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Sin embargo, esos porcentajes
acumulados, a pesar de su
importancia, hacen perder a
veces la perspectiva y ocultan
los cambios ocurridos en la relación comercial bilateral entre
Colombia y el país del norte.
Sección:
Relaciones Económicas
Internacionales
Las relaciones
comerciales entre
Colombia y Estados
Unidos: visión
retrospectiva y
situación actual *
Eduardo Muñoz Gómez**
*
**
1
Estados Unidos no sólo es actualmente el principal y más
diversificado socio comercial de
Colombia, sino que lo es
también para el conjunto del
comercio mundial. De hecho,
ese país participa con una cuarta
parte del intercambio comercial
a nivel global, importando cerca
de US $441 mil millones. Así
mismo,
la
economía
estadounidense sigue siendo la
más fuerte y diversificada del
mundo, con un Producto Interno
Bruto de US $4.862 miles de
millones y un PIB per cápita de
casi US $20.000 al año.
Históricamente, Estados Unidos
ha sido nuestro mayor socio
comercial, abasteciéndonos del
38% de los bienes importados
durante los últimos 20 años y
comprándonos el 33% de
nuestras exportaciones en el
período 1970-1990. Para el año
1991, surtió el 37% de nuestras
importaciones y fue el mercado
de destino del 35% de las
exportaciones del país1. Es
decir, pese a la diversificación
de las exportaciones, a la
apertura de nuevos mercados y a
la propia apertura colombiana
hacia nuevos proveedores, la
tendencia parece continuar.
En l970, el 48% délas importaciones colombianas provenía de
los Estados Unidos y a ese
mercado se destinaba el 37.5 %
de nuestras exportaciones, las
cuales sumaban US $735
millones,
mayoritariamente
representadas por el café. La
balanza comercial de Colombia
era deficitaria en US $128
millones cuando el comercio
bilateral sumaba sólo US $680
millones.
Estados
Unidos
constituía, con algunos países de
América Latina y el Caribe,
nuestro único mercado externo
y, dadas las circunstancias de la
época, no suplía la necesidad de
divisas del país.
La historia se acelera a partir de
1970. Las exportaciones totales
colombianas crecen a un buen
ritmo, duplicándose para 1975 y
cuadruplicándose en 1978, al
tiempo que se registran menores
tasas de incremento en las
importaciones.
Los intercambios con los
Estados Unidos comienzan a
perder importancia dentro de
nuestro comercio total a finales
de los años setenta y llegan a sus
mínimos absolutos en 19811982, cuando se presenta un
déficit anual cercano a los US
$1.150 millones, producto del
desbalance de un comercio que
sumaba US $2.500 millones.
Para aquellos años, el mercado
estadounidense significó sólo
Este artículo se realizó con el aporte investigativo de Edgardo Madrid de Andreis.
Subdirector de Relaciones Bilaterales del Ministerio de Comercio Exterior.
Salvo que se especifique lo contrario, las fuentes estadísticas para el intercambio comercial bilateral son del DANE.
el 23% de las exportaciones y el
34% de las importaciones.
Es en 1982 cuando se presenta
nuevamente un cambio en los
flujos
comerciales:
los
porcentajes de importaciones
provenientes de los Estados
Unidos se estabilizan alrededor
del 35%, mientras las exportaciones comienzan a crecer,
tanto en valores como en
participación dentro del total
exportado hasta llegar al 43%
en 1989 y 1990, con un comercio global que se acerca a los
US $5.000 millones.
Se observa así que, en el lapso
de 20 años, la situación se ha
revertido y el comercio bilateral
ha
adquirido
importancia
considerable. Sin embargo,
hasta hace muy poco tiempo las
relaciones de Colombia con
Estados Unidos se veían
limitadas por convenios de
restricción
"voluntaria"
de
exportaciones, asumidos por los
gobiernos2 y por "acuerdos de
suspensión", celebrados entre el
Departamento de Comercio de
los
Estados
Unidos
y
empresarios
privados
colombianos, en relación con
las investigaciones que sobre
subsidios estuvieran en proceso
en ese país3.
Obviamente, y aunque estas
limitaciones suscitaban fricciones, Colombia no contaba
con foros adecuados para su
resolución. La adhesión de Colombia como miembro pleno
del GATT, precedida por las
negociaciones de la Ronda Tokio, nos otorgó, por primera
vez, la oportunidad de discutir
en pie de igualdad los proble2
3
4
mas del comercio bilateral con
los Estados Unidos en un marco
multilateral. Como resultado, se
firmó un memorando de
entendimiento con ese país en
abril de 1979, reiterando los
compromisos ofrecidos a los
demás miembros del GATT.
Así, es justo anotar que, hasta
1989, los canales oficiales no
habían reflejado adecuadamente
los cambios ocurridos en la
relación comercial y en las
mentalidades y políticas que,
por parte de Colombia, los
motivaban.
El Grupo Andino también quiso
establecer
un
diálogo
institucional sobre comercio
con los Estados Unidos y con
ese fin se suscribieron, a finales
de 1979, a un memorando de
entendimiento y a un acuerdo
comercial. No obstante, estos
instrumentos salvo permitir
parcialmente el acceso al Sistema General de Preferencias
para Ecuador y Venezuela, no
operaron, bien por falta de voluntad de nuestra contraparte o
bien por carecer los mismos
países de una agenda clara y
concreta de temas4.
En cambio, una revisión de lo
acaecido en los últimos tres
años permite observar que, en
ese breve lapso, se han dado
procesos que significan una
considerable mejoría en el manejo institucional de las relaciones bilaterales.
Un nuevo esfuerzo por fortalecer los vínculos institucionales fueron las "consultas bilaterales" establecidas en marzo
de 1985. Sin embargo, éstas se
convocaron tan sólo en cuatro
oportunidades y sirvieron de
foro para discutir temas generales del comercio de bienes.
En ellas se atendieron muy pocas solicitudes de Colombia favorablemente debido a que
Estados Unidos exigió reciprocidades qué, en ese momento, el país no estaba en capacidad de atender. Empero,
sirvieron para identificar algunos problemas y advertir sobre
la urgencia de buscar soluciones antes que ellos desembocaran en nuevas restricciones
para nuestro comercio.
Dos aspectos en particular
motivaron dicha mejoría: las
duras consecuencias de la lucha
de Colombia contra el tráfico
organizado de drogas ilícitas,
con su alta cuota de vidas y de
pérdidas
materiales,
convencieron a los Estados Unidos
el principal consumidor de la
droga de que nuestro sacrificio
debía ser reconocido. De otro
lado, la caída de las cláusulas
económicas
del
Acuerdo
Cafetero, en la cual la posición
del gobierno estadounidense
tuvo incidencia, implicó una
fuerte pérdida de ingresos para
nuestro país y llevó a que se
buscara, igualmente, una forma
de superarla.
Por las razones enunciadas y
por los radicales cambios
institucionales y de política que
se han llevado a cabo en el
ámbito comercial colombiano,
en este último período se ha
observado un nuevo espíritu de
cooperación por parte de los
Estados Unidos. Al tiempo que
el
diálogo
ha
adquirido
dinámica, los te-
Caso general de los textiles desde 1974 hasta 1986, en particular para satines de algodón (desde 1987 hasta 1990) y telas de
algodón (desde 1992), siempre negociados dentro del marco del Acuerdo Multifibras.
Caso de las flores y los cueros, entre otros.
Este mismo instrumento trataron de utilizarlo en 1991 los países andinos para propiciar, sin éxito, nuevas negociaciones conjuntas
con los Estados Unidos. Ello, sin embargo, no quiere decir que exista desinterés por parte del gobierno estadounidense en
negociar conjuntamente.
más de negociación se han
ampliado y arrojan resultados
positivos. Adicionalmente, han
surgido dos factores decisivos
para mejorar el clima de
entendimiento: el esfuerzo del
entonces presidente Bush para
formular y aceptar nuevos
instrumentos
de
política
comercial y económica dirigidos
a enmarcar las relaciones con
Colombia y los otros países del
área dentro de un nuevo
contexto (la Iniciativa Andina,
la Declaración de Cartagena, las
nuevas medidas dentro de la
Iniciativa para las Américas) y,
simultáneamente, el desarrollo,
por parte del gobierno nacional,
de una agresiva gestión técnica
y diplomática para conseguir
que las buenas intenciones
expresadas por los Estados
Unidos se tradujeran en hechos
efectivos5.
Tres son los desarrollos que se
pueden
caracterizar
como
fundamentales en la nueva relación:
1. La aceptación provisional de
la aplicación del código de
subsidios del GATT entre los
Estados Unidos y Colombia
Desde su ingreso al GATT, el
gobierno colombiano había
manifestado su interés por acceder al Código de Subsidios de
dicho Acuerdo General ya que a
las partes en el Código, en caso
de demandas por subsidios, no
se les pueden imponer derechos
compensatorios
a
las
exportaciones sin la realización
de una previa investigación
exhaustiva,
probatoria
del
perjuicio causado a la in-
dustria demandante. Los Estados Unidos no aceptaba esta
adhesión con el argumento, de
excepción, de que sus normas
internas exigen la revisión de
las políticas de subsidios de sus
contrapartes comerciales antes
de consentir a la aplicación de
la prueba de perjuicio y de
reconocer al país signatario
como "país bajo el acuerdo".
Después de una serie de
conversaciones, en las cuales el
gobierno colombiano reafirmó
su política de apertura económica basada en la búsqueda
de condiciones de competencia,
el gobierno de los Estados
Unidos aceptó la aplicación del
Código entre ambas partes. Por
parte de Colombia se estableció
el compromiso de eliminar el
elemento de subsidio presente
en mecanismos de apoyo a las
exportaciones tales como el
CERT, el Plan Vallejo y los
créditos del antiguo Proexpo.
Este acuerdo entre las dos partes
significó la reversión de una
situación injusta en donde las
importaciones colombianas a los
Estados Unidos eran gravadas
por la sola acusación de
competencia desleal formulada
por un productor local y la
automática presunción de daño.
A partir del 17 de julio de 1990,
fecha de la aceptación estadounidense de nuestro acceso
al Código de Subsidios, la
imposición de derechos compensatorios solamente se efectúa
después de establecer la relación
causal
entre
el
subsidio
eventualmente recibido y un
daño o amenaza de daño material a determinada produc-
ción doméstica en los Estados
Unidos. Esto garantiza a las
exportaciones colombianas un
tratamiento más justo y unas
reglas de juego claras que facilitan su acceso al mercado.
2. La Ley de Preferencias
Comerciales para el Área Andina
En octubre de 1990, el ejecutivo
estadounidense presentó ante el
Congreso de su país un proyecto
de ley encaminado a otorgar
preferencias arancelarias a un
amplio grupo de productos
provenientes
de
Bolivia,
Colombia, Ecuador y Perú6. El
proyecto, después de hacer
tránsito y recibir aprobación por
las dos cámaras, se convirtió en
ley, sancionada por el presidente
Bush el 4 de diciembre de 1991,
y entró a regir para Colombia el
2 de julio de 1992.
La ley, concebida cómo un
instrumento para apoyar económicamente la lucha contra las
drogas ilícitas, facilitará la
mayor competitividad de muchos productos puesto que, con
excepción de algunos bienes
textiles, cueros, confecciones,
atún en empaques herméticos,
petróleo y sus derivados reduce
a cero los aranceles sobre
nuestras exportaciones.
Será benéfica, además, por su
largo plazo, pues garantiza la
condición de duty free para estos
productos por un período de diez
años y, a diferencia del Sistema
Generalizado de Preferencias, no
contiene cláusulas de graduación
que eximan de los beneficios a
los pro-
5 Por primera vez, por ejemplo, se contrataron los servicios técnicos de una firma de cabildeo con el propósito específico de
colaborar para sacar adelante en el Congreso el proyecto de la Ley de Preferencias Comerciales para los Países Andinos.
6 Esta iniciativa del ejecutivo estadounidense fue una respuesta concreta a las firmes solicitudes del gobierno colombiano en el
sentido de dar alternativas económicas a la lucha contra las drogas. La presentación formal se hizo en la Cumbre de Cartagena por
el entonces presidente Virgilio Barco y reiterada en Washington por el embajador Víctor Mosquera Chaux.
ductos que alcancen ciertos
volúmenes de exportación7.
dounidense de Comercio e Inversión
materia a las necesidades y
circunstancias de las partes.
Se han hecho ya algunos
ejercicios de evaluación de las
nuevas preferencias para los
productos colombianos. De
acuerdo con ellos, en el corto
término un 7.4% de nuestras
exportaciones hacia Estados
Unidos se beneficiarán directamente de las desgravaciones
de la ley, con una ventaja frente
a los productos de terceros
países no preferenciales del 8.1
% del valor CIF en puerto de
importación. Tomando cifras de
1989,
las
exportaciones
colombianas se verían amparadas por US $181 millones,
con una disminución de derechos arancelarios de casi US
$15 millones.
Otro logro dentro de la nueva
dinámica de las relaciones
comerciales bilaterales fue la
firma, en julio de 1990, del
Acuerdo Marco mediante el
cual se creó la Comisión Bilateral de Comercio e Inversión.
Dicho acuerdo se suscribió
dentro del contexto de la Iniciativa para las Américas, otro
instrumento novedoso, como se
analiza más adelante.
Dentro de este marco se han
discutido temas como la facilitación y modernización de los
trámites aduaneros colombianos, así como el tratamiento en
las aduanas norteamericanas
para nuestros productos, la
eliminación de barreras técnicas
y
sanitarias para
bienes
agrícolas y agropecuarias provenientes de Colombia y las
posibles medidas para proteger
los derechos de propiedad
intelectual de personas o empresas extranjeras en Colombia.
Particular relieve merece el
acercamiento que se ha producido entre empresarios de
ambos países por medio del
grupo del sector privado, el cual
tuvo su instalación formal en
1991 en Washington, con
resultados
ampliamente
satisfactorios. Este mecanismo,
indudablemente, será un canal
de comunicación importante,
útil a los dos gobiernos para la
adopción de sus políticas y
promotor de negocios conjuntos
en los sectores del comercio y la
inversión.
Sin
embargo,
el
efecto
dinamizador de este tipo de
preferencias permite esperar un
aumento en valores más rápido
de las exportaciones de bienes
cubiertos por la desgravación.
Usando índices multiplicadores
conservadores8 se estima en un
16.4% anual.
Finalmente,
esta
iniciativa
abrirá un enorme potencial a los
exportadores colombianos y
puede ser el motor de nuestro
comercio. Además, gracias al
nuevo clima para el comercio y
la inversión bilateral, producto
de la apertura, se estimulará la
constitución
de
empresas
conjuntas para aprovechar el
crecimiento de la producción
generado por el mercado
preferencial ampliado.
3. La creación de la Comisión
Bilateral Colombo-Esta7
8
9
El mecanismo de la Comisión
Bilateral
ha
funcionado
positivamente. Se reunió por
primera vez en Washington en
octubre de 1990 y creó cuatro
grupos de trabajo sobre temas
de interés común, a saber:
• Del
sector
privado,
constituido como apoyo técnico
y consultivo de los gobiernos,
así como foro de discusión de
las perspectivas y proyectos y
de solución de los principales
obstáculos para el comercio y la
inversión.
• De acceso al mercado, para
aclarar
los
mayores
inconvenientes y reducir las
barreras no arancelarias que
dificultan el acceso a los
mercados de las partes.
• De agricultura y alimentos,
para despejar el camino, tanto
comercial como técnico y
sanitario, a un mayor flujo de
comercio y cooperación mutua
en estas áreas.
• De propiedad intelectual,
para adecuar los conceptos y
normas legales sobre la
El Acuerdo Marco se constituye
en un paso preliminar para la
eventual negociación de un
Acuerdo de Libre Comercio.
Inicialmente, el desarrollo de
mecanismos de solución a los
obstáculos
existentes
nos
acercará,
paulatina
y
gradualmente, a la libertad y
transparencia comercial hasta el
punto en que sea posible iniciar
las negociaciones tendientes a la
conformación de una zona de
libre comercio, como lo ha
propuesto el presidente Bush9.
El SGP establece que cuando un producto proveniente de un solo país excede un volumen-tope o "límite de necesidad
competitiva",
adquiere la capacidad de competir sin preferencias y, en consecuencia, se le "gradúa".
Basados en la experiencia promedio de los países del Caribe, beneficiarios de las preferencias CBI.
Obviamente, la decisión sobre la conveniencia o no de una negociación para un Acuerdo de Libre Comercio corresponde a las
más altasinstancias políticas y debe ser el resultado de un cuidadoso proceso de evaluación.
Es indudable que aún quedan
muchos puntos por definir en las
relaciones
comerciales
bilaterales.
Persisten
restricciones a las exportaciones
colombianas en los Estados
Unidos por la vía de cuotas y
otros mecanismos. No obstante,
en los últimos años se ha
avanzado satisfactoriamente y,
en consecuencia, se debe
continuar buscando nuevos
desarrollos pues Colombia,
además de la voluntad política y
la capacidad de sus empresarios,
cuenta
con
ventajas
comparativas frente a muchas
naciones hoy exitosas en el
comercio con Estados Unidos,
que deben llevar a nuestras
exportaciones a incrementar
efectivamente su presencia en
ese mercado.
El panorama, sin embargo, no se
presenta tan claro por la reciente
suscripción del Acuerdo de
Libre Comercio para América
del
Norte,
Nafta.
Las
consecuencias que de él se
derivarían en caso de que se
produzca su ratificación por los
respectivos congresos, lo cual
parece seguro y las al-
ternativas que se ofrecerían a
Colombia frente al Acuerdo y
frente a sus esperanzas de
comercio e inversión con los
Estados Unidos son tema que
amerita ser discutido, en mayor
extensión, en una segunda parte.
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