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Informe sobre el Estado y Calidad de las
Políticas Públicas sobre Cambio Climático y
Desarrollo en Bolivia
Sector agropecuario y forestal
María Teresa Vargas Ríos
Noelia Garzón Rivero
Javier González Iwanciw
Edil Osinaga Rico
Santa Cruz, Bolivia
Con el apoyo financiero de Oak Foundation, Fundación AVINA y en
colaboración con la Plataforma Climática Latinoamericana (PCL) y la
Fundación Futuro Latinoamericano como Secretaría Ejecutiva de PCL
Tabla de contenido
Resumen ejecutivo .............................................................................................................................. 1
1. Introducción ................................................................................................................................... 4
2. Descripción del contexto nacional ................................................................................................. 4
2.1.
Antecedentes .................................................................................................................... 4
2.2.
Contexto forestal............................................................................................................... 5
2.3.
Contexto agropecuario...................................................................................................... 7
2.4.
Agenda climática en Bolivia .............................................................................................. 9
2.5.
Emisiones de gases de efecto invernadero en Bolivia .................................................... 10
3. Mapa de políticas públicas sobre cambio climático, sector forestal y agropecuario ................. 11
3.1.
Legislación nacional relacionada a cambio climático...................................................... 11
3.1.1. Resumen de legislación......................................................................................... 11
3.1.2. Constitución Política del Estado............................................................................ 15
3.1.3. Régimen ambiental ............................................................................................... 16
3.1.4. Régimen forestal ................................................................................................... 19
3.1.5. Régimen agrario .................................................................................................... 22
3.1.6. Régimen de aguas ................................................................................................. 23
3.2.
Principales planes y programas referidos a cambio climático ........................................ 25
3.2.1. Resumen de los principales planes y programas .................................................. 25
3.2.2. Plan Nacional de Desarrollo y aspectos de cambio climático ............................... 27
3.2.3. Programa Nacional de Cambio Climático ............................................................. 28
3.2.4. Programas en mitigación ...................................................................................... 31
3.2.5. Programas en adaptación ..................................................................................... 35
4. Análisis y evaluación de las políticas sobre cambio climático, sector agropecuario y forestal ... 42
4.1.
Mitigación........................................................................................................................ 42
4.1.1. Aspectos centrales de la política forestal ............................................................. 42
4.1.2. Relación de la política forestal y agraria con la deforestación ............................. 47
4.1.3. Modificaciones en la política forestal y agraria .................................................... 50
4.1.3.1.Principales impactos en el sector forestal ................................................... 52
4.1.3.2.Principales impactos en el sector agrícola .................................................. 54
4.1.4. Análisis de la política forestal y agraria................................................................. 57
4.2.
Adaptación ...................................................................................................................... 61
4.2.1. Estrategia Nacional de Implementación de la CMNUCC ...................................... 61
4.2.2. Plan de Acción Quinquenal 2004 - 2009 ............................................................... 63
4.2.3. Participación de la sociedad civil, Copenhague, Cochabamba y la posición
Boliviana............................................................................................................................. 64
4.2.4. Análisis de la política en adaptación ..................................................................... 65
5. Conclusiones ................................................................................................................................ 67
6. Referencias bibliográficas ............................................................................................................ 74
7. Anexos .......................................................................................................................................... 77
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
1
Resumen ejecutivo
Bolivia es un país que se caracteriza por tener una diversidad de regiones biogeográficas:
altiplano, valles y tierras bajas. Tiene una extensión territorial de 109,8 millones de
hectáreas, de las cuales entre 48-51% corresponden a bosque (World Development
Indicators, 2005).
La economía boliviana depende en ese orden de la minería, el petróleo y la agricultura.
Esta última asociada con la ganadería ha provocado importantes tasas de deforestación
en los últimos 20 años y utiliza la tecnología del fuego en su ciclo productivo. En
consecuencia la actividad agropecuaria es la que genera (82%) de las emisiones de gases
de efecto de invernadero (GEI) según el Inventario Nacional de GEI. No obstante, las
emisiones de Bolivia comparadas con otros países de la región continúan siendo bajas.
Sin embargo, Bolivia es un país altamente vulnerable a los impactos del cambio climático,
tal como lo reflejan varios estudios hidrometereológicos, debido a su escasa planificación
del uso del suelo, altos niveles de pobreza y debilidad institucional entre otros.
En las últimas dos décadas, Bolivia avanzó en formulación de instrumentos legales
tendientes al manejo sostenible de sus recursos naturales y el reconocimiento de los
derechos a las comunidades indígenas y campesinas sobre el acceso y uso de sus
recursos naturales.
Las políticas públicas sobre cambio climático en Bolivia han dado en los últimos años
grandes pasos con la promulgación de legislación que clarifican el rol del estado y otros
actores en temas de mitigación y adaptación al cambio climático, así como la formulación
de programas nacionales que buscan integrar la temática del cambio climático en las
distintas áreas del desarrollo con el fin de responder y enfrentar de manera más efectiva
los desafíos y riesgos del cambio climático en Bolivia. Sin embargo, estas siguen siendo
políticas marginales dentro de las prioridades nacionales.
La agenda climática del país ha pasado de ser recesiva a ser mucho mas propositiva,
sobre todo en la estrategia de negociación en el marco de la CMNUCC. En un primer
periodo la agenda del país se centró en cumplir con los compromisos asumidos ante la
CMNUCC y las directrices planteadas por la agenda climática global. Un segundo período
está marcado por el aumento de la participación de los movimientos sociales y el
cuestionamiento del Presidente Morales y si equipo, a la agenda climática global, la falta
de compromisos sustantivos para frenar la crisis climática, así como el modelo de
desarrollado basado en el consumo extremo y rol del mercado para disminuir los gases de
efecto invernadero a nivel global.
La visión del gobierno Boliviano se plasma en la Nueva Constitución Política del Estado
aprobado el 2009, que es mucho mas protectora y nacionalista respecto a todos los
recursos naturales y particular los bosques. La política climática en Bolivia se verá
marcada por un nuevo marco legal que debe adecuarse a los mandato de la Constitución
vigente. El Proyecto de “Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir
Bien”, aprobada en grande y detalle por la Cámara de Senadores y recientemente por la
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
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Cámara de Diputados, se constituirá en Ley Marco, de la cual devendran leyes
específicas, políticas, normas, estrategias, planes, programas y proyectos relacionados,
entre otros, a cambio climático, medio ambiente y recursos naturales, así como su marco
institucional.
En relación a mecanismos para la reducción de deforestación y degradación de los
bosques, Bolivia cuestiona a los mecanismos de REDD, sustentando su posición en el
entendido de que, entre otros, estos mecanismos solo traspasan el derecho de emitir
emisiones de los países desarrollados a los países sin cuestionar y atacar las causas
estructurales que generan la emisión de GEI y se difieren cambios tecnológicos que
deberían hacer en los países emisores. En esta línea, en la 17va Conferencia de las
Partes de la CMNUCC (Durban 2011) Bolivia propuso un enfoque alternativo a REDD
denominado “Vida Sustentable del Bosque”, que fue introducido en los textos aprobados
en el acuerdo. El país tiene el reto de desarrollar el “Mecanismo de Mitigación y
Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques”, actualmente el
Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Medio Ambiente y Agua trabajan en
el desarrollo de la propuesta alternativa a REDD, el mismo que se encuentra contemplado
en el Proyecto de “Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien”.
Las herramientas centrales con las que cuenta Bolivia para controlar la deforestación, y
por ende la emisión de GEI, son el régimen de forestal, de áreas protegidas y el
reconocimiento de los territorios indígenas.
El régimen forestal, establecido por la Ley 1700, constituye una de las pocas instancias en
países en desarrollo en donde se ha organizado un esfuerzo coherente para racionalizar
el manejo de los recursos forestales, producto de ese esfuerzo se avanzó en la
certificación forestal voluntaria, se democratizó el acceso a los bosques y se estableció
un sistema institucional público que regula el acceso y uso de los bosque. No obstante,
este marco regulatorio ha mostrado ser insuficiente para controlar la tala ilegal,
deforestación y degradación forestal, sólo el 9 de 25 millones de hectáreas de bosque,
cuentan con planes de manejo forestal, mientras que el 85% de la deforestación es ilegal,
la eficacia del régimen forestal para disminuir la deforestación, promover el manejo
sostenible, mejorar la economía forestal de los actores que dependen del bosque es
todavía insuficiente. En los últimos años, la ley 1700 ha pasado por una serie de
modificaciones que han debilitado aún más su implementación y se aguardo que gobierno
pronto apruebe un instrumento legal que sustituya dicha ley.
Por otro lado, las tensiones entre la visión agraria y la política forestal son evidentes. las
políticas agrarias han promovido la expansión de la frontera agrícola, lo cual ha influido
considerablemente en la emisión de gases de efecto invernadero. Si bien en teoría la
legislación agraria está asociada al uso sostenible del recurso suelo, en la práctica la
única manera de mantener el derecho propietario y demostrar la función económica y
social, es promoviendo el cambio de uso del suelo, convirtiendo esos predios en
propiedades agrícolas o ganaderas, en consecuencia el saneamiento de la propiedad
puede que hubiese influido en mucho en altas tasas de deforestación a fin de demostrar
el derecho propietario.
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
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En relación a la adaptación al cambio climático, si bien se han realizado importantes
esfuerzos por fortalecer capacidades para enfrentar los impactos del cambio climático,
aún la temática se encuentra insuficientemente atendido por las instituciones del gobierno.
Esto se refleja en el escaso presupuesto destinado a desarrollar actividades de
adaptación y el poco interés en transversalizar el tema en las políticas sectoriales del
país. En consecuencia Bolivia no está preparada para responder a eventos extremos y es
mucho más vulnerable a los mismos. Su escasa planificación en el uso del suelo, débil
marco institucional, pocos recursos financieros, humanos y sus altos niveles de pobreza
hacen muy difícil planificar a mediano y largo plazo, en una agenda de respuesta local al
cambio climático.
En términos generales, consideramos que el país ha realizado avances importantes para
realizar acciones de adaptación al cambio climático, sin embargo existe una necesidad de
traducir los planes nacionales de adaptación y mitigación, así como las comunicaciones
nacionales, en políticas que respondan a las necesidades reales de las poblaciones más
vulnerables. El desafío se centra en lograr transversalizar la temática y que los planes,
programa y proyectos sectoriales consideren aspectos de residencia climática.
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
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1. Introducción
Este informe es el resultado de un proyecto de investigación impulsado por la Plataforma
Climática Latinoamérica (PCL) sobre la situación y calidad de las políticas públicas sobre
cambio climático y desarrollo en América Latina, específicamente en relación al sector
agropecuario y forestal. En el marco de esta iniciativa, durante el primer semestre del
2012 se realizaron informes nacionales sobre esta temática en 10 países de la región. El
presente infrome ha sido elaborado por la Fundacion Natura Bolivia.
El objetivo del presente informe nacional es realizar un relevamiento de las principales
acciones e iniciativas gubernamentales existentes en Bolivia que abordan la problemática
del cambio climático en general, así como aquellas que de alguna forma tiendan a la
mitigación y/o adaptación al cambio climático en relación a la agricultura, silvicultura y
otros usos del suelo, y fundamentalmente analizar la calidad de esas políticas en
términos de su diseño, su nivel de implementación y ejecución, las capacidades y
recursos de los organismos responsables de llevarlas adelante, como así también
explorar el nivel y características del apoyo político y social existente alrededor de estas
agendas y acciones de gobierno.
En la primera sección se identifica y describe aquellas políticas implementadas en el país
relacionadas al objetivo del estudio, se aborda el marco institucional que formulan estas
políticas y los organismos estatales que están a cargo de la ejecución de las mismas. En
la segunda sección, se analizan cuatro dimensiones de las políticas públicas sobre
cambio climático: su nivel de implementación, el apoyo político del que gozan las políticas
climáticas, la calidad del diseño de estas políticas y, finalmente, la fortaleza institucional
de los organismos encargados de su aplicación y monitoreo. El informe finaliza con las
conclusiones sobre los resultados del análisis.
2. Descripción del contexto nacional
Esta sección pretende acercar a los lectores del documento a la realidad nacional del
Estado Plurinacional de Bolivia, repasaremos brevemente antecedentes del contexto
político y económico, el contexto forestal y agrario, y por último los datos centrales sobre
emisiones de gases de efecto invernadero en el país.
2.1. Antecedentes
El año 2006 se instaura en Bolivia la Asamblea Constituyente para elaborar la nueva
Constitución Política del Estado, luego de un periodo de sesiones conflictivas y
modificaciones en el Congreso, fue aprobada por mayoría mediante referéndum en el
2009 y promulgada el mismo año.
En octubre de 2003 organizaciones campesinas, indígenas y sociales, a raíz de las
represiones a sus protestas, reclamando principalmente la recuperación de la propiedad
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
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estatal plena sobre el gas y otros hidrocarburos, obligan a la renuncia del Presidente
Constitucional de la República, Gonzalo Sánchez de Lozada, en el primer año de su
gestión. En las elecciones generales del 2005, el Movimiento al Socialismo (MAS) logró
una mayoría absoluta con un 53,7% del apoyo electoral, algo que no había sucedido
desde la transición democrática de 1982. Así se da inicio al primer gobierno de Evo
Morales (2006-2009) reelecto a fines del 2009 para la gestión 2010 – 2015.
La economía boliviana se basa principalmente en la minería, la industria del petróleo y del
gas natural, la industria agropecuaria, cementera y la textil. Es una economía basada en
la explotación de estos recursos y su exportación. Históricamente Bolivia ha dependido de
la exportación de estaño, zinc, gas natural y soja.
Las riquezas mineras del país se concentran en los departamentos occidentales, entre las
que se encuentran el estaño (cuarto productor mundial), plata y cobre, entre otras. En las
regiones orientales tropicales se encuentran los yacimientos más importantes de hierro y
oro. La producción de hidrocarburos está concentrada en la franja preandina, la
producción de petróleo abastece el mercado nacional mientras que la de gas natural es
exportada. A pesar de sus grandes recursos la industria boliviana es escasa, representa
un 35% del Producto Interno Bruto (PIB) (INE, 2007).
Bolivia plantea en el año 2006 su Plan Nacional de Desarrollo (PND), con un alcance
estratégico de 10 años y en el cual se establece el nuevo modelo económico nacional,
basado en la redistribución del capital obtenido de las materias primas y los sectores de
electricidad y comunicaciones, define como esencial la participación del Estado para la
producción de alimentos, la industrialización de los recursos naturales. El modelo
económico, productivo, social y comunitario”, está basado en cinco pilares: 1) Expansión
del estado nacional productor, 2) Industrialización de los recursos naturales, 3)
Modernización y tecnificación de la mediana y pequeña empresa (producción urbana y
rural), 4) Satisfacción del mercado interno y exportación residual, y 5) Redistribución de
las riquezas . Para el 2007 el Estado tenía una participación en la economía del 21,7% del
PIB producido en Bolivia (INE 2007) en la actualidad la participación del Estado en la
economía bordea el 35%.
2.2.Contexto forestal
Bolivia es un país con una extensión territorial de 109,8 millones de hectáreas, de las
cuales el mayor porcentaje corresponde a cobertura boscosa. Se caracteriza por tener
una diversidad de regiones geográficas: altiplano, valles y tierras bajas.
Bolivia ocupa el sexto lugar en extensión de bosques tropicales en el mundo y quinceavo
en cobertura boscosa1. La superficie forestal en 1993 estaba estimada en 53,4 millones
de hectáreas, estimaciones más recientes sugieren que estaría en los 51 millones de
1
FAO, 2005, Global Resources Assesment.Progress towards Sustainable Forest Management Forestry Oaoer
No. 147. Rome, Italy
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
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hectáreas, si consideramos los bosques del chaco americano y otros tipos de bosque del
altiplano2.
La superficie boscosa total que posee el país, se encuentra repartida entre territorios
indígenas originario campesino (TIOC); áreas protegidas (AP); concesiones forestales,
como muestra el siguiente cuadro.
Cuadro 1. Cobertura de bosques a nivel nacional por tipo de propiedad de bosque, hasta 2010
Detalle
Áreas
tituladas con
bosques (ha)
Deforestación
en áreas
tituladas (ha)
TIOC
7.796.398
235.197
AP
9.098.603
149.125
TIOC y AP
2.055.411
12.249
Comunal
4.410.321
429.905
Privado
2.701.261
1.644.853
Fiscal
25.710.539
4.011.644
Total
51.773.087
6.483.218
Fuente: Conservación Internacional, 2012
Áreas de bosque
con relación a
total (%)
Deforestado con
relación al área de
bosque (%)
15
18
4
9
5
50
3
2
1
10
61
16
De acuerdo al cuadro anterior la deforestación del país llega alrededor de 6.5 millones
hectáreas de las cuales, según la CAO (2011) casi tres millones están en producción
agrícola y/o ganadera.
Con relación a la desforestación y degradación de bosques en TIOCs, APs y Concesiones
forestales en Bolivia, se ha estimado que las más afectadas hasta 2010, fueron estas
últimas con 57.600 ha deforestadas y 89.700 ha degradadas, como muestra el cuadro 2.
Las AP sufrieron a su vez, hasta 2010, la pérdida de 38.300 ha de bosques. (FAN, 2012).
Cuadro 2. Deforestación y degradación forestal en la Amazonía boliviana (en miles de ha)
Total de bosque Deforestación 2000 -2010 Degradación 2010
TIOC
Áreas Protegidas
Concesión Forestal
Total de bosques
12,691.50
7,557.50
3,940.90
47,968.60
0.12
38.30
57.60
760.80
0.66
0.19
89.70
2,214.10
Fuente: Fundación Amigos de la Naturaleza, 2012
Entre los años 2001 y 2008, la contribución del sector forestal a la economía boliviana se
ha mantenido a un nivel relativamente modesto. En 2008 según el INE, la silvicultura
representaba el 7% del sector agricultura, silvicultura, caza y pesca, el mismo que
representa el 15% del PIB nacional. En este punto cabe resaltar que en Bolivia no se
determina la participación específica del sector forestal el Producto Interno Bruto, ya que
2
Killen, T., et al. Fifty years of land use change in Bolivia: Exponential growth and no change in sight. AMBIO:
A journal of the human environment, pp:600-606
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
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éste se encuentra englobado dentro del cálculo que corresponde a la rama de actividad
de la agricultura, silvicultura caza y pesca, que consignan los productos derivados de la
explotación maderera, así como los productos forestales no maderables.
En cuanto a la contribución del sector forestal al empleo e ingresos, no se tienen
estadísticas detalladas para el primer eslabón de la cadena (planificación y
aprovechamiento forestal). Sin embargo, para el sector secundario (aserraderos, barracas
e industrias), según la UPSA-CAINCO-CNF (2005), se generan 90.000 empleos directos y
160.000 empleos indirectos.
2.3.Contexto agropecuario
Bolivia cuenta con catorce zonas agroecológicas3, sin embargo existen tres principales
regiones bien diferenciadas, que de occidente a oriente, estas son el altiplano, los valles y
los llanos. Estas regiones tienen grandes diferencias topográficas, climáticas, en suelos,
culturales, etc. entre sí que influyen en la biodiversidad de las plantas y animales que se
desarrollan y cultivan en cada zona.
En el altiplano, que es la zona más alta de Bolivia (alrededor de 3000 m.s.n.m.), se
cultivan productos andinos como la papa, haba, quinua, tarwi y otros cultivos. Los
principales animales de cría son las llamas, alpacas y vicuñas de las cuales se extrae la
lana para elaboración de textiles principalmente. La agricultura en esta zona fue siempre
considerada como agricultura de subsistencia, sin embargo en los últimos años los
cultivos de quinua y tarwi han cobrado gran importancia por la demanda internacional.
Actualmente el monocultivo de la quinua está generando preocupación por parte de
diferentes organismos que han demostrado que el monocultivo de quinua está
desertificando los suelos.
La agricultura en la zona de los valles (alrededor de los 2000 m.s.n.m.) se caracteriza por
la producción de hortalizas, frutas y cereales como papa, tomate, zanahoria, vid, durazno,
frutilla, trigo y maíz. En la producción pecuaria el ganado lechero es de gran importancia.
La zona de los valles ha sido considerada el granero de Bolivia por la variedad de
productos que se cultivan y por su importancia para el abastecimiento de alimentos a todo
el país. En esta zona el riego es esencial, ya que con este se pueden realizar cosechas
de 2 o 3 cultivos al año. El sistema de riego en esta zona es principalmente por gravedad,
abasteciéndose de agua de ríos, para lo cual se cuenta con represas, bocatomas, canales
de riego, atajados, etc.
La producción agropecuaria en la zona de los llanos o tierras bajas de Bolivia (alrededor
de 500 m.s.n.m.), representada principalmente por el departamento de Santa Cruz es la
zona agrícola más productiva de Bolivia. En esta zona se producen cultivos
agroindustriales como la caña de azúcar, soya y girasol. La producción y exportación de
soya tienen gran importancia por su influencia en la economía nacional. En esta zona
también se cultivan granos para alimentación básica como trigo, arroz, etc. y para la
elaboración balanceado animal como sorgo y maíz. La producción animal en esta zona
3
Montes de Oca, I. Geografía y Clima de Bolivia, 1995:365
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también es muy importante siendo la ganadería y avicultura las más destacadas. En esta
zona los departamentos del Beni y Santa Cruz abastecen a toda Bolivia de carne vacuna.
La producción agrícola en la zona de los llanos de Bolivia se realiza en su mayor parte a
secano, lo cual influye en los bajos rendimientos de sus cultivos. Solo un pequeño
porcentaje de la superficie cultivada en esta zona tiene riego, en Santa Cruz solo el 1,6%4.
Los sistemas de riego en la zona son variados. Según el plan departamental de riego de
Santa Cruz 2008-2013 en la zona norte existe riego por inundación para el cultivo de arroz
y en la zona éste se desarrolla riego presurizado por aspersión para diferentes cultivos.
Una preocupación en los llanos de Bolivia es el monocultivo de la caña de azúcar y la
soya que están degradando los suelos, haciendo bajar los rendimientos de los
agricultores. Asimismo, la expansión de la frontera agropecuaria provoca grandes
deforestaciones y problemas medioambientales en las épocas de chaqueo5 cada año. Por
otro lado, en todas las tierras bajas, principalmente en los departamentos de Beni, Santa
Cruz y Pando, las inundaciones por desborde de los ríos en la época de lluvias afectan
negativamente su producción agropecuaria. La variación del régimen de las lluvias ha
desorientado a los agricultores de esta zona que en su mayoría producen a secano y por
ello la demanda de riego es cada vez mayor.
Parte de las actividades en el sector agrícola son las quemas. En general, las quemas se
realizan en las praderas y el rastrojo en los campos de cultivo. La quema prescrita de
sabanas es una actividad para habilitar tierras de pastoreo, con la inducción de rebrotes
de especies gramíneas. La quema de residuos agrícolas forma parte de la habilitación de
tierras para la próxima siembra, sobre todo en las relacionadas con la labranza mínima
(en particular con la caña de azúcar, el arroz, la batata, frutales y otros). La frecuencia de
estas quemas se incrementa en los períodos secos en algunas regiones como resultado
de una menor precipitación y el uso planificado más intensivo de los terrenos de cultivo.
La quema de rastrojos se produce de acuerdo al tipo de cultivo y puede tener una amplia
variación en cuanto a su valoración.
La producción agrícola y pecuaria ha adquirido mayor importancia en las últimas décadas
en Bolivia, principalmente en las regiones orientales tropicales. Los principales productos
agrícolas son; azúcar, arroz y soja. La agricultura emplea al 5% de la población laboral del
país, la participación del PIB agrícola ha representado en el tiempo un valor algo superior
al 15% del PIB total. Sin embargo, en el período 1998 al 2001, bajó su participación hasta
situarse alrededor del 13%. Esto se debe a la incidencia de factores complejos múltiples,
entre los que se destaca el factor climático, como el fenómeno del Niño y Niña, que ha
repercutido en especial en los cultivos con mayores demandas de agua, como el arroz en
el 2002, con una bajada en su producción del 10,37% respecto del 2000. El cambio más
significativo que se registró en la agricultura boliviana, es el cultivo de la soya, que pasó
del 3,2% de la superficie cultivada en 1990, al 28% en el año 20026.
4
Plan Departamental de Riego de Santa Cruz 2008-2013
El chaqueo o quema, es una práctica tradicional utilizada para habilitar tierras destinadas a la agricultura o
ganadería y también para recuperar la productividad de pastizales existentes.
6
Segunda Comunicación Nacional CMNUCC
5
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
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El ministerio de economía y finanzas públicas, identifica como una de las causas para el
incremento de la inflación en 2010 los fuertes y adversos cambios climáticos así como las
sequías registradas en diversas partes del país. Asimismo, reporta que una reducción en
la producción agrícola, ocasionada por el fenómeno de oscilación del sur “El niño y la
Niña”, e identifica a estos fenómenos como una de las principales causas del aumento de
precios durante el año 2010. Según este reporte, los efectos climáticos adversos como
inundaciones y sequías redujeron la producción agropecuaria y restringieron la oferta
alimentaria en mercados locales7.
La población ganadera bovina está principalmente localizada en el oriente boliviano, con
alrededor de 7 millones de cabezas (MDRAMA‐VDRA, 2006). El sistema ganadero
boliviano tiene el manejo del hato casi tradicional debido a un escaso uso de tecnología y
de capital, desde el año 1970 hasta el año 1986, la ganadería en Bolivia incrementó en
2.497.837 cabezas; sin embargo, hasta 2003 el incremento fue solo de 387.337 cabezas,
es decir, de aproximadamente 6% de crecimiento. Entre 1991‐2000, la suma de ambos
subsectores (el agrícola y pecuario), aportó en promedio aproximadamente el 15% del
PIB nacional en el cual el subsector pecuario representó solo el 4% (INE, 2006; UDAPE,
2004).
2.4. Agenda climática en Bolivia
Desde la firma y ratificación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático en 1994, Bolivia ha venido fortaleciendo sus capacidades para hacer
frente a los retos del cambio climático.
En algo más de 15 años de trabajo en la temática y la preparación de dos comunicaciones
nacionales (MPD 2002) y (MMAyA 2008) existen algunos hitos importantes que marcan
diferentes periodos en el despliegue de una agenda nacional de cambio climático:
Un primer periodo de estructuración de un marco institucional y de fortalecimiento del
Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC) como la instancia competente operativa
encargada de cumplir los compromisos técnicos de Bolivia ante la CMNUCC, iniciado con
la firma y ratificación de la CMNUCC en 1994, en el que se elabora la Estrategia Nacional
de Implementación de la CMNUCC en 1998 y que culmina con la presentación de la
Primera Comunicación Nacional en 2002.
Un segundo periodo fue marcado por el fortalecimiento PNCC, la preparación del primer
plan de cinco años (MPD 2004), la incorporación del tema climático en el Plan Nacional
de Desarrollo “Bolivia digna y soberana para vivir bien 2006 – 2010” y la preparación del
Mecanismo Nacional de Adaptación al Cambio Climático en el 2008.
En estos dos primeros periodos se dio continuidad a la gestión institucional del PNCC,
mantuvo su personal sin mayores cambios, algo inusual en la política boliviana, en la que
los funcionarios del estado son despedidos con la llegada de cada nuevo gobierno. Esta
continuidad permitió que el PNCC desarrolle estudios, estrategias, planes y una serie de
proyectos pilotos en diferentes áreas, dirigidos a la mitigación y adaptación al cambio
7
Memoria económica de Bolivia 2010
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
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climático en el país, generando una buena base teórica y práctica. No obstante, el 2008,
el gobierno del Presidente Morales cambia a todo el personal del PNCC que venia
trabajando en el sector los últimos 12 anos y lleva toda la agenda climática a cancillería.
El tercer periodo se destaca la mayor participación de la sociedad civil y los movimientos
sociales, la participación del presidente Evo Morales Ayma en la conferencia CoP14 en
Poznan y consecuentes delegaciones oficiales del Estado Plurinacional de Bolivia en
Copenhague, Cancún y Durban, que marcan un cambio sustancial en la posición de país
ante la CMNUCC. El gobierno de Bolivia define su posición sobre el cambio climático en
la carta del presidente Evo Morales a la Asamblea General de las Naciones Unidas del 28
de noviembre del 2008. En ésta sostiene que "el capitalismo es la causa estructural del
cambio climático y de sus efectos nocivos sobre la madre tierra y la humanidad." Desde la
COP14 Bolivia ha mantenido su discurso y ha liderado propuestas de los movimientos
populares8.
En este periodo se realiza el traspaso del PNCC del Ministerio de Planificación del
Desarrollo al Ministerio de Desarrollo Rural y Medio Ambiente inicialmente y luego al
Ministerio de Medio Ambiente y Agua en el 2009, sepultando dicha instancias en los años
subsiguientes.
2.5.Emisiones de gases de efecto invernadero en Bolivia
Según el inventario de emisiones de gases de efecto invernadero para los años 2002 y
2004, realizado por el Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC), el cambio de uso
de la tierra ha sido el sector que más emisiones ha tenido y ha sido considerado fuente
principal de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y un sector clave en las
fuentes de emisiones de CO2.
Los resultados de las estimaciones de emisiones, realizadas en el inventario, muestran
que el gas de efecto invernadero más importante en el país es el CO2, el cual
principalmente proviene de las actividades de uso de la tierra y cambio en el uso de la
tierra y silvicultura y que ha aportado de manera significativa al total de emisiones,
representando un 48,21% en el 2002 y 44,25% en el 2004, respecto del total de
emisiones de CO2‐eq.
Este sector se basó principalmente en los cambios de biomasa en bosques y otros tipos
de vegetación leñosa, emisiones procedentes de la conversión de bosques y praderas,
emisiones y absorciones de CO2 en los suelos debido al manejo y cambio en el uso de la
tierra.
El mayor emisor de metano debido a la fermentación entérica ha sido la ganadería
localizada en las zonas bajas de nuestro país (58,20% en el 2002 y 57,92% en el 2004,
8
Flores, Teresa. et al. 2011. Análisis Institucional sobre la Adaptación al Cambio Climático en Bolivia y
Recomendaciones para la Acción. Informe ARIA 2010. La Paz: Iniciativa Acceso/World Resources Institute,
PRODENA. pp 23.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
10
respecto del total de emisiones del subsector ganadero). Estas emisiones han estado
relacionadas con la población ganadera, que ha ido variando desde 1990, especialmente
por los eventos extremos como el Niño y la Niña.
Bolivia, a pesar de ser un productor de materias primas principalmente, salvo el sector
hidrocarburos, todavía le falta desarrollar estándares asociados a generación de GEI para
el sector agrícola, el ganadero, el transporte y el minero; entre los más importantes.
3. Mapa de políticas públicas sobre cambio climático, sector
forestal y agropecuario
En las últimas dos décadas, Bolivia ha tenido un proceso constante de generación de
legislación ambiental en diversos ámbitos, sin embargo los retos que plantea hoy el
problema de la emisión de gases de efecto invernadero, y las consecuencias del
calentamiento global, merecen una revisión crítica de todo el paquete legislativo existente.
Esta sección identifica y describe aquellas políticas que abordan la problemática del
cambio climático en general, así como aquellas que de alguna forma tiendan a la
mitigación y/o adaptación al cambio climático en relación a la agricultura, silvicultura y
otros usos del suelo; se aborda el marco institucional que formulan estas políticas y los
organismos estatales que están a cargo de la ejecución de las mismas.
El mapa de políticas públicas existentes sobre cambio climático contempla a la legislación
nacional que hace, en cierta medida, la mitigación y adaptación. Iniciamos explicando las
consideraciones ambientales y de recursos naturales establecidas en la Constitución
Política del Estado, en segundo lugar se describen los principales aspectos de los
regímenes ambiental, forestal, agrario y de aguas en Bolivia, enfocados en los aspectos
que hacen a la mitigación y/ adaptación al cambio climático. Asimismo, se examina el
Plan Nacional de Desarrollo del Estado Plurinacional de Bolivia (2006-2015), los
lineamientos que establece referidos al sector agrario y forestal con relación al cambio
climático, y finalmente, se detallan los principales planes, programas y mecanismos que
se están ejecutando en Bolivia relacionados con la mitigación y adaptación en el sector
agrario y forestal.
3.1.Legislación nacional relacionada a cambio climático
3.1.1. Resumen de legislación
Bolivia ha desarrollado una amplia legislación ambiental que atiende a sus principales
rubros de desarrollo y necesidades sociales, sin embargo ninguna de ellas tiene
expresamente objetivos climáticos; a continuación se detallan las normas nacionales que
contribuyen, en alguna medida, a la mitigación y adaptación al cambio climático.
Cuadro 3. Resumen de legislación nacional relacionada a cambio climático, sector
forestal y agropecuario.
FECHA
NORMA
OBJETIVO
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
11
Ley 1576
Aprueba y ratifica la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
Abril de 1998
Decreto Supremo
25030
Dispone la creación del Programa Nacional de
Implementación Conjunta, reconoce al Programa Nacional
de Cambios Climáticos como el ente competente operativo
encargado de cumplir compromisos técnicos de Bolivia ante
la CMNUCC.
Julio de 1999
Ley 1988
Aprueba y ratifica el Protocolo de Kyoto de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
Julio de 1994
Septiembre de
2007
Decreto Supremo
29272
Aprueba el plan general de desarrollo económico y social de
la república: “Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna,
Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien –
Lineamientos Estratégicos” (PND).
En el componente de los recursos se establecen dos
políticas vinculadas con la mitigación de gases de efecto
invernadero y la adaptación al cambio climático.
Establecen la concepción general, el carácter
organización del Estado Plurinacional de Bolivia.
Enero de 2009
Constitución
Política del
Estado
y
la
Establece lineamientos sobre los derechos y obligaciones en
materia ambiental de los ciudadanos y de autoridades u
organizaciones, así como la propiedad de los recursos
naturales.
Incorpora una serie de preceptos ambientales y de recursos
naturales, pero ninguno de ellos se refiere específicamente a
cambio climático.
Abril de 1992
Ley 1333 Ley del
Medio Ambiente
Decreto Supremo
29894
Febrero 2009
Estructura
organizativa del
órgano ejecutivo
del Estado
REGIMEN AMBIENTAL
Ley marco que rige sobre los recursos renovables y no
renovables, salud y medio ambiente, educación ambiental,
ciencia y tecnología, así como otras cuestiones relacionadas
al fomento e incentivos ambientales.
Su objetivo es la protección y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales, regulando las acciones
del hombre con relación a la naturaleza y promoviendo el
desarrollo sostenible con la finalidad de mejorar la calidad de
vida de la población.
Establece la estructura, roles y responsabilidades del poder
ejecutivo. Reestructura al Ministerio de desarrollo sostenible
y medio ambiente, que antes atendía tanto temas
ambientales como agrarios, separa estos sectores y crea dos
ministerios: Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAYA)
y Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRT)
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
12
Plurinacional
Ley 071
Diciembre de
2010
Ley de la madre
tierra
Reconoce los derechos de la madre tierra, obligaciones y
deberes del estado y la sociedad para garantizar el respeto
de estos derechos. Confiere a la madre tierra el carácter
de sujeto colectivo de interés público, a fin de garantizar sus
derechos.
RÉGIMEN FORESTAL
Decreto Supremo
22407
Dispuso una “Pausa Ecológica Histórica” por 5 años en la
otorgación de derechos forestales.
Diciembre de
1996
Ley 1700
Ley forestal vigente en el país, regula la utilización sostenible
y la protección de los bosques y tierras forestales. Crea el
marco institucional para manejo de recursos forestales.
Diciembre de
1996
Decreto Supremo
24453
Reglamenta a la ley 1700. Establece un marco institucional
con competencias, atribuciones y designación de ingresos.
Distribuye competencias y fija normas de aprovechamiento
forestal.
Febrero de
2001
Decreto Supremo
26075
Define la extensión y ubicación de las Tierras de Producción
Forestal Permanente
Julio de 2008
Decreto Supremo
29643
Reconoce, norma y promueve las actividades de las
Organizaciones forestales comunitarias (OFC). Promueve
una serie de incentivos para promover el manejo integral del
bosque y establece la posibilidad de acceder a
financiamientos para desarrollo de actividades forestales.
Febrero de
2009
Decreto Supremo
0071
Modifica el marco institucional del SIRENARE, compuesto
por las Superintendencia Forestal y Superintendencia
Agraria, en su reemplazo crea la ABT y modifica el proceso
de designación de la autoridad máxima de la misma.
Enero de 1990
Ley Forestal
Modifica la estructura jerárquica de ministerios, entre ellos,
el de Medio Ambiente y Agua, y de Desarrollo Rural y
Tierras, establecidas en el Decreto Supremo Nº 29894.
Febrero de
2010
Decreto Supremo
0429
Diciembre de
2010
Decreto Supremo
0726
Desaparece la Institución jurídica de la concesión forestal.
Las concesiones forestales son revertidas para la creación
de la Empresa Boliviana Forestal.
Diciembre de
2011
Decreto Supremo
1113
Se autoriza al Fonabosque a constituir un fideicomiso con el
Banco de Desarrollo Productivo S.A.M. Detalla la
constitución del patrimonio autónomo del fideicomiso.
Otorga tuición directa sobre la autoridad de fiscalización y
control social de bosques y tierras (ABT) y el Fonabosque, al
ministerio de desarrollo rural y tierras
RÉGIMEN AGRARIO
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
13
Ley 1715
Octubre de
1996
Junio de 2011
Ley del servicio
nacional de
reforma agraria
(INRA)
Ley 144
Define el régimen de distribución de tierras, el derecho
propietario sobre la tierra, sienta las bases para el uso
sostenible del suelo, regula el saneamiento de la propiedad
agraria y la reforma de las instancias ejecutivas y judiciales
competentes en materia agraria.
Crea el Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA),
organismo responsable de planificar, ejecutar y consolidar el
proceso de reforma agraria en el país, conformado por el
Presidente de la República, como autoridad máxima, el
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, la Comisión Agraria
Nacional y el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)
Ley de la revolución productiva comunitaria agropecuaria
Establece las bases institucionales, políticas y mecanismos
técnicos y financieros de la producción, transformación, y
comercialización de productos agropecuarios y forestales; su
finalidad es lograr la soberanía alimentaria.
Ley de Reconducción de la Reforma Agraria, Modificaciones
a la Ley 1715
Noviembre de
2006
Noviembre de
1906
Ley 3545
Decreto Supremo
de 1878
Mantiene en su esencia el marco institucional establecido,
incorpora un cambio fundamental que afecta a la
implementación del régimen forestal establecido en la Ley
1700, al señalar que el destino exclusivo de todas las tierras
fiscales disponibles, actuales y futuras, es la dotación a favor
de pueblos y comunidades indígenas, campesinas y
originarias que no tengan tierras o que las posean
insuficientemente.
RÉGIMEN DE AGUAS
Ley de Aguas, establece dominio y aprovechamiento de
agua en Bolivia.
Ley de promoción y apoyo al sector riego para la producción
agropecuaria y forestal.
Octubre 2004
Ley N° 2878
Establece las normas que regulan el aprovechamiento
sostenible de los recursos hídricos en las actividades de
riego para la producción agropecuaria y forestal, su política,
el mareo institucional, regulatorio y de gestión de riego,
otorgando y reconoce derechos, establece obligaciones y
procedimientos para la resolución de conflictos, garantiza la
seguridad de las inversiones comunitarias, familiares,
públicas y privadas.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
14
Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
Abril del 2006
Ley 2066
Establece las normas que regulan la prestación y utilización
de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario y
el marco institucional que los rige de infracciones y
sanciones. Todas las personas naturales o jurídicas, públicas
o privadas, cualquiera sea su forma de constitución, que
presten, sean usuarios o se vinculen con alguno de los
Servicios de Agua Potable y Servicios de Alcantarillado
Sanitario, en todo el territorio nacional, están sometidas a
esta Ley.
Fuente: Elaboración propia
3.1.2. Constitución Política del Estado
La Constitución Política del Estado (CPE) aprobada en 2009, ha incluido un sinnúmero de
consideraciones en temas ambientales, y si bien el problema del cambio climático no ha
sido explicitado, dentro de ella se encuentran una serie de herramientas jurídicas, que
marcan la línea en asuntos ambientales para la legislación de implementación que aún se
encuentran en desarrollo.
La CPE instaura competencias a los distintos niveles de gobierno, que pueden ser
privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas. Las competencias privativas son
aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están
reservadas para el nivel central del Estado, entre las competencias privativas del nivel
central del Estado se encuentra la política general sobre tierras y territorio, y su titulación,
así como la política general de biodiversidad y medio ambiente.
Por otro lado las competencias exclusivas son aquellas en las que un nivel de gobierno
tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva,
pudiendo transferir y delegar estas dos últimas. Respecto a recursos naturales y el medio
ambiente el nivel central del estado se guarda las competencias exclusivas que atienden:
Recursos naturales estratégicos, que comprenden minerales, espectro electromagnético,
recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua; Régimen general de recursos
hídricos y sus servicios; Régimen general de biodiversidad y medio ambiente; Política
Forestal y régimen general de suelos, recursos forestales y bosques; Áreas protegidas
bajo responsabilidad del nivel central del Estado; Reservas fiscales respecto a recursos
naturales; Control de la administración agraria y catastro rural; Asentamientos humanos
rurales; Políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial; Régimen de la tierra,
para lo establece que la ley determinará las facultades a ser transferidas o delegadas a
los otros niveles de gobierno.
Las competencias a ser ejercidas con los demás niveles de gobierno son las concurrentes
y compartidas. En las primeras la legislación corresponde al nivel central del Estado y los
otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva; mientras
que las competencias compartidas son aquellas sujetas a una legislación básica de la
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
15
asamblea legislativa, cuya legislación de desarrollo corresponde a los demás niveles de
gobierno, de acuerdo a su característica y naturaleza.
Como podemos ver el nivel central del estado se reserva las competencias medulares
referentes a medio ambiente, recursos naturales, tierra y territorio.
Con respecto a los recursos forestales, establece que los bosques naturales y los suelos
forestales son de carácter estratégico para el desarrollo del pueblo boliviano y que el
Estado debe garantizar la conservación de los bosques naturales en las áreas de
vocación forestal, su aprovechamiento sustentable, la conservación y recuperación de la
flora, fauna y áreas degradadas.
En materia agraria, el desarrollo rural es parte fundamental de las políticas económicas,
que priorizan sus acciones para el fomento de emprendimientos económicos,
comunitarios y del conjunto de los actores rurales, con énfasis en la soberanía
alimentaria. Asimismo el estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y
comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o una función
económica social (FES), según corresponda. La FES se entiende como el
aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena
originario campesinos, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye
la fuente de subsistencia y de bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares.
A partir de la aprobación de la CPE en 2009, se está gestando en el país un proceso de
adecuación de la normativa vigente en el país, en este marco se están formulando
propuestas desde los distintos sectores y aprobando nuevas leyes. El Programa de
Gobierno del MAS-IPSP 2010-10159 propone un la creación de conjunto de leyes
orgánicas, económicas, sociales y sobre tierra y territorios para consolidad la aplicación
de la CPE.
El órgano legislativo es ejercido por la asamblea legislativa plurinacional, que está
compuesta la cámara de diputados y la cámara de senadores, tiene la facultad de aprobar
y sancionar leyes que rigen para todo el territorio boliviano. Desde el primer gobierno de
Evo Morales (2006-2009) el movimiento al socialismo (MAS), tiene amplia mayoría en
ambas cámaras, por lo tanto tiene facilidad de modificar leyes que están en vigencia o
aprobar nuevas leyes propuestas desde su bancada.
3.1.3. Régimen ambiental
La Ley del Medio Ambiente (Ley Nº 1333 de Abril de 1992) es el primer marco legal
general relativo al medio ambiente y su protección. Es una ley marco que establece
principios de gestión sobre cada materia y deja que leyes especiales desarrollen los
regímenes específicos para cada una de ellas; rige sobre los recursos renovables y no
renovables, salud y medio ambiente, educación ambiental, ciencia y tecnología, así como
otras cuestiones relacionadas al fomento e incentivos ambientales.
Establece que constituye deber del Estado y la sociedad la preservación y cuidado los
recursos naturales renovables y no renovables. Asimismo, constituye deber del Estado el
9
MAS-ISP (2009) Bolivia país líder. Programa de Gobierno del MAS-IPSP 2010-1015, LA Paz: 61 pp.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
16
establecer mecanismos de fomento e incentivo (arancelario, fiscal) para aquellas
actividades de protección industrial, agropecuaria, minera, forestal y de otra índole, que
incorporen tecnologías y procesos orientados a lograr la protección del medio ambiente y
el desarrollo sostenible. Esta ley prevé la presentación de estudios de impactos ambiental
para toda actividad, obra y/o proyecto a desarrollarse y se clasifican de acuerdo a su
impacto, incluidos aquellos que no se podrían ejecutar por la dimensión de su impacto
ambiental. Por otro lado, crea la Secretaría Nacional del Medio Ambiente (SENMA), los
Consejos Departamentales del Medio Ambiente (CODEMA), las Secretarías
Departamentales del Medio Ambiente, Fondo Nacional para el Medio Ambiente
(FONAMA) y el Sistema Nacional de Áreas protegidas (SNAP).
La Ley del Medio Ambiente reglamenta la gestión ambiental, contando con parámetros de
regulación para los siguientes elementos relacionados con mitigación y adaptación al
cambio climático:
-
-
Prevención y el control ambiental: En este contexto se determinan los procedimientos
de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), se genera el Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental (SNEIA) así como el Sistema Nacional de Control de
Calidad Ambiental (SNCCA), y se determinan los procedimientos de inspección y
vigilancia, auditorías ambientales así como las sanciones administrativas.
Contaminación atmosférica: Se fijan los parámetros necesarios para la administración
de la calidad del aire así como el marco institucional responsable del cumplimiento.
Contaminación hídrica: En este reglamento se definen los parámetros ambientales de
los servicios municipales y cooperativas de abastecimiento de agua potable y
alcantarillado, se definen los parámetros permisibles y conceptos necesarios para la
legislación de descargas a cuerpos de agua, así como las regulaciones para el
monitoreo y evaluación de la calidad de aguas y de los sistemas de tratamiento.
Dando cumplimiento a uno de los postulados de la Cumbre de Río (1992), por la cual se
establece llevar adelante en todos los países del mundo políticas orientadas al desarrollo
sostenible que se plantean en la Agenda 21. En 1993 se establecen reformas en el poder
ejecutivo, que en 1997 son reforzadas, y se crea una instancia de gobierno encargada de
la planificación del desarrollo en términos de atacar la pobreza, generar empleo y
actividad económica, en equilibrio con los recursos naturales y la protección del medio
ambiente. En ese contexto y con el objetivo de fortalecer la gestión ambiental en el país y
consolidar el modelo de desarrollo sostenible se crea el Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planificación, con su brazo operativo el Viceministerio de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Desarrollo Forestal.
Este órgano ejecutivo ha pasado por varias reestructuraciones hasta la fecha, se modificó
su competencia sobre planificación y medio ambiente, fueron separadas creando un
ministerio que atiende aspectos ambientales y otro los de planificación. En las últimas
reestructuraciones, (Decreto 29894, de febrero de 2009) el ministerio de desarrollo
sostenible y medio ambiente que antes atendía tanto temas ambientales como agrarios,
se denomina Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA) y tiene competencia sobre
recursos naturales y conservación del medio ambiente. Asimismo, se crea el Ministerio de
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
17
Desarrollo Rural y Tierras (MDRT) que tiene competencia sobre políticas de uso del
recurso tierra (Ver organigrama de ambos ministerios en Anexo1).
El ministerio de relaciones exteriores está encargado de la política internacional en
materia de cambio climático.
Los ministerios más involucrados en la temática del cambio climático en el Estado
Plurinacional son: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Medio Ambiente y
Agua, Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, Ministerio de Salud y Deportes, Ministerio
de Defensa y Ministerio de Planificación del Desarrollo.
En la reciente legislación boliviana, cabe destacar la Ley 071 de la Madre Tierra
(diciembre de 2010), que reconoce el carácter legal de sujeto colectivo de interés público
a la madre tierra. Se establece además la prohibición de mercantilizar los sistemas de
vida, que incluyen plantas, animales, microorganismos, otros seres y su entorno, ni los
procesos que los sustentan, y se establece que los mismos tampoco podrán formar parte
del patrimonio privado de nadie. Esta ley ha sido sancionada por la Asamblea Legislativa
Plurinacional para su presentación en la 16va Conferencia de las Partes de la CMNUCC,
en Cancún, en coordinación con el equipo técnico de las organizaciones sociales del
llamado “Pacto de Unidad”10, conformado por los movimientos sociales de Bolivia.
Asimismo, se discute en el legislativo el Proyecto de Ley “Ley Marco de la Madre Tierra y
Desarrollo Integral para Vivir Bien”, aprobada recientemente en grande y detalle por la dos
Cámara de Senadores y Diputados. Dicha tiene por objeto “establecer la visión y los
fundamentos del desarrollo integral en armonía y equilibrio con la Madre Tierra para Vivir
Bien, garantizando la continuidad de la capacidad de regeneración de los componentes y
sistemas de vida de la Madre Tierra, recuperando y fortaleciendo los saberes locales y
conocimientos ancestrales, en el marco de la complementariedad de derechos,
obligaciones y deberes; así como los objetivos del desarrollo integral, y las bases para la
planificación, gestión pública e inversiones y el marco institucional estratégico para su
implementación”.
Esta propuesta se constituirá en Ley Marco y de preferente aplicación para el desarrollo
de leyes específicas, políticas, normas, estrategias, planes, programas y proyectos
relacionados al acceso a recursos naturales, normas relacionadas, entre otros, a medio
ambiente y recursos naturales, así como su marco institucional.
Establece un marco institucional sobre cambio climático, crea la Autoridad Plurinacional
de la Madre Tierra, como una entidad autárquica de derecho público con autonomía de
gestión administrativa, técnica y económica, bajo tuición del Ministerio de Medio Ambiente
y Agua, responsable de la formulación de políticas, planificación, gestión técnica,
elaboración y ejecución de estrategias, planes, programas y proyectos, administración y
transferencia de recursos financieros relacionados con los procesos y dinámicas del
cambio climático.
10
Conformado por la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), por
Consejo Nacional de Ayllus y Marcas del Quillasuyu (CONAMAQ), por la Confederación de Mujeres
Campesinas Indígenas Originarias de Bolivia Bartolina Sisa y por la Confederación de Pueblos Interculturales
de Bolivia (CPIB).
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
18
La Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra, operará técnicamente a través de los
siguientes mecanismos: 1) Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el
Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra; 2) Mecanismo de
Mitigación para Vivir Bien y 3) Mecanismo de Adaptación para Vivir Bien.
3.1.4. Régimen forestal
Como antecedente, repasaremos brevemente el antiguo régimen forestal establecido en
1974 en la Ley General Forestal, aprobada mediante el Decreto Ley 11686. Este régimen
fue conocido como “régimen contractual” puesto que quien quería aprovechar de recursos
forestales, debía suscribir contratos de aprovechamiento forestal con el centro de
desarrollo forestal (CDF) que era la entidad competente de regular, controlar, fiscalizar,
investigar, proteger y promover las actividades forestales y de biodiversidad. Estos
contratos tenían una duración entre 1 y 20 años, para ejecutarlos se debían presentar
instrumentos técnicos forestales: planes de manejo o de desmonte. Para ejercer la
actividad de extracción de productos forestales se debía constituir una empresa forestal,
requisito para poder suscribir un contrato forestal. El pago por ejercer el derecho de
aprovechamiento forestal era denominado “derecho de desmonte”, se lo calculaba por la
cantidad y el valor de la madera a extraerse. Adicionalmente se pagaba el equivalente al
11% del monto total extraído por concepto de regalías madereras.
Estas características del antiguo régimen originó que grandes extensiones de tierras
forestales (22 millones de hectáreas) sean monopolizadas por 105 empresas forestales,
quienes se dedicaron a realizar el aprovechamiento selectivo de especies más valiosas,
empujando a estas a las categorías de especies amenazadas de extinción11. A su vez la
concentración de las competencias en un solo órgano, la CDF, generó ineficiencia
administrativa y de control, agravado por procesos de politización.
Ante este panorama, en enero de 1990 se promulgó el Decreto Supremo 22407, dispuso
una “Pausa Ecológica Histórica” por cinco años en la otorgación de derechos forestales,
periodo en el que se da inicio al debate de la necesidad de aprobar una nueva Ley
Forestal. Los resultados de la pausa ecológica no fueron los esperados, puesto que la
tasa de deforestación se duplicó, al igual que el saqueo de bosques.
En este marco surge la Ley forestal vigente en el país, (Ley Nº 1700 de diciembre de
1996), cuyo objetivo es regular la utilización sostenible y la protección de los bosques y
tierras forestales, garantizando la conservación de los ecosistemas y facilitando el acceso
a los recursos forestales, además establece un marco institucional para la administración
del régimen forestal del país.
El Decreto Supremo 24453 de diciembre de 1996, reglamenta a la ley 1700, establece un
marco institucional con competencias y atribuciones, además de la asignación de ingresos
financieros porcentuales por concepto de aprovechamiento forestal y desmonte a favor de
las instituciones que forman parte de dicho marco institucional.
11
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
19
El marco institucional establecido tiene un enfoque sistémico, distribuye competencias a
los ministerios, las prefecturas12, las municipalidades, la superintendencia forestal13 y el
Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (Fonabosque).
La cabeza del sector está el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, hoy
Ministerio de Medio Ambiente y Agua; el Sistema de regulación de los recursos naturales
(Sirenare) integrado por la Superintendencia Forestal Agraria, ahora convertida en
Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT), como ente
regulador y controlador, con autonomía de gestión técnica, administrativa y económica;
Fonabosque, como ente encargado de promover el financiamiento para la utilización
sostenible y la conservación de los bosques y las tierras forestales; los gobiernos
autónomos departamentales y los gobiernos municipales como órganos de apoyo.
La ABT constituye una pieza clave en el sistema puesto que está a cargo de asignar las
concesiones forestales, autorizar permisos forestales, aprobar planes de manejo y de
aprovisionamiento de materia prima, monitorear el transporte de productos forestales y
confiscar madera ilegal, así como supervisar el manejo forestal.
La Ley 1700 contiene normas para garantizar la transformación, el transporte y la
comercialización de los productos forestales; crea la institución de las concesiones
forestales para el uso de los recursos forestales por 40 años renovables cada 5 años por
periodo igual dependiendo de una auditoría forestal quinquenal; crea las Agrupaciones
Sociales del Lugar (ASL), conformada por los usuarios tradicionales del bosque; introduce
como principio precautorio el indubio pro-bosque y la participación ciudadana y garantía
de transparencia.
Este régimen fija normas para garantizar la sostenibilidad del aprovechamiento forestal a
través del uso de instrumentos de gestión como son los Planes Generales de Manejo;
Planes Operativos Anuales forestales y programas de abastecimiento y control de materia
prima, establece ciclos de corta de al menos 20 años; diámetros mínimos de corta;
población de árboles remanentes como semilleros, para asegurar la regeneración natural.
Mediante el Decreto Supremo No. 26075, de febrero de 2001, se definió la extensión y
ubicación de las Tierras de Producción Forestal Permanente para: i) garantizar que su
aprovechamiento respete su vocación forestal; ii) generar condiciones de seguridad
jurídica para el manejo sostenible del bosque; iii) disponer de áreas fiscales para
otorgarlas en concesión; iv) fijar una frontera a la deforestación y degradación de los
recursos forestales del país, facilitando su control y monitoreo.
Esta norma instituyó como tierras de producción forestal permanente 41.235.487
hectáreas, con el siguiente detalle: 28.190.625 hectáreas sin restricción; 10.680.192
hectáreas en áreas protegidas; 2.364.670 hectáreas con restricción. Según esta norma en
12
A partir de la Constitución Política del Estado de 2009, las prefecturas pasan a ser Gobiernos Autónomos
Departamentales
13
El Decreto Supremo 071, convierte a la Superintendencia Forestal en la Autoridad de Fiscalización y
Control Social de Bosque y Tierras
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
20
las Tierras de Producción Forestal Permanente son permitidas principalmente las
siguientes acciones: a) el aprovechamiento forestal, con Planes de Manejo Forestal
aprobados por la Superintendencia Forestal; b) el otorgamiento de concesiones
forestales; c) la autorización de aprovechamiento forestal en áreas Protegidas por el
Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) en coordinación con la
superintendencia forestal; y d) la utilización forestal en tierras de propiedad privada.
El régimen forestal establecido por la Ley 1700 ha sido modificado por varios decretos,
entre ellos el Decreto Supremo 071, (abril de 2009) que modifica el marco institucional,
establece que el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras ejerce tuición sobre bosques y
tierra, crea la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT)
otorgándole competencia para fiscalizar, controlar, supervisar y regular los sectores
Forestal y Agrario. Fusiona a la Superintendencia Agraria y la Superintendencia Forestal
en este nuevo ente, con respecto a esta última modifica su rango dentro de la estructura
institucional y operativa, pasa de ser un órgano autárquico a depender de un ministerio.
Asimismo se modifica el procedimiento para la designación de la autoridad máxima de
esta institución, la Ley 1700 preveía que el superintendente forestal, ahora director
nacional ejecutivo - ABT, era designado por dos tercios de votos del congreso nacional de
la república por un período de seis años, a partir de la modificación es designado por el
presidente mediante resolución suprema.
Otra modificación significativa es la desaparición de la institución jurídica de la concesión
forestal, el Decreto Supremo 0726 (diciembre de 2010), dispone la transformación
automática de las concesiones de recursos naturales, entre otras, otorgadas hasta tal
fecha en “Autorizaciones Transitorias Especiales” (ATE) a fin de adecuarlas al
ordenamiento legal vigente14, lo que significa que las concesiones forestales son
revertidas para la creación de la Empresa Boliviana Forestal (EBOF). La empresa nacerá
apenas el Estado recupere concesiones forestales, mediante la conclusión de un proceso
de fiscalización y auditorías a todas las concesiones ejecutadas por el Ministerio de Medio
Ambiente y Aguas, y además tras la aprobación de una ley en la Asamblea Legislativa
(Quintana, 2010). Aun no existe un marco legal adecuado a la nueva figura de ATE,
analistas jurídicos señalan que su aplicación resulta seriamente discutible por sus
deficiencias jurídicas15.
El Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (Fonabosque), brazo financiero y de fomento
para el manejo forestal, recientemente ha sido institucionalizado con un diseño que difiere
bastante del establecido en la Ley forestal 1700. En diciembre de 2011, mediante Decreto
Supremo1113, se autoriza al Fonabosque en calidad de fideicomitente a constituir un
fideicomiso con el Banco de Desarrollo Productivo S. A. M., como fiduciario, destinado
para la clasificación, zonificación, manejo y rehabilitación de cuencas y tierras forestales,
14
Por mandato constitucional, las concesiones sobre recursos naturales, entre ellas las forestales, deben
adecuarse al nuevo ordenamiento jurídico.
15
Análisis de las políticas del sector forestal, Observatorio boliviano de industrias extractivas, Boletín de
seguimiento a políticas de recursos naturales – Año VI - Nº 12, marzo 2011, p. 6.
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
21
ordenamiento y manejo forestal, investigación, capacitación y transferencia de tecnologías
forestales.
La constitución del patrimonio autónomo del fideicomiso se efectúa de la siguiente
manera: Con el saldo de los recursos de Fonabosque, existentes a la fecha de
constitución del Fideicomiso, el 10% de la patente de aprovechamiento forestal más el
50% de las patentes de desmonte y los saldos líquidos de las multas y remates. Este DS
establece que los recursos del Fideicomiso no serán reembolsables.
El Decreto Supremo 29643, de julio de 2008, tiene por objeto reconocer, normar y
promover las actividades a ser desarrolladas por las Organizaciones Forestales
Comunitarias (OFC), y define a las mismas como comunidades campesinas o indígenas
que realizan actividades en áreas de propiedad colectiva de vocación forestal,
participando en procesos productivos de manejo, industrialización y comercialización de
productos maderables y no maderables bajo gestión exclusivamente comunitaria. Este
decreto establece una serie de incentivos para promover el manejo integral del bosque
por las OFC y establece la posibilidad de constituir en garantía, para acceder a
financiamiento orientado al desarrollo de actividades forestales, el volumen forestal
aprovechable definido en los Planes de Manejo a ser aprobados por la ABT.
3.1.5. Régimen agrario
Ley del servicio nacional de reforma agraria (INRA) (Ley Nº 1715 de octubre de 1996) y
sus modificaciones en la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria (Ley Nº 3545 de
noviembre de 2006) define el régimen de distribución de tierras, el derecho propietario
sobre la tierra, sienta las bases para el uso sostenible del suelo, regula el saneamiento de
la propiedad agraria y la reforma de las instancias ejecutivas y judiciales competentes en
materia agraria.
La ley INRA establece que la propiedad agraria privada está reconocida y garantizada por
el Estado cuando ésta cumple una función útil para la colectividad nacional, esta Función
Económica y Social (FES), se entiende como el aprovechamiento sustentable de la tierra
por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinos, así como el que se
realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y de bienestar y
desarrollo sociocultural de sus titulares. La FES se concibe como el empleo sustentable
de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso
mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario.
Esta ley regula la tenencia de la tierra y establece mecanismos para regularizar el
derecho de la propiedad agraria. Establece el saneamiento como un mecanismo técnico–
jurídico destinado a regularizar y garantizar el derecho de propiedad, la solución de
conflictos de superposición y, en definitiva, otorgar seguridad jurídica a la propiedad
agraria. En su disposición final segunda establece derecho preferente de la propiedad
agrícola, ganadera o de la comunidad campesina, pueblo o comunidad indígena u
originaria, sobre las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal.
Aquí se observa la supeditación de la ley forestal 1700 al proceso de saneamiento
regulado por la ley INRA.
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
22
Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria (noviembre de 2006) y su
reglamentación, Decreto Supremo 29215 (agosto de 2007), modifican la Ley INRA 1715, y
aunque mantienen en su esencia el marco institucional establecido, incorporan cambios
fundamentales que afectan a la implementación del régimen forestal establecido en la Ley
1700, al señalar que el destino exclusivo de todas las tierras fiscales disponibles, actuales
y futuras, es la dotación a favor de pueblos y comunidades indígenas, campesinas y
originarias que no tengan tierras o que las posean insuficientemente en calidad y
cantidad; por otro lado, la facultad de expropiación de tierras por causal de conservación
de la biodiversidad a comunidades, en caso de uso no sostenible de la tierra; asimismo, la
reversión del derecho de propiedad agraria por la realización de desmontes ilegales
conforme lo dispone la ley forestaly por último, establece como causal de reversión el
incumplimiento total o parcial de la FES en propiedades ya saneadas, pudiendo aplicarse
un procedimiento en cualquier momento a partir de los 2 años de emitido el Título
Ejecutorial o Certificado de Saneamiento.
Ley 144 de la revolución productiva comunitaria agropecuaria (de junio de 2011) tiene por
objeto establecer las bases institucionales, políticas y mecanismos técnicos y financieros
de la producción, transformación, y comercialización de productos agropecuarios y
forestales; su finalidad es lograr la soberanía alimentaria.
El marco institucional del régimen agrario está constituido por el Servicio Nacional de
Reforma Agraria (SNRA), integrado por el presidente del estado plurinacional como
autoridad máxima; el ministerio de desarrollo rural y tierras16; la Comisión Agraria Nacional
y el Instituto Nacional de Reforma Agraria. La superintendencia agraria17, ahora fusionada
a la ABT, no forma parte de la estructura del SNRA pero es parte del marco institucional
por sus facultades de regulación y control del uso sostenible de la tierra y el otorgamiento
de derechos.
3.1.6. Régimen de aguas
En Bolivia, la legislación relacionada con los recursos hídricos tiene su base en la Ley de
Aguas de 1906, que se deriva de un Decreto Supremo de 1878, cuyas consideraciones,
en su mayor parte, se encuentran fuera del contexto actual. Desde los años 90, se
trabajaron diferentes versiones de un proyecto de ley, sin poder llegar a consensos entre
los diferentes sectores y los actores sociales. A fin de llenar vacíos legales, se fueron
aprobando leyes sectoriales y otras normas, sin embargo, éstas frecuentemente no eran
coherentes entre sí, ni con la Ley de Aguas18.
16
A partir de la reestructuración del poder ejecutivo con el DS 29894 de febrero de 2009, se crean el
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras y el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, reemplazando al
Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente.
17
A partir del DS 071 la autoridad de fiscalización y control social de bosques y tierra fiscaliza, controla,
supervisa y regula los sectores forestal y agrario, fusiona a la ex superintendencia agraria y ex
superintendencia forestal
18
LIDEMA. 2010. Informe del Estado Ambiental de Bolivia 2010. LIDEMA. La Paz, Bolivia, pp. 182
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
23
La Ley 2878 de promoción y apoyo al sector riego para la producción agropecuaria y
forestal (octubre 2004), establece las normas que regulan el aprovechamiento sostenible
de los recursos hídricos en las actividades de riego para la producción agropecuaria y
forestal, su política, el mareo institucional, regulatorio y de gestión de riego, otorgando y
reconoce derechos, establece obligaciones y procedimientos para la resolución de
conflictos, garantiza la seguridad de las inversiones comunitarias, familiares, públicas y
privadas.
La Ley 2066 de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (abril del 2006)
establece las normas que regulan la prestación y utilización de los Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario y el marco institucional que los rige de infracciones y
sanciones. Todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, cualquiera sea
su forma de constitución, que presten, sean usuarios o se vinculen con alguno de los
Servicios de Agua Potable y Servicios de Alcantarillado Sanitario, en todo el territorio
nacional, están sometidas a esta Ley.
La Ley 3602 (enero 2007) norma la conformación de las entidades prestadores de
servicios de agua potable y alcantarillado sanitario – EPSA. Establece otra forma de
constitución de EPSA denominada “Entidades mancomunitarias sociales de servicios de
agua potable y alcantarillado sanitario”
Durante los últimos 30 años se ha venido trabajando en una propuesta legislativa que
para una ley marco sobre recursos hídricos, pero esto aún no se ha concretado. La falta
de una ley de aguas, que establezca derechos de todos los usos de aguas y mecanismos
para la regulación de los diferentes usos, ha limitado la planificación en este sector. No
obstante, las normas sobre aguas con que cuenta actualmente el país, están regidas por
un mandato de la Constitución, que tiene un capítulo sobre recursos hídricos y diversas
disposiciones sobre derecho al agua y derechos de uso de fuentes de agua,
particularmente en el caso del uso para consumo humano19. Actualmente se debate una
proyecto de Ley de Marco “Agua para la vida”, liderada por el ministerio de medio
ambiente y agua, en discusión en los diferentes sectores en al país.
La nueva constitución establece que las competencias legislativas y regulatorias sobre
aguas en general corresponden al nivel nacional. Ha elevado a rango constitucional el
régimen establecidos en la Ley 2066 y la Ley 2878. Asimismo la CPE concibe el derecho
al agua como un “derecho humano, legítimo, fundamental y de todos los seres vivos”.
En el marco institucional, como se explicó en el régimen ambiental, el Ministerio de
desarrollo sostenible y medio ambiente concentraba todas las atribuciones relacionadas a
recursos naturales, entre ellos el régimen de aguas, en 2009 se divide las atribuciones y
se crea el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMYA), encargado de implementar
todas las políticas y programas referentes al agua a través de tres viceministerios:
19
Orellana Halkyer René, Agua y cambio climático, Criterios y enfoques sobre el cambio climático en planes
sectoriales de agua, riego y cuencas, en la Ley de autonomías y en las políticas públicas de Bolivia,
Universidad Mayor de San Andrés y Agua Sustentable, agosto de 2010, pp. 10
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
24
Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico, Viceministerio de Recursos
Hídricos y Riego y Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambio Climático y
Desarrollo Forestal (Ver organigrama en Anexo 1).
La cuenca es la unidad básica de planificación y gestión de los recursos hídricos. Los
recursos hídricos constituyen un eje clave en diferentes sectores, el agua se interrelaciona
estrechamente con el sector productivo, conservación ambiental, así como con eventos
extremos, gestión de riesgos, entre otros, que hacen al agua un elemento aglutinador,
principalmente en el sector rural. En ese marco el viceministerio de recursos hídricos y
riego tiene como uno de sus principios la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
(GIRH), que prioriza el consumo humano, la producción agropecuaria y las necesidades
de la biodiversidad.
La gestión de cuencas es un elemento que alcanza a variables multisectoriales, desde
una lógica de intervención en cuenca puede abordarse la temática biodiversidad, hídrica,
productiva y social, entre otras, permitiendo de esta manera complementariedad en los
programas llevados a cabo en estos ámbitos. En este sentido, el Viceministerio de
Recursos Hídricos y Riego se enmarca en el enfoque de Gestión Integral de Recursos
Hídricos (GIRH) y de Manejo Integral de Cuencas (MIC), bajo los cuales el viceministerio
lleva a cabo una serie de programas que tienen relación, de alguna manera, con la
adaptación al cambio climático, entre ellos el Plan Nacional de Cuencas elaborado en
2006 (Ortuño, 2012).
3.2.Principales planes y programas referidos a cambio climático
3.2.1. Resumen de los principales planes y programas
Cuadro 4. Resumen de los principales planes y programas referidos a cambio climático
en Bolivia
Año
Institución Ejecutora
Objetivo
Climático
Estrategia nacional de implementación de la
Convención Marco de las Naciones Unidas en
Bolivia (ENI)
2000
Programa Nacional de Cambio
Climático (PNCC)
Mitigación y
Adaptación
Plan Quinquenal del Programa Nacional de
Cambios Climáticos
20052009
PNCC
Mitigación y
Adaptación
20062015
Órganos ejecutivos
Mitigación y
Adaptación
1995
PNCC
Mitigación
Nombre
Plan General de Desarrollo Económico y Social
de la República: “Plan Nacional de Desarrollo:
Bolivia Digna, Soberana, Productiva y
Democrática para Vivir Bien – Lineamientos
Estratégicos”
Proyecto de Acción Climática Noel Kempff (PACNK)
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
25
Potencial teórico nacional de reducción de
emisiones para el período 2001- 2012
2001
PNCC
Inventario de Emisiones de Gases de Efecto
Invernadero de Bolivia 2002-2004
2004
PNCC
Mitigación
Potencial Reducción de Emisiones debidas a la
Deforestación y Degradación de Bosques
(REDD) en Bolivia”
2008
PNCC
Mitigación
Política Nacional para la Gestión Integral de los
Bosques (PNGIB)
2008
Viceministerio de Medio
Ambiente, Biodiversidad, Cambio
Climático y Desarrollo Forestal
Estrategia Nacional de Bosque y Cambio
Climático (ENBCC)
2010
PNCC, Viceministerio de Medio
Ambiente, Biodiversidad, Cambio
Climático y Desarrollo Forestal
Mitigación
Programa Nacional de Forestación y
Reforestación
2010
Viceministerio de Medio
Ambiente, Biodiversidad, Cambio
Climático y Desarrollo Forestal
Mitigación
Mecanismo de Mitigación y Adaptación para el
Manejo Integral y Sustentable de los Bosques
2012
Ministerio de relaciones exteriores
y Ministerio de Medio Ambiente y
Agua
Mitigación y
Adaptación
2004
PNCC
Adaptación
20052009
PNCC
Adaptación
2007
PNCC
Adaptación
2010 -
Viceministerio de recursos
hídricos y riego y Ministerio de
planificación del desarrollo
Adaptación
2011 2015
PNCC
Adaptación
2011
PNCC
Adaptación
2011 2017
PNCC
Adaptación
Proyecto estudios de cambios climáticos
Serie de proyectos pilotos en la ejecución del
Plan quinquenal del PNCC
Proyecto de implementación del Mecanismo
nacional de adaptación al cambio climático
(MNACC) (2007)
Programa piloto de resiliencia climática - Bolivia
(PPCR)
Programa estratégico para el fortalecimiento de la
capacidad de adaptación al cambio climático en
el contexto de la seguridad y soberanía
Alimentaria
Programa sectorial de adaptación al Cambio
Climático desde la Biodiversidad y sus
Ecosistemas
Proyecto regional andino de adaptación al
cambio climático en áreas de retroceso de
glaciares (PRAA)
Mitigación
Mitigación
Fuente: Elaboración propia
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EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
26
3.2.2. Plan Nacional de Desarrollo y aspectos de cambio climático
El Decreto Supremo Nº 29272, de septiembre de 2007, aprueba el Plan General de
Desarrollo Económico y Social de la República: “Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia
Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien – Lineamientos Estratégicos”
(PND), instrumento que orienta el desarrollo del país en los procesos de planificación
sectorial, territorial e institucional y las inversiones estratégicas del país.
El PND está organizado en cuatro pilares:
-
-
-
“Bolivia Digna” define los lineamientos para lograr la erradicación de la pobreza e
inequidad, alcanzar un patrón equitativo de distribución y redistribución de ingresos.
“Bolivia Democrática” proyecta construir un Estado donde los actores sociales,
movimientos sociales e indígenas, ejerzan el poder político, control social sobre la
gestión estatal y sean corresponsables en las decisiones sobre su desarrollo.
“Bolivia Productiva” está orientada hacia la transformación de la matriz productiva,
prevé el desarrollo de complejos productivos integrales, que generen excedentes,
ingreso y empleo con la finalidad de cambiar el patrón primario exportador, impulsa la
industrialización de recursos naturales y pretende generar valor agregado en las
exportaciones.
“Bolivia Soberana” apunta a consolidar al Estado como actor internacional, soberano
y autodeterminado, mediante una política exterior que oriente la acción política y
diplomática con presencia de los pueblos y defensa sostenible de los recursos
naturales y de la biodiversidad.
En la Bolivia Productiva, establecida en el Capito IV del PND, se estructura la formación
de la matriz productiva nacional, se establece las políticas nacionales productivas, se
definen los sectores estratégicos, los sectores generadores de ingreso y empleo y los
generadores de apoyo a la producción. Cabe resaltar que son considerados sectores
estratégicos los hidrocarburos, la minería y metalurgia, la electricidad y los recursos
ambientales.
El PND centra las prioridades del país en la reestructuración de la matriz productiva
nacional a través de los recursos estratégicos para impulsar la economía rural y la
producción de alimentos con el fin de lograr la soberanía alimentaria.
Respecto a cambio climático marca la importancia de afrontar los problemas generados
por los cambios globales, por lo que plantea acciones diversas referidas a tareas de
reducción de la vulnerabilidad y de mitigación de gases de efecto invernadero.
En el componente de los recursos ambientales, se han establecido dos políticas
vinculadas con la mitigación de gases de efecto invernadero y con la adaptación al
cambio climático.
i.
Reducción de GEI y secuestro de carbono.En esta política el estado participará como propietario de los recursos naturales, en la
generación de excedentes que se podrían generar de proyectos o programas derivados
de compensaciones internacionales u otros. También plantea una estrategia de
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
27
generación de ingresos por sumideros de carbono a través de la forestación, reforestación
y conservación de bosques.
ii.
Adaptación a los cambios climáticos.Su objetivo es reducir la vulnerabilidad y promover la adaptación de la sociedad a los
impactos y oportunidades emergentes de los cambios ambientales y socioeconómicos
globales de los sectores vulnerables, mediante el desarrollo de la normativa e
institucionalidad para incorporar la gestión de riesgos y la adaptación en todos los
sectores y la concertación de acciones de desarrollo tecnológico con los actores
sociales20. Busca generar una estrategia de gestión de riesgos y adaptación de sectores
vulnerables a los cambios climáticos.
Plantea que en el desarrollo de la normativa e institucionalidad incorporará la gestión de
riesgos y la adaptación en todos los sectores, además de la concertación de acciones de
desarrollo tecnológico con los actores sociales. También el establecimiento de
mecanismos para acceder a mercados que promuevan una producción mejor adaptada a
los cambios ambientales globales.
3.2.3. Programa Nacional de Cambio Climático
El Programa Nacional de Cambio Climáticos (PNCC) se crea en 1995 para iniciar
acciones tendientes a cumplir con las obligaciones contraídas ante la CMNUCC. Como
oficina dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Agua define acciones orientadas a
mitigar los efectos negativos del cambio climático. El PNCC desarrollo inventarios de
emisiones de gases de efecto invernadero, opciones de mitigación, así como análisis de
vulnerabilidad y adaptación al cambio climático.
Las funciones del PNCC son: i) formular políticas e implementar acciones en materia de
cambio climático, la gestión de recursos, acciones de adaptación y comercio internacional
de MDL; (ii) identificar e implementar planes nacionales de acción; (iii) realizar inventarios
de GEI; (iv) realizar estudios de impacto del cambio climático y medidas de adaptación;
(v) evaluar opciones de mitigación de GEI; (vi) divulgar la temática en todos los órdenes;
(vii) identificar apoyos económicos para proyectos y (vii) acciones en materia de REDD.
En 1996, formuló su primer plan de acción nacional sobre el cambio climático de la
energía y sectores forestales, preparó el primer inventario de emisiones de gases de
efecto invernadero, e inició el diseño de una estrategia nacional para implementar la
CMNUCC en Bolivia.
El PNCC durante años realizo estudios, estrategias, planes y una serie de proyectos
pilotos en diferentes áreas, dirigidos a la mitigación y adaptación al cambio climático en el
país. Asimismo, trabajó los inventarios nacionales de emisiones de GEI, las
comunicaciones nacionales ante la convención de cambio climático, en 2000 y la segunda
20
LIDEMA. 2010. Contexto Nacional de Cambios Climático y Mapeo de Actores - Bolivia. LIDEMA. La Paz,
Bolivia. pp: 3
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
28
en 2009, en las que reporta ante la CMNUCC los avances y la situación actual en la
implementación de esta convención.
El PNCC ejerce la coordinación técnica del Concejo Interinstitucional del Cambio
Climático (CICC), establecido mediante Resolución Ministerial de Marzo de 1998 del
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y cuyo marco legal de funcionamiento fue
ratificado mediante Decreto Supremo 25558, de Octubre de 1999. El CICC es una
instancia consultiva y de concertación de las políticas nacionales de cambio climático,
conformado por instancias de gobierno, la sociedad civil y de la academia que proveen
asesoramiento al punto focal de la Convención en estas políticas. El Consejo ha actuado
en ocasiones para aprobar informes y documentos estratégicos, tales como la “Estrategia
Nacional de Implementación de la CMNUCC” (ENI) y la “Estrategia Nacional de
Participación en el MDL (NSS)”. El actual gobierno discontinúo el funcionamiento del
CICC y, en su reemplazo, se anunció en la Segunda Comunicación Nacional que: "El
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad y Cambio Climático ha iniciado la tarea
de conformar un Consejo Plurinacional del Cambio Climático.", sin embargo, este Consejo
todavía no ha sido creado21.
Durante 15 años de gestión institucional, el PNCC mantuvo su personal sin mayores
cambios, esta continuidad permitió que el PNCC forme recursos humanos, genere
información e implemente proyectos pilotos. Sin embargo, con el viraje de la política
gubernamental a la agenda climática global, se cambio a todo el personal del PNCC, por
que representaban el pensamiento neoliberal, estuvieron empujando fuertemente que
Bolivia sea parte de varios de los mecanismo de mercado como REDD, MDL y otro,
mecanismos que el gobierno del Presidente Morales cuestiona. Fue tal viraje que la
agenda climática paso del Ministerio del Ambiente a Relaciones Exteriores con un tinte
político ideológico que cuestiona la mercantilización de los recursos naturales y la
participación del mercado en la solución a los problemas climáticos globales. Algunos
análisis aducen también el debilitamiento del PNCC a la disminución de la cooperación de
dos agendas Holanda y Dinamarca. No obstante, el PNCC contaba con muchas fuentes
de recursos y sobre todo con recursos potenciales con el Banco Mundial y UN-REDD.
En relación a la capacidad de incidencia del PNCC en otros sectores del Estado, analistas
señalan que uno de los factores limitantes sería su baja jerarquía en la estructura del
Estado, al ser un programa subordinando al Viceministerio de Medio Ambiente,
Biodiversidad, Cambios Climáticos, y Gestión y Desarrollo Forestal.
1. La estrategia nacional de implementación de la Convención Marco de las
Naciones Unidas en Bolivia (ENI) (2000)
La estrategia nacional de implementación de la Convención Marco de las Naciones
Unidas en Bolivia (ENI) (2000), fue elaborada para definir las líneas estratégicas de
21
Flores, Teresa. et al. 2011. Análisis Institucional sobre la Adaptación al Cambio Climático en Bolivia y
Recomendaciones para la Acción. Informe ARIA 2010. La Paz: Iniciativa Acceso/World Resources Institute,
PRODENA. pp: 19
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
29
acción climática en el país para integrar medidas de adaptación al cambio climático en la
planificación del desarrollo nacional como implementación de los compromisos del país
ante la CMNUCC y el Protocolo de Kioto. Sus objetivos centrales son:
i.
ii.
iii.
Coadyuvar con políticas de adaptación al cambio climático a la transformación
productiva y al salto tecnológico en los diferentes sectores productivos del país a
tiempo de introducir tecnologías limpias, aumentar la eficiencia energética y uso de
energías renovables y ayudar a conservar los sumideros de carbono en el país,
Aumentar los niveles de seguridad humana, seguridad alimentaria y salud como
respuesta a los efectos adversos del cambio climático,
Integrar la temática de cambio climático en los procesos educativos de la sociedad
para inducir a su adaptación,
Al definir las líneas estratégicas para la adaptación al cambio climático de Bolivia la ENI
se convierte en un instrumento de planificación, que se complementa con los respectivos
Planes de Acción para cada una de sus líneas estratégicas: Potenciamiento y
transformación productiva; Seguridad humana. Educación y comunicación para la
adaptación al cambio climático; y Alianzas estratégicas para la adaptación al cambio
climático. Todavía estos programas no implementan.
2. Plan de acción quinquenal del programa nacional de cambios climáticos
(2005-2009)
Su objetivo fue la profundización de la educación, capacitación y la investigación que
estimule la toma de conciencia de la presencia del cambio climático. Asimismo,
desarrollar acciones sinérgicas entre los actores para reducir la vulnerabilidad al cambio
climático, con la aplicación de medidas de adaptación, y coadyuvar con medidas de
mitigación para reducir emisiones de GEI. Buscaba orientar al país en el conocimiento
nacional sobre el cambio climático, desarrollar campañas de concientización pública y de
difusión; fomentar las acciones de investigación y la generación de proyectos.
Sus objetivos específicos fueron: i) Apoyar en todo el trabajo técnico al gobierno boliviano
en el cumplimiento de los compromisos del país ante la CMNUCC, ii) Desarrollar e
implementar planes nacionales de acción destinados a enfrentar el cambio climático, iii)
Desarrollar estrategias nacionales referidas a la implementación de la Convención y la
participación de Bolivia en el Protocolo de Kyoto, iv) Desarrollar estudios de impacto de
los cambios climáticos y estudios de medidas de adaptación, y v) Divulgar la temática del
cambio climático en todos los órdenes.
El PNCC en la ejecución de este plan quinquenal, ha implementado una serie de
proyectos piloto de adaptación de pequeña escala que permitieron que conocer acciones
de adaptación a nivel local.
Como resultado de la implementación de este plan quinquenal, en el componente de
adaptación, se desarrollaron estudios sobre la vulnerabilidad del país al cambio climático,
se han priorizado los sectores de la salud, la agricultura y los recursos hídricos,
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
30
especialmente los relacionados con la retracción de glaciares. Asimismo, se preparó el
mecanismo nacional de adaptación al cambio climático.
3.2.4. Programas en mitigación
El Inventario de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero de Bolivia, es el documento
que presenta los resultados de la estimación de las emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI) a nivel nacional, siguiendo la metodología de estimación del Panel
Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés).
Según el Inventario de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero de Bolivia 2002-2004,
elaborado por el PNCC, el gas de efecto invernadero más importante en el país es el
dióxido de carbono CO2, el cual principalmente proviene del sector uso de la tierra y
cambio en el uso de la tierra y silvicultura (LULUCF por su sigla en inglés) y que ha
aportado de manera significativa al total de emisiones de CO2, el 77% en el 2002 y 78%
en el 2004. El sector energético ha ocupado el segundo lugar con 21% en el 2002 y 20%
en el 2004. El tercer lugar se sitúa el sector procesos industriales con el 2% tanto en el
2002 como en el 2004.
No existe una política específica en el país que plantee una meta de reducción de estas
emisiones. Bolivia no tiene ninguna obligación vinculante por parte de la CMNUCC para
reducir emisiones de gases de efecto invernadero, sin embargo se han desarrollado
estudios que permiten establecer potenciales de reducción, a partir de análisis de
proyecciones de las emisiones de gases de efecto invernadero en los diferentes sectores.
Un estudio realizado por el PNCC (2001) establece que el potencial teórico nacional de
reducción de emisiones que se podría alcanzar en el período 2001- 2012 como resultado
de la aplicación de medidas de mitigación, asciende a 903 millones de toneladas de CO2,
de los cuales aproximadamente el 97,67% corresponden al sector LULUCF es decir 882
millones de toneladas de CO2 y 2,33% al sector energético es decir 21 millones de
toneladas de CO2. Este potencial teórico ha sido calculado considerando varios
aspectos; en el caso del sector LULUCF se ha supuesto que las medidas propuestas se
introducirán en varias zonas del país alcanzando un área de acción que representa
aproximadamente el 92% de la superficie anual sujeta a procesos de deforestación y que
prácticamente estos procesos serían detenidos como producto de las actividades
propuestas22.
El estudio “Potencial Reducción de Emisiones debidas a la Deforestación y Degradación
de Bosques (REDD) en Bolivia” (2008), Este estudio desarrolló tres escenarios que
sirvieron de análisis para establecer el potencial REDD de Bolivia: 1) Optimista, Sin
cambio tecnológico y con control de la deforestación ilegal; 2) Intermedio, Avance
tecnológico y económico continuo como en el pasado); y 3) Pesimista, Avance tecnológico
y económico acelerado, precios altos que impliquen mayor deforestación. El estudio
estableció que el área de bosque inicial en 142 municipios era de 50 millones de
hectáreas, así que en el escenario 3 se llegaría a perder casi el 44% del bosque inicial
22
Segunda Comunicación Nacional ante la CMNUCC
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
31
hasta 2030. En el escenario 2 se deforestaría el 31%, mientras que en el escenario 1
sería el 18%. La diferencia en deforestación acumulada entre el escenario 3 y el
escenario 1 es de 13 millones de hectáreas, lo que muestra un amplio potencial para la
reducción de la deforestación en las próximas décadas.
Respecto a la política climática internacional sobre bosques en Bolivia, cabe resaltar
ciertos hitos históricos que marcaron la posición del gobierno de Bolivia. En abril de 2010
la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre Cambio Climático y derechos de la Madre
Tierra en Tiquipaya-Bolivia (CMPCCC) reclama el pago de la deuda climática, el cambio
del modelo de desarrollo capitalista y consumista, que es considerado por la posición
boliviana como la causa estructural del cambio climático, la reducción doméstica de las
emisiones de los Gases de Efecto Invernadero, el cumplimiento de los compromisos de
los países industrializados en la transferencia de recursos económicos, tecnología y
fortalecimiento de capacidades en los países menos desarrollados.
En esta cumbre social estableció mandatos vinculantes para el gobierno de Bolivia
relacionados al desarrollo de políticas, estrategias y acciones nacionales de resiliencia
climática y al rechazo a los mecanismos de mercado, como el mecanismo REDD. Bolivia
cuestiona la vinculación de los bosques a mercados mundiales de carbono por razones
éticas, ya que sospecha que esto significa la transformación de la Madre Tierra en una
mercancía y que estos acuerdos de mercado pueden conducir a la pérdida de la
soberanía de los Estados y las personas con respecto al uso y manejo de sus recursos
naturales23.
A partir de estos antecedentes es que, en la arena de las negociaciones internacionales
de cambio climático, surge la propuesta del gobierno de Bolivia alternativa a REDD, un
mecanismo alternativo a los mercados para apoyar en las actividades orientadas a la
reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal en los países en
desarrollo que tienen áreas significativas de bosque. En la 17va Conferencia de las Partes
(COP) de la CMNUCC (Durban 2011), Bolivia propone un enfoque alternativo a REDD
denominado “Vida Sustentable del Bosque”, y que fue introducido en el párrafo 67 de la
decisión 2/CP.17, que destaca “Nota que enfoques no basados en el mercado, tales como
los enfoques conjuntos de mitigación y adaptación para el manejo integral y sustentable
de los bosques como una alternativa de no mercado que respalde y fortalezca la
gobernanza, la aplicación de las salvaguardias mencionadas en el párrafo 2 (c-e) del
apéndice I de la decisión 1/CP.16, y las múltiples funciones de los bosques, podrían ser
desarrollados”.
Esta propuesta se hace efectiva en Bolivia a través del “Mecanismo de Mitigación y
Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques” cuyo objetivo general
es “fortalecer el manejo integral y sustentable de los bosques tropicales y andinos y zonas
de vida con predominancia de bosque para impulsar, en un contexto de cambio climático,
el desarrollo integral de las poblaciones indígenas y locales en armonía con la Madre
23
Mecanismo de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques, Ministerio
de Relaciones Exteriores de Bolivia, 2012.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
32
Tierra para Vivir Bien”24, actualmente este mecanismo está siendo desarrollado de forma
coordinada entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Medio Ambiente
y Agua, con la participación de las entidades públicas con competencias sobre los
bosques, Universidades, entidades privadas, organizaciones sociales indígena originario
campesinas e interculturales, Organizaciones No Gubernamentales y profesionales de
Bolivia y del exterior del país vinculados con la temática de los bosques.
Dicho mecanismo propone un manejo integral y sustentable de los bosques y de la
gestión territorial regionalizada, con un enfoque conjunto de mitigación y adaptación al
cambio climático en objetivos de reducción de la deforestación y degradación forestal de
forma paralela a la reducción de la pobreza y a la creación de mejores condiciones de
resiliencia de los bosques y de las poblaciones viviendo en los mismos, a través de la
constitución de una estructura institucional y financiera para promover la gestión de
bosques y áreas naturales con vocación forestal de manera integral y sustentable.
Este mecanismo está siendo desarrollado en base a experiencias de manejo forestal
comunitario de los bosques en el marco del desarrollo de procesos de gestión territorial e
de iniciativas en curso orientadas a promover y fortalecer un manejo integral y sustentable
de los bosques y áreas con vocación forestal, las mismas que están basadas en múltiples
arreglos institucionales públicos, privados y/o comunitarios.
Proyecto de Ley No. 037/2012-2013 C.S. “Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo
Integral para Vivir Bien”, aprobada en grande y detalle por la Cámara de Senadores y
recientemente por la Cámara de Diputados, establece, entre otros, el marco institucional
para hacer operativo la propuesta Vida Sustentable del Bosque, en su artículo 54
establece que el Mecanismo Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo integral
y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra, será operado por la Autoridad
Plurinacional de la Madre Tierra y tiene como objetivo “objetivo de promover el manejo
integral y el aprovechamiento sustentable de los bosques y los sistemas de vida de la
Madre Tierra, la conservación, protección y restauración de los sistemas de vida, de la
biodiversidad y las funciones ambientales, facilitando usos más óptimos del suelo a través
del desarrollo de sistemas productivos sustentables, incluyendo agropecuarios y
forestales, para enfrentar las causas y reducir la deforestación y degradación forestal, en
un contexto de mitigación y adaptación al cambio climático”.25
El mecanismo pretende reconocer, valorar y apoyar el desarrollo de las instituciones de la
población local e indígena con el fin de empoderar su rol en el uso, conservación,
restauración y aprovechamiento del bosque y en la restauración de las áreas con
vocación forestal, mejorando al mismo tiempo los medios de vida de las poblaciones
locales; Desarrollar procesos de gestión territorial con enfoque conjunto de mitigación
(conservación para la absorción de carbono) y adaptación (vulnerabilidad e impacto
social, económica y ambiental) al cambio climático en las áreas de bosques y con
24
Presentación del Mecanismo de Mitigación y Adaptación para el manejo integral y sustentable de los
bosques y la madre tierra, Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Medio Ambiente y Agua,
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambio Climático y de Gestión y Desarrollo Forestal, 2012
25
Proyecto de Ley C.S. Nº 037/2012-2013, “ley marco de la madre tierra y desarrollo integral para vivir bien”
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
33
vocación forestal; Articular procesos de seguridad jurídica de la propiedad agraria y
forestal; Fortalecimiento de capacidades institucionales locales para la gobernanza;
Desarrar sistemas de información, transferencia de conocimientos y educación sobre
gestión territorial y manejo integral y sustentable de los bosques; Generar procesos de
evaluación, coordinación y cooperación con relación a procesos de mitigación y
adaptación climática en áreas de bosques y vocación forestal; Facilitar rransferencias de
tecnologías, buenas prácticas, procesos y construcción de capacidades para procesos
conjuntos de mitigación y adaptación; y desarrollar sistemas de información, transferencia
de conocimientos y educación sobre gestión territorial y manejo integral y sustentable de
los bosques26.
En 2008, el gobierno de Bolivia a través de su viceministerio de biodiversidad, recursos
forestales y medio ambiente, lanza la Política Nacional para la Gestión Integral de los
Bosques (PNGIB) que constituye una propuesta para reconducir el proceso forestal
boliviano, a partir del reconocimiento de las funciones múltiples de los ecosistemas
forestales para generar recursos económicos suficientes que contribuyan al desarrollo
nacional, a reducir la pobreza de las poblaciones que dependen de los recursos de los
bosque y a proporcionar servicios ambientales locales y globales. Los principales
objetivos de esta política son impulsar el bienestar del conjunto de los usuarios del
bosque, principalmente de los más pobres, y mejorar la contribución de los bosques al
desarrollo económico con una distribución más equitativa de los beneficios. Asimismo, se
pretende garantizar la conservación de los bosques para asegurar la provisión de los
bienes y servicios ambientales que contribuyan a la mitigación y adaptación a los
crecientes riesgos del cambio climático27.
Esta política prioriza las siguientes líneas de acción; 1) Efectivizar la gestión compartida
de los bosques, 2) Reducir las presiones que amenazan a los bosques, 3) Consolidar una
economía forestal competitiva e incluyente, 4) Ampliar la contribución de los bosques a los
medios de vida, 5) Promover la conservación y restauración forestal, y 6) Desarrollar
procesos de innovación para el manejo de bosques.
Como se ha mencionado anteriormente, el gobierno de Bolivia no está de acuerdo con la
implantación de REDD, como mecanismo para mitigar el cambio climático, se opone a
cualquier mecanismo de mercado para la conservación, considera que debe hacerse
énfasis en el respeto y la promoción de derechos de los pueblos indígenas y las
comunidades locales, incluyendo su participación activa en este tipo de mecanismo. Así,
el Programa Nacional de Cambios Climáticos (PNCC) plantea la Estrategia Nacional de
Bosque y Cambio Climático (ENBCC) (2009), con apoyo de Fondo Cooperativo para el
Carbono de los Bosques del Banco Mundial (BM-FCPF), el Programa de Reducción de
Emisiones por Deforestación y Desertificación de Bosques de Naciones Unidas
(UNREDD) y la Cooperación del Gobierno Alemán, en el cual se desarrollan proyectos
26
Presentación del Mecanismo de Mitigación y Adaptación para el manejo integral y sustentable de los
bosques y la madre tierra, Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Medio Ambiente y Agua,
Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambio Climático y de Gestión y Desarrollo Forestal, 2012
27
Política Nacional para la Gestión Integral de los Bosques, Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y
Medio Ambiente, 2008.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
34
piloto aunque, se carece de claridad para la operatividad de estos mecanismos. No se
conocen los detalles de este esquema, así como de los proyectos piloto que los
componen que se encuentra aún en fase de preparación o adecuación a los
planeamientos internacionales del gobierno de Bolivia.
El “Programa Nacional Conjunto ONU-REDD” (UN-REDD por sus siglas en ingles), estaba
previsto ejecutarse el 2010-2013, y pretendía apoyar a Bolivia en sus esfuerzos para
superar barreras que impiden la implementación de mecanismos REDD en Bolivia 28. El
documento del programa nacional conjunto Bolivia - ONU-REDD fue elaborado en marzo
de 2010, dada la posición y propuesta del gobierno de Bolivia respecto a este mecanismo,
actualmente se negocia la implementación de este programa en el país.
Antes de que Bolivia asuma esta posición respecto a mecanismos REDD, se llevó a cabo
el proyecto “Proyecto de Acción Climática Noel Kempff” (PAC-NK) tiene una extensión
aproximada de 634,000 hectáreas y está localizado en el área de expansión del Parque
Nacional Noel Kempff Mercado, constituyéndose en el más grande proyecto forestal de
mitigación de carbono en el mundo dentro la fase piloto de las Actividades de
Implementación Conjunta (AIC).
Por último, en términos de reforestación, el Decreto Supremo 443, de marzo de 2010,
crea el Programa Nacional de Forestación y Reforestación y las condiciones para su
implementación. Este busca ampliar la contribución a la conservación de la biodiversidad,
mantenimiento de procesos ecológicos, restauración de ecosistemas y cuencas, así como
la disminución de los efectos del cambio climático; Fortalecer la concepción de manejo
integral del bosque, reconociendo el valor de la función ambiental, social y económica que
cumple el mismo; e incrementar la cobertura boscosa del país. El ministerio de medio
ambiente y agua está a cargo de implementar este plan, su fuente de financiamiento son
los recursos provenientes del Fonabosque.
3.2.5. Programas en adaptación
El PNCC, ha desarrollado las iniciativas más importantes en el área de adaptación a nivel
nacional, rescatamos la implementación de los principales proyectos:
Proyecto estudios de cambios climáticos
Plan de acción quinquenal del programa nacional de cambios climáticos 2005-2009
Proyecto de implementación del mecanismo nacional de adaptación a cambio
climático (MNACC)

Programa estratégico para el fortalecimiento de la capacidad de adaptación al
cambio climático en el contexto de la seguridad y soberanía Alimentaria
 Programa sectorial de adaptación al Cambio Climático desde la Biodiversidad y
sus Ecosistemas
Proyecto regional andino de adaptación al cambio climático en áreas de retroceso
de glaciares (PRAA)
28
UN-REDD (United Nations - Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation) National
Programme Document-Bolivia, UN-REDD Programme, 2010
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
35
Por otro lado, el programa de mayor inversión sobre adaptación desarrollado actualmente
en el país, es el Programa piloto de resiliencia climática - Bolivia (PPCR por sus siglas en
inglés), está siendo ejecutado por el ministerio medio ambiente y agua, a través de su
viceministerio de Recursos Hídricos como punto focal técnico, y en coordinación con el
ministerio de planificación del desarrollo como punto focal político.
Asimismo desde el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, ha impulsado acciones relativas
a la adaptación de los recursos hídricos ante los cambios climáticos implementando
proyectos en ciudades como el Alto, La Paz, Cochabamba y Tarija.
A continuación resumimos el desarrollo de cada uno de estos proyectos:
1.
Mecanismo Nacional de Adaptación al Cambio Climático.
En 2007 se establece este mecanismo como herramienta estratégica para identificar los
sectores vulnerables, sentar las directrices para reducir la vulnerabilidad al cambio climático
en el país, promover la resiliencia planificada, transversalizar y reducir riesgos a los impactos
del cambio climático.
El mecanismo es un plan nacional de adaptación para ser ejecutado en un período de 10
años, que coordina las actividades multisectoriales en respuesta al cambio climático.
Busca iniciar un proceso planificado de incorporación de los temas del cambio climático
en los niveles sectoriales, prefecturales, municipales y de las comunidades, sus objetivos
estratégicos son:
-
Reducir la vulnerabilidad al cambio climático.
Promover la adaptación planificada en el marco de los distintos programas sectoriales.
Reducir riesgos a los impactos del cambio climático en los distintos sectores
identificados como vulnerables.
Este mecanismo prioriza sectores como recursos hídricos, agricultura, ecosistemas,
salud, asentamientos humanos e infraestructura y riesgos climáticos. Asimismo, como se
ha mencionado, plantea acciones transversales referidas a la investigación, educación y
recuperación de los conocimientos ancestrales. La estructura del MNACC comprende cinco
programas sectoriales:
1.
2.
3.
4.
5.
Adaptación de la seguridad alimentaria al cambio climático
Adaptación sanitaria al cambio climático
Adaptación de los recursos hídricos al cambio climático
Adaptación de los ecosistemas al cambio climático
Adaptación de los asentamientos humanos y gestión de riesgos.
Estos programas a la vez se articulan con programas transversales: a) Investigación científica;
b) Capacitación, difusión y educación y c) Aspectos antropológicos y conocimientos
ancestrales.
Este mecanismo planteó la importancia de transversalizar la temática de cambio climático de
tal forma que la temática de adaptación no se concentre tan sólo dentro de alguna unidad de
un ministerio sino que se convierta en una estrategia para el desarrollo y este incluida en
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
36
diferentes sectores. El mecanismo plantea que cada sector, como recursos hídricos, riego,
seguridad alimentaria, educación, ciencia y tecnología, debe desarrollar su propio plan
sectorial y sus acciones de adaptación. En la ejecución de este mecanismo se trabajó con los
diferentes sectores, se cuentan con planes sectoriales de adaptación que fueron publicados
en 2011 (Beltran, 2012). Rescatamos a continuación dos de ellos:
-
Programa estratégico para el fortalecimiento de la capacidad de adaptación al cambio
climático en el contexto de la seguridad y soberanía Alimentaria (2011 - 2015)
Tiene como objetivo de incorporar las cuestiones de adaptación en áreas clave de producción
de alimentos y la seguridad alimentaria. Para hacer frente a los efectos del cambio climático
en la agricultura, se centra dos ejes centrales: agua y suelo.
Con la implementación de este programa el gobierno de Bolivia espera construir procesos
planificados y sostenidos en el tiempo para garantizar el desarrollo de la seguridad y
soberanía alimentaria, que se originen desde los ámbitos locales y se nutran del compromiso
concertado de los actores públicos y privados para la producción y distribución de alimentos
en el marco del derecho humano a la alimentación.
-
Programa sectorial de adaptación al Cambio Climático desde la Biodiversidad y sus
Ecosistemas
Se ha desarrollado un diagnóstico de las áreas en las que es adecuado priorizar acciones
sobre el cambio climático en relación con la biodiversidad y los ecosistemas. El documento del
“Programa sectorial de adaptación al El Cambio Climático desde la Biodiversidad y sus
Ecosistemas” (MMAyA, 2011) reconoce la importancia de tener en cuenta la cuestión del
cambio climático como un factor transversal en proyectos destinados a la utilización sostenible
de la biodiversidad, ya que puede tener un impacto significativo en la disponibilidad, la
cantidad y calidad de los recursos de la biodiversidad a ser empleado.
2.
Proyecto estudios de cambios climáticos (2004)
Este proyecto abarcó a 14 países de Latinoamérica, África y Asia, su objetivo fue
aumentar la comprensión de la vulnerabilidad al cambio climático, generar instrumentos y
metodologías para su evaluación, formar capacidades adaptativas de las comunidades
locales en regiones semiáridas de montaña y sentar las bases de políticas y estrategias
nacionales en el tema. En Bolivia se desarrolló en 6 municipios de las regiones del Lago
Titicaca y Valles Cruceños. La fase I puso énfasis en la evaluación participativa de la
vulnerabilidad y la fase II en la adaptación.
El proyecto consolidó un diagnóstico sobre la vulnerabilidad y adaptación al cambio
climático en las dos regiones definidas y los 6 municipios participantes en el proyecto. Se
consolidaron estrategias municipales de adaptación al cambio climático, a través de
ordenanzas municipales, y carteras de financiamiento para las estrategias, se definió un
programa de formación para fortalecer las capacidades a los municipios en la
implementación de dicha estrategia.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
37
3.
Proyecto regional andino de adaptación al cambio climático en áreas de
retroceso de glaciares (PRAA)
Este proyecto tiene como objetivo asistir en la preparación del Proyecto “Diseño e
implementación de Medidas Piloto de Adaptación al Cambio Climático en la Región
Andina”, es llevado a cabo conjuntamente con el Perú y Ecuador con financiamiento del
Fondo Especial del Cambio Climático, a través del Banco Mundial, inicio en 2011 y tendrá
una duración de 6 años.
El objetivo superior del programa es la promoción de medidas conjuntas de adaptación al
cambio climático en el sector agropecuario en los países miembro de la Comunidad
Andina de Naciones (CAN). Sus objetivos de desarrollo son el fortalecimiento de
estrategias nacionales de seguridad alimentaria en el contexto de adaptación del cambio
climático y el fortalecimiento de la institucionalidad del sector agropecuario.
Actualmente está siendo implementado por el PNCC y ha concentrado sus actividades en
la planificación detallada y la definición de los arreglos institucionales. Pretende
desarrollar los siguientes productos:
-
La elaboración de un mapa de vulnerabilidad al cambio climático, que apoye el
proceso de toma de decisiones
La generación de escenarios climáticos para el periodo 2015-2039, requeridos para el
diseño de las medidas de adaptación futuras;
La elaboración e implementación de un plan de difusión de la experiencias generadas
en el marco del Proyecto
Contribuir con el monitoreo del retroceso de los glaciares, utilizando técnicas de
sensores remotos
La implementación de tres proyectos piloto de adaptación.
Además de esto, el PRAA tiene previsto implementar tres proyectos pilotos, el primero
relacionado a gestión integrada de cuencas incorporando el impacto del retroceso
acelerado de glaciares, el segundo es un plan de manejo integrado piloto de cuencas
afectadas por el retroceso glaciar en el Altiplano y Valles Altos y el tercero está referido a
adaptación participativa para la construcción de defensivos.
4.
Programa piloto de resiliencia climática - Bolivia (PPCR)
Bolivia es parte de los nueve países participantes en el Programa piloto de resiliencia
climática - Bolivia (PPCR por sus siglas en inglés), es el primer programa desarrollado
por el fondo climático estratégico Climate Investment Funds (CIF por sus siglas en inglés)
del Banco Mundial y tiene como objetivo proporcionar incentivos para una acción
ampliada y los cambios transformacionales en la integración de adaptación al cambio
climático en la planificación del desarrollo nacional, al tiempo que complementan otras
actividades en curso en estos nueve países.
El PPCR-Bolivia es el mayor programa en implementación en términos de adaptación,
tiene como objetivo contribuir en la integración de la resiliencia climática en las políticas
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
38
del desarrollo productivo, social y ambiental, y sus mecanismos de planificación, inversión
y gestión, tanto sectorial como territorial, para aportar al logro del Vivir Bien en armonía
con la Madre Tierra.
El punto focal técnico es el ministerio medio ambiente y agua, a través de su
Viceministerio de Recursos Hídricos, y el punto focal político el ministerio de planificación
del desarrollo. En sus inicios estaba previsto que el punto focal técnico de este proyecto
sea el PNCC, pero debido a la debilidad institucional que presentaba para ejecutar el
proyecto, paso a ser el Viceministerio de Recursos Hídricos (Ramos, 2012).
El PPCR está previsto en dos fases, en la fase 1 está prevista la formulación del
programa estratégico de resiliencia climática, fortalecimiento de capacidades
institucionales, estudios y preparación de cartera de proyectos de inversión; en la Fase 2,
se plantea la presentación del “Programa Estratégico de Resiliencia Climática” para
acceder a recursos para su implementación en la fase 2. Durante la Fase 1 se propone la
elaboración y/o complementación de estudios de pre inversión e inversión con enfoque de
resiliencia climática, que se desarrollarían en un periodo entre 6 meses a 2 años, su
finalización no condiciona el inicio de la fase 2. El financiamiento para la fase 1 es de 1,5
millones de dólares y para la fase 2 rango de 40 a 110 millones de dólares para la
implementación del PPCR, sujeto a la aprobación de un comité, que pueden apalancar
por donación 40-50 millones de dólares (según la aprobación de la propuesta) y por
préstamo voluntario a bajas tasas concesionales 60 millones de dólares (según la
aprobación de la propuesta).
La Fase 1 se aprobó en Julio de 2010, actualmente se está desarrollando la parte técnica,
administrativa y fiduciaria, para implementar la fase I y se ha elaborado y presentado al
CIF, el Programa Estratégico de Resiliencia Climática de Bolivia para la Fase 2, que ha
sido aprobado como base para el ulterior desarrollo de los proyectos previstos en el plan
estratégico y toma nota de la financiación solicitada de 50 millones en subvenciones y 60
millones de dólares en otros recursos en condiciones favorables y bajas tasas
concesionales. Se espera las gestiones administrativa para que Bolivia pueda acceder a
estos fondos (Beltrán y González, 2012).
El objetivo del PPCR-Bolivia Fase 1 es fortalecer (y en algunos casos construir) las bases
para la implementación de acciones piloto especificas con miras a reducir la vulnerabilidad
social, económica y ambiental frente al cambio climático, incluyendo acciones para
incorporar cambio climático en el proceso de planificación, en los sistemas de inversión y
gestión pública con la asignación de recursos para la resiliencia climática a nivel nacional,
sectorial y territorial.
Los objetivos específicos del PPCR-Bolivia Fase 1 son los siguientes:
a) Contribuir en la integración de la gestión de riesgos del cambio climático en las
políticas, en la planificación, inversión y la gestión tanto sectorial como territorial.
b)
Fortalecer las capacidades institucionales y de gestión para mejorar la respuesta al
cambio climático en los sectores vulnerables priorizados.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
39
-
-
Formular mecanismos financieros que permitan multiplicar y apalancar inversiones
orientadas al desarrollo de capacidades de resiliencia climática.
Fortalecer los sistemas de información y base de datos orientados a la toma de
decisión.
Mejorar la coordinación entre los actores y sectores claves, para la integración de
resiliencia climática durante la elaboración y ejecución de programas y proyectos
de inversión especialmente aquellos productivos.
Desarrollar enfoques de planificación-acción, integrando consideraciones de
resiliencia climática.
Apoyar en la formulación de programas y proyectos regionales e intersectoriales
con enfoque de cambios climáticos.
El PPCR en su Fase II canalizará una inversión de 86 millones de dólares, destinados a
establecer un Programa de Cambio Climático vinculado al la Gestión Integral de Cuencas
que contempla tres componentes.
-
-
5.
Componente 1 de fortalecimiento de las capacidades nacionales de información y
planificación del cambio climático. Este componente generará mayores
capacidades para entender los potenciales impactos del cambio climático sobre
los recursos hídricos en las zonas seleccionadas por el proyecto, y mejorar las
capacidades para la gestión y planificación de proyectos a través de un aumento
de las capacidades del VIPFE para integrar consideraciones de cambio climático
en el sector.
Componente 2 orientado a aumentar la resiliencia climática del sistema de
provisión de agua en las ciudades de La Paz y el Alto.
Componente 3 orientado a generar mayores capacidades para la integración de la
variable de cambio climático en los programas y proyectos de cuencas, riego,
agua y saneamiento en la cuenca media y baja del Río Grande.
Otros programas de cambio climático fuera del ámbito gubernamental
En los últimos 5 años, se han desarrollado varios programas y proyectos, en diferentes
lugares del país que podrían a ser útiles para futuras políticas públicas relacionadas a
adaptación en el país, a continuación mencionaremos aquellos que pueden ser los más
representativos.
Programa de Reducción de la Vulnerabilidad de los Medios de Vida ante el Cambio
Climático.
La Liga de Defensa del Medio Ambiente (LIDEMA) ha ejecutado la primera fase y ha
iniciado la ejecución de la segunda fase de este proyecto cuyo principal objetivo es
aportar a acciones nacionales destinadas a prever los impactos negativos del cambio
climático y a la sostenibilidad de los medios de vida promoviendo la adopción de modelos
de desarrollo sostenibles para revertir el deterioro de las bases productivas, y reducir la
vulnerabilidad ante los efectos del cambio climático, tanto en ámbitos urbanos como
rurales.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
40
Los resultados de la primera fase fueron los siguientes:
1. Un diagnóstico de escenarios priorizados a escala regional.
2. Un diagnóstico de los actores que están o deberían estar involucrados en la reducción
de la vulnerabilidad de los medios de vida, a nivel nacional, regional y departamental.
3. La identificación de acciones potenciales de intervención.
4. Propuestas de tipologías de intervención.
5. Plan básico de capacitación y fortalecimiento de LIDEMA.
A partir de estos productos, en la segunda fase este proyecto propone desarrollar dos
procesos secuenciales:
1. Uno de fortalecimiento institucional, consistente en la capacitación teórico – práctica
del equipo de LIDEMA (instituciones miembro, personal de la Unidad Ejecutiva y
voluntarios), destinado a fortalecer sus capacidades para la reducción de la
vulnerabilidad de los medios de vida ante el cambio climático, que permitirá, por una
parte, contar con funcionarios, de todos los departamentos del país, capacitadas para
la ejecución futura del Programa. Por otra, facilitará el recojo de información local y
específica para elaborar el Programa.
2. Otro, destinado a contar con el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad de los
Medios de Vida ante el Cambio Climático, elaborado de manera participativa y en
base a la los insumos de la primera fase y la información sistematizada del trabajo de
campo realizado por las personas que han participado en el proceso de capacitación.
Programa de Reducción de Riesgo de Desastres y CONCERTAR (COSUDE)
Este programa apoya la incorporación de la reducción del riesgo de desastres naturales
en la gestión municipal y de mancomunidades, busca contribuir a la disminución de
riesgos climáticos en la producción agrícola, y ofrece asistencia técnica en la preparación,
respuesta y recuperación frente a desastres naturales. Entre sus objetivos esta lograr que
todas las actividades de la cooperación suiza en Bolivia consideren temas de riesgos
naturales y cambio climático a fin de garantizar su mayor sustentabilidad.
CONCERTAR es un programa financiado por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la
Cooperación (COSUDE), ejecutado por la Fundación Suiza para el Desarrollo y la
Cooperación Internacional (INTERCOOPERATION). A partir de septiembre del 2010 se
implementa su segunda fase la cual tendrá una duración de tres años. CONCERTAR es
un programa que tiene por objetivo general mejorar el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales, principalmente agua, en el marco de una gestión territorial
supramunicipal para contribuir a la mejora de la calidad de vida. En su segunda Fase el
proyecto contempla una mayor visibilización de los vínculos con la temática del cambio
climático.
CONCERTAR es miembro del Programa GESTOR que es una iniciativa de COSUDE que
propone relacionar y aprovechar al máximo el alcance, condiciones e información de
cuatro miembros: mandato directo que es CONCERTAR; y tres de carácter
gubernamental: el Proyecto de Desarrollo Concurrente Regional (PDCR), el Plan Nacional
de Cuencas (PNC) y el Programa de Manejo Integrado de Cuencas (PROMIC); a los
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
41
cuales COSUDE contribuye en sus distintas modalidades de financiamiento
(cofinanciamiento, canasta de fondos y cooperación bilateral, respectivamente).
4. Análisis y evaluación de las políticas sobre cambio climático,
sector agropecuario y forestal
4.1.Mitigación
La economía boliviana gira en gran medida en torno a la actividad agropecuaria; la cual
provoca deforestación y utiliza la tecnología del fuego en su ciclo productivo; y por lo tanto
es la actividad que genera la mayor cantidad de gases de efecto de invernadero (GEI)
según el Inventario Nacional de GEI.
Si bien en Bolivia no existe legislación con objetivos climáticos expresos, una de las
potencialidades legislativas, asociadas a la mitigación del cambio climático con que
cuenta Bolivia, es su régimen forestal y el de áreas protegidas; que ha permitido mantener
en buen estado de conservación una buena parte de sus bosques naturales, que son una
herramienta de mitigación importante, al fungir como sumideros de GEI, de ahí que los
programas pilotos más exitosos en esta materia, hayan venido de la mano de la
implementación de herramientas jurídicas de estos regímenes reguladores. Sin embargo,
medidas normativas y acciones políticas relacionadas tanto al sector forestal como al
agrícola, han influenciado de manera directa en los índices de deforestación, como
veremos más adelante.
4.1.1. Aspectos centrales de la política forestal
La ley forestal N° 1700 aprobada en el año 1996 establece un régimen forestal para
Bolivia en el que se contempla una serie de elementos para favorecer el manejo
sostenible de los bosques cuya actividad puede evitar la conversión de bosques al uso
agropecuario, al generar beneficios económicos y sociales con base en el bosque en pie.
Sus objetivos son los siguientes:
1.
2.
3.
4.
Normar la utilización sostenible y la protección de los bosques y Tierras forestales en
beneficio de las generaciones actuales y futuras, armonizando el interés social,
económico y ecológico del país.
Promover el establecimiento de actividades forestales sostenibles y eficientes que
contribuyan al cumplimiento de las metas del desarrollo socioeconómico de la nación.
Lograr rendimientos sostenibles y mejorados de los recursos forestales y garantizar la
conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y el medio ambiente.
Facilitar a toda la población el acceso a los recursos forestales y a sus beneficios, en
estricto cumplimiento de las prescripciones de protección y sostenibilidad.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
42
Para este estudio solo analizaremos el impacto de este régimen forestal en términos de
deforestación, para ello pondremos bajo esta perspectiva los principales instrumentos
generados bajo esta política y sus resultandos alcanzados.
La experiencia de reforma del sector forestal boliviano constituye una de las pocas
instancias en países en desarrollo en donde se ha organizado un esfuerzo coherente para
racionalizar el manejo de los recursos forestales en consonancia con cambios más
amplios en el sistema total de gobernabilidad. El país llegó a ser líder en certificación
entre los países tropicales, con cerca de un millón de hectáreas de recursos forestales
certificados29. No obstante, la iniciativa de reforma ha enfrentado numerosos obstáculos.
La orientación principal de la legislación forestal y agraria en Bolivia está asociada al uso
sostenible del recurso suelo, en función a su capacidad de uso mayor; esto implica que al
clasificarse una superficie del territorio nacional como tierras de producción forestal
permanente, se limitan las posibilidades de su conversión a otros usos, como el
agropecuario, y por lo tanto se reduce la deforestación y con ello la emisión de GEI
asociada a esta actividad. De igual manera encontramos otras herramientas como las
Reservas Privadas de Patrimonio Natural; las Servidumbres Ecológicas, las Tierras de
Inmovilización, y las áreas dedicadas al aprovechamiento forestal sostenible.
La Ley 1700 plantea una clasificación del uso de la tierras, dispone que a nivel
departamental se elaboren Planes de Uso de Suelo (PLUS) a nivel macro e incorpora otro
instrumento técnico a nivel predial que permite a los propietarios elaborar un Plan de
Ordenamiento Predial (POP), estos instrumentos técnicos y jurídicos deberían haber
permitido al país organizar el territorio en base al uso de la tierra, además de traducirse
como un elemento más para que se reconozca a las actividades forestales en la función
económica social establecida en la Ley INRA. Sin embargo, en la implementación de
estos instrumentos de gestión se atravesó por falencias operativas y no lograron dar una
efinición clara en cuanto al uso de suelo.
Las clases de otorgamiento y control de derechos forestales, que están definidos en este
régimen son: a) Concesiones Forestales en tierras fiscales, b) Autorización de
aprovechamiento en tierras de propiedad privada y, c) Permisos de Desmonte. Bajo esta
Ley fue creado un sistema de fiscalización del manejo y extracción forestal, además de
algunos mecanismos de regulaciones de mercado y tasas impositivas para hacer menos
atractivas las operaciones forestales no sostenibles e ilegales.
Cuadro 5: Derechos de uso de recursos forestales por tipo de bosque en Bolivia e
instrumentos de gestión según la ley 1700
CLASE DE
TENENCIA
Bosques
fiscales bajo
tuición del
DERECHOS
Concesión
forestal a
empresas
INSTRUMENTOS TÉCNICOS



Contrato de concesión
Inventario forestal - PGMF
Censo forestal - Plan Operativo
TIEMPO DE
VIGENCIA
40 años,
renovable y
29
Contreras y Vargas, Las Dimensiones Sociales, Ambientales y Económicas de las Reformas a la Política
Forestal de Bolivia, 2002
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
43
gobierno central
(áreas
protegidas
nacionales y
TPFP)
Bosques
fiscales bajo
tuición de
gobiernos
municipales
Bosques en
tierras privadas
madereras


Anual Forestal (POAF)
Auditoría forestal quinquenal
Pago de patente forestal 7,5
US$/ha/año sobre el área intervenida
revocable
Concesión a
ASL




Contrato de concesión
Inventario forestal - PGMF
Censo forestal - POAF
Pago de patente forestal 1 US$/ha,
sobre área anual
40 años,
renovable y
revocable
Autorización de
desmonte con
fines agrícolas



Plan de desmonte
Título de propiedad
Patente de desmonte 15 US$/ha
Una sola vez

Plan de manejo para el producto
específico o producto forestal no
maderable (PFNM)
Plan Operativo Anual de
aprovechamiento por gestión
Certificado de origen para el
transporte y comercialización
Indefinido
aunque los
PGMF-PFNM
deben ser
renovados
cada cinco
años
Resolución de autorización
Título de propiedad
Inventario forestal – PGMF en caso
de áreas ≥ 200 ha
Censo forestal - POAF
Pago de patente forestal 1
US$/ha/año sobre el área anual
Indefinido
aunque los
PGMF deben
ser renovados
cada cinco
años
Autorización de
extracción de
recursos
naturales


Autorización de
manejo y
aprovechamient
o forestal



Bosques en
tierras de
pequeños
agricultores y
colonos
Idem

Idem
Idem
Bosques en
TCO
Autorización de
manejo y
aprovechamient
o forestal




Resolución de autorización
PGMF
POAF
Pago de patente forestal 1 US$/ha
sobre área anual
Indefinido
aunque los
PGMF deben
ser renovados
cada 5 años


Fuente: Elaboración propia en base a la Ley Forestal 1700 (1996) y Reglamentos de la Ley 1700 (1997).
Cada derecho de aprovechamiento forestal, cuenta con instrumentos de gestión que
buscan garantizar la sostenibilidad del aprovechamiento forestal: Los Planes Generales
de Manejo; Planes Operativos Anuales Forestales y programas de abastecimiento y
control de materia prima; establece ciclos de corta de al menos 20 años; diámetros
mínimos de corta; población de árboles remanentes como semilleros para asegurar la
regeneración natural.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
44
La promoción de planes de Manejo Forestal Sostenible es sin duda un avance
significativo; sin embargo, es difícil establecer la naturaleza y la magnitud del impacto neto
del régimen forestal sobre la calidad del manejo forestal, la deforestación y la degradación
de los recursos forestales nacionales.
La institución encargada de la aplicación de la norma es la Autoridad de Fiscalización y
Control Social de Bosques y Tierras (ABT) (antes Superintendencia Forestal), pero según
la misma ley forestal, existen algunas competencias complementarias que descansan en
los Gobiernos departamentales y Municipales. En relación a la gestión de uso de la tierra
la ABT maneja dos instrumentos:
a) La Certificación del Uso Mayor de la Tierra (CUMAT) 1 y/o Certificación de la
Capacidad de Uso del Suelo (CUS); y
b) Los Planes de Ordenamiento Predial (POP).
Ambos instrumentos están basados en la información contenida en los Planes de Uso de
Suelo Departamentales aprobados por norma legal y Planes Municipales de
Ordenamiento Territorial debidamente aprobados y homologados.
El Plan de Ordenamiento Predial es un instrumento de zonificación y gestión de los
recursos naturales a nivel predial. Una vez aprobado, su cumplimiento es obligatorio y
permite al propietario de un predio tener una guía para el uso sostenible de la tierra,
respetando las normas técnicas y legales vigentes en el país.
La legislación boliviana reconoce dos tipos de quemas prescritas, la quema de cobertura
vegetal originada por desmontes autorizados para labores agrícolas y la quema
controlada de pastizales para actividades ganaderas. Ambas solo pueden ser ejecutadas
sobre tierras aptas para usos agrícolas y/o pecuarios. El mayor porcentaje de cambio de
uso de suelo en Bolivia se realiza de forma ilegal, la experiencia muestra que para los
propietarios de predios les resulta más fácil pagar la multa establecida por desmontes
ilegales, que no resulta tan alta, en lugar de realizar el trámite para validar su plan de
ordenamiento predial, que se traduce en trámites burocráticos y lentos, y luego solicitar
un permiso de desmonte.
Cuadro 6: Instrumentos de Manejo Forestal en Bolivia vigentes actualmente
INSTRUMENTO
Plan General de
Manejo Forestal
(PGMF)
Plan Operativo
Anual Forestal
(POAF)
Mapas de
vegetación
Mapas de
DESCRIPCIÓN
Elaborado sobre la base de un inventario forestal basado en muestras
representativas de cada unidad de bosque, contiene las directrices de
intervención por un periodo de 20 años, acompañados por mapas de
vegetación.
Se elabora cada año o cada vez que se va a aprovechar un bloque,
sobre la base de un censo forestal del 100% de los árboles
comerciales del área a intervenir anualmente (bloque-20ava parte del
área total de manejo).
Elaborados por consultores en base a imágenes satélites o fotografías
áreas.
Del censo forestal se obtiene una lista de árboles a aprovechar,
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
45
árboles
Informes
Anuales del
POAF (IAPOAF)
Certificados
Forestales de
Origen (CFO)
Auditoría
forestal
Pago de patente
forestal
árboles semilleros, con sus coordenadas y un mapa de árboles que
especifica la ubicación de cada uno con su especie.
Se elabora al final de cada gestión, en el cual se especifica la lista de
árboles extraídos y los resultados obtenidos de trozas llevadas al
aserradero. En base a este informe y su verificación y aprobación, la
SF autoriza la continuidad o la anulación del permiso.
Con base en el POAF y la cantidad de madera a retirar, la ABT
proporciona al usuario los Certificados Forestales de Origen (CFO,
hoy en forma digital), sin los cuales los camiones que transportan la
madera pueden ser detenidos y decomisados por los agentes de la
ABT.
La auditoría forestal, realizada por consultores independientes
convocados por la ABT, debería aplicar cada cinco años a las
empresas concesionarias para verificar su grado de cumplimiento con
las directrices de manejo sostenible.
Previo a cualquier aprovechamiento de carácter comercial todos los
actores deben pagar una patente mínima por hectárea que varía en
monto para empresas, ASL y TCO.
Fuente: Ley Forestal 1700 (1996), Normas Técnicas (1997)
Otro aspecto que hay que resaltar de la implementación del régimen forestal, es la figura
de las concesiones forestales, introducirse este régimen a las grandes concesiones que
existían en el país, les significaba demasiado el pago de la patente forestal (1 dólar anual
por hectárea) por toda la concesión ya que solo realizaría aprovechamiento efectivo de un
cuadrante por año, por lo que estas concesiones se redujeron y esto se tradujo en
avasallamientos a tierras fiscales y consecuente deforestación.
En 2010, siguiendo con las líneas establecidas en el PND a manera de impulsar una
empresa boliviana forestal, el gobierno lanza un decreto supremo que dispone la
reversión de estas concesiones, y las transforma en autorizaciones transitorias
especiales. Actualmente se plantea realizar un proceso de fiscalización y auditorías a
todas las concesiones ejecutadas y la aprobación de una Ley que cree el marco legal
para su implementación.
Pasando al marco institucional, la consolidación de la ex superintendencia forestal,
enfrentó fallas en ciertas regiones, como el Norte de Bolivia, y en ciertas funciones tales
como el control de actividades ilegales en tierras comunitarias de origen, comunidades
campesinas o incluso en concesiones. El problema de su financiamiento, debido a que el
Fonabosque nunca se hizo operativo, fue un factor central que influyó en estos aspectos.
Sin embargo, más allá de los obstáculos logró ser un órgano de control independiente y
transparente. Esta institución ha pasado por modificaciones, como se detallará más
adelante, a partir de convertirse en la Autoridad de Fiscalización y Control Social de
Bosques y Tierra (ABT).
Otro aspecto importante a considerar en el análisis de la implementación de régimen
forestal es el proceso de titulación de tierras establecido por el régimen agrario. La Ley
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
46
INRA instituyó el saneamiento legal como el procedimiento técnico – jurídico que tiene por
finalidad regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, ello implicó que toda
persona con títulos de propiedad agraria o poseedores se sometan a este procedimiento,
el mismo que fue ejecutado bajo el principio de que “la tierra es de quien la trabaja” con
una visión eminentemente agrícola y pecuaria, debiendo para ello cumplir con la función
económica social (FES), que debía ser establecida según el uso de la tierra, esta visión
no consideraba como cumplimiento de la FES las actividades forestales desarrolladas
sosteniblemente.
Esto generó que crezca considerablemente la tasa de deforestación de tierras de
producción forestal, alcanzando niveles alarmantes, al extremo de tener la necesidad de
aprobar el Decreto Supremo 28140 que instituía la “Propiedad Forestal”, obligando a
incluir en el Título Ejecutorial que las tierras que se estaban otorgando eran para uso
forestal o de protección, el cual fue abrogado por distorsiones políticas y que ahora
nuevamente está siendo reivindicado en la llamada “revolución agraria”. Mediante Ley
3545 de noviembre de 2006 (Ley de Reconducción de la Reforma Agraria) se reforma la
Ley 1715 – INRA, incluyendo al sector forestal al Sistema Nacional Agrario y se determina
que los desmontes ilegales se consideran incumplimiento de la FES, por lo tanto, causal
de reversión de la tierra.
Esta insuficiencia en la conceptualización de la función económico social en la aplicación
del saneamiento de derechos agrarios en tierras forestales y de derechos forestales,
sumado a la permanente inestabilidad acentuada por la lentitud y politización del proceso
de saneamiento normado por la Ley INRA, provocó, en el afán de demostrar
asentamiento y posesión, la eliminación de la cobertura boscosa indiscriminadamente y
de manera ilegal, el recorte en concesiones forestales que se encontraban vigentes y un
acelerado proceso de deforestación en el país.
4.1.2. Relación de la política forestal y agraria con la deforestación
Históricamente, la mayor parte de la deforestación ha sido ocasionada por la gran
empresa agropecuaria (66 %). La figura Nº 1, muestra que también los colonizadores del
altiplano que ocuparon bosques en las tierras bajas, han contribuido con 15%,
campesinos o pequeños productores 12 %, mientras que indígenas por su agricultura de
subsistencia, solo han deforestado 5 %. Un 2% fue realizado por colonizadores japoneses
y menonitas.
Figura 1: Área deforestada por sector productivo durante el periodo 1997 a 2010
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
47
Fuente: ABT, 2011
En los últimos decenios Bolivia ha registrado un incremento exponencial de la
deforestación. Para el período 1975 a 1993 se determinó una tasa de deforestación del
0.3%, equivalente a 168.012 hectáreas por año (Wachholtz 2006: 34). Entre 1993 y 2000,
el promedio se incrementó en 89%, llegando a 270.000 hectáreas por año (Rojas et al.,
2003: 10). Para los años 2004 y 2005 en áreas iguales o mayores a 5.3 hectáreas se
registraron 276.000 y 281.283 hectáreas deforestadas, respectivamente. Si se considera
el resto de desmontes menores, se estima que la cifra puede alcanzar hasta medio millón
de hectáreas (Muñoz, 2006: 1). La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques
y Tierra (ABT) reporta que la deforestación ha disminuido, en 2008 se reportaba 298.817
hectáreas deforestadas mientras que en 2009 se reducen a 259.446 y en 2010 se
reportan 212.074 hectáreas deforestadas (ABT, 2012).
Si bien se aprecia que la deforestación aumenta en un periodo determinado, no hay
razones evidentes para suponer que se deba al nuevo régimen forestal y no a otras
fuerzas, como el crecimiento poblacional o las presiones extra sectoriales. Debemos
analizar otras políticas establecidas y el contexto en el que se desarrolló para poder
concluir si este marco legal ha sido efectivo o no en términos de reducción de la
deforestación.
En este sentido, podemos indicar que el marco legal establecido por la Ley 1700 ha
demostrado ciertas limitaciones. Solo 9 millones-de un área potencial de 25 millones de
ha, cuentan con planes de manejo y no ha permitido reducir la deforestación y la
degradación del bosque en Bolivia30. Por otro lado, si bien los aspectos observados del
30
PNC UN-REDD Bolivia; primera versión para el Secretariado UN-REDD
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
48
régimen forestal son relevantes para determinar las causas de la deforestación en Bolivia,
debemos pasar a analizar otros aspectos que han influenciado este proceso.
Según Killeen et al. (2003) la deforesción en Bolivia es resultado de diferentes influencias
económico-sociales. Existen tres diferentes fuentes de deforestación: a) Inmigración que
produce agricultura de subsistencia, b) Agricultura mecanizada, y c) Establecimiento de
pasturas para la producción ganadera.
Hay que tener en claro que la situación no es estática y que está cambiando rápidamente.
En algunas zonas específicas, el desmonte es llevado a cabo por pequeños y medianos
campesinos. La soya, la coca y sus derivados son productos con alta demanda
internacional, con buenos precios en el mercado y altos rendimientos en campo. Son, por
lo tanto, un gran incentivo para los pequeños y medianos productores que ven en estos
dos productos, altos retornos inmediatos con mercados asegurados.
Analistas han identificado las principales causas de la deforestación en Bolivia, entre las
que se cuentan la demanda de los mercados, y la visión agrarista de la sociedad
boliviana. La visión agrarista genera políticas y leyes agraristas que incentivan la
conversión de bosques en tierras agrícolas y pecuarias. Entre estas políticas podemos
nombrar la ley agraria, que inicia la distribución de tierras forestales con criterios agrícolas
que aún se mantienen con la ley de reconducción comunitaria modificada; y el impulso a
la agricultura en comunidades que habitan los bosques (actual gobierno), bajo el supuesto
de incrementar la producción agrícola y la seguridad alimentaria.31
Otros analistas señalan que el avance acelerado y desordenado de la frontera agrícola
sobre bosques públicos es producto de un conjunto de causas por fuera del sector
forestal. La deforestación ha sido estimulada por políticas de desarrollo a las
exportaciones que han alentado el crecimiento de la agricultura mecanizada, y por
políticas de tierra que han estimulado la especulación de la tierra, además del avance de
las migraciones hacia las áreas rurales de las tierras bajas debido a causas estructurales
más complejas32.
Un producto de la Reforma Agraria establecida en la Ley INRA (1996), medianamente
tardío, es decir 10 años después, fue la ocupación física, con fines agropecuarios, de las
tierras hasta entonces vírgenes del oriente boliviano, mediante procesos de colonización
dirigidos que posteriormente se convierten en acciones espontáneas. Este proceso de
ocupación de tierras, dio como resultado el surgimiento de nuevas poblaciones, la
apertura de caminos y principalmente la ampliación de la frontera agrícola del país
(Pedraza, 2006).
En la última medición de Gases de Efecto Invernadero (GEI) se destaca un incremento de
las emisiones de Dióxido de Carbono (CO2) en las actividades agropecuarias, las que,
probablemente se incrementaron ante el anuncio de confiscar áreas que no cumplan con
31
Villegas, Zulma y Martínez, José. La visión agrarista de los actores de la deforestación en Bolivia, 2009
Pacheco, P., Agricultural expansion and deforestation in Lowlands Bolivia: the import substitution versus
the structural adjustment model in land use policy, 2006
32
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
49
la función económica y social, se estima que ante la eventualidad de perder tierras por
confiscación, los propietarios optan por deforestar para sembrar o criar ganado y así
justificar la tenencia del recurso.
A pesar de que existe datos sobre monitoreo de incendios y de deforestación de años
pasados, pretender diferenciar a los actores causantes de estos sucesos no es posible
por el momento y no existe un reporte oficial consolidado y validado por el gobierno y los
actores, precisando las responsabilidades por actores o sectores económicos en relación
a la deforestación en Bolivia.
4.1.3. Modificaciones en la política forestal y agraria
Las normas e instrumentos legislativos de Bolivia relacionados a la administración de los
bosques, contienen objetivos orientados hacia la conservación de los mismos y el
desarrollo rural sostenible. Sin embargo no existe una meta cuantitativa que indique
cuáles son los índices adecuados, considerando que siempre existirá necesidad de
habilitar tierras para la producción de alimentos. Buena parte de la economía boliviana
gira en gran medida en torno a la actividad agropecuaria (15% del PIB nacional, según
INE, 2011).
Para analizar los impactos de las políticas son varios los factores que intervienen y los
mismos están tanto en el sector forestal como el agropecuario.
1.
En el sector forestal, cabe resaltar que el manejo forestal bajo las normas
establecidas en la ley 1700 de 1996, puede considerarse como uno de las principales
mecanismos de conservación integral de los bosques, donde la figura de la concesión
forestal a empresas particulares es la que mayor superficie abarca.
2.
El sistema de Áreas Protegidas, nacionales, departamentales y municipales es otro
mecanismo con impacto, en términos de conservación de grandes superficies de
bosque.
3.
En el sector agropecuario, hay políticas que han alentado la desforestación desde
diferentes maneras, como se explica a continuación.
Las políticas y la visión del gobierno respecto a estos mecanismos de administración de
los bosques han cambiado significativamente durante los últimos 25 años, donde existe
una marcada diferencia entre el actual gobierno que asumió en 2006 y los anteriores,
como muestra el siguiente cuadro.
Cuadro 7: Modificaciones en la política nacional forestal y agraria
AMBITO
Políticas para el
Sector forestal
PERIODO 1986-2006
Apertura hacia el aprovechamiento
de bosques bajo concesiones a
empresas y comunidades
forestales, propietarios privados y
PERIODO 2006-2012
Se paraliza la entrega de nuevas
concesiones forestales a comunidades
(ASL), dando vigencia solo a las
anteriores a 2006.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
50
TCO.
Muchas concesiones forestales son
invadidas por agricultores “sin tierra”, con
escasa acción del gobierno para
impedirlo.
Procesos de nacionalización de recursos
naturales amenaza el sistema de
concesiones a grandes empresas.
Políticas para el
Sector
Agropecuario
Apertura hacia la gran empresa
agropecuaria y las exportaciones
agroindustriales.
Propiedades agrícolas sin límite de
tamaño.
Fuerte promoción de la producción bajo
economía campesina/rural.
Restricciones hacia las exportaciones de
productos agrícolas.
La propiedad agrícola se limita a 5.000 ha
en la nueva constitución.
Las normas relacionadas a la Función
Económica Social (FES) y su
cumplimiento se tornan más rígidas.
Mayor control de desmontes, aunque
insuficiente.
Impacto de las
medidas sector
forestal
Impacto de las
medidas sector
agropecuario
El área bajo concesión forestal
abarcaba más de 5,57 millones de
ha (2005), de las cuales más de 2
millones con certificación FSC.
Más de un tercio de las empresas
renuncian a concesiones debido a los
avasallamientos e inseguridad jurídica.
Gran expansión de la agricultura
mecanizada principalmente de Soja.
Se reduce el área cultivada nacional en
las gestiones 2010-2011, debido a las
restricciones para exportar.
Fuerte conversión de bosques por
agricultura mecanizada.
El área bajo concesión a empresas se
reduce a 3,24 millones (2010).
Mayor rigurosidad en el cumplimiento de
la FES indujo a mayor conversión de
bosques.
Fuente: elaboración propia en base a datos de ABT y CNF, 2012
Por el comportamiento que muestra el cuadro anterior, se nota una tendencia agrarista en
el último periodo, una inclinación a favorecer la producción agrícola, a diferencia del
periodo anterior a 2006, donde se promovió el manejo forestal paralelamente al desarrollo
agropecuario. Se observa también que en el periodo 2006 - 2012 hay políticas que
podrían por un lado frenar la desforestación mientras que otras podrían alentarla.
Entre las políticas que podrían disminuir la deforestación rescatamos:
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
51


Mayor control de desmontes y la tala ilegal. La autoridad ABT está realizando
mayores esfuerzos en los últimos 3 años.
Limitaciones a las exportaciones de algunos productos agrícolas. Estas medidas
podrían haber inducido a que entre 2009 y 2010 se mantenga el área cultivada sin
ampliarse.
Sin embargo, otras medidas podrían derivar en mayor deforestación y degradación
forestal:
 La exigencia de cumplimiento de la Función económica social y su fiscalización
cada 2 años, establecida en la Ley 3545 de 2006, podría haber motivado mayor
deforestación para justificar la tenencia de la tierra.
 La política de distribución de tierras a grupos de pequeños agricultores, puede
derivar en mayor deforestación, como ha ocurrido en anteriores programas de
asentamientos humanos (Chore, Huaytú, Berlín, San Julián, etc.).
 Las concesiones forestales que fueron abandonadas podrían pasar a otros usos
que no sea el manejo forestal sostenible debido a que no se conoce con precisión
el destino que darán las autoridades a estas zonas. Gran parte de ellas están
invadidas por nuevos asentamientos, donde ya se ha deforestado.
 En el caso de la autorización de desmontes, algunas dificultades como
cumplimiento de requisitos, patentes y otros costos, o la lentitud de trámites,
puede derivar que los usuarios decidan hacer cambio de uso sin permiso de la
autoridad competente.
4.1.3.1. Principales impactos en el sector forestal
Desde las gestiones 2011 y 2012 existe mayor control de tráfico de madera, con el cual se
ha reducido drásticamente el comercio de madera ilegal, a tal punto que ha provocado
desabastecimiento de madera al mercado interno y ha significado la quiebra y cierre de
más del 30% de las barracas que aparentemente vivían del comercio de madera ilegal.
Ante la escasez, los precios de la madera se han duplicado o triplicado en el mercado
nacional, así como los productos acabados de madera. El cierre de barracas y
carpinterías habría generado un desempleo significativo de trabajadores.
Es difícil determinar cuál es la contribución del estricto control de aprovechamiento y
transporte de madera, en los índices de deforestación pues es un producto forestal cuya
explotación no implica necesariamente la desaparición total del bosque.
Figura 2: Distribución de la superficie (ha) del Bosque Bajo Manejo Forestal Sostenible en
base al POAF Aprobado
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
52
Fuente: Cámara Nacional Forestal (2011), basado en datos de ABT
En el anterior gráfico, se nota una drástica disminución del área bajo concesión a
empresas madereras y un crecimiento de las otras categorías de tenencia de tierras
forestales (principalmente en propiedad privada y TCO). Si bien el área total se mantiene
esto no significa que al área abandonada por las empresas madereras lo hubieran
ocupado otros usuarios. En el caso de las TCO y las propiedades privadas, estos son
usuarios que de todas formas ya poseían las tierras forestales desde varios años atrás y
su incorporación a los planes de manejo forestal es un proceso que se esperaba.
Entre 2006-2012 empresas madereras han renunciado al derecho de concesión,
disminuyendo de esta forma la superficie nacional de concesiones y la devolución al
estado de 2,56 millones de ha en los últimos 5 años (ver figura 2). En la práctica las áreas
devueltas o abandonadas por las empresas concesionarias están en su mayoría
invadidas por colonizadores, en este sentido su destino más probable es la conversión en
tierras agrícolas, situación que ya se ha presentado en varias de las concesiones, sin que
se hayan previsto mayores acciones por parte del Estado para evitarlo.
Hasta 2010 el área total bajo instrumentos de manejo forestal, alcanza a 8,98 millones de
ha (en 2009 fue de 9,73 millones de ha), sin embargo si las concesiones se hubiesen
mantenido en los niveles de 1996, la superficie actual debería superar las 11,53 millones
de ha.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
53
Por otro lado, la creciente corriente de nacionalización de los recursos naturales que
impulsa el Gobierno, y que se ratifica con el D.S. 0726 de 2010, en el que se busca que la
mayor parte de las concesiones que están vigentes pasen al Estado para conformar la
Empresa Boliviana Forestal, al ser un proceso aún no consolidado, crea un ambiente de
incertidumbre respecto al destino de esos bosques.
Es importante considerar la zonificación de la tierra que se ha venido realizando en el país
desde muchos años atrás. Esta zonificación (“macro zonificación”), está ordenada en
Áreas Protegidas, Concesiones Forestales, Reservas Forestales, y regiones
agropecuarias. Al analizar el desempeño en cada zona conviene cruzar datos con las
normas que rigen a cada una de ellas. Si se ha dado desforestación dentro de Áreas
Protegidas o concesiones forestales puede considerarse como una falla, pero la
desforestación en zonas definidas para uso agropecuario, es algo que debía esperarse.
Hasta la fecha, existe desmonte dentro de las unidades no permitidas, pero sin embargo
se pude afirmar que más del 80% del área deforestada se encuentra dentro de las zonas
definidas para este fin.
4.1.3.2. Principales impactos en el sector agrícola
Representantes del sector agropecuario, consideran que las restricciones a las
exportaciones han provocado desincentivo hacia la inversión privada en el sector y serían,
entre otras, una de las principales causas de la reducción en el área cultivada en la
gestión 2010 y 2011 (ver figura 3), fenómeno considerado negativo para la economía
nacional al reducir los niveles de empleo e ingresos en el sector.
Figura 3: Área cultivada total por año (2008-2010) a nivel Bolivia (1), Dpto. Santa Cruz (2)
y Región de Norte Integrado (3) (en millones de hectáreas)
3.00
2.90
2.80
2.70
2.50
2.00
1.85
1.76
1.69
BOLIVIA
1.50
SANTA CRUZ
1.11
1.02
0.85
1.00
NORTE INTEGRADO
0.50
0.00
año 2008
año 2009
año 2010
Fuentes: 1) Fundación Milenio, 2011; 2) CAO, 2011; 3) Estimación propia, 2011.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
54
En el anterior gráfico se aprecia que entre 2008 y 2009 hay un incremento de la
superficie cultivada, que es creciente con los anteriores años, sin embargo en la gestión
2010 se reduce en más de 200.000 ha considerado el nivel nacional. De esta reducción
sin embargo no se conoce cuánto es bosque no deforestado o si se trata de áreas ya
desmontadas en las que nos había realizado siembra. De haber seguido la tendencia de
2008, correspondería que la superficie total crezca hasta 3 millones de ha o más hasta
2010 y posiblemente 3,3 millones hasta 2012.
Figura 4: Área deforestada (ha) a nivel nacional Bolivia, por periodo desde 1975 a 2010,
según diferentes fuentes.
Entre 1975 y 2000, se da la mayor intensidad en la tasa de deforestación (40% de la
superficie actual), mientras que entre 2000 y 2007, se mantiene la tendencia creciente
pero con menor intensidad. A partir de 2007, se observa una disminución de casi 100.000
ha con relación a 2010, aunque entre un año y otro, la diferencia no supera las 50.000 ha.
Históricamente se tiene una media de 218.690 ha/año, con una variación de +/- 100.000 a
50.000 ha/año.
La mayor parte de esta área desforestada, se concentra en el departamento de Santa
Cruz, principalmente en la región del norte integrado, donde las condiciones de acceso,
calidad de tierras e infraestructura productiva, lo han convertido en la principal zona de
producción agrícola del país.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
55
Figura 5: Ubicación de la deforestación en Bolivia (color rojo)
Fuente: ABT, 2011
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
56
Hay diferentes factores que pueden explicar el comportamiento deforestación.




El primero es la construcción de la carretera Cochabamba-Santa Cruz entre los años
1950-1960, que creó una conexión antes inexistente entre oriente y occidente, que dio
origen a lo que se denominó “la marcha hacia el oriente”, una región casi deshabitada
antes de dicha carretera y con abundantes bosques.
Diversos proyectos gubernamentales incentivaron la expansión de la producción
agrícola durante 1990 -2000, bajo el modelo de empresa agropecuaria, con el fin de
incrementar las exportaciones del país y generar divisas.
Durante el periodo 2006-2012, el Gobierno promueve diferentes políticas y acciones
que tienden a privilegiar la producción agrícola sobre la actividad forestal, dando
énfasis en el pequeño y mediano productor agrícola, con programas de dotación de
nuevas tierras.
En este último periodo un factor que podría haber desalentado las inversiones
agrícolas, y por ende reducir la expansión de la frontera agrícola hacia áreas de
bosque, fue la inseguridad jurídica de la mediana y gran propiedad agrícola, debido a
casos de invasiones de grupos sociales, expropiación o reversión tierras por parte del
gobierno hacia las grandes propiedades.
4.1.4. Análisis de la política forestal y agraria
Las normas que rigen tanto al sector forestal como agropecuario, llevan varios años de
implementación, por lo que tienen un alto nivel de desarrollo práctico. La ley forestal 1700
lleva ya 16 años de aplicación tiempo en el cual, hasta 2010, se han alcanzado casi 9
millones de ha (10% de los bosques del país), como se mostró en la figura 2, y controla
derechos otorgados aproximadamente 4000 usuarios (ABT, 2011).
En el ámbito de la propiedad agraria, a la fecha el número de POP aprobado en el país
alcanza a 2.158, abarcando una superficie de 8,82 millones de ha. Este resultado
comparado con las 800.000 unidades agropecuarias existentes en el país (dato del
Viceministerio de Tierras), es prácticamente ínfimo para el régimen regulador agrario, lo
que hace visible la grave falencia de estos instrumentos de gestión y del sistema de
administración de derechos de usos y aprovechamiento agrario. Según la ABT (2011), se
deben buscar nuevos mecanismos de implementación de los procesos de ordenamiento y
planificación predial y territorial para las unidades productivas del país.
En el caso del saneamiento de tierras en el marco de la ley INRA, a la fecha el Estado
solo ha logrado sanear el 45% de las tierras con necesidad de saneamiento, cuando en
1996 se tenía la meta de lograr la totalidad hasta 2006.
En el caso de los objetivos de control de la deforestación y cambio de uso del suelo, un
dato preocupante es que la mayor parte del desmonte es ilegal; 87% de acuerdo a datos
de la ABT. Los instrumentos y mecanismos para implementar la política forestal basada
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
57
en la ley 1700, han sido considerados adecuados por expertos forestales que han
analizado la reforma del sector forestal y su implementación.
Uno de los aspectos que cabe resaltar de la reforma fue la inclusión de sectores sociales,
antes marginados del sector (comunidades, pequeños aserraderos, barraqueros,
motosierristas, etc.), que ganaron al derecho a asociarse para acceder a concesiones
forestales en tierras fiscales, con lo cual se logró una significativa inclusión social en el
manejo de los bosques. Antes el aprovechamiento forestal era un derecho exclusivo de
grandes empresas, pero con la Ley 1700, indígenas, campesinos y propietarios privados,
obtuvieron derechos para aprovechar sus bosques pero mediante planes de manejo que
deben ser aprobados por la autoridad técnica. Actualmente estos sectores operan más del
64% de los bosques bajo manejo en el país.
Sin embargo, una de las deficiencias del régimen fue y es el aspecto financiero. La ex
Superintendencia Forestal, actualmente ABT, no contó con los recursos suficientes para
ejercer las labores de control y fiscalización. El Fonabosque, instancia que debía manejar
significativos recursos financieros para apalancar tareas de investigación y desarrollo,
recién empezó a operar bajo un fondo fiduciario después de 12 años en 2011.
En el caso de la Ley INRA y el régimen agrario, los instrumentos previstos para su
aplicación, no han podido ser del todo eficientes debido a problemas que han surgido en
la práctica, principalmente deficiencias operativas internas debido a la excesiva y
constante politización de cargos principalmente aquellos jerárquicos. En los últimos 10
años, los Directores no han durado más de 20 meses en sus cargos, por acusaciones de
corrupción.
En este sentido, la burocracia estatal no permitió avanzar en procesos rápidos y expeditos
de saneamiento para territorios indígenas, propiedades comunitarias y particulares en
zonas boscosas.
En relación a la evaluación y monitoreo de la política forestal, el único factor al que se
realiza seguimiento es la deforestación o cambio de uso del suelo. La entidad encargada
del régimen forestal (ahora también agrario), la ABT, cuenta con un sistema de monitoreo
de la deforestación a nivel nacional, a través de un departamento técnico específico (SIG),
que analiza imágenes de satélite actualizadas y emite un reporte anualmente. Asimismo,
mantiene la base de datos históricos.
Existen mecanismos de supervisión y evaluación de cumplimiento desde la ABT hacia los
derechos forestales otorgados a los usuarios, a través de auditorías técnicas, fiscalización
y un sistema de sanciones. Otras autoridades como las Gobernaciones y Municipios
también tienen potestad para supervisar (pero sin emitir sanciones). Sin embargo, de
forma externa, la única instancia que permite hacer seguimiento al cumplimiento de las
funciones de la ABT es el “informe anual”, que consiste en un documento que resume
todas las actividades logradas, las recaudaciones de la gestión y los gastos. Este informe
es presentado para someterse a discusión en audiencia anual pública y abierta, por el
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
58
espacio de 3-5 horas en una fecha específica, siendo ésta la única instancia de control
social externo-interno.
En el caso de la legislación agraria, una modificación o mejora que se introdujo a partir de
la ley 3545 de noviembre de 2006, fue la incorporación de sectores sociales a la Comisión
Agraria Nacional (CAN).
En relación con las políticas sectoriales y macroeconómicas, a nivel legislativo, el nivel de
integración que existe en los objetivos climáticos y los sectoriales no está claro. Las
mayores coincidencias están referidas a la conservación de los bosques y ecosistemas y
en la necesidad de reducir los índices de deforestación y el desarrollo sostenible rural.
A nivel operativo no existe una integración formal o una instancia de coordinación que
tenga un propósito de mejorar la legislación o los instrumentos operativos, entre los
órganos que representan a cada sector (PNCC, ABT, productores agropecuarios). El
PNCC ha venido trabajando en forma aislada debido a que sus primeros esfuerzos fueron
de investigación y acopio de información.
En el caso de las políticas sectoriales referidas al ámbito forestal y al agropecuario, éstas
fueron desarrolladas en forma anterior a las políticas relacionadas al cambio climático.
La relación que existe se genera debido al interés común, a raíz del cual se ha dado
intercambio de información entre las diferentes instituciones, los planes y proyectos
impulsados por el PNCC y los sectores productivos como beneficiarios o posibles aliados
(ver cuadro siguiente).
Cuadro 8: Relación no contractual entre el PNCC y los sectores involucrados
SECTOR
Gobierno (ABT y
Ministerios)
CONSIDERACIONES EN LA
POLÍTICA EXPRESA
 Genera insumos para
planes y proyectos en otros
órganos e instituciones del
Estado
 Considera actor estratégico
en reducción de
deforestación
FORESTAL
AGROPECUARIO
 Considera sector
vulnerable a cambio
climático
ACCIONES DE
COORDINACIÓN
 Intercambio de información
técnica.
 Algunos proyectos han sido
diseñados conjuntamente
 Intercambio de información
relacionada a derechos
forestales y deforestación
 Se coordinó el proyecto de AC
Noel Kempff Mercado y otros
 Intercambio de información
relacionada a cultivos y
deforestación, inventario de
emisiones
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
59
 Considera beneficiario de
 Producción de información
tecnologías limpias
relacionada a estudios de
vulnerabilidad
 Asesoría en medidas de
adaptación
 Prevención de desastres
Fuente: Elaboración propia en base a documentos de PNCC
En relación a la articulación entre los sectores entre sí, hay menos coincidencia de
objetivos debido a la diferencia de visiones. Las diferentes instituciones sectoriales solo se
reúnen para atender algunos problemas puntuales como invasión de tierras, o conflictos
de límites pero no hay una instancia o concejo permanente que tenga un propósito
superior relacionado al cambio climático.
Sin embargo, en la actual propuesta de “Ley Marco de la Madre Tierra y
Desarrollo Integral para Vivir Bien” se plantea una estructura institucional que atendería
de forma coordinada aspectos de mitigación y adaptación. La Autoridad Plurinacional de la
Madre Tierra, en materia forestal, operaría técnicamente a través del “Mecanismo
Conjunto de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los
Bosques y la Madre Tierra”.
Durante el ejercicio del marco legal en los últimos 12 años, se ha notado que hay
contradicciones y falta de adecuación entre las diferentes normas sectoriales, de manera
que se reduzcan al menos los índices de deforestación.
Por último, la fortaleza institucional para la implementación de las políticas tanto forestales
como agrarias, es un aspecto central a considerar. Tanto la fiscalización del manejo y
aprovechamiento de los bosques, como de la aprobación y cumplimiento de los Planes de
Ordenamiento Predial, se encuentran bajo competencia de la ABT (antes estaba
compartida con la Ex Superintendencia Agraria), la cual según informes propios, tiene
limitada su capacidad por falta de personal y logística suficiente para realizar el monitoreo
y fiscalización correspondiente.
Tanto las tareas como la capacidad operativa de la entidad encargada se resumen en el
siguiente cuadro.
Cuadro 9: Capacidad disponible de la Autoridad de Bosques y Tierras para fiscalizar el
Sector Forestal y agropecuario
Objetivos
Instrumentos técnicos
Otorgar
permisos
aprovechamiento
Fiscalizar
otorgados
los
de Plan de Manejo Forestal
Capacidad operativa
Mínima
Plan de desmonte
derechos Informe Anual Forestal
30%
Inspección técnica
Auditoría forestal
Fiscalizar
actividad Inspección técnica
30%
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
60
desmonte
Fiscalizar el cumplimiento Inspección Técnica
de los POPs
30%
Fuente: ABT, 2011
El financiamiento proveniente de recurso públicos destinados a cubrir los costos de
personal, operación y funcionamiento de esta institución son insuficientes, según cálculos
realizados por especialistas en desarrollo institucional, para cubrir los requerimientos del
sector la ABT debería contar por lo menos con 1200 funcionarios a nivel nacional pero
solo se cuenta con el 30% de dicha cantidad, con una dependencia de financiamiento
externo del 34% de la planilla y una tendencia creciente a incrementarse en los siguientes
años en caso de que el Ministerio de Economía y Finanzas no modifique el techo
presupuestario (ABT, 2011).
Expertos forestales aseguran que la ABT se encontraría debilitada debido a las
modificaciones en su estructura y rango, el hecho de que el procedimiento para la
designación de la autoridad máxima de esta institución haya pasado de una designación
que debía ser realizada por dos tercios de votos del congreso nacional de la república y
que traspasaba el tiempo de duración de mandatos de gobierno, a una designación
directa por parte de un ministerio, debilita a esta institucional someterla a las decisiones
de este ministerio, así como cambios en la designación del ministro de turno (Méndez,
2012).
En 2012 ha iniciado un nuevo proceso que marcará la política forestal del país con el
desarrollo del “Mecanismo de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y
Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra” y la aprobación de la Ley Marco de la Madre
Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, en discusión en el poder legislativo.
4.2.Adaptación
Bolivia es uno de los países considerado altamente vulnerablemente a los impactos del
cambio climático principalmente debido a sus condiciones, entre otras, biofísicas,
socioeconómicas, población con altos niveles de pobreza, institucionales y condiciones de
desarrollo.
En algo más de 15 años de trabajo en la temática se han desarrollado importantes
esfuerzos por fortalecer las diferentes capacidades para enfrentar los impactos del cambio
climático y fortalecer las acciones de adaptación, a continuación analizamos los
principales programas e hitos que marcan la política climática respecto a adaptación en el
país.
4.2.1. Estrategia Nacional de Implementación de la CMNUCC
El desarrollo de un marco conceptual y la Estrategia Nacional de Implementación de la
CMNUCC (MDSP 2000), que es un documento marco que interpreta el texto de la
CMNUCC y lo pone el contexto nacional, este documento ha sido la ruta crítica del
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
61
accionar del PNCC durante más de una década. Sus líneas de acción apuntan a
aprovechar las oportunidades emergentes en el contexto de la Convención para promover
el desarrollo sostenible en el país.
Se resalta el hecho que la ENI trabaja en base a un concepto integral de adaptación que
incluye la mitigación33 “éste incluye los procesos de mitigación de la desestabilización del
sistema climático a través de la reducción de emisiones de GEI en los procesos de
adaptación humana (social, económica y tecnológica); por un lado incluye el componente
de adecuación de los sistemas productivos de la sociedad a nuevas condiciones
ambientales producidas por el cambio climático (nuevas formas de manejo regional), pero
por otro lado induce en el marco del concepto de desarrollo sostenible a fortalecer
cambios en las formas productivas y culturales de la sociedad para lograr mitigar los
efectos humanos sobre el sistema climático a tiempo de adaptar a la sociedad a los
cambios ambientales de carácter global, generando bienestar y calidad de vida (MDSP
2000, pp 20).
Figura (No. 1): Modelo Mitigativo – Adaptativo en la ENI: Sobre todo en el caso de los bosques
las sinergias entre la mitigación y la adaptación son fuertemente visibles, dado que un Bosque
puede interactuar en el balance global del Carbono al mismo tiempo que cumple otras funciones
ecosistémicas claves para asegurar los medios de vida de la gente y por lo tanto a reducir el riesgo
climático y a la adaptación.
Por otra parte la estrategia marca un accionar orientado al fortalecimiento de las
capacidades institucionales en el país, sus líneas de educación y alianzas estratégicas
llama a una amplia participación de las fuerzas de la sociedad. La temática de cambio
33
Hacemos notar que Bolivia ha enfatizado enfoques más integrales que los que se han definido en el
proceso mismo de la CMNUCC aunque en Copenhague se empieza a hablar y a explorar mecanismos que
apoyen las sinergias entre la mitigación y la adaptación.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
62
climático debe ser integrada prioritariamente en los procesos educativos para permitir la
adaptación de la sociedad Boliviana.
Este proceso se ha seguido desenvolviendo con la preparación de una estrategia
educativa junto al Ministerio de Educación (MMAyA 2009 (a)) y un plan sobre innovación
(MMAyA 2011) que hasta la fecha han empezado a implementarse lentamente.
4.2.2. Plan de Acción Quinquenal 2004 - 2009
El Plan de Acción Quinquenal 2004 - 2009 (MPD 2004) empieza a plantear ciertas
prioridades y acciones concretas en cuanto al trabajo del PNCC. El Plan Quinquenal (PQ)
es al mismo tiempo una primera experiencia de estructuración de un Fondo Nacional de
Cambio Climático operado por el PNCC que inicialmente recibe un financiamiento de US$
4.57 M de la Cooperación Neerlandesa.
Desde la perspectiva de la adaptación podrían resumirse en tres grandes líneas o
programas.
(1) Un programa técnico científico orientado a desarrollar tanto las investigaciones
prioritarias en cuanto a mediciones hidrometeorológicas, la aplicación de modelos
climáticos pero también a la construcción de capacidades a través de la
capacitación de investigadores y la adquisición de equipos.
(2) Un programa orientado a la inserción de consideraciones de cambio climático en
sectores prioritarios de donde se deriva la definición del Mecanismo Nacional de
Adaptación.
(3) Y un programa orientado a generar experiencias piloto o modelos de intervención a
nivel local.
A. Capacidades técnico científicas sobre el cambio climático.- Esta es una de las
mayores debilidades de un país como Bolivia para afrontar los retos del cambio
climático. La falta de información meteorológica en la cantidad y calidad necesaria
para aumentar los niveles de confianza de los modelos climáticos, las limitadas
capacidades técnico científicas tanto en el SENAMHI como en los institutos de
investigación para trabajar en la temática y la falta de recursos financieros
sostenidos para avanzar en estos temas dificulta una mayor comprensión de los
potenciales impactos del cambio climático y por lo tanto dificulta los procesos de
planificación y toma de decisiones.
B. Inserción de la temática a nivel de los sectores y el Mecanismo Nacional de
Adaptación.- El PQ ha motivado a generar el Mecanismo Nacional de Adaptación
(MPD 2008) que contempla la inserción de la temática a nivel de la (i) los recursos
hídricos (ii) la seguridad alimentaria, (iii) la salud (iv) los ecosistemas y (v) los
asentamientos humanos. Si bien este documento ha sido producido por el MPD ha
sido completamente adoptado por el MMAyA como el documento guía para la
adaptación, aunque desde el 2008 se viene hablando de la necesidad de definir un
Plan de Adaptación mejor articulado con las prioridades políticas del PND. La
principal limitante de este mecanismo sin embargo es la falta de recursos
asignados para su implementación. El PNCC ha podido iniciar su implementación
con un financiamiento de Dinamarca de aprox. US$·0.3 M que ha servido para
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
63
iniciar una estrategia de comunicación y coordinación con los sectores de salud,
desarrollo rural y educación.
Siguiendo esta misma lógica la primera fase del Proyecto Piloto de Resiliencia
Climática (PPCR por sus siglas en inglés) se ha orientado a generar un portafolio
de proyectos en los diferentes sectores que pueda recibir financiamiento del
Climate Investment Fund (CIF), sin embargo este portafolio de proyectos no se ha
consolidado en la propuesta para la Fase II de implementación donde se ha
priorizado solamente al sector de Recursos Hídricos.
La Fase II del PPCR ha priorizado al sector de recursos hídricos con un enfoque
de cuencas y cuenta con un financiamiento del CIF de US$ 86 M.
C. Adaptación a nivel de los ámbitos locales.- Como la habíamos mencionado
inicialmente esta fase de crecimiento o expansión ha sido clave en el desarrollo de
una agenda de cambio climático en el país. Tanto el PQ como el proyecto
»Estudios de Cambio Climático« financiado también por la cooperación
Neerlandesa sientan las bases de un trabajo con los municipios que será luego
continuado por otros programas similares que se desarrollan fuera del PNCC
como el Programa de Cambio Climático de LIDEMA con el apoyo de la
cooperación Sueca (ASDI), y el Programa de Reducción de Riesgos de Desastres
(PRRD) financiado por COSUDE.
El Proyecto de Adaptación Andina al Retroceso Acelerado de Glaciares (PRAA)
combina la investigación con el desarrollo de capacidades locales para afrontar los
impactos del retroceso de glaciares sobre la provisión de agua en las ciudades de
La Paz y el El Alto y sobre la agricultura en el Altiplano Norte.
Una evaluación de medio término que fue encargada por la Embajada Neerlandesa
concluye que el PQ debe reorientar su enfoque en cuanto a la agenda de cambio
climático en el país y combinar de mejor manera sus funciones de facilitador y financiador
de pequeños proyectos de cambio climático con los de asistencia técnica y formación de
capacidades a nivel de los ámbitos locales. Esta recomendación sin embargo ha sido
escasamente ejecutada desde el 2008 tiempo en que el PNCC ha tenido muchas
dificultades de consolidarse como programa en el contexto del MMAyA.
4.2.3. Participación de la sociedad civil, Copenhague, Cochabamba y
la posición Boliviana
El año 2009 ha estado marcado por la conferencia de cambio climático en Copenhague, si
bien existe una percepción casi generalizada de que esta conferencia ha sido un fracaso,
esta ha marcado el inicio de una forma de pensar diferente en cuanto al cambio climático,
las causas y los posibles abordajes y soluciones. El “modelo de desarrollo”, el desmedido
consumo y las inequidades globales en el contexto del capitalismo y la globalización son
atribuidos como los verdaderos responsables de la crisis climática global. Bolivia ha
jugado un rol relevante en estas discusiones, no solamente en el contexto de un papel
contestatario en el entorno formal de la CMNUCC sino como articulador de los puntos de
vistas de amplios segmentos de la sociedad civil internacional y en particular de los
pueblos indígenas.
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
64
La Conferencia Mundial de los Pueblos sobre Cambio Climático y Derechos de la Madre
Tierra en Tiquipaya-Bolivia (CMPCCC) realizada el 2010 fue un proceso de consulta
amplia en el que se definieron acciones nacionales de resiliencia climática y ratificaron el
rechazo a los mecanismos de mercado, como el mecanismo REDD, como medios para
disminuir los gases de efecto invernadero.
Este escenario de negociaciones internacionales y la misma Conferencia Mundial de los
Pueblos en Cochabamba ha marcado un escenario altamente político en el país y una
agenda que prácticamente ha desbordado el escenario técnico – científico del PNCC.
Entre el 2008 y la actualidad han surgido mayor cantidad de reportes y publicaciones
sobre el tema de espacios de la sociedad civil que del propio PNCC aunque muchos de
estos reportes tienen un enfoque de incidencia política.
4.2.4. Análisis de la política en adaptación
Iniciaremos con un breve repaso de dónde se encuentra el país en cuanto a capacidades
de adaptación. Un estudio de caso llevado a cabo por el World Resources Institute en
Bolivia en el 2010 (Flores et al 2011) (Gonzales & Zalles 2010) en función a 5 líneas de
desempeño revela que Bolivia a pesar de avances significativos todavía tiene importantes
retos en cuanto al desarrollo de su capacidad adaptativa. La siguiente tabla resume las
principales conclusiones del reporte (WRI 2012).
Función
institucional
Avances
Vacíos y brechas
Avances en cuanto a la generación de
datos meteorológicos.
Información
Sistemas de información sobre aspectos
ambientales y sociales en desarrollo.
Prevalecen problemas con la
generación de datos. Debilidad
institucional y poca difusión.
Evaluación
Existen evaluaciones en diferentes
niveles y en diferentes grados de detalle.
Dificultades para entender escenarios
futuros. Las evaluaciones se enfocan
más en los impactos. Escasa
consideración de aspectos sociales de
la vulnerabilidad.
Priorización
Existe un documento de priorización
(MNACC) los ámbitos locales también
pueden definir sus prioridades.
Escasa alineación con las prioridades
nacionales, bajo nivel en cuanto al uso
de evidencia para la toma de
decisiones. Participación de ministerios
sectoriales pero escasa participación de
los ministerios de planificación y
finanzas.
Coordinación
La conferencia de Cochabamba a puesto
el tema en las agendas de las carteras de
gobierno. Fuerte coordinación para definir
posición
en
negociaciones
internacionales.
Escasa coordinación para implementar
la agenda nacional, solapes y
contradicciones entre las diferentes
carteras de gobierno.
Gestión de Riesgos
en sectores
Existen
Implementación a nivel de proyectos
puntuales,
dificultades
para
el
evaluaciones
en
sectores
INFORME SOBRE EL ESTADO Y CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y DESARROLLO
EN BOLIVIA, SECTOR AGROPECUARIO Y FORESTAL
65
priorizados.
priorizados (claramente salud)
escalamiento de las intervenciones
debido a la falta de políticas sectoriales
para la adaptación. El involucramiento
de actores locales en revisión debido a
la Ley de Autonomías
Fuente: WRI 2012
En este contexto, es importante considerar hacia donde se proyecta la agenda de
adaptación en el país. Los 15 años de implementación de la CMNUCC en Bolivia parece
mucho sin embargo todavía no es realista esperar fuertes impactos en cuanto a lo que el
país está haciendo para la adaptación, sobre todo en cuanto a su vulnerabilidad y su
capacidad para adaptarse. El impacto principal ha sido sobre la construcción de
capacidades institucionales y técnico científicas para entender diferentes dimensiones del
problema. Los proyectos de adaptación llevados a cabo entre el 2004 y el 2009 tienen
más que todo un carácter de proyectos de investigación o pilotos pues muchas de las
intervenciones han técnico un carácter muy puntual en el nivel local. .
El país requiere de soluciones integrales y costo eficientes que puedan lograr efectos
importantes sobre la vulnerabilidad de la gente y sus medios de vida. También es
importante mencionar que Bolivia tiene un marco legal renovado; una nueva constitución y
una ley que fortalece el rol de las autonomías a diferentes niveles territoriales. Sin
embargo este nuevo marco legal e institucional es nuevo y los actores requerirán un
tiempo para entender lo que deben y pueden hacer. Dentro de este contexto algunos
procesos se muestran promisorios desde el punto de vista de una agenda de adaptación
en el país.
Una tendencia muy nítida es el interés que están mostrando los ámbitos locales, en
particular las grandes ciudades (en el país claramente el eje central) de desarrollar
agendas propias de cambio climático (tanto mitigación como adaptación), esto está
desarrollándose rápidamente motivado por el hecho de que las grandes ciudades
concentran emisiones de gases de efecto invernadero en sectores que requieren ser
modificados como el transporte y la eficiencia energética pero también porque las
ciudades concentrarán a un mayor porcentaje de gente en el futuro y por lo tanto serán
los escenarios donde se concentrarán altos niveles de exposición a riesgos climáticos.
Una segunda tendencia en el país es que los sectores claves como la seguridad
alimentaria, los recursos hídricos, la salud y otros, empezarán a pensar de manera más
fuerte en cómo integrar consideraciones de cambio climático en sus programas y
proyectos. El proyecto PPCR en su Fase II puede generar muchas lecciones de cómo
llevar a cabo estos procesos de adaptación a nivel de los sectores, no solo desde el punto
de vista técnico científico, sino también desde el punto de vista de los acuerdos
institucionales que se requieren en los diferentes niveles para que una política sectorial
funcione, así como la forma en la que se pueden destinar recursos financieros para lograr
estos objetivos.
Otro aspecto central a considerar en este análisis son los procesos de comunicación y
gestión del conocimiento, no cabe duda de que existe un mayor interés sobre la temática
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de cambio climático en amplios segmentos de la sociedad boliviana. De manera análoga
a lo que sucede en otras partes del mundo, uno de los procesos que se visualiza
nítidamente cuando se analiza el desarrollo de la agenda Boliviana de cambio climático es
el de un crecimiento en el involucramiento de cada vez más actores institucionales y
sociales, sin embargo también es notoria la mayor dificultad que existe para concertar y
coordinar entre los actores.
Desde que el PNCC es parte del MMAyA una de las funciones institucionales que no
termina de articularse en el país es la de comunicación y gestión del conocimiento, el
PNCC ha venido explorando una estrategia de comunicación que le permita interactuar
con los actores, sin embargo esta función se ha visto dificultado por el hecho de que en
las últimas dos gestiones el PNCC se ha debilitado fuertemente, por su parte el PNUD
viene asumiendo funciones vinculadas a la difusión de información y uso por parte de los
diferentes usuarios sin embargo si no se logra una articulación en el contexto del MMAyA
esta función tiende a difuminarse.
El vacío institucional de un PNCC debilitado es notorio pues existen algunos procesos en
curso como el PPCR que requieren un rol más protagónico de parte del PNCC.
En relación a los recursos financieros, como se ha mencionado anteriormente, una de las
dificultades para la implementación de un proceso de adaptación de mayor alcance ha
sido la falta de recursos financieros disponibles para su implementación. Los recursos de
GEF han sido limitados, el PQ podría haber sido el mecanismo que evolucione hacia una
forma de financiar la adaptación en Bolivia, sobre todo la posibilidad de consolidar un
Fondo Canasta con apoyos bilaterales estuvo latente pero no logró consolidarse. En los
últimos dos años el acceso de Bolivia a un financiamiento del CIF a través del PPCR y el
desarrollo del sector de recursos hídricos ha mostrado formas alternativas, de cómo
podría evolucionar una agenda de cambio climático en el futuro.
Por último, vinculado a el monitoreo, reporte y verificación, existe una clara necesidad de
que Bolivia pueda demostrar su eficiencia y eficacia en cuanto a la adaptación, la
posibilidad de mayores recursos financieros disponibles para los países a través del
Fondo Verde significa al mismo tiempo una mayor necesidad de mecanismos de
monitoreo, reporte y verificación. En estos procesos existen mecanismos de participación
de la sociedad civil que deben activarse para asegurar mejores mecanismos de
transparencia y rendición de cuentas.
5. Conclusiones
En lo formal las políticas públicas sobre cambio climático en Bolivia han dado en los
últimos años grandes pasos con la promulgación de legislación, así como programas
nacionales que buscan integrar la temática del cambio climático en las distintas áreas del
desarrollo con el fin de responder y enfrentar de manera más efectiva los desafíos y
riesgos del cambio climático en Bolivia. Sin embargo éstas siguen siendo políticas
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marginales dentro de las prioridades nacionales, insuficientemente atendidas por las
instituciones del gobierno y con presupuestos escasos asignados a éstas políticas
Se ha identificado un cambio sustancial en la agenda climática del país, sobre todo en la
estrategia de negociación en el marco de la CMNUCC. En un primer periodo la agenda del
país se centró en cumplir con los compromisos asumidos ante la CMNUCC y las directrices
planteadas por la agenda climática global. Un segundo periodo está marcado por el
aumento de la participación de la sociedad civil y los movimientos sociales, la participación
del presidente Evo Morales Ayma en la conferencia CoP14 en Poznan y consecuentes
delegaciones oficiales del Estado Plurinacional de Bolivia en Copenhague, Cancún y
Durban que han marcado el posicionamiento de Bolivia ante la CMNUCC cuestionando
fuertemente la agenda climática global, la falta de compromisos sustantivos para frenar la
crisis climática, así como el modelo de desarrollado basado en el consumo extremo y rol
del mercado para disminuir los gases de efecto invernadero a nivel global.
En relación a mecanismos para la reducción de deforestación y degradación de los
bosques, Bolivia cuestiona a los mecanismos de REDD+, sustentando su posición en el
entendido de que, entre otros, estos mecanismos solo traspasan el derecho de emitir
gases que tienen los países en desarrollo a los países desarrollados sin afectar las causas
estructurales que generan la emisión de GEI y se difieren cambios tecnológicos que
deberían hacerse en los países emisores. En esta línea, en la 17va Conferencia de las
Partes (COP) de la CMNUCC (Durban 2011) Bolivia propuso un enfoque alternativo a
REDD+ denominado “Vida Sustentable del Bosque”, que fue introducido en los textos
aprobados en el acuerdo. El país tiene el reto de desarrollar el “Mecanismo de Mitigación
y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques” para hacer operativa
esta propuesta, actualmente el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Medio
Ambiente y Agua, trabajan en desarrollo del mismo.
El plan nacional de desarrollo de Bolivia centra sus prioridades en la reestructuración de la
matriz productiva nacional a través de los recursos estratégicos para impulsar la economía
rural y la producción de alimentos con el fin de lograr la soberanía alimentaria. Si bien
reconoce la importancia de afrontar los problemas generados por el cambio climático y
para ello plantea acciones diversas referidas a tareas de reducción de la vulnerabilidad y
de mitigación de gases de efecto invernadero, aún falta mucho para alcanzar la
integración de la temática del cambio climático en las políticas de desarrollo del país y más
todavía en las políticas sectoriales.
La Constitución Política del Estado de 2009 no reconoce de manera explícita aspectos
relacionados al cambio climático. No obstante, la constitución tiene un enfoque protector
de los recursos naturales. A partir de la aprobación de la CPE, se está gestando ene l país
un proceso de adecuación y generación de nueva normativa, en ese marco el programa de
gobierno 2010-2015 plantea la modificación o elaboración nuevas leyes: 36 leyes
orgánicas; 59 Leyes económicas sociales, entre las que incluyen la ley de recursos
hídricos, Ley de fomento y fortalecimiento del sistema productivo comunitario, adecuación
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a la ley de reconducción; y 5 leyes referentes a tierra y territorio. Este proceso de
formulación de nueva normativa puede ser una oportunidad para introducir aspectos que
hagan efectiva la mitigación y adaptación al cambio climático. Entre la nueva normativa
cabe resaltar la Ley 017 que reconoce a la madre tierra como un entre con Derechos, así
mismo la “Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien”, que se
discute en el poder legislativo crearía, entre otros, un marco institucional para mitigación y
adaptación en el país y sentaría las bases para las políticas climáticas del país.
Mitigación.Bolivia no se ha planteado una meta concreta de reducción de emisiones. Sin embargo,
una de las potencialidades legislativas es su régimen forestal y de medio ambiente que
han permitido mantener en buen estado de conservación sus bosques naturales,
considerados como herramientas de mitigación importantes.
El régimen forestal, establecido por la Ley 1700, constituye una de las pocas instancias en
países en desarrollo en donde se ha organizado un esfuerzo coherente para racionalizar el
manejo de los recursos forestales, producto de ese esfuerzo se avanzó en la certificación
forestal voluntaria, se democratizó el acceso a los bosques y se estableció un sistema
institucional público que regula el acceso y uso de los bosque. No obstante, este marco
regulatorio ha mostrados ser insuficiente para controlar la tala ilegal, deforestación y
degradación forestal. Como ejemplo solo el 9 de 25 millones de hectáreas de bosque
potenciales, cuentan con planes de manejo forestal, mientras que el 85% de la
deforestación es ilegal. El enfoque maderable del régimen forestal ha limitado el apoyo a
cientos de familias que viven de la comercializaron de productos no maderables del
bosque, mientras que los requisitos burocráticos para el manejo forestal a limitados a los
territorios indígenas y campesinos el beneficiarse del manejo forestal sostenible. En los
últimos años, la ley 1700 ha pasado por una serie de modificaciones que han debilitado
aún más su implementación.
En 2008, el gobierno de Bolivia plantea su Política Nacional para la Gestión Integral de los
Bosques, en al marco de la visión establecida en el plan nacional de desarrollo, cuyo
objetivo principal es garantizar la conservación de los bosques para asegurar la provisión
de los bienes y servicios ambientales que contribuyan a la mitigación y adaptación ante
los crecientes riesgos del cambio climático. En el marco de esta política se realizó
modificaciones al marco institucional, en particular a la entidad encargada de fiscalización
y en el institución encargada de promover financiamiento para la institucionalidad forestal,
el Fonabosque, que ha sido activado luego de que no haber funcionado desde su
creación (1996), son avances hacia los objetivos previstos en esta política, sin embargo
su implementación es aun lenta y no existen mecanismo expeditos para combatir la
deforestación y degradación forestal.
Una de los mayores limitantes para una mejor fiscalización del uso y manejo de los
recursos forestales del país, es la baja disponibilidad de recursos humanos y logísticos
por parte de la entidad encargada, la ABT. Se ha estimado que esta entidad solo cuenta
con un 30% del personal necesario para una mínima labor técnica-operativa, con ese
objetivo.
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Las políticas agrarias implementadas los últimos años han promovido la expansión de la
frontera agrícola, lo cual ha influido en considerablemente en la emisión de gases de
efecto invernadero. Si bien la orientación principal de la legislación forestal y agraria en
Bolivia promueve el uso sostenible del suelo y penaliza la deforestación ilegal, la
exigencia y aplicación de la función económica y social para demostrar el derecho
propietario, derivó en altas tasas de deforestación a fin de demostrar asentamiento y
posesión. Esto constata que el sector agrícola prevalece sobre los bosques y hay poca
consistencia entre políticas sectoriales.
Diferentes estudios, indican que desde 1950 se habrían deforestado más de 7 millones de
ha en el país. La mayor parte de ella está concentrada en la región del norte integrado del
departamento de Santa Cruz. Del total deforestado solo tres millones están en producción
agrícola y forestal, el resto son tierras degradadas, abandonadas y algunas en proceso de
regeneración.
Según los datos oficiales, la tasa de deforestación ha disminuido en los últimos tres años.
No obstante, es difícil predecir cuál será la tendencia para los próximos años; tampoco se
sabe cuáles con las causas directas y subyacentes de dicha disminución y este estudio no
profundizó al respecto. Es posible que la disminución se deba a temas macroeconómicos,
como énfasis en la economía dependiente de minerales o mejor implementación de las
medidas de comando y control.
Rescatamos ciertas políticas que podrían apoyar a disminuir la tasa de deforestación:



Mayor control de desmontes y la tala ilegal, aunque el mismo sigue siendo limitado
debido a la reducida capacidad logística de la autoridad competente.
Con la intención de asegurar la producción de alimentos para el mercado interno,
el Gobierno limitó las exportaciones de algunos productos agrícolas. Estas medidas
podrían haber inducido a que entre 2009 y 2010 se mantenga el área cultivada sin
ampliarse.
La introducción de incentivos no monetarios que podría proporcionar el Estado a
través del Mecanismo de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y
Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra, podría hacer más competitivo a los
bosques y por lo tanto, desalentar la deforestación. No obstante, el mecanismo
aún se encuentra en desarrollo y los detalles de su implementación todavía
requieren de un esfuerzo de estado coordinado, sobre todo para definir su
financiamiento.
Sin embargo, otras medidas podrían derivar en mayor deforestación y degradación
forestal:
 La exigencia de cumplimiento de la Función económica social y su fiscalización
cada 2 años, establecida en la Ley 3545 de 2006, podría haber motivado mayor
deforestación para justificar la tenencia de la tierra.
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


La política de distribución de tierras a grupos de pequeños agricultores, puede
derivar en mayor deforestación, como ha ocurrido en anteriores programas de
asentamientos humanos (Chore, Huaytú, Berlín, San Julián, etc.).
Las concesiones forestales que fueron abandonadas, podrían pasar a otros usos
que no sea el manejo forestal sostenible, debido a que no se conoce con precisión
el destino que darán las autoridades a estas zonas. Gran parte de ellas están
invadidas por nuevos asentamientos, donde ya se ha deforestado.
La recurrente lentitud en los trámites de autorización de desmontes, puede derivar
que los usuarios decidan hacer cambio de uso sin permiso de la autoridad
competente, con lo cual el estado pierde recursos naturales, patente forestal y
sobre todo control del territorio.
En las políticas públicas vinculadas al sector agropecuario, hasta el 2006 se promovió la
gran empresa agropecuaria que deforestó grandes extensiones. Desde el ingreso al
gobierno de Morales se imprimió una política de re-conducción agropecuaria vincula a la
dotación y potenciamiento del pequeño y mediano productor agropecuario. Se potenció al
sector agrícola, promoviendo la dotación de tierras, maquinarias y crédito, mientras que
en el sector forestal, para el 2006 las concesiones forestales que cubrían más de 5
millones de ha, han sufrido una contracción y en la actualidad las concesiones no llegan a
3 millones de ha.
El saneamiento de tierras en el país, que es una condición altamente importante para el
buen manejo de la propiedad agrícola pues la inseguridad jurídica puede llevar a mayor
desforestación. Sin embargo, a la fecha el Estado solo ha logrado sanear el 45% de las
tierras con necesidad de saneamiento, cuando en 1996 se tenía la meta de lograr la
totalidad hasta 2006.
El saneamiento de la propiedad es un proceso burocrático que genera inseguridad jurídica.
No obstante los avances en proceso de saneamiento son sustantivos, pues más de la
mitad de los bosques del país han concluido el proceso de saneamiento. Pero todavía 23%
de los bosques están bajo custodia del Estado o en disputa. En consecuencia el proceso
de saneamiento y sobre todo la implementación de función económica y social, implicara
impulsar el cambio de uso de suelo con fines de sanear la propiedad agropecuaria.
Por otro lado, la creciente corriente de nacionalización de los recursos naturales que
impulsa el Gobierno, y que se ratifica con el D.S. 0726 de 2010, en el que se busca que la
mayor parte de las concesiones que están vigentes pasen al Estado para conformar la
Empresa Boliviana Forestal, al ser un proceso aún no consolidado, crea un ambiente de
incertidumbre respecto al destino de esos bosques.
Adaptación.En relación a la adaptación al cambio climático, el marco de políticas analizadas refleja que
si bien se han realizado importantes esfuerzos por fortalecer las diferentes capacidades
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para enfrentar los impactos del cambio climático y fortalecer las acciones de adaptación;
aún se encuentra insuficientemente atendido en las instituciones del gobierno y esto se ve
reflejado en escaso presupuesto destinado tanto a disminuir la deforestación, degradación
y menos a diseñar una política coherente de adaptación al cambio climático. No existen
programas de mediano y largo aliento que aborden esta temática de manera sistemática e
incidan sobre la investigación y la formación de recursos humanos.
Desde el Estado, las organizaciones de la sociedad civil y la cooperación internacional se
invertido una buena cantidad de recursos en estudios y mapas de vulnerabilidad. Si bien el
abordaje y metodología hace que muchos de estos estudios no sean comparables, hay
conocimiento de las áreas que potencialmente están más expuestas a eventos extremos
de sequía e inundaciones, entre otros.
Bolivia no está preparada para responder a eventos extremos y es mucho más vulnerable
a los mismos. Su escasa planificación en el uso del suelo, débil marco institucional y
escasos recursos financieros y humanos, sus altos niveles de pobreza hacen muy difícil
planificar a mediano y largo plazo en una agenda de respuesta local al cambio climático.
Debido al reconocimiento de su vulnerabilidad, la adaptación es sin duda la prioridad de la
política Boliviana de cambio climático, esto se ha enfatizado en varios documentos
estratégicos y planes nacionales y también en las negociaciones internacionales. Sin
embargo el país presenta altos niveles de vulnerabilidad vinculados a elevados niveles de
exposición a eventos extremos pero también a bajos niveles de desarrollo humano y
pobreza prevaleciente que será difícil de revertir en el corto plazo.
Es muy importante que una estrategia de cambio climático este en sintonía con las
verdaderas prioridades que el país tiene, como la gestión ambiental, el desarrollo
energético, mejorar la eficiencia y productividad agrícola, generación de empleo rural
digno y otros. Bolivia ha abogado desde temprano en las negociaciones por enfoques más
integrales en lucha contrata el cambio climático, de tal forma que integren tanto la
mitigación como la adaptación en los procesos de desarrollo.
En términos generales, consideramos que el país ha realizado avances importantes para
realizar acciones de adaptación al cambio climático, sin embargo Bolivia, la adaptación aún
no ha sido introducida de manera central en aspectos de planificación y finanzas. Los
planes nacionales de adaptación y mitigación, así como las comunicaciones nacionales se
han desarrollado para responder a los compromisos con la CMNUCC, pero hay una
necesidad de traducir estos planes en políticas nacionales que respondan a las reales
necesidades de las poblaciones más vulnerables para enfrentar el fenómeno del cambio
climático.
El desafío se centra en lograr transversalizar la temática y que los proyectos sectoriales
consideren aspectos de residencia climática, que aunque se mencionan en el plan de
desarrollo no están con templados fuertemente.
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La política climática se verá marcada por la actual propuesta del gobierno nacional el
“Mecanismo de Mitigación y Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los
Bosques y la Madre Tierra”, que contemplaría aspectos tanto de mitigación como
adaptación y está siendo desarrollada en el país. La propuesta apunta a fortalecer, apoyar
e impulsar el manejo integral y sustentable del bosque, de tal forma que el mismo no sea
visto solamente como stock de carbono, sino como ecosistemas que proporciona múltiples
funciones ambientales y del cual dependen cientos de familias. Bajo esa concepción el
mecanismo impulsará acciones tendientes a favorecer la resiliencia y reducir la
vulnerabilidad de los seres humanos y ecosistemas al cambio climático. En la parte
operativa el gobierno nacional privilegiará planes, programas y proyectos de doble
objetivos: de adaptación y mitigación al cambio climáticos. En mitigación las medidas
estarían centradas en disminuir la deforestación y degradación ambiental, mientras que
adaptación, las medidas no son aun claras y es resulta técnicamente más difícil de
establecer los criterios, lo que representa un desafío para el gobierno nacional.
Bolivia está en proceso de consolidar un nuevo marco legal e institucional que incluye la
defensa de los derechos de la madre tierra; se encuentra en discusión en el poder
legislativo la “Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien”, la misma
que se constituiría en la base para las políticas de desarrollo, orientará las Leyes
Específicas, políticas, normas, estrategias, planes, programas y proyectos del Estado
Plurinacional de Bolivia para la construcción del desarrollo integral en armonía y equilibrio
con la Madre Tierra para Vivir Bien, en este sentido se espera que a partir de ella se pueda
combinar de mejor manera el desarrollo con las capacidades de carga del ecosistema.
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7. Anexos
ANEXO 1
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