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Políticas Sociales, Desigualdades y Derechos
Ana Arias y Emilio Sadier
El siguiente trabajo se propone analizar la actual relación entre
Políticas Sociales, Desigualdades y Derechos a partir de las distintas formas
de involucramiento de las organizaciones sociales territoriales en las
políticas post 2002.
Desde la mesa de Políticas Sociales del IEF-CTA nos propusimos generar debate
sobre los cambios que en Políticas Sociales se generaron en los últimos tres años. Partimos
de la hipótesis de que la salida de la "emergencia" que caracterizó a la imagen sobre la
situación social planteada desde mediados de la década del 90, se produce con altos
niveles de desigualdad, lo que genera una reconfiguración de las políticas sociales no
necesariamente atada a un modelo de mayores derechos.
Un elemento imprescindible en el análisis de las actuales políticas ha sido la
apelación al “trabajo” como el eje privilegiado de las acciones de las políticas estatales. Este
eje, si bien estaba presente en las reivindicaciones que marcaron el ritmo de la
conflictividad socio-política de la última década, hoy aparece ocupando un lugar por demás
complejo en los significados de las políticas sociales.
La centralidad que adquiere en el discurso gubernamental –y también en el de un
conjunto importante de organizaciones– el “trabajo” como elemento que valoriza todo
accionar en términos de políticas aparece ligando o desligando una nueva lectura de la
situación social que brinda lugares secundarios a la pobreza y la injusticia como
problemas.
Asimismo, el tema del trabajo aparece desvinculado de otros aspectos como la
concentración económica, el esquema productivo elegido para sustentar la salida a la
crisis, los niveles de desigualdad social, económica y política, etc. Aparece el trabajo como
problema social desvinculado del trabajo como problema económico.
Estas cuestiones suponen una encrucijada política a la hora de pensar la relación
entre políticas sociales, derechos y capacidad de propuesta del campo popular.
A fin de confrontar este conjunto de hipótesis decidimos ponerlas en debate con un
grupo de compañeras y compañeros de la Central que se encontraban desde distintos
territorios operando con programas sociales. Centralmente nos volcamos a discutir cómo
veían las nuevas formas de articulación que se daban en el territorio, con qué tipo de
recursos se encontraban operando (planes, programas alimentarios, emprendimientos,
etc.); discutimos sobre los cambios en la situación de pobreza de los compañeros cercanos
a la organización, reflexionamos conjuntamente sobre las oportunidades de “generar
trabajo” y por último les preguntamos cómo se veían a futuro y cuál era el ideal de la
organización que proponían
A continuación volcamos sintéticamente un marco desde el cual interpretamos los
cambios en políticas sociales, luego transcribimos los aportes que nos brindaron nuestros
compañeros y luego sintetizamos conclusiones preliminares que nos permitirán seguir
abriendo debates sobre la relación que se establece entre las políticas sociales, la
desigualdad y los derechos
Sin cambio de Planes. La salida de la emergencia
En trabajos anteriores, hemos desarrollado la íntima relación de los programas
sociales de los ’90 con la lógica de la “emergencia”: ante una situación social crítica, un
“estado de emergencia”, se hacen necesarias ciertas medidas que, a pesar de sus
limitaciones (carácter focalizado, meramente paliativo, etc.), están justificadas
precisamente por su contexto y tienen una duración acotada aunque indefinida (el “fin de
la emergencia”). Queda clara la perversión de esta lógica, sobre todo cuando las supuestas
situaciones “de emergencia” duran décadas y estructuran lógicas políticas mucho más
estables –basta pensar que el PAN, creado en 1984 ya se sustentaba en la emergencia
social.
Arriesgabamos en un trabajo que terminamos en el año 2003 que lo que dificultaba
la salida de la emergencia como fundamento de las políticas sociales no era la falta de
comprobaciones empíricas sobre la estabilidad de la situaciones críticas, por ende, no de
emergencia, sino que lo que dificultaba el dejar de usar la lógica de emergencia era la
imposibilidad de concebir que el tipo de forma de obtener recursos, la forma en que como
sociedad estabamos asegurando, por ejemplo, la reproducción de nuestros chicos, se
encontraba ya consolidada sobre niveles de desigualdad social indignantes en nuestra
sociedad. De hecho, las organizaciones territoriales exigieron entregas de recursos de
manera directa (caso de alimentos, medicamentos, etc.) y la posibilidad de contar con
“planes” (programas de trasferencia monetaria) también fundamentado en la emergencia,
los reclamaron como “derechos de emergencia”.
Durante el gobierno de Kirchner se dio llamativamente un giro en este tipo de
fundamentaciones que sostenía a los programas sociales, especialmente los de
transferencia monetaria. Se dejó de utilizar la fundamentación de la emergencia y comenzó
a difundirse la afirmación de la salida de la situación de crisis, de la llegada del "país en
serio". Uno de los ejemplos mas claros de lo que estamos señalando se puede observar en
lo que sucedió con el Programa Jefas y Jefes de Hogar desocupados (PJJHD) que pasó de
considerarse como “derecho de inclusión” a ser interpretado desde los distintos sectores
como un programa que ya no cumplía su función, sino que cumplía malas funciones.
Si bien el PJJHD se enmarca en la lógica de la emergencia –su principal marco tiene
que ver con la situación inmediatamente posterior al 2001–, algunas de sus características
lo han complejizado: su escala (aproximadamente dos millones en su momento de mayor
cobertura), la fundamentación de universalidad subyacente en la denominación de
“derecho de inclusión social” y, principalmente, su genealogía, nacida de la creciente
conflictividad social y capacidad de presión de sectores organizados de la sociedad (el
movimiento de desocupados).
En otras palabras y a grandes rasgos, es interesante que, en términos estrictos de
políticas sociales, el eje de diferenciación respecto a la “herencia” de los años del último
ciclo de crisis sea, más que los programas clásicamente neoliberales de focalización, una de
las tablas de salvación (PJJHD) creadas en medio de la crisis para contener el conflicto
social que, sin embargo, se encontró rápidamente como inmanejable.
Desde esta perspectiva, es posible reorientar la mirada en cuanto a las medidas
actuales de reconversión de políticas sociales (el nuevo seguro y el familias) no tanto como
una discusión de gestión, sino como la reconstrucción de una política social que, por el
contrario, plantea diferentes categorías, supone diferentes formas de disputa dentro de las
políticas públicas.
En los proyectos y programas que se fundamentaban en la emergencia, la
responsabilidad sobre la pobreza estaba puesta principalmente allí: en la emergencia. No
se identificaban los condicionantes estructurales de la situación de pobreza, pero tampoco
se identificaba en las características de los trabajadores la responsabilidad; ésta se situaba
en un lugar más vinculado a las catástrofes naturales que a las políticas económicas.
En documentos anteriores planteamos críticas en relación a que las actuales
políticas retoman una concepción de la política social, que situa la responsabilidad de la
situación en las características o carencias de los sujetos1. En este sentido, los términos de
“empleables” e “inempleables” (que se utilizarán para determinar la pertenencia de las
personas al seguro o al Familias) tienen un alto grado de perversión porque sitúan el
problema en una característica personal tan difícil de precisar como la "inempleabilidad".
El rótulo es terriblemente escandaloso para una sociedad como la nuestra en la que la de
"pobre, pero trabajador" era considerado virtud. Además, las medidas no plantean la
transferencia de un monto de dinero que garantice mínimamente la reproducción de una
familia (línea de indigencia), muy por el contrario, transfieren en el caso de los niños
pobres menos dinero que en el caso de los hijos de empleados formales.
El “subsidiado”, en el caso del Familias la “subsidiada”, recibirá $25 agregado al
básico previsto por el PJJHD por hijo, cuando el salario familiar de un trabajador formal
es de $60 pesos. Si recordamos que las asignaciones familiares son pagadas por el Estado
podemos inferir que hay hijos con categoría de primera y otros de segunda.
La presión por desarmar el jefes y jefas fue acompañado del crecimiento de los
programas de financiamiento de emprendimientos productivos de diversa índole, en los
que figura como el programa mas importante el Programa Manos a la Obra. En esta
ocasión no realizaremos un análisis de estos programas en términos de efectividad, sino
que tomaremos su análisis como expresión de una nueva forma de relación de las
organizaciones territoriales con las políticas sociales.
1
Por otro lado, nuevamente nos encontramos con el tema de los derechos y las obligaciones y cómo se
las arreglan los adultos y adultas para cumplir con ellos cuando se encuentran en situación de pobreza. Según
el Plan Familias, para que la madre (beneficiaria directa) acceda al subsidio tiene la obligación de presentar
certificados de escolaridad y seguimiento sanitario (vacunas) de los hijos menores, lo que, a decir del actual
ministro de Desarrollo Social, se constituye en la práctica como una contraprestación (Página 12,
14/02/2006). Es decir, subyace nuevamente (como en los orígenes del PJJHD y algunas propuestas que
circularon en los últimos tiempos) la idea que los pobres por alguna razón no tienen interés en que sus hijos
vayan a la escuela y que reciban las vacunas correspondientes al calendario de vacunación obligatorio.
El que estas obligaciones no estén atadas a políticas de Salud y Educación que avancen en garantizar
el acceso a estos derechos básicos no sólo elide las falencias que existen realmente en términos sanitarios y
educativos para cubrir a las poblaciones más desfavorecidas, sino que refuerza su estigmatización.
Los fondos con que se financiarán estas medidas provienen en un 70% de crédito externo (el BID aporta 700
millones de dólares, la Nación otros 300 millones). Curiosamente, a diferencia de los planteos que en otros
casos se han escuchado por parte del actual gobierno, en este caso que los organismos impongan su
condicionamiento no parece ser algo objetable; es más, se han seguido de manera precisa los señalamientos
del BID. ver proyecto Argentina avanza
Cambios en las organizaciones:
Producción, reproducción, fracasos y autonomía.
De la contraprestación a las cooperativas.
Una de las consecuencias de la inclusión y sostenimiento en el tiempo de
organizaciones en programas de transferencia monetaria fue el involucramiento de las
mismas en la búsqueda de actividades productivas. En este sentido la contraprestación,
que era exigida en los programas de trasferencias monetarias, fue un laboratorio en el cual
muchas organizaciones probaron sus posibilidades de generación de emprendimientos
productivos o bien de generadores de servicios. En otros casos se tomaron como
contraprestaciones las actividades típicamente reproductivas como el cuidado de los niños
o la elaboración de comida en comedores populares, etc., pero ha sido una constante en las
búsquedas de las organizaciones el resolver la tensión generada por la dependencia creada
de las prestaciones asistenciales y la búsqueda de formas de participación activa, cuestión
puesta en juego de manera importante por la salida de las formas típicas de participación
en la producción en los empleos.
Este involucramiento supuso también presiones por parte de las organizaciones. En
esta línea deben interpretarse la participación y la alta aceptación que tuvo por parte del
conjunto de las organizaciones el Programa Manos a la Obra.
En esta línea pueden interpretarse parte de los aportes que nos hicieron las
compañeras y compañeros con los que discutimos en el mes de julio de este año:
“Todas las organizaciones solicitaban, exigían guita, para la contraprestación que
exigía el Estado, tratar de darle una solución real, pero con maquinarias, con
herramientas, para poder insertarse en la discusión, y que no sea una cuestión más
comunitaria para bancar otro microemprendimiento, para hacer figurar que hacían
algo. A esta discusión el Manos a la Obra es una respuesta”
Pudimos observar que hay una fuerte apuesta de los compañeros por la generación
de “emprendimientos productivos”. Estos emprendimientos son planteados como
momentos de superación de las acciones asistenciales:
“No sé si una esperanza, si una necesidad de encontrar laburo que no esté
vinculado a los planes sociales. Nosotros hacemos hincapié en que nosotros no queremos
tener comedores, si sabemos que son parches...”
“El comedor no sigue siendo la figura. Depende del sentido que le des. Para
nosotros es una herramienta organizativa, el proyecto productivo alrededor e eso, donde
está la familia, están los compañeros”
La apuesta por superar las acciones asistenciales parece remitir en dos direcciones a
la salida de la emergencia, en donde como ya dijimos la asistencia aparecía justificada.
Modificado esto la apuesta a la vuelta del “trabajo” como vía para obtener los recursos de
subsistencia aparece como la única vía legítima. Siguen manteniendo redes de comedores,
pero no los visualizan como lugares centrales sino, más bien, como el paso previo, o como
la excusa para algo superador.
En esta línea varias cuestiones tales como el seguro de empleo y formación han sido
puestos más en duda de acuerdo con el eje del “trabajo-empleo” como único proveedor
genuino de ingreso de los sectores populares.
“En principio nosotros discutimos eso en el sentido que vos necesitás, primero y principal,
que haya una salida universal, una herramienta universal. Que esta salida universal sea
también una transición hacia un laburo genuino y dónde las cooperativas, o el laburo
que vos tengas en lo asociativo tenga que ver con esto, se vincule, se estreche con esa
salida universal. Nosotros estamos de acuerdo con el seguro de empleo y formación, que
haya asignación por hijo, está todo bárbaro. Pero el problema es que porque des eso, no
vas a resolver el problema tampoco.”
“La generación de laburo genuino es la base para nosotros, porque a través del
trabajo, si nosotros discutimos el trabajo estamos discutiendo por la salud, la
educación...”
Vemos que el problema de la pobreza aparece como puesto en un segundo lugar, en
función de la discusión sobre la forma o la calidad de inclusión/participación de los
trabajadores. La idea de trabajo genuino pareciera suponer que existe un trabajo no
genuino. Podemos advertir que si bien es cierto que han existido forma exigidas de
realización de tareas en los programas sociales que han cumplido con cuestiones
únicamente disciplinadoras, exigiendo actividades que no preveían ningún beneficio social.
En este sentido resulta interesante la búsqueda de participación desde un lugar de
igualdad para el conjunto de compañeras y compañeros. En lo que no pudimos ponernos
de acuerdo fue en que esta participación igualitaria sea solamente sostenida por la
inclusión en formas típicas de trabajo-empleo como las que se generan en los
emprendimientos productivos. De alguna manera la discusión sobre la salud o la
educación como derecho derivado de la participación en el mercado de trabajo (además
precarios) restringe mas que lo que aporta en la disputa de los sectores populares.
A pesar de la fuerte apuesta realizada por las organizaciones, en todos los casos
plantean que un alto porcentaje de experiencias relacionadas con el Manos a la Obra
fracasaron (aproximadamente el 70%). Paradójicamente plantean la necesidad de
mantener estas experiencias.
Otra de las cuestiones en las que hay coincidencia entre los compañeros
entrevistados y las propuestas oficiales es en la necesidad de la constitución de
cooperativas. Ante esto resultó altamente común el planteo de las dificultades en términos
operativos, y sorprendentemente, también planteado en términos culturales:
“Yo disiento muchas veces con los compañeros míos del otro movimiento, que dicen
nosotros el tema del cooperativismo lo tenemos porque siempre la solidaridad del campo,
entre compañeros que han participado de comedores, de copa de leche, que ahí está la
cosa de la solidaridad, si, está bien, pero es una solidaridad muy diferente. Se trata de
cómo contener nuestros hijos y nuestros compañeros. Pero cuando hablás de
cooperativismo, que tenés que encarar el cooperativismo con todas las leyes que marca el
cooperativismo, ya es otra cosa. Hay plata de por medio, los compañeros siempre
estamos saltando por el bizcocho”.
En algunos casos la idea del problema cultural aparece depositando la
responsabilidad de la situación de pobreza en los sujetos, entonces se reproducen
cuestiones estigmatizantes como si pudieran limitarse a cuestiones actitudinales o de
capacidades individuales las posibilidades de inserción en el mercado de trabajo.
En otros casos aparece como cuestionamiento o como desafío político hacia las
acciones actuales.
“[viene hablando de la situación con el gobierno] se nos facilitan algunas cosas. Las
dificultades que siguen existiendo, el tema cultural, que en realidad lo tenemos muy
arraigado todos (...) y piensan que la realidad que viven es así, que no puede cambiar. Ya
están resignados a que tienen que vivir de esa manera”.
En estos casos se plantea la necesidad de generar condiciones para la autogestión y
la autonomía como desafío de construcción política. En estos casos la cuestión cultural se
plantea como desafío colectivo y se denuncian los impactos de nuestras condiciones de
vida sobre las prácticas de los trabajadores
El Estado y los compañeros
Las compañeras y compañeros identifican a la relación con el Estado actual como un
vínculo que mejoró en relación a la cantidad de recursos disponibles y a la permeabilidad
de los funcionarios.
“La cuota que ponen las organizaciones. En la provincia de Buenos Aires y parte de
desarrollo social del gobierno Nacional están conducidas por compañeros que vienen de
los sectores populares”
“...Que antes estábamos en la calle y ahora no estamos en la calle. Yo creo que hubo un
diálogo (...) creo que hubo un diálogo de las personas responsables, como que hubo
acuerdos (...) Yo creo que en lo cultural seguimos en la misma problemática. Hay una
intención, quizás, en lo de allá arriba, pero en lo de abajo seguimos sufriendo lo mismo”
No identifican cambios sustantivos en las políticas con excepción de la nueva
orientación de los programas hacia las experiencias de “microempendimientos”.
El futuro y el pasado
Cuando les preguntamos por cómo caracterizan el ideal a futuro de estos
emprendimientos hablan de que funcionen los emprendimientos productivos, incluso
aparece como ideal la idea de la “exportación”. Mas allá de ciertas imágenes que podrían
ser cuestionadas en tanto imágenes mismas, existe cierta discusión/apuesta sobre la
autonomía del trabajo, la cooperación como forma organización de la producción,
reivindicación de la función social de la producción, etc. en el mismo proceso en el que se
reedita la imagen de una sociedad con pleno empleo (formal y con derechos sociales
incluidos) como una vuelta
Sin embargo, no podemos dejar de ver que en el mismo proceso se encuentran
operando una vuelta a la distinción entre ámbitos productivos y reproductivos (más en al
concepción que en la práctica cotidiana de las experiencias), una pérdida del poder
organizativo territorial, basado en la reivindicación de la asistencia como derecho, a la par
de que existe mayor reconocimiento desde el estado de estas organizaciones como actores
necesarios en la construcción de la política estatal.
Bibliografía:
-Lozano, Claudio. ¿Segurá declinando la desocupación? Una Mirada sobre sobre la última
información del Mercado Laboral. Instituto de Estudios y Formación. Central de
Trabajadores Argentinos. Agosto 2006. Versión electrónica en www.institutocta.org.ar