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ASSEMBLEA ATTAC-PAÍS VALENCIÀ MARÇ 2013
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LA EMPRESA PÚBLICA
1. Introducción
La idea convencional de la empresa ve en la misma una organización humana –una instituciónque forma parte del mercado, que se orienta a la maximización de los beneficios monetarios y
que compite con otras empresas por medio de los precios a los que vende los bienes y servicios
que produce.
Esta concepción del siglo XIX fue luego rectificada y actualizada por el economista Joseph A.
Schumpeter, para quien la competencia entre las empresas se realiza no tanto a través de los
precios sino de la introducción de innovaciones de todo tipo (organizativas, aperturas de
mercados, tecnológicas, etc) que mejoran la eficiencia y la competitividad en el mercado. Según
Schumpeter el sujeto de estas innovaciones no es otro que el ‘empresario’, personaje que a
partir de entonces adquiere relevancia y dignidad en la teoría económica.
Sin embargo, esta concepción del empresario y de la empresa privada como elementos
centrales de la actividad económica ha sido cuestionada más recientemente por la convergencia
de dos procesos históricos distintos.
En primer lugar, hay que señalar que la teorización de Schumpeter es apta para describir con
cierta aproximación el momento de formación de las grandes empresas norteamericanas entre la
última parte del siglo XIX y comienzos del XX, el período de los ‘capitanes de la industria’; pero
no cumple los mismos fines cuando se trata de comprender la realidad contemporánea (según lo
que, por lo demás, previó el mismo autor), donde la función de la innovación está subsumida en
la empresa a través de las estructuras administrativas, convirtiéndose en un fenómeno
burocrático, impersonal y rutinario. Para Schumpeter, la desaparición del empresario representa
incluso una amenaza para la supervivencia del régimen capitalista y la era de la organización
burocrática no es más que una fase de transición, de ‘crepúsculo del capitalismo’.
El segundo factor que ha llevado al replanteamiento del papel económico del empresario y de la
empresa privada ha venido de la mano de la nueva conciencia cultural moderna, que considera
la empresa no sólo como una organización económica sino también como un hecho de
relevancia política y social.1
La importancia que en estos planos adquiere la institución de la empresa a llevado a algunos a la
reforma del funcionamiento de la misma (mediante la regulación política externa), o incluso la
superación de los mecanismos que determinan el fenómeno, ya sea en lo que respecta a las
relaciones de poder en la empresa, como en lo que concierne a las relaciones entre empresa y
sociedad, y en particular entre empresas y Estado.
1
Vincenzo Comito: La empresa, Barcelona, ed. Oikos-Tau, 1989, pp. 10,11,15 y s.
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En este último sentido, las dos propuestas que se han llevado a la práctica sin cuestionarse la
economía de mercado son el cooperativismo y la Empresa Pública.
La empresa cooperativa se organiza sobre dos ejes esenciales. El primero es la difusión de una
fuerte carga solidaria, igualitaria y de compromiso social basada en los principios de libre
admisión, decisiones tomadas bajo el principio ‘una cabeza, un voto’, límites a la distribución de
los beneficios, y la promoción de la educación cooperativa. El segundo es un dato estructural: la
identificación simultánea del socio en los roles de trabajador y empresario, identificación que
permite, en la medida en que es vivida y sentida como tal, el auténtico ejercicio de la
autogestión, es decir, del control técnico-económico de la producción.
Este tipo de empresa no es en modo alguno marginal en España, como puede apreciarse en el
siguiente cuadro:2
Nos parece necesario insistir en la peculiaridad que suponen las cooperativas por dos
circunstancias. La primera, porque es el único sector empresarial en España que en la crisis
actual está creando empleo.3 Y la segunda, porque como luego veremos, el Sector Público ha
carecido en su gestión interna de esa solidaridad y autogestión que define a las empresas
cooperativas.
El segundo modelo empresarial constituido por la Empresa Pública, es en la actualidad
defendido desde dos posiciones doctrinales distintas.
2
José Luis Monzón (dir.): Las grandes cifras de la economía social en España. Ámbito, entidades y
cifras clave. 2008, Valencia, CIRIEC-España, 2010, p. 80. Disponible en <http://www.ciriec.es/CIRIEC_
Grandes_Cifras_Economia_Social.pdf>
3
<http://ica.coop/es/media/news/el-empleo-en-las-cooperativas-españolas-ha-crecido-durante-la-crisis>
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Para unos (los keynesianos) se trataría de recuperar uno de los rostros del Estado interventor: la
del Estado empresario. Para esta escuela de pensamiento el Estado interventor en general, y el
Estado empresario en particular, aparecen como depositarios de una doble tarea: factores de
sostén, coordinación y racionalización del desarrollo productivo; y tutela de los intereses
‘sociales’.
Para otros (los marxistas) la nacionalización sería un primer paso, muy importante desde el
punto de vista histórico pero aún insuficiente, hacia la completa socialización de la actividad
económica, gestionada por unos productores asociados que trabajarían cooperativamente sin la
intervención de la competencia como mecanismo regulador de la actividad económica.
La Empresa Pública suele ser defendida y atacada sin un conocimiento preciso de la enorme
diversidad y complejidad de
e este tipo de organización económica, lo cual permite precisamente la multiplicidad de estas
valoraciones, que en realidad son prejuicios. Desde un punto de vista objetivo no hay ningún
instrumento de la política económica que sea bueno o malo en sí, sino sólo el uso o el abuso que
se haga del mismo; y esto ha dependido de los fines, la organización, la gestión y las
circunstancias en que han sido utilizados por los Gobiernos.4 Por ello, se requiere un enfoque a
la vez descriptivo y analítico que sea capaz de proporcionar una visión de conjunto y permita una
valoración objetiva.
Esto es lo que nos proponemos hacer a continuación.
2. Definición
La primera cuestión que se debe abordar cuando se estudia la Empresa Pública es la de su
definición. Una primera aproximación es la que nos proporciona Miguel A. Hernández, quien dice
al respecto: “producir bienes y servicios para terceros es... lo que caracteriza tanto a la actividad
empresarial pública como la privada. Uno y otro grupo se diferencian fundamentalmente por la
naturaleza pública o privada de quienes ejercen el control de la gestión.”5
Creemos que esta definición es acertada excepto en lo que respecta a un punto: al considerar
solamente como Empresas Públicas aquellas que suministran bienes y servicios para terceras
personas a través del mercado, se deja fuera de esta categoría a las llamadas ‘empresas
internas’, es decir aquellas organizaciones públicas que suministran bienes y servicios
íntegramente consumidos por la Administración.6 Pero esto es un claro error, si se atiende a las
siguientes razones: 1) porque la exclusión es arbitraria; 2) porque se contradice con la definición
de empresa dada por el autor; y 3) porque deja de lado a las Empresas Públicas que suministran
tanto al Estado como al mercado.
4
Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes: La empresa pública en Europa, Madrid, ed. Síntesis, 2004,
pp. 293 y 299.
5
Miguel A. Hernández Martín: Empresa pública y actividad empresarial pública, Madrid, Instituto de
Estudios Fiscales, Monografía nº 65, 1988, pp. 106 y s.
6
Miguel A. Hernández Martín: ibídem, pp. 75-8
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En atención a estos dos criterios de delimitación de la Empresa Pública, el económico y el
jurídico, pensamos que es erróneo hablar de Empresa Pública y Administración Pública como
realidades distintas; así pues, resulta conveniente decir, simplemente, Sector Público.
Según el Sistema Europeo de Cuentas las instituciones que configuran el Sector Público son: 7
a)
b)
c)
Empresas de derecho público con personalidad jurídica.
Empresas Públicas sin personalidad jurídica y cuasi-sociedades.
Administraciones públicas.
3. Formas de control
La actividad empresarial pública es la controlada por el Estado. Pero esto puede ocurrir de
distintas maneras. Puede haber control de todas las decisiones o sólo de las más importantes,
de las que afecten a la inversión, de las que se refieran a los precios, de las concernientes al
inicio o al fin de la actividad, etc.; y dentro de cada uno de estos campos puede existir una
influencia decisiva de la opinión de los representantes públicos o puede que estos, desde fuera o
desde dentro de la organización productiva, tengan solamente la posibilidad de condicionar o
influir en algún grado (por ejemplo, con su voto, pero también con el poder disuasorio de las
regulaciones o el estímulo de todo tipo de incentivos) en las decisiones de la empresa. El ánimo
de dar un contenido más concreto a la idea de control conduce a la necesidad de control público
‘efectivo’ como rasgo de la Empresa Pública, puesto que la simple existencia de algún control
supondría extender casi el infinito el concepto de Empresa Pública.8
El control que se requiere para poder hablar de Empresa Pública se traduce en la facultad
atribuida al Estado o a otro ente público, de incidir decisivamente a través de los órganos
adecuados, en la formación de la voluntad, la gestión de la empresa y conocer, sancionándolos
en su caso, sus resultados.9
Pero ¿qué se entiende por control ‘decisivo’ de la producción? La propiedad de los recursos
empleados será normalmente determinante, ya que la misma conlleva el derecho a nombrar a
los miembros que integran los órganos gestores (consejo de administración, etc.) que quedarán
sujetos, con los mecanismos oportunos, a las instrucciones o normas básicas de actuación
marcadas en el Sector Público.
En este contexto, no ofrece duda la calificación como pública de la actividad empresarial llevada
a cabo directamente por la Administración desde un Departamento o desde otro órgano más o
7
María Teresa López López y Alfonso Utrilla de la Hoz: Introducción al Sector Público español,
Madrid, ed. Civitas, 1998, p. 55.
8
9
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 98.
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 99.
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menos independiente o descentralizado, en el que la titularidad privada de los medios de
producción está por completo excluida. Tampoco plantean problemas los supuestos en que el
Sector Público elige para actuar alguna forma de sociedad mercantil, y típicamente la de
sociedad anónima, y en ella da participación en el capital a los particulares, pero reservándose
un porcentaje tal del mismo que le dé derecho a nombrar a la mayoría de los miembros de los
órganos rectores. Se dirige a controlar de esta forma la actividad mediante el ‘voto’ que impediría
su desviación respecto a los intereses públicos.10
¿Cuáles son los medios por los que el Estado ejerce su control sobre la Empresa Pública?
Pueden ser clasificados en tres epígrafes:
I. Legislación: mediante una Ley general de Empresas Públicas que establezca alguna uniformidad
en la comunicación del Gobierno con todas las Empresas Públicas.
II. Intervenciones departamentales: procedentes de ministros o departamentos, pueden ser a su vez
de dos tipos:
a)
Intervenciones estructuradas, entre las que destacamos la aprobación de instrucciones
(directivas), el control del presupuesto anual, y el sancionar el plan plurianual de la empresa.
b)
Intervenciones no estructuradas, basadas en preferencias políticas, intereses personales o
razones de patronazgo.
III. Nombramiento de los consejos de administración y de los gerentes.11
4. Origen e historia de la Empresa Pública
La principal razón de intervención del Estado en la economía es precisamente utilizar la
supremacía del poder político sobre el económico, para alcanzar objetivos sociales que no se
alcanzarían por este último o para hacer prevalecer los intereses de los grupos sociales que
detentan el poder de decisión.12
Para conseguir estas metas, el Estado tiene varias formas de intervención que resumiremos en
tres:
I. Regular el sistema de mercado introduciendo ‘artificialmente’ incentivos o desincentivos que
condicionan el comportamiento privado hacia las metas fijadas.
II. Sustituir el sistema de mercado por una intervención directa en la producción de bienes y
servicios, lo cual requiere extraer recursos del sector privado por otros mecanismos de
intervención que resultan en el caso anterior.
III. Sustituir o concurrir con la iniciativa privada dentro del sistema de mercado sin extraer todos los
recursos por otros mecanismos de intervención, sino generando los recursos por su propia
actividad mercantil. 13
10
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., pp. 102 y s.
V. V. Ramanadham: The economics of public enterprise, Londres y Nueva York, ed. Routledge,
1991, pp. 350-62.
12
Rodrigo Keller: “Empresa pública y planificación”, en AA.VV.: La empresa pública: estudios,
Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1980, p. 223.
13
Rodrigo Keller: ibídem, p. 224 y s.
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Las dos últimas formas de intervención suponen la creación de Empresas Públicas, que pueden
surgir de dos modos: 1) hacer que pasen a depender del Gobierno de la nación propiedades
industriales o servicios explotados por los particulares (nacionalización), o 2) creación bajo
patrocinio del Estado de empresas nuevas (sponsoring).14
Según los historiadores Comín y Díaz Fuentes, el crecimiento de la Empresa Pública en Europa
ha venido después de un intento frustrado por parte de los Gobiernos de conseguir, mediante
sistemas de incentivos, la colaboración voluntaria de las empresas en la consecución de sus
objetivos de política económica.15 Ahora bien, ¿cuáles han sido estos objetivos?
Los historiadores que acabamos de citar enumeran la siguiente lista de justificaciones que
llevaron a la constitución de Empresas Públicas:
I. En primer lugar, muchas empresas nacieron porque el Estado quería poner en marcha nuevas
actividades empresariales ante la falta de capacidad o de interés del sector privado para invertir
en ellas.
II. En segundo lugar, estaba el objetivo nacionalista de promover el crecimiento económico y el
poderío militar de la nación.
III. En tercer lugar, algunas Empresas Públicas fueron creadas para introducir la competencia
efectiva en los mercados oligopólicos (es decir, concentrados en pocas empresas),
particularmente cuando estaban controlados por empresas extranjeras. Es más, en algunos
casos se crearon monopolios públicos para sustituir a monopolios privados o a oligopolios
colusivos; esto ocurrió, sobre todo, cuando esos monopolios privados estaban controlados por
multinacionales.
IV. En cuarto lugar, algunas nacionalizaciones se realizaron para apoyar la política económica del
Gobierno: para crear empleo o impedir la destrucción del mismo; en la política de rentas,
prestando servicios a los menos pudientes; en la política medioambiental, para impedir la
contaminación de las empresas privadas; para promover el desarrollo regional y paliar las
desigualdades territoriales; en la política de relaciones industriales, promoviendo la participación
sindical activa.16
Los orígenes de la Empresa Pública pueden rastrearse, al menos, desde la Edad Moderna
(siglos XVI a XVIII), para no remontarse a las Empresas Públicas existentes ya en el Mundo
Antiguo, en Egipto o en Roma. La gran expansión de la Empresa Pública se produjo después de
la Segunda Guerra Mundial, con las nacionalizaciones que realizaron los Gobiernos socialistas o
de concentración nacional, durante un periodo que duró hasta la década de 1980. Sin embargo,
estas nacionalizaciones de la posguerra no fueron, en realidad, más que la culminación de un
proceso de crecimiento de las Empresas Públicas que se había iniciado en el último tercio del
siglo XIX.17
14
V. V. Ramanadham: op. cit., p. 40.
Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes: op. cit., p. 294.
16
Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes: op. cit., pp. 296 y s.
17
Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes: op. cit, pp. 22 y s.
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5. Estructura organizativa
Una empresa es una organización de personas dedicadas a la provisión de bienes y servicios.
En el caso de la Empresa Pública esta organización debe entenderse en un doble sentido: 1)
externamente, en su relación con otros entes del Estado, y 2) internamente, ordenando la
participación de las personas que la incluyen.
5.1 Externa.
Las Empresas Públicas, en su relación con el Estado, puede adoptar fórmulas organizativas
diversas: unas veces se prefiere crear un Departamento en el seno de la propia Administración,
otras veces nacerá un organismo autónomo, una sociedad con mayoría pública, etc. 18
5.2 Interna.
El aspecto esencial a considerar aquí es el de las relaciones laborales dentro de la Empresa
Pública. Veamos cómo se ha resuelto esta cuestión.
La economía convencional ha considerado desde antiguo al trabajador como un factor de
producción más, junto al capital y la tierra, sujeto por tanto a las mismas leyes de la oferta y la
demanda. Esto significa otorgar al trabajador la categoría de mercancía. Pero desde Marx a la
moderna escuela de las relaciones laborales, otros han considerado que la libre voluntad del
trabajador y sus necesidades humanas hacen de él algo más que un objeto inanimado. 19
En el Sector Público se ha tenido más en cuenta esta última posición y, por tanto, las
condiciones de trabajo en el Sector Público de los países desarrollados son sustancialmente
mejores para el trabajador que en el sector privado. Esto se ha debido no sólo a la voluntad
política de los Gobiernos de contribuir a este propósito, sino también por la mayor tasa de
afiliación sindical que en general existe en las Empresas Públicas. Como resultado las relaciones
laborales se caracterizan por lo siguiente:
I. La participación de las mujeres en el empleo es usualmente más alto que en el promedio de la
economía. Esto es más evidente en áreas como la sanidad o la enseñanza.
II. Los contratos de duración determinada, temporales o de jornada parcial son menos frecuentes
que en el privado.
III. Dentro del Sector Público existe una categoría de trabajadores –los funcionarios- con un estatus
especial que les otorga prerrogativas en términos de reclutamiento, carrera laboral, movilidad,
protección laboral y, a menudo, acuerdos diferenciados sobre remuneración y retiro.
IV. El derecho a la huelga es casi universalmente reconocido, excepto para unos grupos
determinados de funcionarios, como jueces, fuerzas armadas, policías y bomberos.
18
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 20.
Thomas A. Kochan: “Industrial relations”, en Steven N. Durlauf and Lawrence E. Blume (eds.):
The New Palgrave Dictionary of Economics Online, Palgrave Macmillan, 2008. Disponible en
<http://www.dictionaryofeconomics.com/article?id=pde2008_I000077>
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V. El derecho a la negociación colectiva está en varios países sujeto a más restricciones que el
derecho a constituir y unirse a un sindicato, especialmente para los funcionarios o subgrupos de
ellos.
VI. Cuando se permite el derecho a la negociación colectiva, la estructura de esta puede variar entre
un sistema altamente centralizado y uno descentralizado.
VII. Como consecuencia de las condiciones particularmente segmentadas de las ocupaciones de los
trabajadores del Sector Público, los sindicatos están fragmentados, dando lugar a la formación
de gran número de asociaciones profesionales.
Estas características pueden variar notablemente de un país a otro, en función de las tradiciones
políticas y legales de cada uno de ellos. Asimismo se ha constatado que estas relaciones
laborales están cambiando en la mayoría de los países en la dirección de una mayor
equiparación con la situación del sector privado, y también entre los funcionarios y el resto de los
trabajadores del Sector Público.20
Sin embargo, donde parece que el Sector Público ha ido con retraso con respecto al sector
privado ha sido en la gestión y participación de la empresa por parte de los trabajadores.
Mientras las legislaciones y los convenios colectivos de muchos países europeos se han hecho
eco de esta reivindicación, no ha ocurrido lo mismo en el Sector Público.21
Un tema que merecería un tratamiento más amplio del que le podemos dedicar aquí.
6. Aspectos económicos de las Empresas Públicas
6.1 Áreas de inversión.
En un principio las funciones típicamente públicas se referían a la recaudación de impuestos, la
defensa o la administración de justicia. Pero más tarde el Estado se ha ido haciendo
responsable, bajo distintas fórmulas jurídicas, de la gestión directa de recursos con el fin de
proporcionar bienes y servicios a los que anteriormente había permanecido prácticamente ajeno
(educación, sanidad, vivienda, energía eléctrica, transportes públicos, etc.).22
6.2 Fijación de precios.
La economía convencional supone que el sistema de precios sirve para determinar las
preferencias de los consumidores y los costes de producción, y que siempre que se permita su
libre determinación por el mercado se conseguirá un uso eficiente de los recursos, tanto por el
lado de la demanda como de la oferta.
20
Lorenzo Bordogna: Industrial relations in the public sector, European Foundation for the
Improvement of Living and Working Conditions, 2007, pássim. Disponible en < http://www.eurofound.e
uropa.eu/docs/eiro/tn0611028s/tn0611028s.pdf>
21
Álvaro Garralda Valcárcel: “La participación del personal en la gestión de las políticas públicas”, en
Evelio Verdera y Tuells: La empresa pública, Publicaciones del Real Colegio de España en Bolonia,
1970, pp. 445 y s.
22
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 19.
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Sin entrar a exponer las numerosísimas críticas a que ha sido expuesto este modelo explicativo,
añadiremos que los precios de los bienes y servicios suministrados por las Empresas Públicas,
en el caso de que se decida no proveer este suministro de forma gratuita, puede ser un
instrumento de objetivos distintos:
I. Los precios pueden ser un vehículo de la distribución de la renta entre consumidores, regiones o
sectores de actividad.
II. Los precios pueden, en ciertos sectores, ser un medio preferido de políticas gubernamentales,
como por ejemplo la lucha contra la inflación o la promoción del desarrollo de determinados
sectores.
III. Los precios pueden ser empleados como un medio de imposición fiscal indirecta y de movilizar
recursos para el Gobierno.23
6.3 Financiación.
Según Miguel A. Hernández, “si una actividad pública es empresarial, lo será con independencia
de que en mayor o menor grado la financiación sea o no presupuestaria o de que,
alternativamente se financie unas veces vendiendo la producción y otras mediante
transferencias, o con una combinación cualquiera de los dos sistema.”24
Las fuentes de las que las Empresas Públicas pueden obtener sus necesidades de capital a
largo plazo son tres: el mercado, un holding público y el Gobierno.
Numerosas Empresas Públicas han sido incapaces de pedir prestado en el mercado, debido o
bien por la escasez de ingresos para amortizar los préstamos o bien porque los proyectos que se
querían financiar no eran atractivos para los prestamistas excepto a cambio de elevados tipos de
interés.
Otro mecanismo de financiación, en boga en algunos países, han sido los holdings públicos.
Estos piden prestado en el mercado, gracias a su mayor tamaño, y prestan a su vez a sus
empresas filiales.
Pero en todas partes el Gobierno ha sido el principal suministrador de capital en la forma de
ayudas, capital accionarial y préstamos.25
7. Planificación
La Empresa Pública es un instrumento de la planificación por el Estado de determinadas
actividades económicas. La Empresa Pública puede planificar, y de hecho, aunque no sea
23
V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 155 y s.
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 111.
25
V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 104-6.
24
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explícito, planifica sus propias actividades. La distinción es, pues, entre la planificación ‘de’ la
Empresa Pública y la planificación ‘en’ la Empresa Pública.26
La definición más simple de planificación es el proceso de establecer objetivos para un horizonte
futuro determinado, adecuando los medios disponibles para conseguirlos.27
Las fases en que debe desarrollarse un proceso planificador son las siguientes:
I. Decisión e implementación de las inversiones. El Gobierno debe motivar por qué decide invertir
en un sector, en un determinado lugar y por un espacio de tiempo dado. Es decir, debe explicar
qué objetivos persigue y por qué. Esta es una tarea particularmente difícil pues depende en gran
medida de juicios de valor acerca de qué objetivos son preferibles sobre otros, y porque a
menudo resulta imposible cuantificar estos beneficios para compararlos con los costes que
entrañan.
De cualquier modo, el Gobierno debe acompañar estos proyectos con dos tipos de estudios:
1) de viabilidad, donde se incluyan todos los datos relevantes para determinar los costes y
beneficios del proyecto y su bondad con respecto a proyectos alternativos de inversión, y 2) de
implementación, donde se tenga en cuenta los retrasos en la puesta en marcha del proyecto y en
el suministro de los recursos financieros para iniciarlo.28
II. Vigilancia. Es lo que los anglosajones denominan con la expresión monitoring, que puede
definirse como la valoración sobre la marcha de las operaciones de la empresas pública, usando
de una manera comprensiva indicadores que abarcan el proceso y la sustancia de las
operaciones.
Un buen sistema de vigilancia debería bifurcar el área que mejor corresponde a la gerencia de la
empresa y al Gobierno. También resulta crucial la formulación de los indicadores que sirven de
señales de vigilancia, y que deben estar adaptados a la situación de la empresa.
Un sistema bien diseñado de vigilancia produce tres tipos de beneficios. Primero, permite a la
gerencia de la empresa lograr una comprensión del modo en que las actividades toman cuerpo
en todas sus dimensiones. Segundo, manda señales tempranas para tomar correcciones
oportunas. Tercero, sirve de base firme para el diálogo empresa-Gobierno continuado.29
III. Evaluación. Es esta un intento de establecer cuán lejos ha llegado una empresa en el
cumplimiento de sus objetivos (eficacia); en qué medida lo ha conseguido con los menores
costes posibles (eficiencia); y cuán aceptables son sus resultados (calidad).
Rodrigo Keller: “Empresa pública y planificación”, en AA.VV.: La empresa pública española:
estudios, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1980, p. 221.
27
Rodrigo Keller: ibídem, p. 227.
28
V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 98-104.
29
V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 202-4.
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Existen unos prerrequisitos de la evaluación que pueden ser presentados bajo tres epígrafes:
1) determinación inicial de los objetivos propuestos por la empresa, que constituyen un punto de
referencia para la evaluación; 2) los indicadores del desempeño de la empresa, establecidos en
la fase de vigilancia; y 3) una contabilidad de la empresa apropiada.
Las agencias encargadas de la evaluación de las Empresas Públicas, además de los
departamentos propios que estas empresas puedan tener, pueden ser gubernamentales y no
gubernamentales.30
La planificación económica realizada por el Estado suscita dos tipos de problemas, uno externo
al Sector Público y el otro, interno.
En lo que se refiere al primer problema, el de carácter externo, se refiere al hecho de que la
planificación de la Empresa Pública no se extiende al resto de la economía, pues se permite que
las empresas privadas, mayoritarias en el conjunto de la economía nacional, sigan utilizando el
mercado como mecanismo de asignación de recursos a través de los precios. 31 La expresión
‘economía mixta’, frecuente entre los economistas para caracterizar esta situación en la que
conviven el Sector Público y el privado, es inadecuada para describir el fenómeno. Porque como
bien ha señalado James O’Connor, al Sector Público se le ha otorgado el papel secundario de
favorecer el beneficio privado y de no estorbarlo en absoluto, confinándolo en aquellos sectores
no rentables para las empresas privadas individualmente pero sí para la acumulación de capital
en su conjunto o, cuando han podido vender en el mercado sus bienes y servicios obteniendo
beneficios, se les ha prohibido que sigan una política de expansión que les permitiera invadir el
terreno del capital privado.32
Los problemas internos al Sector Público son tres y, en realidad, están interconectados. El
primero, de coordinación y racionalización del conjunto de las Empresas Públicas. El segundo, el
conflicto entre el plan económico estatal y el elaborado por las propias empresas para adecuar
su actividad a las cambiantes circunstancias y en orden a preservar su necesaria autonomía. Y
el tercero, compaginar los planes económicos estatales y empresariales con la organización
democrática de la sociedad, que implica una descentralización del poder de decisión.
En lo que respecta a la última cuestión, señalar que la ciudadanía puede tener dos formas de
influir sobre estos planes económicos: a) en las instituciones políticas representativas,
condicionando así la elaboración de los planes estatales; y b) en comisiones de asesoramiento y
control de los planes de las empresas, donde se representen a los trabajadores, a los
consumidores de los bienes y servicios, y a los proveedores de los inputs utilizados por las
empresas.
La experiencia histórica demuestra que, tanto en las economías capitalistas como en las
‘socialistas’, no se ha resuelto satisfactoriamente estos problemas internos de la planificación. En
cuanto a la participación democrática, nos dice el economista Giorgio Ruffolo que ha sido “una
30
V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 224, 230-8.
Josep María Bricall: La planificación económica, Barcelona, ed. Salvat, 1975, pp. 16 y 24.
32
James O’Connor: La crisis fiscal del Estado, Barcelona, ed. Península, 1981, pp. 221 y s.
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facultad reprimida en el mundo soviético y gravemente frustrada en el capitalista”.33 Y respecto a
los otros dos problemas, los de la coordinación y la autonomía, han tenido un impacto distinto en
ambos tipos de economías. En las de tipo soviético, la autonomía de las empresas fue sofocada
por el plan central autoritario; en las de tipo capitalista, la coordinación ha sido imposibilitada “por
el pluralismo corporativo de la administración, las empresas y los grupos de presión.”34
La incorrecta resolución de estos problemas internos de la planificación ha conducido a que
todos las fases del proceso planificador que antes hemos descrito sufrieran de significativas
deficiencias, tanto en las economías capitalistas como en las de tipo soviético. En el fondo, en
ambas sociedades la planificación ha tenido un carácter más o menos ‘instrumental’, ya que lo
que se perseguía era usar el plan como un estímulo del desarrollo económico y no como un fin
en sí mismo, que ayudase a transformar las relaciones sociales en un sentido democrático y
cooperativo.
8. La Empresa Pública sometida al mercantilismo
Desde inicios de la década de 1980 empieza a ponerse en cuestión el funcionamiento de la
Empresa Pública en los países desarrollados, con los argumentos de que el tipo de relaciones
laborales que la caracteriza había impedido su desempeño eficiente, lo mismo que la política de
subsidios. Esto ha tomado la forma de lo que un autor ha denominado ‘mercantilismo’
(commercialism), que significa la reestructuración de la Empresa Pública para igualar su
funcionamiento al de las corporaciones privadas.35 En la práctica ello ha supuesto el compromiso
en disminuir el tamaño del Sector Público; en cambiar sus relaciones laborales, reduciendo el
coste del trabajo y aumentando la flexibilidad interna; y en acabar con la política de subsidios
(una de las obsesiones del FMI, por otra parte). También ha supuesto, en muchos casos, el
retorno de la Empresa Pública al sector privado mediante las llamadas privatizaciones.
Si se piensa un poco, se da uno cuenta en seguida de que la idea de asemejar el funcionamiento
de la Empresa Pública a la de la privada es un dislate, que a la larga conduciría a la desaparición
de la misma Empresa Pública. Porque como ha dicho un autor, “cuanto más fielmente se
parezca una Empresa Pública a otra privada en punto a lo que se entiende connatural a esta
última, menos razones hay para realizar un acto contra natura consistente en pretender hacer
público lo que por esencia es privado. La Empresa Pública tiene que ser distinta de la privada, y
sólo así puede justificarse su existencia.”36
CARLOS JAVIER BUGALLO SALOMÓN
33
Giorgio Ruffolo: Planificación y programación, Barcelona, ed. Oikos-Tau, 1989, p. 26.
Giorgio Ruffolo: ibídem, p. 22.
35
Anthony Ferner: Governments, managers and industrial relations. Public enterprises and their
political environment, Oxford y Nueva York, ed. Basil Blackwell, 1988, pp. 27 y s.
36
José María Naharro: “Consideraciones en torno a la planificación económica y la empresa pública”,
en Evelio Verdera y Tuells: La Empresa Pública, Publicaciones del Real Colegio de España en Bolonia,
1970, p. 171.
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ASSEMBLEA ATTAC-PAÍS VALENCIÀ MARÇ 2013
DOCUMENT: LA_EMPRESA_PUBLICA
Licenciado en Geografía e Historia
Diplomado en Estudios Avanzados en Economía
23 DE MARÇ DE 2013
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