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The Corporate Governance of the Mexican Banking System in Historical
Perspective. 1940-1990.
Gustavo A. Del Angel
Paper presented for the Conference: "State Reform While Democratizing and Integrating:
The Political Economy of Change in Mexico After Fox and NAFTA". Notre Dame,
November, 2004.
Rough Draft. English Version and Final Draft to be presented at the Conference. Do Not
Circulate.
Date of this version: November 12, 2004.
Abstract
This paper analyzes the corporate governance of the Mexican banking system during the
period 1940-1990. The paper addresses the issue of how the corporate governance of the
banking system affected its performance. First, it explains that banks developed relational
banking practices that permitted to solve informational asymmetries and overcome
regulations on the maturity term of loans. This was possible since banks were embedded
in business groups. Second, a network of interlocking directorates emerged in the
banking industry, and this permitted to transfer information to prevent idiosyncratic risks
and create a mechanism of discipline. Third, it explains that the bank nationalization of
1982 changed the corporate governance of banks, shifting the nature of their activities.
Gustavo A. Del Angel
CIDE - División de Economía
Carretera México-Toluca 3655
México D.F. 01210
México
[email protected]
1. Introduction
El desempeño de una industria está estrechamente asociado con su gobierno corporativo.
Los arreglos organizacionales que surgen a partir de las estructuras de propiedad y
control definen capacidad para crear compromisos, posibilidades de obtener información
privilegiada, y otros mecanismos de incentivos para llevar a cabo las transacciones de las
empresas. La historia de la banca mexicana en un ejemplo que ilustra cómo arreglos
organizacionales tienen un impacto sobre el desempeño.
Durante el período que va de 1940 a 1982 la banca mexicana tuvo un crecimiento
sostenido que ha sido único en la historia. En este artículo se explica que la banca
mexicana logró mantener un buen desempeño en términos de rentabilidad y riesgo
durante más de 40 años de crecimiento, gracias en buena medida a arreglos
organizacionales que surgieron a partir de su estructura de gobierno corporativo. Este
artículo se enfoca en dos arreglos. El primero es la práctica de banca relacional. El
segundo es la utilización de una red de interconexiones entre consejos de administración.
En un entorno donde los derechos de propiedad eran inciertos y la información era
escasa, estos mecanismos permitían a los bancos protegerse de acciones oportunistas así
como crear compromisos y disciplina. Sin embargo, al ser la banca una industria
altamente concentrada, y con pocas alternativas de competencia, estos mecanismos
limitaron el acceso del crédito en la economía. Con la nacionalización bancaria de 1982
la estructura de gobierno corporativo de la banca mexicana cambió, por lo que estos
mecanismos desaparecieron y por lo tanto también se modificó la naturaleza de la
2
actividad de los bancos. La nacionalización no tuvo un efecto negativo sobre el
desempeño de los bancos, no obstante si lo tuvo sobre los mercados de crédito y los
mecanismos de incentivos al interior de la banca.
La práctica de banca relacional, a grosso modo, es la creación de compromisos de
largo plazo entre un intermediario bancario y una empresa sujeto de crédito con
necesidades de financiamiento diversas. La variante más conocida de esta práctica surge
cuando los intermediarios y las empresas prestatarias tienen vínculos de propiedad: los
bancos son creados para satisfacer las necesidades financieras de grupos empresariales
propietarios a través de insider lending. Por ello la banca relacional es común en sistemas
financieros poco desarrollados. De carecer de mecanismos disciplinarios adecuados al
interior de los grupos propietarios, el insider lending puede tener resultados perversos.
Otra variante es cuando estas prácticas surgen para aliviar incertidumbre
institucional, esto es, se crean compromisos entre ambas partes para que la empresa tenga
asegurado el financiamiento, y el banco asegure la recuperación, ello en un entorno
donde el costo de no tener este compromiso es alto. En el caso de México durante el
período estudiado, se practicaron ambas variantes de banca relacional. Ello permitió a los
bancos subsanar problemas de información asimétrica y crear compromisos con los
sujetos de crédito. Los bancos a su vez experimentaron pocos casos de oportunismo al
practicar el insider lending. No obstante, esto restringió el financiamiento a aquellas
empresas que no tenían vínculos cercanos con los bancos.
Un fenómeno interesante que surgió en la banca mexicana entre 1940 y 1982 fue
una red de interconexiones entre los consejos de administración de los bancos. Esta red se
extendía al resto del sistema financiero, así como a empresas no financieras. La red
3
surgió de manera espontánea, emergente, como consecuencia de tres razones para que
consejeros de un banco, también lo fueran en otras entidades. La presencia de un grupo
selecto de financieros profesionales, los cuales tenían el know-how y el know-who del
sistema, y que eran invitados por su conocimiento experto, a formar parte de varios
consejos de bancos. La necesidad de empresarios de diversificar sus fuentes de
financiamiento, lo cual los llevaba a participar en distintas entidades como accionistas. La
presencia de relaciones corporativas, tal como filiales y alianzas estratégicas, entre
distintos bancos. De este modo, en primer lugar, el surgimiento de la red llevó a que los
bancos transfirieran información entre ellos. En segundo lugar, la red permitió que los
bancos tuvieran mecanismos de cross-monitoring, ya que distintos consejeros podían
representar intereses divergentes.
Para desarrollar los argumentos anteriores, este artículo se desarrolla de la manera
siguiente. La sección dos explica las principales características del sistema financiero
mexicano hasta 1982, y la relación de éstas sobre el gobierno corporativo de los bancos.
La sección tres explica las prácticas de banca relacional. La sección cuatro explica la
formación de la red entre consejos de administración y sus implicaciones. La sección
cinco explica cómo cambió la historia del sistema financiero con la nacionalización de la
banca entre 1982 y 1990.
4
2. Growth, Concentration and Consolidation
Durante el período que va de 1940 a 1982 la banca mexicana tuvo tres características
sobresalientes, crecimiento sostenido, concentración industrial, y una consolidación
gradual de los intermediarios. Esta sección describe la manera en la que estas
características evolucionaron, y sugiere la manera en la que están relacionadas con la
estructura de gobierno corporativo que se analiza en las secciones subsecuentes.
En este período el crédito otorgado por el sistema financiero como proporción del
PIB experimentó un crecimiento sostenido sin precedentes. Si bien a principios del siglo
XX la revolución mexicana causó el colapso del sistema financiero del país1, en los años
1930 el sistema financiero salió de un proceso de hibernación para crecer, tanto en
número de intermediarios, como en volumen de operaciones y penetración del
financiamiento en la economía. Ello estuvo vinculado al crecimiento de la economía
mexicana en aquellos años. La Gráfica 1 muestra esta trayectoria con una medida que
refleja la penetración del sistema financiero, el total de los créditos con respecto al PIB.
El cociente crédito/PIB, creció a lo largo del período, en particular a partir de la década
de los años 1950, hasta los años 1970. El crecimiento más importante con respecto al PIB
lo exhibieron los intermediarios no bancarios, fundamentalmente las financieras, y la
banca de gobierno; la banca comercial privada, a pesar de haber sido el intermediario más
importante de la economía y de haber experimentado un crecimiento sostenido, al ser
medida con respecto al PIB, mantuvo su participación en la economía con poco
1
Anaya, L., 2001, Gómez-Galvarriato, A., 2003.
5
crecimiento. Por otra parte, al compararse esta medida con otras economías entonces
similares a México, como Argentina y Brasil, la penetración del sistema financiero fue
relativamente modesta.
Chart 1.
Total Loans/GDP. Government and Private financial firms.
0.4
0.35
0.3
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
19
44
19
46
19
48
19
50
19
52
19
54
19
56
19
58
19
60
19
62
19
64
19
66
19
68
19
70
19
72
19
74
0
Dentro de este crecimiento, un fenómeno importante de la economía mexicana fue
que la mayor parte del financiamiento del sistema financiero se dirigió a las actividades
industriales. Esto fue de la mano con un crecimiento sostenido del número de empresas
en este sector. Las razones principales por la que esto ocurrió fue en primer lugar, por una
política explícita del Estado que identificaba el desarrollo económico con el crecimiento
industrial, lo cual condujo a apoyos gubernamentales a proyectos industriales. En
segundo lugar, por el incrustamiento de los intermediarios financieros privados dentro de
grupos empresariales con intereses fundamentalmente industriales y comerciales.
6
En un principio, la estructura de los plazos en préstamos bancarios, a pesar de las
reformas hechas a la Ley bancaria a partir 1941, fue siempre de corto plazo, lo que
dificultaba los préstamos industriales. A fines de los cincuentas, esta tendencia cambió y
la proporción de préstamos industriales de la banca comercial a 40% en 1950, mientras
que los cartera en préstamos al comercio pasó del 49% en 1947 al 34% en 1950. Sin duda
alguna, la dirección del gobierno via crédito dirigido jugó un papel importante en este
cambio. Así también, la integración de las financieras, las cuales tenían capacidad para
otorgar créditos de largo plazo, en los grupos empresariales a los que los bancos
pertenecían, contribuyó a que los bancos transfirieran recursos al sector industrial a través
de estos intermediarios. Al mismo tiempo, después de la segunda guerra mundial, se
abrieron nuevas oportunidades de negocios para la creación de industrias en México, lo
que incentivó financiamiento a este sector.
La agricultura por su parte recibió poco financiamiento por parte de la banca
comercial. El crédito a este sector no rebasa el 15% de los préstamos totales. Ello a pesar
de que el gobierno promovió el crédito al sector a través de la banca de fomento. Esto es
paradójico ya que una parte importante de la población activa mexicana se encontraba en
la agricultura, en 1940 era el 60% y en 1960 era el 39%. Este problema recibió la
atención tanto de diseñadores de política financiera como de banqueros, sin embargo
nunca se llegó a solucionar. La mayor parte de los préstamos clasificados dentro del
sector agrícola eran a grandes agricultores que podían ofrecer colaterales atractivos,
operaban en escalas que aseguraban niveles de rentabilidad altos, y tenían reputación para
garantizar informalmente la recuperación.
7
Una de las características históricas más sobresalientes de la banca mexicana en
este período es su concentración industrial. Concentración no es necesariamente un
problema en el sistema bancario. Esto se debe a las economías de escala y de alcance
inherentes los intermediarios financieros. Sin embargo, bajo ciertas condiciones, la
concentración puede representar ejercicio de poder de mercado, así como pocas
alternativas al financiamiento, y el caso mexicano se encuentra cerca de una . La medida
básica de la concentración industrial, el four-firm ratio, en el caso de los depósitos
siempre se encontró arriba del 50%; para cartera de crédito y capital también es alto y
nunca bajó del 40%. La Gráfica 2 muestra el Herfindahl-Hirshman Index para
concentración industrial. En el caso del capital de los bancos, este índice muestra
concentración creciente. En el caso de los activos, el índice muestra una caida, la cual
coincide con los años en que crece el número de empresas para luego mantenerse estable
hasta fines de los años setenta. La Gráfica también muestra el incremento en la
concentración que se da con la consolidación en banca múltiple en 1975.
Chart 2. Herfindahl-Hirshman Index for Assets, Equity and Financial Holdings.
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
1940
1945
1950
1955
1960
Total Assets HH-Index
Financial Holdings HH-Index
1965
1970
Equity HH-Index
8
1975
1980
Es notorio que entre 1940 y 1975, a pesar de que se observa un incremento en el
número de bancos así como en la actividad de esta industria, la concentración permanece
casi invariable a lo largo del período e inclusive crece. En otras palabras, el pastel crece y
los bancos más grandes se quedaban con porciones cada vez mayores. Si consideramos
que los bancos integran a otros intermediarios financieros, mayores niveles de
concentración en la banca implica que las alternativas de financiamiento a los
demandantes de fondos prestables también quedan concentradas.
A lo largo de estos años el sistema financiero mexicano experimentó un proceso
de consolidación gradual. La banca comercial desarrolló vínculos con otros
intermediarios, principalmente con financieras, las cuales eran el segundo intermediario
más importante, así como con otros intermediarios especializados, como las hipotecarias.
Los vínculos eran tanto de propiedad, como operativos. Esto respondía en primer lugar a
que la especialización de los intermediarios dictada por la Ley bancaria de 1941, limitaba
las operaciones de los bancos, lo cual motivaba a tener relaciones operacionales con otros
intermediarios, para por ejemplo, dar financiamiento a plazos mayores, o bien realizar
actividades de banca de inversión. En segundo lugar, el desarrollo de grupo empresariales
llevó a que estos grupos desarrollaran sus unidades financieras, generalmente compuestas
por un banco y otros intermediarios; éste fue otro factor que contribuyó a que se crearan
vínculos entre bancos y otros intermediarios. Para los años setenta estos vínculos eran tan
importantes que el gobierno autorizó la creación de bancos múltiples en diciembre de
1975. Con la banca múltiple distintos intermediarios, en particular las financieras y las
9
hipotecarias, se fusionarían a la banca comercial. Esto contribuyó al aprovechamiento de
economías de alcance y complementariedades entre los intermediarios antes
especializados. No obstante, también contribuyó a incrementar la concentración de la
industria bancaria y del sistema financiero.
En todo este período la banca mexicana exhibió altos niveles de rentabilidad y
bajos niveles de cartera vencida. Los altos niveles de rentabilidad permitieron a la
mayoría de los bancos crecer, ya que muchos reinvertían sus utilidades como capital. La
alta rentabilidad y los bajos niveles de cartera vencida es una observación aplicable a la
industria en su conjunto, ya que el desempeño individual de cada banco era variable. Sin
embargo, a lo largo del período 1940-1980 hubo pocas quiebras bancarias y los
problemas de riesgo fueron manejados con relativo éxito.
La Gráfica 3 muestra los niveles de cartera vencida sobre cartera de crédito total y
sobre capital. Estos cocientes son un indicador de los riesgos de crédito que enfrentaba
cada banco. El primero indica su efectividad en la administración de riesgos crediticios.
El segundo indica la posición de riesgo de solvencia que pueda estar. El comportamiento
de los cocientes es interesante ya que se observa una caída en los cuarentas, y un
crecimiento en los años sesenta. Es muy probable que en los años sesenta los bancos al
expandir su cartera a nuevos mercados hayan incurrido malos préstamos que los llevaron
a tener más cartera vencida. Sin embargo, los niveles de cartera vencida como proporción
de la cartera total a lo largo del período son bajos, ya que prácticamente nunca excede el
6%.
10
Chart 3. Non-performing loan portfolio
0.1400
1.2000
0.1200
1.0000
0.1000
0.8000
0.0800
0.6000
0.0600
0.4000
0.0400
0.2000
0.0000
0.0000
Ye
ar
19
40
19
43
19
45
19
47
19
50
19
52
19
55
19
57
19
60
19
62
19
65
19
68
19
70
19
72
19
75
19
77
0.0200
Non-performing loans/Total Loans. Total Industry
Non-Performing loans/Net Equity. Total Industry.
La capacidad de los bancos de mantener niveles bajos de carter vencida estuvo
relacionada a la información que tenían sobre sus principales sujetos de crédito, y su
capacidad de ejercer un monitoreo efectivo. Existen otros factores que explican el
desempeño de la cartera de crédito, tal como el desempeño del sector a financiar, y los
riesgos sistémicos, lo cuales están vinculados a la estabilidad y el crecimiento de la
economía. No obstante, la capacidad de resolver los problemas de información asimétrica
y tener un monitoreo efectivo ex-ante, interim y ex-post, esto es durante los distintos
estadíos del financiamiento, es un aspecto fundamental para el buen desempeño de la
cartera de crédito. La banca mexicana logró cubrir este aspecto gracias a mecanismos
derivados de su estructura de gobierno corporativo, esto se explica en las siguientes
secciones.
11
3. Ties and Relational Lending2
Las prácticas de crédito entre intermediarios y empresas sujetos de crédito se dividían
principalmente en dos: una en la que los intermediarios financieros otorgaban crédito a
los grupos empresariales con los que se encontraban vinculados por relaciones de
propiedad, y con ello servían a sus necesidades financieras. La otra consistía en que
sujetos de crédito y los bancos establecían compromisos de re-financiamiento a largo
plazo, motivados por la estructura legal de los contratos de préstamo. Esto respondía en
primer lugar, a la necesidad de tener relaciones cercanas con los sujetos de crédito para
superar problemas de información asimétrica en un entorno con derechos de propiedad
inseguros. En segundo lugar, a la necesidad de superar restricciones legales, ya que la ley
bancaria limitaba los plazos a los que los bancos podían otorgar el crédito bancario. De
este modo, los bancos mexicanos practicaban una forma de relational or relationship
banking.
Una parte importante del relational banking era a través de préstamos
relacionados (insider lending), con lo cual los bancos comerciales mexicanos mantenían
estrechos vínculos de propiedad con empresas no financieras a las cuales otorgaban
préstamos. Esto brindaba a los bancos grandes ventajas en términos de la información
con la que contaban. Además, si bien las relaciones establecidas entre bancos y grupos de
negocios eran en sí mismas relaciones de insider lending, este tipo de operaciones se
adscribían a una amplia gama de servicios financieros. Por ejemplo, la apertura de una
2
This section is based on Del Angel, G., 2004 and 2002.
12
línea de crédito, la emisión de bonos o el refinanciamiento o renovación de contratos. Las
estrechas relaciones establecidas entre bancos y sujetos de crédito permitía, a su vez,
resolver los problemas implícitos de selección adversa, verificación de uso de fondos y el
cumplimiento de pagos, así como el establecimiento de nuevos contratos3.
Existe una idea generalizada en la literatura de que el insider lending es una
práctica bancaria perversa4. Sin embargo, al considerar un sistema financiero temprano
en el cual los bancos tienen vínculos de propiedad con empresas no financieras, y un
entorno con incertidumbre en los derechos de propiedad, los bancos tienen incentivos a
prestar a empresas relacionadas. En muchos casos los grupos empresariales desarrollaron
sus propios intermediarios ante la ausencia de un mercado de crédito desarrollado. El tipo
de resultado depende de los mecanismos de incentivos con los que se operen estas
transacciones5. El desempeño de la industria bancaria a lo largo del período muestra que
muy pocos bancos tuvieron problemas financieros derivados de oportunismo contractual
al practicar insider lending.
Por otra parte, a pesar de que las financieras pudieron haber sido una alternativa
de financiamiento, más bien complementaron las operaciones de los bancos comerciales.
La mayoría de las financieras se hicieron parte de las unidades financieras de los grupos
empresariales, y con ello complementaron las operaciones de los bancos con las empresas
del grupo al que pertenecían. Esto también funcionó para operaciones con empresas fuera
del grupo con los que los bancos estaban relacionados, y fue muy importante para realizar
aquellas operaciones que los bancos no podían efectuar por restricciones legales
3
p. 206
4
López de Silanes,
13
regulatorias6. Esta evolución hacia una consolidación de intermediarios por la relación
entre bancos y financieras, reforzó la posición dominante de los bancos en el sistema
financiero privado.
Prácticamente todos los bancos comerciales estaban vinculados a algún grupo
empresarial, ya fuera en su totalidad, o que tenía el control mayoritario. También hubo
muchos casos en los cuales bancos provinciales eran controlados por varios grupos
empresariales que operaban a nivel regional, sin embargo siempre había algún grupo
tenía el control corporativo. Por su parte, los dos bancos más grandes, Banco Nacional de
México y Banco de Comercio, no eran manejados por un grupo en particular, sino por
una confluencia de intereses de grandes capitalistas. A continuación se presentan algunos
ejemplos de la relación de los bancos con los grupos propietarios.
El Banco Nacional de México, fundado en 1884, dominaba el mercado bancario.
Una característica importante de este banco es que, si bien no estaba relacionado con
ningún grupo en particular, su consejo de administración estaba constituido por
capitalistas prominentes, por ejemplo Pablo Díez, socio de la Cervecería Modelo, y
Graciano Guichard, financiero y socio de la fábrica de papel San Rafael. Miembros de la
familia Legorreta controlaban la administración de este banco a pesar de ser accionistas
minoritarios. Esto era una forma de mantener una separación entre el control corporativo
del banco y la propiedad, o en otras palabras, de los intereses particulares de los
empresarios que participaban como accionistas. Si bien ello no implica que el banco no
practicara insider lending, ya que hubo grandes operaciones de este tipo, si implica que
5
Ver Haber, S., 1989; Maurer, N., 1997; Lamoreaux, N., 1994; Aoki, M., 1994.
6
p. 215
14
existían mecanismos disciplinarios para llevarlo a cabo de una manera que no afectara la
situación financiera del banco.
Otro ejemplo interesante es el del Banco de Comercio. Este banco fue el segundo
banco más grande y principal competencia de Banco Nacional Mexicano. Banco de
Comercio no estaba vinculado a un grupo empresarial específico, sino que en él
convergían intereses de varios grupos. Banco de Comercio fue fundado en 1932 por
Salvador Ugarte y tres hombres de negocios que conformaban el llamado Grupo Buda:
Raúl Bailleres, Eustaquio Domínguez y Ernesto Amezcua. Estos hombres de negocio
mantenían relaciones cercanas con diversos intermediarios financieros, como es el Banco
General de Capitalización y dos importantes compañías aseguradoras, La Nacional y La
Comercial, entre otras. La estrategia de expansión del Banco de Comercio consistió en
asociarse con pequeños bancos locales y en establecer vínculos con empresarios locales
en todo el país, con lo cual se desarrolló una red de filiales regionales encabezadas por
una matríz en la Ciudad de México. Esto le permitió llevar a cabo insider lending con los
grupos regionales que controlaban las filiales, y al mismo tiempo mantener el monitoreo
y mecanismos disciplinarios a través de la casa matríz en la Ciudad de México.
En 1950, el Banco de Comercio sufrió un take over hostil por parte de un grupo
de accionistas encabezados por William Jenkins y Manuel Espinosa. A partir de ese
momento, el control corporativo de Banco de Comercio estuvo centralizado en la figura
de Manuel Espinosa, sin embargo logró mantenerse como un banco donde participaban
distintos grupos empresariales.
An example of a bank with close relationships with business groups is Banco del
País. This bank was founded in April 1942 with links to two business groups, both of
15
them partnerships constituted with families of entrepreneurs. One was Grupo Corpomex
of Rogerio Azcárraga, which included firms that manufactured licensed products of
Kelvinator, Motorola and Videovox; it also included radio stations, a recording company
named Orfeón, and a distributor of dairy products. The Azcárraga Group was also
financially supported by the financieras Crédito Financiero de México and Financiera
Minera. The other group involved in the Banco del País was formed by a family of
entrepreneurs with diversified interests that also obtained support for their businesses
from two financieras, Sociedad financiera Mercantíl, and Crédito Americano de México.
The financial group of Banco del País, like other financial groups, participated in
ventures with North American banks to import machinery from the U.S.
Otros grupos se apoyaron principalmente en financieras en vez de bancos
comerciales. Un caso exitoso es el de Crédito Minero y Mercantil, una financiera
establecida en 1934 por Raúl Bailleres. Aunque Bailleres estaba asociado con con el
Grupo Buda a través del Banco de Comercio, durante un tiempo hizo de Crédito Minero
y Mercantil el centro financiero de su propio grupo empresarial. Credito Minero se
enfocó a actividades mineras, por lo cual adquirió la empresa Metalúrgica Mexicana
Peñoles, también era el intermediario autorizado por el gobierno para hacer operaciones
internacionales con metales preciosos. El grupo de Bailleres controlaba las tiendas
departamentales El Palacio de Hierro, compañías aseguradoras, y estaba relacionado con
la cervecería Modelo.
La relación de los grupos empresariales con intermediarios financieros se explica
porque en ausencia de un sistema financiero desarrollado, los empresarios tienen que
crear sus propias fuentes de financiamiento. No obstante, esto sólo es cierto para la
16
primera mitad del siglo XX, y no explica su persistencia como arreglo organizacional. El
fenómeno que se generó en las décadas posteriores de formación y consolidación
intermediarios al interior de grupos de negocios responde a varios factores. La falta de
mercados de crédito bien desarrollados es un factor explicativo que se combina con otros,
tal como las necesidades de diversificar riesgos y de disminuir costos de transacción. Por
otra parte, las relaciones entre intermediarios financieros y empresas no financieras eran
variadas. Una de las más comunes era que dichas relaciones partieran de vínculos entre
propietarios. Es decir, los grupos de negocios formaban una o varias unidades
financieras, lo que ayudaba a los bancos a determinar que los prestatarios formaban parte
del sistema bancario.
A lo largo del periodo que va de 1940 a 1982 estos grupos empresariales
evolucionaron hasta convertirse en grupos empresariales formalmente definidos y se
consolidaron muchos de ellos en grandes conglomerados. En consecuencia, los préstamos
al interior de estos grupos eran una práctica bancaria extendida. La regulación de estos
marcos financieros no se formalizó hasta la década de 1970. Las relaciones entre bancos
y grupos de negocios obstaculizó, no obstante, el acceso a crédito para los empresarios
que no tuvieran relación directa con los bancos. Esta situación es más astringente para el
acceso a financiamiento, al considerar que la banca era una industria financiera altamente
concentrada.
Las relaciones entre bancos y las empresas no sólo se desarrollaban por vínculos
de propiedad. La regulación bancaria restringía la duración de los préstamos a corto plazo
con el objeto de que otros intermediarios, en este caso las financieras, concedieran este
tipo de financiamiento. Ante esta situación, los bancos y las empresas que eran sujetos de
17
crédito se veían incentivados a desarrollar respuestas organizacionales que les
permitieran resolver este problema. En el caso de grandes operaciones los bancos
utilizaban a una financiera para triangular a través de ella los fondos. Otra solución
ampliamente practicada fue el desarrollo de relaciones de largo plazo para enfrentar las
restricciones legales diseñadas para restringir el crédito a largo plazo. Esto mediante
políticas de renovación de préstamos basadas en relaciones de confianza, así como en la
reputación del sujeto de crédito. A su vez, esta dinámica sirvió a los bancos para resolver
el grave problema que generaba la falta de información sobre las empresas7.
Los vínculos que mantenían los bancos con las empresas no financieras le daba a
la banca comercial un poder competitivo con respecto a otros intermediarios y a otras
formas de intermediación financiera formal. Las relaciones de largo plazo con las
empresas, ya fueran por tener vínculos de propiedad dentro de un mismo grupo, o para
poder superar restricciones regulatorias, llevaban a que el banco tuviera un “monopolio
de información financiera” sobre la empresa8. En un entorno donde la información es
escasa, esto llevaba a que el banco con el que la empresa mantenía una relación gozara de
ventajas para otorgar financiamiento a la empresa, vis a vis otros intermediarios, o bien
otras formas de intermediación, como es el caso del financiamiento a través del mercado.
La explicación de esta sección también muestra que las relaciones entre empresas no
financieras e intermediarios no sólo tenían efectos sobre la información, sino que tenían
implicaciones sobre la generación de mecanismos de compromiso entre ambas partes de
la relación financiera.
7
pp. 202-204
8
The model of the informational monopoly is developed by Aoki, M., 1994, for the Japanese main bank
system.
18
4. Networks and Risk9
Las relaciones cercanas con las empresas sujetos de crédito no eran el único mecanismo
para resolver problemas de información asimétrica. Otra forma de prevenir los riesgos
derivados de la información asimétrica en un entorno donde había incertidumbre sobre
los derechos de propiedad era a través de información que los consejos de administración
podían proporcionar. Esto era posible dado que muchos consejeros de los bancos
participaban en consejos de otros bancos, lo cual les daba acceso a información
privilegiada. De este modo, a lo largo del período 1940-1982 se formó una red de
interconexiones entre los consejos de administración de los bancos. La información
obtenida entre consejeros les permitían prevenir riesgos idiosincráticos en su cartera de
crédito. En otras palabras, el problema de la falta de información se enfrentó con una
solución organizacional privada.
Los problemas de información a los que se enfrentaba los bancos eran
principalmente los sobregiros y el incumplimiento de pagos10. El incumplimiento de
pagos obligaba a los bancos a mantener reservas adicionales para resolver problemas de
liquidez, en lugar de invertir ese capital en usos más productivos. Además, la falta de
pagos afectaba la economía al incrementar los costos de las transacciones para completar
los contratos, creaba problemas para los negocios y hacía que el crédito comercial fuera
9
This section is based on Del Angel, G., 2004 and 2003.
10
Del Angel, G., 2003. See also
19
más riesgoso11. Para resolver estas dificultades los bancos requerían mayor acceso a la
información y una mejor legislación para enfrentar problemas de selección adversa y
fraudes. Sin embargo, la falta de información se mantuvo como un problema irresuelto
durante el periodo.
El acceso a la información financiera es necesaria para resolver casos de
oportunismo contractual en las transacciones financieras. En este caso muchas de las
acciones oportunistas surgían también de los dueños banqueros mismos que utilizaban las
capacidades de préstamo de los bancos para realizar operaciones de insider lending
fraudulento, en las cuales no existía el monitoreo adecuado para llevar a cabo los
préstamos. A esta situación se suman durante el período en estudio los casos en los que
las financieras se veían involucradas en fraudes.
En el caso de los grupos empresariales, los bancos resolvieron la falta de acceso a
la información estableciendo prácticas de banca relacional como las descritas en la
sección anterior. Sin embargo, había sujetos de crédito que no tenían vínculos tan
cercanos con los bancos, por lo tanto era necesario recurrir a otros mecanismos de
información. Como ya se ha señalado, en aquellos años, la industria bancaria mexicana
tuvo que enfrentar un ambiente en el que la información era escasa y la regulación al
respecto incierta, lo que dificultaba las transacciones financieras. Por ende, los
mecanismos privados para obtener información, como la red formada entre los consejos
de administración de los bancos, se convirtieron en medios para resolver las
imperfecciones del corpus institucional.
11
pp. 256
20
Es importante señalar que un sentido más amplio, los bancos comerciales son un
ejemplo particular de las redes de información establecidas durante el siglo XX entre las
empresas mexicanas, pues su influencia iba más allá del sector financiero. De hecho, la
red formada al interior del sistema bancario pertenece a una red mucho más grande que
se extiende al resto del sistema financiero así como a las actividades industriales y
comerciales. Esto se demuestra por el hecho de que los directivos de los bancos o los
miembros de los consejos pertenecían también a las consejos de administración de
compañías productoras de acero, cemento, manufactureras o servicios turísticos que, a su
vez, contaban con interconexiones con otras empresas. Como ya se señaló, estas
empresas formaban además, grupos de negocios o conglomerados, lo que los vinculaba
más estrechamente con el sistema bancario comercial. También hay que tomar en cuenta
que los encargados de tomar las decisiones más importantes en las financieras,
pertenecían a la red de interconexiones entre bancos comerciales.
Existen varios factores que explican por qué los bancos establecieron redes a
través de sus consejos de administración. Los más importantes de ellos son tres, la
presencia de financieros profesionales, la necesidad de diversificar fuentes de
financiamiento, y relaciones corporativas de los bancos con otros bancos. Desde la
década de los años treinta el capital humano especializado en el sector financiero era
escaso. El grupo de financieros profesionales de entonces representaba un capital humano
valioso y cotizado para un sector financiero en crecimiento. Muchos de estos financieros
profesionales eran invitados a los consejos de administración de varios bancos por su
conocimiento experto.
21
Por otra parte, muchos empresarios invertían en más de un banco para diversificar
y expandir sus negocios. Esto es, al se accionista de varios bancos, los empresarios
diversificaban sus fuentes de financiamiento, ya que eran consejeros de estos y entraban
dentro de la esfera de negocios de los bancos en los que participaban. Por último, los
bancos establecían asociaciones a manera de alianzas estratégicas, así también en
relaciones de subsidiarias. Estas relaciones corporativas llevaban a que los consejeros de
un banco pertenecieran al consejo de administración de los bancos con los que tenían
algún tipo de relación.
La formación de la red entre los distintos consejos de administración ha sido un
fenómeno que se ha descrito mucho en la literatura sobre la empresa mexicana del siglo
veinte. No obstante, la estructura de esta red no ha sido estudiada lo suficiente y sus
implicaciones económicas no han sido analizadas del todo. Del Angel (2002, 2003, 2004)
muestra que aquellos bancos que contaban con un mayor nivel de interconexiones dentro
de la red, tendían a tener menores niveles de cartera vencida como proporción de cartera
total. La red permitió que se transfiriera información entre distintos bancos y con ello se
previnieran riesgos.
La transferencia de información no fue el único efecto de la red. El hecho de que
los consejeros de distintos bancos participaran en consejos comunes significaba que
intereses que podían ser divergentes confluían en un mismo espacio corporativo. Estos
intereses podían ser divergentes ya que los consejeros muchas veces pertenecían a grupos
empresariales distintos. La consecuencia de esta configuración de intereses era un
mecanismo de cross-monitoring entre los consejeros. Cross-monitoring lleva a que las
decisiones que se tomen en el consejo de administración no afecten la salud financiera del
22
banco; esto ya que las acciones oportunistas que puedan llevan a cabo consejeros en favor
de un grupo empresarial, podían ser monitoreadas por consejeros que pertenecían a otro
grupo. Esto era una forma de tener un mecanismo disciplinario organizacional que
permitiera mantener la salud financiera del sistema bancario. Al no contar con
mecanismos disciplinarios de mercado, o bien mecanismos disciplinarios regulatorios, el
cross-monitoring que se daba con la red entre los consejos de administración
proporcionaba disciplina por medio de un mecanismo organizacional. Esto se demuestra
con dos tipos de evidencia. La primera es estadística, y es la relación inversa entre nivel
de interconexiones y proporción de cartera vencida sobre la cartera total. La segunda es
histórica, y es que muchos de los casos de oportunismo que se presentaron en este
período, casos donde los consejeros abusaban del insider lending, eran consejos donde no
había un mecanismo de cross-monitoring. Cuando las autoridades resolvieron muchos de
estos casos era a través de un rescate por un banco mayor, generalmente Banamex, el
cual inmediatamente implementaba un mecanismo de cross-monitoring12.
El hecho de que la red entre consejos de administración de los bancos haya tenido
incidencia sobre su desempeño nos muestra cómo un fenómeno organizacional, de
gobierno corporativo, tiene implicaciones económicas sobre el desempeño de las
empresas.
12
Ver Del Angel, G., 2004 para una explicación más amplia del mecanismo de disciplina.
23
5. The Bank Nationalization of 1982 and its implications13
El primero de septiembre de 1982, en su último informe de gobierno, el presidente José
López Portillo nacionalizó la banca privada mexicana. Por su impacto en la economía,
esta fue una de las medidas más relevantes en la historia económica reciente de México.
La medida expropiatoria se dio a conocer durante el informe Presidencial en un ambiente
de tensión acrecentado por la discreción con que fue planeada y que, por lo tanto, tuvo un
efecto sorpresa. Al suspenso que dominaba la situación se añadió la crisis de la deuda,
desatada en agosto de ese año, la cual representó un cataclismo económico no sólo en
México, sino en toda América Latina.
Los argumentos utilizados para nacionalizar la banca eran que el gobierno debía
ejercer un control de cambios ante la crisis de la deuda, y detener la fuga de capitales, la
responsabilidad de la cual se la atribuía el gobierno a los banqueros. Además, algunos
grupos al interior del gobierno consideraban que el Estado debía tener una participación
más activa en la economía y una prueba de ello era la necesidad de implementar el
control de cambios. Los grupos que proponían esta medida intentaban solucionar los
problemas acarreados desde el agotamiento del modelo del “desarrollo estabilizador”.
Estas propuestas contemplaban una mayor intervención del estado en la economía como
parte de un nuevo modelo económico, entre otras cosas controlar el sistema bancario, el
cual consideraban una industria monopolizada por grupos de interés privados. A esto se
añade un contexto en el que, si bien las relaciones entre el Estado y el sector privado no
13
This section is based on Bazdresch, C., G. Del Angel y F. Suárez Dávila, 2004.
24
habían llegado al rompimiento, sí habían perdido la mutua tolerancia que las había
caracterizado en las décadas anteriores. En buena medida, las causas de la
nacionalización bancaria de 1982 fueron políticas, si bien se les atribuyó un propósito
instrumental para incidir en las macrofinanzas de México.
La nacionalización bancaria cambio de manera significativa las relaciones entre el
estado y el sector privado, lo que tuvo consecuencias no esperadas en el ámbito político.
Esto ya que la medida fue un golpe a la configuración de derechos del sector privado. Si
bien la Constitución consideraba daba a la banca privada como un servicio público que
podía ser concesionado a agentes privados, los derechos de la propiedad en la banca se
respetaron de facto durante mucho tiempo. En términos de la relación entre el Estado y el
sector empresarial mexicano, la nacionalización significó romper con un acuerdo tácito
establecido desde el Cardenismo.
La nacionalización bancaria cambió la estructura de propiedad y control
corporativo del sector bancario. Esto modificó la conducta y el desempeño que habían
tenido hasta antes, y tuvo implicaciones importantes en el sector financiero. A pesar de
que los bancos mantuvieron como empresar rentables, la rentabilidad de la banca
estatizada se debió a que buena parte de los recursos de los bancos fueron para financiar
al sector público y en depósitos del banco de México, y ambos recibían buena
remuneración. La normatividad requería que parte de los recursos estuvieran en el encaje
legal, crédito selectivo, valores del gobierno y crédito al sector público, por lo que los
bancos recibieron retornos elevados. Sin embargo, la parte que quedaba libre para
financiar cualquier tipo de proyectos privados era pequeña. Entre 1981 y 1988 crédito al
sector privado cayó y el número de acreditados bancarios se contrajo en más del 50%.
25
Por otra parte, a pesar de que uno de los argumentos de la nacionalización era que
la banca privada ejercía prácticas monopólicas, los resultados fueron en el sentido
opuesto de lo deseado. Ello ya que en el proceso llamado de racionalización de la
industria bancaria, las fusiones entre bancos condujeron a una industria más concentrada.
Este proceso de consolidación a través de fusiones tuvo sentido para el gobierno, ya que
al ser parte del sector público muchos bancos resultaban redundantes. Sin embargo, el
resultado fue una industria con menos bancos y mayor concentración.
Algunas secuelas de importancia de la nacionalización sólo pudieron percibirse
hasta después de la re-privatización. Por ejemplo, la consolidación de los intermediarios
financieros, de banca múltiple a intermediarios tipo banca universal se truncó, ya que los
mercados de títulos fueron operados por las casas de bolsa. Otra de las consecuencias
graves fue que al dedicarse una parte importante de los recursos a financiar el déficit
público, hubo una pérdida de experiencia en la administración de riesgos de crédito. Con
ello la regulación también mermó su experiencia. Por otra parte, los incentivos
corporativos al interior de los bancos se perdieron, ya que el objetivo de los directivos
bancarios ya no necesariamente era hacer una carrera bancaria, sino a ascender en la
estructura política del país. Esto es crucial, ya que pesar de que se trató de escoger
profesionales competentes para los cuadros directivos de los bancos, los incentivos
internos habían cambiado. El manejo del crédito era un asunto de relación política con el
gobierno y secundariamente de maximización del valor de los activos del banco. Aunado
a ello, el nombramiento de directores de banco era responsabilidad del Ejecutivo Federal,
por lo que en algunas ocasiones recayó en políticos que tenían mucho más peso que
cualquiera de los funcionarios bancarios y reguladores que cuidaban el desempeño de los
26
bancos. Esto también afectó la regulación, ya que la Comisión Nacional Bancaria, que de
antemano tenía poca capacidad regulatoria y de supervisión, se limitó más aún en la
efectividad de sus acciones.
Ante esta situación, las grandes empresas de México se vieron obligadas a
mantener mayores niveles de financiamiento en la bolsa de valores. A pesar de que las
reformas más significativas del mercado de valores en México fueron en 1977 y 1978,
fue con la nacionalización bancaria que la bolsa de valores en México tuvo por primera
vez en la historia un auge significativo. A su vez, durante el sexenio de Miguel de la
Madrid había una intención política del gobierno para resarcir y compensar al sector
privado sin revertir la nacionalización. Por ello, se apoyó el desarrollo de la llamada
banca paralela, esto es fundamentalmente las casas de bolsa. Entre otras cosas, esto
implicó darles practicamente el monopolio de los Cetes. Los nuevos empresarios bolseros
no necesariamente estaban relacionados a los grupos empresariales y viejas dinastías
bancarias que controlaban los bancos antes de 1982. A su vez, el gobierno promovió
reformas legales, creación de nuevos instrumentos financieros y confianza en los
inversionistas, lo cual permitió el crecimiento de las operaciones bursátiles. Aunque el
auge inicial fue de corta duración ya que la bolsa tuvo un descalabro en 1987, las casas de
bolsa mantuvieron una actividad muy importante en el sector financiero. Este crecimiento
de las casas de bolsa permitió que, con la formación de grupos financieros y la reprivatización bancaria, fueran adquirientes importantes de bancos.
El hecho de que la banca estuviera bajo la propiedad y control del estado facilitó
los procesos de reforma financiera y apertura, y con el inicio del proceso de liberalización
y reforma financiera se inició una tercera etapa para la banca del estado: la preparación
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para la re-privatización. En buena medida la reforma financiera y la apertura se facilitó
dado que no había grupos de interés privados con quiénes negociar, y era relativamente
más fácil coordinar a los cuadros financieros del estado como grupo homogéneo. A su
vez, la primera serie de reformas financieras (1986-1989) permitieron que los bancos del
estado paulatinamente retomaran la actividad crediticia, por lo que se inició, antes de la
re-privatización, un crecimiento importante de la cartera de crédito comercial, el cual fue
también motivado por la recuperación económica de México. En 1989 se gestaría un
nuevo cambio en el gobierno corporativo de la banca mexicana, la re-privatización de los
bancos.
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Concluding Remarks
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References
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