Download Mediación en conflictos ambientales-sociales

Octubre, 2003
Mediación en conflictos ambientales-sociales
Dr. Luis Miguel Díaz
El rechazo social a proyectos con implicaciones ambientales, que generarían miles de
empleos y que suman millones de dólares, es cada día más frecuente en México.
¿Qué tipo de obras han sido rechazadas socialmente?
Desde el nuevo Aeropuerto de la Ciudad de México, con una inversión inicial de 2 mil
millones de dólares, que fue suspendido en 2002 por un grupo de campesinos armados
con machetes, hasta una multitud de pequeñas obras de alcantarillado.
Durante este año confrontan obstáculos de organizaciones sociales la construcción de un
puerto de atraque para cruceros en el parque temático de Xcaret, cuya inversión asciende
a 50 millones de dólares; el desarrollo turístico de la Escalera Náutica, en BC, en donde
la inversión pública sumaría 2 mil 200 millones de pesos y la privada mil 100 millones de
dólares; y la construcción de una estación de esquí en el Nevado de Toluca dentro de los
Municipios de Temascaltepec y Zinacantepec que derramaría 1,100 millones de dólares.
En los últimos años las protestas de vecinos impidieron la construcción del Ecotren, un
tren suburbano que atravesaría por aire unos treinta kilómetros de la Capital con una
inversión de 1,000 millones de dólares. En el municipio de Tepoztlán, Morelos, los 75
inversionistas del Grupo KS cancelaron el proyecto club de Golf “El Tepozteco” que
significaba 4 millones de dólares y que incluía un hotel, un edificio de oficinas y un
hospital. Se canceló la construcción de 14 estacionamientos subterráneos en la Ciudad de
México cuya inversión ascendía a 100 millones de pesos cada uno, y se evitó la
expansión de Exportadora de Sal (ESSA), en Guerrero Negro, Baja California Sur por
una cuantía de 150 millones de dólares. De igual manera se tuvo que cancelar la Planta
regasificadora en Rosarito, BC con una inversión de 400 millones de dólares por la
oposición de habitantes locales apoyados por partidos políticos. En San Luis Potosí un
proyecto de construcción y operación de un confinamiento de residuos peligrosos fue
cancelado, no obstante la trascendencia ambiental del mismo, ya que su función era el
aislamiento definitivo de residuos peligrosos mediante disposición final.
El hecho ha sido que, sin importar fronteras geográficas o tipos de obras, desde el
empiezo de los noventas se han detectado inconformidades sociales en relación a
aeropuertos, redes de agua, trenes elevados, balnearios, desarrollo turísticos, autopistas,
presas ciclovías, pasos a desnivel, campos de golf, almacenes comerciales, fábricas,
hospitales, fraccionamientos, hidroeléctricas en Estados como Coahuila, Chiapas. Estado
de México, Jalisco, Guerrero, Michoacán, Morelos Quintana Roo, Tabasco, Veracruz,
Yucatán y Zacatecas.
En síntesis, la incertidumbre política y jurídica que ocasionan la cancelación de pequeñas
y grandes obras con ingredientes ambientales ahuyenta nuevos proyectos en México.
1
Peor aún, la oposición a obras de infraestructura ocasiona el rezago económico de nuestro
país. ¿Quién gana al impedir obras en una sociedad que no quiere condenarse al retraso?
¿El por qué estos nuevos conflictos ambientales-sociales?
Una explicación es la combinación de nuevos derechos ambientales de la sociedad con
modos de actuar tradicionales. En efecto, la Constitución, leyes y tratados han otorgado
numerosos derechos ambientales a las personas, sin que paralelamente haya cambiado la
costumbre de particulares y autoridades de obstaculizar o denegar autorizaciones en
materia ambiental por razones de principio o de carácter coyuntural y político.
La red de derechos y obligaciones ambientales es reciente. Nuestra Constitución apenas
en 1999, incorporó en el Artículo 4 que toda persona tiene derecho a un medio ambiente
adecuado para su desarrollo y bienestar. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente (LGEEPA) de 1988 fue precedida por la Ley Federal de
Protección al Ambiente de 1982 y la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminación Ambiental de 1971. El Artículo 25 constitucional concibe el desarrollo
sustentable al indicar que la equidad social y productividad se sujetará a las modalidades
que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos,
cuidando su conservación y el medio ambiente.
La LGEEPA procura el desarrollo sustentable y garantiza el derecho de toda persona a
vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. De acuerdo a
la LGEEPA toda persona, grupos sociales, organizaciones no gubernamentales,
asociaciones y sociedades podrán denunciar ante la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente o ante otras autoridades todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda
producir desequilibrio ecológico o daños al ambiente o a los recursos naturales. La misma
Ley declara que los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad; que los
ecosistemas y sus elementos deben ser aprovechados de manera que se asegure una
productividad óptima y sostenida, compatible con su equilibrio e integridad; y que las
autoridades y los particulares deben asumir la responsabilidad de la protección del
equilibrio ecológico. Establece que la realización de obras y actividades que puedan
causar desequilibrio ecológico requerirán una evaluación del impacto ambiental. La
autoridad ambiental, para garantizar la sustentabilidad de las actividades económicas,
tiene la obligación de emitir normas oficiales mexicanas en materia ambiental para el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
La misma Constitución establece y la LGEEPA reitera que la Federación, los Estados, el
Distrito Federal y los Municipios tienen atribuciones en materia de preservación y
restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. Es decir, todos los
niveles de autoridad en el país tienen ciertas facultades en materia ambiental.
En el plano internacional por ejemplo, el Acuerdo de Cooperación Ambiental del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte, también otorga derechos a los mexicanos para
denunciar a autoridades ambientales que no cumplan con la ejecución de las leyes
ambientales.
Además, otros derechos relacionados con la materia ambiental son los relativos al acceso
a la información en posesión de las autoridades.
2
La novedad parece ser el concepto de desarrollo sustentable, que significa el desarrollo de
nuevos proyectos que garanticen la preservación del equilibrio ecológico. En otras
palabras, nuevas obras de infraestructura y cuidado del medio ambiente no tienen que ser
excluyentes. El reto es lograr medidas que permitan mantener la integridad del medio
ambiente al tiempo que acceder a niveles de modernidad no alcanzados hasta el
momento. Sin embargo, esta modernidad no podrá darse con los obstáculos sociales con
bases ambientales que afrontan pequeñas y grandes obras.
Estamos frente a una nueva situación que exige nuevas formas de comunicación entre la
sociedad y las autoridades. En términos tradicionales el reto parecía ser el conflicto entre
el bien común ambiental contra intereses particulares. Visto de más cerca, los conflictos
ambientales-sociales pueden tomar sinnúmero de formas y representar conflictos que
incluyen entre otros: creencias individuales contra colectivas; valores inmediatos contra
mediatos; valores estatales y locales contra nacionales; valores nacionales contra
internacionales; valores gubernamentales contra privados; creencias científicas contra
voluntades colectivas; indemnizaciones justas a particulares contra recursos limitados de
los gobiernos; certidumbre jurídica contra exigencias sociales; requerimientos de obras
de infraestructura contra afectación de rituales y costumbres de grupos afectados. Con
una visión práctica hay que atender cada caso según sus características, para lo cual una
oportuna y adecuada asesoría es fundamental.
Además, muchos empresarios y abogados tradicionales siguen pensando en instancias a
tribunales para el manejo de conflictos. Por ello, no podremos hablar de avance si
persiste la actitud de seguir acudiendo a instancias administrativas y judiciales a través
del litigio como método de resolución de los conflictos sociales ambientales. Estos toman
la forma de conflictos legales sin soluciones legales.
El abanderamiento de causas ambientales tiene sus riesgos, pues puede ser razón de
abuso y mal uso por líderes y abogados que engañan, o puede convertirse en un
instrumento para cubrir intereses inconfesables. La rentabilidad política de liderar
protestas con postulados ambientalistas es un gancho seguro para partidos en oposición y
líderes comunitarios. El magnetismo de abrazar causas ambientales es enorme y su poder
de seducción parece irresistible para la mayoría.
¿Qué se puede hacer para convertir los nuevos conflictos ambientales-sociales en
nuevas oportunidades?
El cumplimiento de la ley, la viabilidad técnica y los recursos financieros son ahora sólo
condiciones necesarias para las obras con efectos ambientales (prácticamente todas), pero
las condiciones de suficiencia para la ejecución de las obras sólo se dan si además existe
una estrategia de negociaciones o mediaciones para concertar las voluntades pertinentes
entre los actores sociales, incluyendo a las autoridades.
Ante la divergencia de opiniones ambientales sobre lo mismo, existen bases legales que
sustentan a las consultas y acuerdos entre los derechohabientes para el manejo de los
conflictos ambientales-sociales. Por ejemplo, la LGEEPA faculta a cualquier persona
para conocer una solicitud de manifestación de impacto ambiental; y la autoridad, a
solicitud de cualquier persona de la comunidad de que se trate, podrá llevar a cabo
consultas públicas. La autoridad ambiental tiene la obligación de instalar órganos de
3
consulta y tomar en consideración las opiniones producidas por los particulares, y en caso
contrario, debe expresar las causas por las cuales no son aceptadas.
Frente a la legislación descrita y las actitudes obstaculizadoras, la respuesta es que se
requieren más negociadores que litigantes, más conciliadores que guerreros. Se requiere
promover la comunicación entre los actores de los conflictos para el manejo de los
conflictos. En las negociaciones, aquellos que tienen poder de decisión conversan para
lograr acuerdos. En la mediación, los negociadores son asistidos por una tercero para
llegar a acuerdos.
Nuestra visión es que ante un conflicto ambiental-social hay que procurar el arte de
conversar entre los sujetos para convertir en oportunidad de colaboración lo que aparece
como oposición. Contamos con área de prevención y manejo de conflictos ambientales y
sociales. Según el caso nos convertimos en negociadores o en mediadores. Nuestra firma,
a petición de cualquiera de los sujetos de un conflicto, propicia y facilita puentes de
comunicación para la prevención de los conflictos ambientales-sociales o para su manejo
satisfactorio, haciendo de los conflictos ambientales-sociales una oportunidad para que
los actores se conviertan en apoyos para la aceptación del proyecto.
4