se puede conjeturar, asevera Morales (1988), que los efectos negativos de
largo plazo de la reducción en el gasto público social, especialmente en
educación, constituyen los principales costos del programa de estabilización
El principal instrumento utilizado en la etapa 1985.1990 para paliar el costo
social del programa de estabilización fue el Fondo Social de Emergencia
cuyos aspectos institucionales fueron explicados con anterioridad.
El FSE tuvo objetivos de corto plazo, inmediatos y de emergencia. No se
planteó objetivos estructurales ni mucho menos. Su tarea principal se resumía
en constituirse en un puente entre la crisis y la reactivación productiva.
En Avila, Campero y Patiño (1992) se efectúa una evaluación completa y en
profundidad del FSE. Sus autores fueron partícipes, desde la idea hasta la
ejecución operativa de los trabajos.
Los recursos que atrajo como donaciones y préstamos el FSE en los años 1988
al 1990 alcanzaron a casi 200 millones de dólares, Los empleos directos que
creó fueron 19.000 y 21.500 los indirectos. Los proyectos financiados
alcanzaron a 181 millones de dólares de los cuales el 44 por ciento se
destinaron a infraestructura económica, 43 por ciento a infraestructura social y
el resto a asistencia social y asistencia económica.
Su contribución al crecimiento económico de acuerdo a una estimación de
UDAPE (1992) fue de 0,6 por ciento de una tasa de 2 por ciento.
Entre 1987 y 1990 ejecutó proporciones importantes de la inversión pública
sin tomar en cuenta el sector energía e infraestructura –los dos más
importantes de la inversión pública-. En los sectores salud, educación,
saneamiento básico, urbanismo y vivienda y multiservicios ejecutó, en ese
período en promedio, el 49 por ciento de la inversión pública total.
Las críticas más importantes que ha recibido este programa de alivio de la
crisis han sido enfocadas en sentido de que se han gastado recursos sin
ninguna perspectiva de retorno y más bien endeudando al país, puesto que casi
el 50 por ciento de los recursos del FSE han sido préstamos del exterior
El empleo generado ha sido empleo transitorio y no permanente y esos
recursos – 200 millones de dólares representan el 40 por ciento de la inversión
total del país en un año –podían haberse dirigido a actividades productivas
directas con creación de empleos permanentes.
A mi criterio lo fundamental del FSE es que ha cumplido sus objetivos
permitiendo la aplicación del programa de estabilización.
Posteriormente el FSE se convirtió en el fondo de inversión social
restringiendo su actuación a inversión social en las áreas de educación y salud.
Luego de varios años de aplicación del programa de estabilización y en el
marco de otras reformas estructurales, el problema del empleo continúo siendo
la principal preocupación de la ciudadanía.
El cierre total de la banca estatal, la privatización de varias empresas públicas,
la continuación de la reestructuración y cierre paulatino de la minería estatal,
junto con la readecuación de la precaria industria nacional, siguieron
generando problemas de empleo, pero sobre todo de calidad de empleo.
Para ello, se planteó un programa de empleo enmarcado en los conceptos del
cambio estructural, Los objetivos de este programa se dirigen a mejorar la
calidad del empleo basados en un reentrenamiento de recursos humanos, su
reubicación más adecuada en el mercado laboral y la formación de
microempresas.
Para ello, la mayor transparencia era un requisito indispensable.
Existe mala información en el mercado laboral y ello determina niveles
superiores de subempleo y distorsiones en los centros de enseñanza que
educan sin tener criterios de ubicación de sus alumnos en el mercado de
trabajo.
Iniciando sus tareas, en agosto de 1993, el nuevo gobierno despidió a casi
10,000 personas del sector público y se piensa reducir una cantidad todavía
significativa de supernumerarios en el sector. Debido a ello, adoptaron el
denominado Plan Alivio, el cual incluye también los principales conceptos del
anterior programa de empleo. La novedad del Plan Alivio es que incorpora el
pago de un bono de cesantía a todos los nuevos despedidos por espacio de
doce meses.
Conclusiones
En el marco de la democracia y de la economía de mercado, resulta de
fundamental importancia el cambio estructural para superar los agudos
problemas sociales y para dar viabilidad al proceso de desarrollo económico y
político del país.
El ajuste fiscal financiero es sólo una parte del proceso de cambio estructural
necesario y no suficiente para encarar un proceso de desarrollo.
Medir el costo social dela ajuste no es, por tanto, un ejercicio importante sin
analizar la magnitud del cambio estructural. Sobre todo en economías como la
boliviana donde la magnitud de la pobreza tiene índices alarmantes. No se
trata de efectos marginales atribuibles a la aplicación de un modelo sino a la
verdadera necesidad de encarar transformaciones radicales.
El proceso de reformas en que se encuentra Bolivia está enmarcado en dos
grandes ordenadores : la democracia y la economía de mercado. Ambos
ordenadores deben ser tomados en cuenta a la hora de evaluar el
comportamiento social.
Los paliativos del costo social son insuficientes sin encarar el cambio
estructural necesario para reformar y adecuar el Estado a ala democracia y a la
economía de mercado.
Dentro del cambio estructural, es imprescindible tener una visión más clara y
precisa de la problemática social puesto que los cambios en la sociedad y en la
economía son tan significativos que han vuelto anacrónica la vieja postura de
los social. La política social debe reunir requisitos como la focalización, la
priorización de objetivos, la eficiencia y control en el gasto social.
Para paliar con mayor velocidad el costo social deben acelerarse las reformas
estructurales principales como ser la reforma educativa, la reforma de la
seguridad social, la descentralización, entre las más importantes.
Un énfasis especial debe ponerse en la mejora en los sistemas de información
para mejorar la calidad de los resultados de las políticas sociales, mejorando
también el control de recursos.
Bibliografía
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