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SVE: Actividades
1. Cuestiones
institucionales:
1.5.
Organizaciones
gubernamentales
nacionales
Métodos:
Posición del organismo nacional de estadística dentro de la estructura del
gobierno
Se plantea a menudo la cuestión de saber cómo se ajusta mejor un organismo
nacional de estadística a la estructura de gobierno. El Manual de organización
estadística no es muy específico a este respecto. La razón es que no hay una
respuesta sencilla a la pregunta: hay casi tantas posibilidades como países. No
obstante, algunas consideraciones acerca de la mejor posición se encuentran en la
sección 2.4.2 del Manual, que se titula "Los superiores jerárquicos del jefe de
estadística".
He aquí un resumen de estas consideraciones: "Por lo general, en situaciones en
las que el organismo de estadística es un organismo independiente, el superior le
reporta a un ministro. Sin embargo, los términos de la presentación de informes
varían mucho entre los países. En algunos casos, el ministro es el responsable del
nombramiento y la destitución, o de solicitar la dimisión del jefe de estadística.
En otros casos, el estadístico en jefe es nombrado por el Parlamento…. Más
decisivo que el superior jerárquico del jefe de estadística es el funcionario con el
que el jefe de estadística interactúa en el día a día o en ocasiones importantes….
Hay una cuestión relacionada con cuál de los ministros debe estar a cargo del
organismo de estadística… La disyuntiva es bastante fácil de entender. Cuanto
más poder represente el puesto en el gabinete del ministro a cargo, más se
reflejará, en principio, el estatus de esa posición en el estadístico en jefe….
Surgen diferentes beneficios e inconvenientes, dependiendo de la cantidad de
influencia…. que un ministro posee. Un ministro influyente tendría bastante
holgura a la hora de determinar asignaciones presupuestarias… Sin embargo, la
credibilidad pública podría ser cuestionada…. y las numerosas presiones de la
agenda del ministro afectarían gravemente su sentido de las prioridades, de modo
que su interés en el presupuesto estadístico podría entibiarse. Por el contrario, un
ministro menos influyente… podría preservar la credibilidad y demostrar que
tiene más tiempo e interés, pero tendría menos influencia sobre el resultado de las
asignaciones presupuestarias.
Relación de subordinación
Aparte de la relación de subordinación del Jefe de estadística, hay muchos otros
elementos relacionados que definen la posición del organismo nacional de
estadística en la estructura de gobierno en su conjunto. Algunos de ellos tienen
que ver con la independencia profesional de la organización estadística, o con su
función de coordinación.
Además de la relación de subordinación, algunos elementos importantes que
influyen en la posición del organismo nacional de estadística son:
• ¿Quién decide sobre el presupuesto para las estadísticas y cómo está
estructurado el proceso de toma de decisiones? ¿En qué medida se financian las
operaciones estadísticas con cargo a un presupuesto central? y ¿en qué medida
"vende" la organización estadística sus productos y servicios a los usuarios (por
ejemplo, los ministerios que solicitan acervos de datos específicos)?
• ¿Quién toma las decisiones acerca del(os) programa(s) de trabajo estadístico?
¿Cómo está organizado el proceso de toma de decisiones? ¿Cuál es el papel, si
existen, de los consejos consultivos, y por lo tanto de los usuarios de las
estadísticas?
• ¿En qué medida tienen las organizaciones ajenas al organismo nacional de
estadística derecho a participar en las encuestas estadísticas? ¿Qué tipo de
autoridad, si es el caso, tiene la oficina central de estadística sobre las operaciones
estadísticas de otros organismos del gobierno central y sobre las actividades
estadísticas a nivel regional y local? ¿Tiene la autoridad para aprobar planes de
encuesta, cuestionarios, y presupuestos?
• ¿Quien decide sobre la difusión de la información estadística?
• ¿Tiene el organismo de estadística acceso a los datos procedentes de registros
administrativos llevados por los ministerios y otros organismos del gobierno?
Teoría y Práctica
Los anteriores párrafos hacían referencia a la teoría. Para analizar lo que es la
práctica, se realizó un análisis (en 2002) de los ejemplos de países que formaban
parte de la página web de la División de estadística de la Comisión económica
para Europa de la ONU. La CEPE tiene más de 55 países miembros. La
información del sitio web de la CEPE no era suficiente para dar respuesta a todas
las preguntas planteadas más arriba para cada país. Algo era cierto: la información
describía por lo general la situación legal y formal. Las prácticas en cada país
pueden diferir de la letra de la ley. Sin embargo, el análisis reveló algunas
tendencias y tendencias interesantes.
Para un conjunto de perfiles por países, véase el módulo: 1.5. Organizaciones
gubernamentales nacionales - Herramientas.
Las relaciones de subordinación
Ya ha habido algunos cambios en las relaciones de subordinación de los
organismos de estadística en los últimos años. Varios de ellos se han vuelto más
independientes del gobierno, han adquirido el estatus de una "agencia". Por lo
tanto, parte de la información que aparece a continuación tiene un carácter
histórico. En tres de las repúblicas de la antigua Unión Soviética (Armenia,
Bielorrusia y Ucrania), el mismo Jefe de estadística es (o era) un Ministro,
miembro del Consejo de ministros y le "reporta" a ese órgano. En Islandia, se
designa a uno de los ministros como "Ministro de estadística", pero esto es
simplemente un título; el ministro no interfiere en la labor del director de
Estadísticas Islandia. Una situación similar existe en Canadá.
La relación de subordinación que era más común en la región de la CEPE parece
ser la de que el Jefe de Estadística le reporte al Ministro de finanzas o al Ministro
de economía, o a un Ministro que combine estas dos carteras (como en p. ej. en
Francia). El Jefe de estadística del Reino Unido solía reportarle al Tesoro
(Ministerio de finanzas) por la labor de la Oficina de estadísticas nacionales, de la
cual es director, y al Primer Ministro respecto a sus responsabilidades como jefe
del Servicio de estadística del gobierno, que cubre todo el trabajo estadístico
realizado por el gobierno.
Esta relación de subordinación refleja la situación de que, al menos en Europa, las
recolecciones de datos estadísticos relativos a la economía tienen la máxima
prioridad para los fines de las políticas públicas del gobierno. En los Países Bajos,
la JCE pertenecía al Ministerio del interior, pero cuando en la década de los
treinta las recolecciones económicas comenzaron a ser más importantes que las
tradicionales recolecciones demográficas y sociales, la Junta se trasladó al
Ministerio de asuntos económicos (en aquel momento llamado Ministerio de
comercio e industria ). En cuanto a cuál de las dos (Economía o Finanzas) es la
mejor opción, hay opiniones diversas. Tanto el Ministro de economía como el
Ministro de finanzas son puestos importantes en cualquier gobierno, pero casi
siempre el Ministro de finanzas es más influyente.
9 jefes de estadística en la región de la CEPE solían reportarle al "gobierno" o al
Consejo de ministros, 3 al Presidente, 5 al Primer Ministro, 2 al Ministro del
interior y 2 a otros ministros. En los casos restantes, la relación de subordinación
es muy particular a cada país. En los Estados Unidos, por ejemplo, la
coordinación del sistema estadístico altamente descentralizado es responsabilidad
de una pequeña oficina dentro de la Oficina de administración y presupuesto del
Presidente. Las principales operaciones estadísticas en términos de personal
forman parte, sin embargo, del Departamento de comercio, el Departamento de
trabajo y el Ministerio de agricultura respectivamente.
Decisiones sobre los programas de trabajo y presupuestos
En la mayoría de los países, el proceso de toma de decisiones acerca del
presupuesto para las estadísticas es bastante complejo. De hecho, sigue el patrón
que existe para la mayoría de las decisiones presupuestarias del gobierno en la
mayoría de los países, que es aproximadamente el siguiente.
El organismo de estadística desarrolla un plan de lo que quiere lograr en términos
de productos y de las actividades que son necesarias para la elaboración de los
productos (en el caso de las estadísticas: el programa de trabajo estadístico para
un año determinado), hace cálculos detallados sobre el costo de este programa y
presenta una propuesta de presupuesto a la autoridad superior, por lo general, el
ministerio al que pertenece o al que reporta el organismo de estadística (si el
organismo de estadística reporta "al gobierno", el procedimiento es básicamente el
mismo). Lo que sigue es un proceso de negociación: por regla general, el
ministerio considera que no puede poner a disposición del organismo de
estadística lo que pide y se llega a algún tipo de compromiso. Sin embargo,
cualquiera que sea la relación de subordinación, es casi siempre el parlamento el
que toma las decisiones finales sobre el presupuesto del gobierno, así que
finalmente el presupuesto aprobado puede ser aún diferente. Después de este
proceso, el organismo de estadística tiene que adaptar en consecuencia su
programa de trabajo estadístico previsto.
A veces, el organismo de estadística y el ministerio podrán ponerse de acuerdo
sobre un presupuesto plurianual (para los próximos cinco años, más o menos),
sobre la base de un programa plurianual de trabajo estadístico. En ese caso, si el
gobierno respeta el acuerdo (a veces no puede hacerlo, porque la situación
económica empeora y/o los ingresos fiscales no están a la altura de las
expectativas), es en principio más fácil para el organismo de estadística mirar
hacia el futuro que prever un solo año. Es evidente que, para las actividades
estadísticas que por su naturaleza requieren de planificación a largo plazo (tales
como el Censo de población), los acuerdos presupuestarios de largo plazo son una
condición necesaria. Sin embargo, incluso si existen acuerdos de ese tipo, el
panorama para el gasto fiscal puede cambiar inesperadamente y los presupuestos
podrá reducirse. Por lo tanto, siempre es necesario que un organismo de
estadística tenga prioridades y planes de contingencia claros.
¿Quién decide sobre el contenido del programa de trabajo estadístico, y cuáles son
sus prioridades en éste?, es algo muy diferente de un país a otro. En 8 países, la
autoridad competente para decidir sobre programas de trabajo estadístico está en
manos del jefe de estadística, aunque en el caso de 5 de esos países se menciona
que él/ella tiene que tomar en cuenta la opinión de un consejo de usuarios. En 4
países, el Consejo de ministros decide, en un país es el parlamento.
En los Países Bajos, la Comisión central de estadística, independiente, toma las
decisiones acerca del programa de trabajo. De acuerdo con el presupuesto que el
gobierno otorga a la Oficina central de estadística, la Comisión decide sobre las
prioridades y orientaciones. Cabe señalar, sin embargo, que la Comisión sólo
decide sobre el "qué" del programa, en otras palabras, sobre qué estadísticas son
las que se compilarán. La Ley de estadística establece que el director general de la
JCE es el único responsable del "cómo": "El director general determinará los
métodos mediante los cuales se llevarán a cabo los estudios incluidos en el
programa de trabajo y el programa plurianual, y la forma en que los resultados de
esos estudios se publicarán".
Decisiones sobre la difusión de información estadística
En casi todos los sistemas de estadística de la región de la CEPE, la autoridad
para decidir sobre la difusión de estadísticas recae en el jefe de estadística. En
unos pocos países se menciona que las publicaciones estadísticas tienen que ser
autorizadas por un ministro o por el gobierno. Hoy en día muchos países publican
un anticipo llamado "calendario de distribución" (una lista de las estadísticas importantes- que se publicarán, con las fechas - aproximadas - de su publicación).
La periodicidad de dicho calendario puede variar de un mes a un año.
La práctica en muchos países es que las publicaciones importantes de estadística
(p. ej. las estadísticas del desempleo, el índice de precios al consumidor, la
contabilidad nacional trimestral) se someten a un número selecto de altos
funcionarios del gobierno antes de que se publiquen, no tanto con el fin de
obtener la aprobación, sino para darle al gobierno cierto tiempo para preparar las
declaraciones a la prensa o al parlamento. En la mayoría de los casos el plazo que
se da para este fin es de un día o menos. Es aconsejable que dichos acuerdos se
hagan públicas.
Autoridad del organismo de estadística sobre las actividades estadísticas de otras
organizaciones
La total centralización o la total descentralización de los sistemas de estadística no
existen. Los sistemas estadísticos descentralizados tienen dos formas
fundamentales: las unidades estadísticas de los ministerios, o las oficinas de
estadística regionales. También existen combinaciones de estas dos formas.
Incluso en sistemas altamente descentralizados normalmente hay mecanismos de
coordinación instalados. A veces, estos son fuertes, a veces más débiles.
En los países donde existe una organización regional de estadística, la oficina
central normalmente controla a las oficinas regionales, por ejemplo, en Albania,
Francia, Letonia y Lituania. España es un ejemplo de una situación más compleja:
las oficinas de estadística de las provincias son controladas por el INE en Madrid,
pero además de eso, las regiones autónomas de España tienen sus propias
organizaciones de estadística. El INE, sin embargo, tiene acuerdos con la mayoría
de las regiones autónomas acerca de quién hace qué y acerca de los estándares
estadísticos que se utilizan. Quizás aún más complicada es la situación en
Alemania, donde los Länder (estados) desempeñan un papel importante en la
recopilación de datos y en el procesamiento de datos. En la práctica, la Oficina
federal de estadística necesita el consentimiento de todos los Estados federados
antes de que pueda emprender un nuevo proyecto estadístico. Además, es
necesaria una legislación federal para cada nueva recopilación de datos
nacionales.
En los Países Bajos, los municipios grandes y algunas regiones gestionan sus
propias operaciones estadísticas, completamente independientes de la Oficina
central de estadística. En la práctica, sin embargo, la mayoría cumple en gran
medida con las normas (definiciones, clasificaciones) establecidas por la la JCE,
siempre que sea pertinente. Las oficinas estadísticas de las ciudades son también
usuarios importantes de las estadísticas de la JCE, pero el problema es que el
grado de detalle geográfico que la JCE puede proporcionar sobre la base de
muestras nacionales es a veces insuficiente para los fines de las políticas locales.
En algunos casos, las regiones aportan un presupuesto adicional a la JCE para
hacer muestreos adicionales de estas regiones y, por lo tanto, para obtener el
necesario desglose de área pequeña. Cabe señalar que las regiones, aun cuando
paguen, no se convierten en propietarias de los datos; los datos estarán
disponibles para todos.
En varios países, la oficina nacional de estadística tiene una función de
supervisión de las actividades estadísticas de los departamentos del gobierno. En
su forma más fuerte, esta función de vigilancia implica la aprobación de
encuestas, cuestionarios e incluso los presupuestos estadísticos; este es el caso de
los Estados Unidos. Las formas más débiles de la supervisión son la aprobación
de definiciones y clasificaciones (en Grecia, Letonia, Eslovenia y Turquía). En los
Países Bajos, la Comisión central de estadísticas (CCE) tiene una función
consultiva (pero sin autoridad real) con respecto a la coordinación de las
estadísticas fuera de la Oficina central de estadísticas: "Ninguno de nuestros
ministros encargará un nuevo estudio estadístico o modificará un estudio que ya
esté en marcha, sin consultar previamente con el CCE".
Uso de registros administrativos para las estadísticas
Cada vez más, las estadísticas oficiales se compilan a partir de registros
administrativos, o de una combinación de datos administrativos y datos de
encuesta. Este es ciertamente el caso de Europa Occidental. En particular en los
países escandinavos, más de dos terceras partes de todas las estadísticas son
"administrativas". Evidentemente, el grado en que un sistema de este tipo de
recopilación de datos resulta posible depende en gran medida de la existencia de
registros, su calidad, alcance y cobertura. A menudo son necesarias largas y
difíciles negociaciones entre la oficina de estadística y los custodios de los
registros para asegurar que los conceptos y definiciones subyacentes en los datos
de los registros sean compatibles con requerimientos estadísticos. En algunos
casos, la oficina de estadística tiene que pagar una cuota por los trabajos
adicionales que puede implicar la recomposición de los datos para hacerlos
utilizables para las estadísticas.
Aunque es de suponer que muchas oficinas de estadística utilizan datos
administrativos, ésto no está universalmente regulado por la ley. En los Países
Bajos, la ley de estadística dice que la JCE tiene acceso a los datos
administrativos conservados por el gobierno central, las provincias y las
autoridades locales, las juntas de gestión del agua, y los organismos autónomos a
nivel del gobierno central.