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GOBIERNO DE PUERTO RICO
16ta. Asamblea
Legislativa
7ma. Sesión
Ordinaria
CÁMARA DE REPRESENTANTES
P. de la C. 3844
INFORME
14 de junio de 2012
A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DE PUERTO RICO:
Vuestra Comisión de Desarrollo Económico, Planificación, Comercio, Industria y
Telecomunicaciones de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, previo estudio y
consideración del Proyecto de la Cámara 3844, tiene el honor de recomendar a este Alto
Cuerpo Legislativo su aprobación con las enmiendas contenidas en el entirillado
electrónico que acompaña este Informe.
ALCANCE DE LA MEDIDA
El Proyecto de la Cámara 3844 propone enmendar el Artículo 7B de la Ley 213-1996,
según enmendada, conocida como “Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico de 1996"
a los fines de requerirle a las compañías proveedoras de servicio de telefonía celular en
la isla, que activen y/o instalen el dispositivo conocido en la industria de las
comunicaciones como “radio chip” para recibir señales de Radio FM y/o AM en sus
modalidades análogas o digital, en los teléfonos celulares equipados para ello, con el
propósito de que sirvan como vehículo para recibir los mensajes de alertas de las
agencias de seguridad pública.
ANÁLISIS DE LA MEDIDA
Como parte del análisis de la medida, la Comisión de Desarrollo Económico,
Planificación, Comercio, Industria y Telecomunicaciones de la Cámara de
Representantes de Puerto Rico, realizó dos Vistas Públicas a las que comparecieron la
Asociación de Radiodifusores de Puerto Rico, la Junta Reglamentadora de
Telecomunicaciones, la CTIA-The Wireless Association, AT&T y el Departamento de
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Justicia. Además se analizaron los comentarios sometidos por Claro y el Comité Estatal
de Comunicaciones de Emergencia.
El Departamento de Justicia (DJ) indica que el primer sistema de alerta nacional por
radio fue establecido en 1951. En 1994 la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC,
por sus siglas en inglés) estableció el Sistema de Alerta de Emergencia (EAS, por sus
siglas en inglés). Mediante la Orden Ejecutiva 13407 de 26 de octubre de 2006 se
implantó el Integrated Public Alert and Warming System (IPAWS), que deberán
integrar sistemas y tecnologías de alertas existentes y nuevas. Ese sistema debe ser
implementado por la Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA, por sus siglas
en inglés). Un componente del sistema lo es el Commercial Mobile Alert Systemas
(CMAS), que debe proporcionar una interfaz para que los proveedores de servicio
celular móvil y servicio de localizador distribuyan información de alerta a sus clientes
que estén en el área afectada.
Según el DJ, la Ley Pública 109-347, conocida como Warning, Alert and Response
Network Act (WARN), establece que la FCC adoptará los requisitos técnicos relevantes
para facilitar que los proveedores comerciales de servicio móvil formen parte del
CMAS. La participación de los proveedores es voluntaria. Además, el DJ, señala que en
el texto propuesto en el P. de la C. 3844 se dispone que las empresas proveedoras de
telefonía celular “deberán activar, instalar y ordenar el uso de radio chip am/fm en las
unidades con capacidad para ello”. Justicia entiende que dicho carácter mandatorio
estaría en conflicto con lo dispuesto en la legislación federal.
Por su parte, la Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones (JRT) expresa que el P.
de la C. 3844 persigue completar el Sistema de Alerta Comercial Móvil (CMAS), que es
trabajado en conjunto con la Agencia Federal de Manejo de Emergencias (FEMA) y la
Comisión Federal de Comunicaciones (FCC). Por ese sistema las compañías de
telecomunicaciones eligen voluntariamente participar en la divulgación de mensajes de
alertas de emergencias.
Según la JRT, la FCC y otras agencias federales, estatales y locales, están en el proceso
de adoptar los requisitos técnicos finales necesarios para que el CMAS sea exitoso. El
CMAS es la respuesta de la FCC al Warning, Alert and Response Network Act
(WARN), Ley Pública 109-347. En Puerto Rico, por la Ley 94-2006, se creó el Sistema de
Alerta de Emergencias. La JRT aprobó el Reglamento de Sistema de Alerta de
Emergencias, para que las compañías de telecomunicaciones móviles que escojan
implantar un sistema de alerta móvil comercial, de forma voluntaria puedan transmitir
mensajes de texto de alerta al público.
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El CMAS, según la JRT, permite a los proveedores comerciales de servicios móviles que
participen voluntariamente en el programa, enviar mensajes de alertas de emergencia.
El sistema CMAS le permitirá a FEMA aceptar y enviar alertas del Presidente, el
Servicio Nacional de Meteorología (NMS) y los centros operacionales de emergencias
estatales y locales, por un punto de contacto seguro, a los proveedores comerciales de
servicios móviles quienes, a su vez, los enviarán a sus clientes.
Para propósitos de CMAS, las emergencias de alerta pueden clasificarse como
emergencias presidenciales, emergencias inminentes (huracanes y terremotos) y
emergencias de secuestro de niños (Alerta Amber). Los clientes pueden optar por no
recibir alertas de emergencias inminentes y la Alerta Amber, pero no las alertas de
emergencias presidenciales.
La JRT expresa que según FEMA, el CMAS no es igual a un mensaje corto de texto, ya
que utiliza la tecnología de correo electrónico; no requiere suscripción; puede ser
enfocada a una región; usa tecnología de difusión para evitar la congestión de la red
telefónica; y al igual que lo propuesto en el P. de la C. 3844, requiere de un teléfono que
sea compatible con esa tecnología.
FEMA se propone utilizar una base de datos llamada Integrated Public Alert and
Warning System (IPAWS) para llevar la alerta originada por el Emergency Alert System
(EAS) a televidentes, radio oyentes, usuarios de teléfonos, computadoras, rótulos y
cualquier otra tecnología futura. Además, las compañías de telecomunicaciones que
opten por participar en CMAS deberán realizar campañas educativas para orientar a los
consumidores. Se necesita también orientación pública para el programa de radio chips
propuesto por el P. de la C. 3844.
“Una de las virtudes del P. de la C. 3844, consiste en que persigue fortalecer y hacer más
eficiente el sistema de alertas, para así asegurar la protección de la vida y la propiedad
de los puertorriqueños en casos de emergencia. Sin embargo, la Ley 213 establece que
todas las acciones, las reglamentaciones y determinaciones de la JRT se guiarán por la
Ley Federal de Comunicaciones. Las reglas implementadas por la FCC en el sistema de
CMAS, establecen que la participación de los proveedores de telefonía móvil en el
programa de alerta, es de carácter voluntario, por lo que la implementación del “radio
chip” de ser aprobada por la Cámara, deberá aplicarle únicamente a las compañías que
elijan participar en el programa”.
La JRT señaló, además, que al modificarse el segundo párrafo del Artículo 7B, se debe
tomar en consideración el lenguaje actual, el cual es cónsono con el mandato federal. La
enmienda propuesta no cita el segundo párrafo como se encuentra actualmente
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redactado. Ese lenguaje es necesario para que la Ley 213 armonice con los mandatos
federales aplicables.
Según el Comité Estatal de Comunicaciones de Emergencia (CECE), el EAS recibe
apoyo e importante ayuda en sus funciones de la Asociación de Radiodifusores de
Puerto Rico. En el año 2006, el Presidente de los Estados Unidos creó mediante Orden
Ejecutiva el Integrated Public Alert Warning System (IPAWS), organización sombrilla
que une al EAS con otros nuevos medios de comunicación que utilizan tecnología
digital como la telefonía celular, internet y radio/tv satelital. Se adoptó un lenguaje
digital conocido como Common Alerting Protocol (CAP) que permite la
intercomunicación entre todos los componentes de IPAWS.
El CECE estima que todo el proceso de integración de IPAWS tome unos dos años en
completarse. Cuando se finalice, las agencias de seguridad pública tendrán la capacidad
para alertar cualquier región en segundos. Además, ha surgido una tecnología
complementaria que se conoce como el radio chip, que es un pequeño circuito
electrónico que no cuesta más de 25 centavos y que se instala en los teléfonos celulares
permitiendo también que se puedan usar como un radio de FM.
Expresa el CECE, que el radio chip recibe su señal directamente de la emisora de radio.
El medio lógico para adquirir más información durante una emergencia es la radio. En
las pocas ocasiones que se ha usado el CMAS durante una emergencia, muchos
ciudadanos han utilizado el teléfono celular para obtener información, lo que ha llevado
al colapso del sistema celular del área. El CECE entiende que la combinación de CMAS
con el radio chip incrementaría exponencialmente la capacidad de las agencias de
seguridad para alertar antes de una emergencia y además reforzaría los esfuerzos de las
radioemisiones para llevar información después de pasada la emergencia.
De otro lado, la Puerto Rico Telephone Company (PRTC) indica que apoya los
esfuerzos dirigidos a alertar la población en situaciones de emergencia. Están
trabajando con la JRT, la FEMA y otros proveedores de telefonía celular para la
implantación del IPAWS, mediante el cual se desarrolla una infraestructura de nueva
generación para expandir los sistemas de avisos y alertas que actualmente se transmiten
por radio y televisión como parte del Emergency Alert System (EAS) federal.
La mayoría del portafolio actual de productos de PRTC tiene la funcionalidad de radio
FM, mediante la cual el usuario pude escuchar todos los canales de radio disponibles.
Lo que sí le preocupa a PRTC es la eficacia del radio chip cuando se está tratando de
enviar un mensaje de emergencia y el usuario está utilizando cualquier funcionalidad
del equipo que no sea el radio. Entienden que en esta situación el radio chip no es
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efectivo. Además, pocos usuarios utilizan los celulares para estar escuchando radio la
mayor parte del tiempo.
Mientras que AT&T, entiende que requerir el radio FM en los teléfonos celulares fallará
en lograr el objetivo de aumentar la seguridad pública; menoscaba el uso de los
celulares en una emergencia; y perjudica a los consumidores. “Bottom Line: No rational
reason to mandate FM radios in cellular handsets in Puerto Rico”.
Según, ATT el alerta por radio FM fue propuesto y rechazado por el comité técnico que
diseñó CMAS. La capacidad de recibir señales FM no está presente en la vasta mayoría
de los teléfonos existentes vendidos por AT&T. Entiende, además, que en ninguna otra
jurisdicción de los Estados Unidos federal o estatal se está considerando este tipo de
legislación.
Según AT&T, el requerir el “FM chip” necesitará que se desarrollen celulares
específicamente para Puerto Rico. El requerir el aditamento de FM radio en cada celular
reducirá dramáticamente la vida útil de la batería. Además, requerir dicho dispositivo
incrementará el costo de los celulares. “Do the citizens of Puerto Rico want to pay more
(much more) for their wireless phones compared to their friends and families pay in New York,
in Orlando, and elsewhere?”
Para que un radio chip sea verdaderamente efectivo como herramienta de alerta de
emergencia como se propone en el P. de la C. 3844 la función de radio debe estar
necesariamente operando en todo momento que el celular está encendido.
“Putting aside the fact for a moment that no wireless device sold by AT&T contains such as
AM/FM multiband broadcast/cellular radio receiver, the simple fact is that even a fully charged
handset battery will be depleted much more rapidly by the need power all of these radios in each
wireless device.”
AT&T expresa que en la medida en que las frecuencias de transmisión aumentan, la
longitud de la antena necesaria para recibir esas transmisiones se reduce. Pero según se
reducen las frecuencias de transmisión, el tamaño de la antena aumenta. Aunque en el
proyecto se requiere sólo el radio chip operando en el espectro de transmisión de radio
FM en muchas áreas, cada suscriptor de servicio inalámbrico deberá adquirir y
adicionar al celular un largo cordón. “This antenna necessity issue would be heightened,
given that AM radio stations broadcast on the 530 KHz to 1600 KHz band a much lower
frequency band than used by either FM radio on wireless voice and data traffic”.
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“In closing, there is no benefit and there is no need for this Legislature AM/FM “radio chips” in
every cellular phone sold here in Puerto Rico”.
La Asociación de Radiodifusores de Puerto Rico (ARPR) indica que a partir de los
ataques terroristas de septiembre de 2001, se han realizado esfuerzos para expandir el
alcance de las radiodifusiones orientadas al sistema de alertas de emergencias conocido
como EAS.
La ARPR, expresa que por iniciativa del Presidente George W. Bush, se creó el Warning
Alert and Response Network Act en octubre de 2006. Este estatuto obliga a la FCC a
establecer la estructura para que los proveedores de servicios móviles comerciales
participen en el EAS, a través de la más amplia variedad de tecnologías disponibles,
para alcanzar la mayor parte de la porción afectada. Del WARN Act se creó en el 2007 el
Commercial Mobile Alert System (CMAS).
Además, la ARPR entiende que la tecnología de telefonía celular no está diseñada para
que todos los abonados de una compañía estén conectados al mismo tiempo. Esto
provoca que en casos de emergencias o de situaciones especiales su infraestructura
colapse. Esto ha ocurrido antes, como en el ataque al World Trade Center y el sismo de
24 de diciembre de 2010 en Puerto Rico.
Con la inclusión de Radio Chip en los teléfonos celulares en Puerto Rico, la ARPR
entiende que se fortalece el Sistema de Alertas de Emergencias, que es complementario
a la tecnología del CMAS. Ese dispositivo le brinda al teléfono celular una función dual,
la de comunicación telefónica y de mensajes de texto, y la de recepción de ondas
radiales en caso de colapsar la red celular convencional
La ARPR endosa la aprobación del P. de la C. 3844, condicionando a que enmiende para
definir el término que tendrá la JRT para aprobar el reglamento para la adopción del
uso del Radio Chip en todos los teléfonos celulares que se utilicen en Puerto Rico, con la
capacidad para ello. Entienden que en término de 12 a 18 meses es prudente. Según la
ARPR, el “Preemption” no aplica en este caso, ya que no existe ninguna ley federal que
regule los “Features” o características que tienen, pueden o deban tener los teléfonos
celulares en los Estados Unidos, ni en sus territorios.
Por su lado, la CTIA-The Wireless Association (CTIA) expresa que se opone a la
aprobación del P. de la C. 3844. El requerimiento dispuesto en la medida no servirá al
interés público, desviará recursos que pueden utilizarse en proyectos críticos de
seguridad pública, y puede poner en riesgo la seguridad del consumidor en el evento
de una emergencia real.
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La CTIA entiende que la recepción de transmisiones FM por teléfono inalámbrica está
sujeta a varios problemas mayores, incluyendo la longitud inadecuada de las antenas y
otros problemas de recepción, una reducción significativa en la vida de la batería del
celular, y la falta de capacidad de enfocar la transmisión a una determinada región
geográfica. Además, los proveedores de servicios inalámbricos y la comunidad de
seguridad pública están trabajando en varias iniciativas, incluyendo la activación del
CMAS y el Next Generation 911.
Expresa CTIA que la National Association of Broadcasters, en una declaración de
prensa de 12 de septiembre de 2011, anunció su apoyo a la activación voluntaria de los
radio chips en los teléfonos celulares. Se alejó públicamente de su posición previa para
que este aditamento fuese mandatorio.
“Most recently, groups representing technology and recording artists, including CTIA, the
Consumer Electronics Association, and the music First Coalition, on behalf of the Recording
Industry Association of America and the Latin Recording Academy among others, sent a letter
urging Congressional members to say no to an FM chip mandate and yes innovation”.
Según CTIA, “The wireless industry does not believe legislation regarding the voluntary
inclusion of radio chips in wireless devices is necessary. Device manufacturers are already
voluntarily including radio chips in devices and the market and consumer preferences will drive
demand for such chips”.
CONCLUSIÓN
El P. de la C. 3844 va dirigido a que los usuarios de teléfonos celulares cuenten con un
medio, adicional y complementario, al Commerce Mobile Alert System (CMAS) que ya
se está implementando, en cumplimiento de lo dispuesto en la WARN Act. El
propósito esencial de la medida es proveer un medio adicional para la recepción de
mensajes de alertas de emergencias, lo cual a primera vista es muy favorable al interés
público.
Sin embargo, para el análisis responsable de la medida es necesario tomar en
consideración los argumentos que se han expuesto a favor y en contra de su aprobación.
Esa ha sido la labor principal de la Comisión en el análisis y evaluación del P. de la C.
3844. A esos fines, se han celebrado vistas públicas y se han evaluado las ponencias y
otros documentos pertinentes a la medida, los cuales se han expuesto en forma
resumida en este Informe.
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En el proyecto se le requiere a las compañías proveedoras de servicio de telefonía
celular en Puerto Rico, que activen instalen el radio chip, para recibir señales de radio
AM y FM, en los teléfonos equipados para ello. Ese requerimiento es de carácter
mandatorio o compulsorio.
La Comisión considera que hay fundamentos, de carácter tecnológico, que nos llevan a
concluir que debe enmendarse la medida, para que el requerimiento que se propone sea
voluntario. Con los adelantos tecnológicos que se están experimentando, cada vez con
mayor rapidez y alcance, en el campo de las telecomunicaciones, es posible que en
algún momento en el futuro, ya no tengan vigencia ni pertinencia las objeciones que se
levantaron contra la aprobación del P. de la C. 3844.
No obstante en este momento, ante los fundamentos que se han traído a nuestra
atención, y el balance de los señalamientos que se han formulado, nos aconsejan actuar
con un grado sustancial de prudencia. La Comisión recomienda, por lo tanto, que se
elimine el carácter de obligatoriedad en la propuesta instalación de los radio chip, de
manera que los proveedores de telefonía celular pueden ofrecer el propuesto servicio de
manera voluntaria.
También recomendamos que se elimine en su totalidad el contenido del Artículo 2 de la
medida. En éste se concede un término de seis (6) meses a las compañías afectadas,
contados a partir de la aprobación del reglamento correspondiente por la JRT, para
implantar lo dispuesto en el P. de la C. 3844. Al tornar lo propuesto en su gestión
voluntaria, se hace innecesario el referido Artículo 2.
Por todos los argumentos antes expuestos, la Comisión de Desarrollo Económico,
Planificación, Comercio, Industria y Telecomunicaciones de la Cámara de
Representantes de Puerto Rico, tiene el honor de recomendar a este Alto Cuerpo la
aprobación del Proyecto de la Cámara 3844 con las enmiendas contenidas en el
entirillado electrónico que acompaña este Informe.
Respetuosamente sometido,
José Luis (Nuno) López Muñoz
Presidente
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